1

Europeiska unionens råd har yrkat att kommissionens beslut av den 8 maj 2013 genom vilket den har återkallat sitt förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om allmänna bestämmelser för makroekonomiskt stöd till tredjeländer (nedan kallat det angripna beslutet) ska ogiltigförklaras.

2

Syftet med makroekonomiskt stöd är att ge ekonomiskt stöd till tredjeländer som har kortsiktiga problem med betalningsbalansen. Ursprungligen beviljades det från fall till fall genom beslut av rådet som antogs på grundval av artikel 235 EG, därefter artikel 308 EG (vilka artiklar morsvarar artikel 352 FEUF). Sedan Lissabonfördragets ikraftträdande beviljas makroekonomiskt stöd från fall till fall genom beslut som Europaparlamentet och rådet antar på grundval av artikel 212 FEUF enligt det ordinarie lagstiftningsförfarandet, med förbehåll för det brådskande förfarande som föreskrivs i artikel 213 FEUF.

3

Den 4 juli 2011 lade kommissionen fram ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning, på grundval av artiklarna 209 FEUF och 212 FEUF, om allmänna bestämmelser för makroekonomiskt stöd till tredjeländer (nedan kallat förslaget till ramförordning eller förslaget).

4

Skälen 2–4, 6–8 och 13 i förslaget till ramförordning har följande lydelse:

…

…

5

I artikel 1 i förslaget till ramförordning, med rubriken ”Stödets syfte och mekanismer”, föreskrevs följande:

”1.   I denna förordning fastställs allmänna bestämmelser för beviljande av makroekonomiskt stöd till berättigade tredjeländer och territorier enligt artikel 2.

2.   Makroekonomiskt stöd ska vara ett exceptionellt finansiellt instrument för obundet och obestämt betalningsbalansstöd till berättigade tredjeländer och territorier. Stödet ska syfta till att återställa en hållbar finansiell situation i länder med externa finansiella svårigheter. Det ska underbygga genomförandet av starka justerings- och strukturreformprogram som är avsedda att åtgärda mottagarlandets problem med betalningsbalansen.

3.   Makroekonomiskt stöd kan beviljas under förutsättning att det finns ett betydande externt finansieringsunderskott som identifierats gemensamt med de multilaterala finansinstituten, utöver de resurser som tillhandahålls av Internationella valutafonden (IMF) och andra multilaterala institut, trots genomförande av strikta program för ekonomisk stabilisering och reform.

4.   Makroekonomiskt stöd ska vara av tillfällig art och avbrytas så snart mottagarlandets externa finansiella situation åter är hållbar.”

6

Artikel 2 i förslaget till ramförordning avsåg stödberättigade länder och det hänvisades däri i detta avseende till en bilaga I, med rubriken ”Länder och territorier som är berättigade enligt artikel 2 a och 2 b”. Däri föreskrevs även en möjlighet att under exceptionella och väl motiverade omständigheter bevilja sådant stöd till andra tredjeländer än dem som avsågs i denna bilaga, förutsatt att dessa länder stod nära unionen i politiskt, ekonomiskt och geografiskt hänseende.

7

I artikel 3 i förslaget reglerades formerna av makroekonomiskt stöd (lån, bidrag eller en kombination av båda) och villkoren för finansiering av detta stöd.

8

I artikel 4 i förslaget angavs de villkor som var avsedda att säkerställa att makroekonomiskt stöd överensstämde med de finansiella bestämmelser i unionsrätten som var relevanta. I artikel 5 i förslaget fastställdes reglerna för fastställande av makroekonomiskt stöd.

9

I artikel 6 i förslaget till ramförordning, med rubriken ”Villkor”, föreskrevs följande:

”1.   Ett förhandsvillkor för beviljande av makroekonomiskt stöd ska vara att mottagarlandet respekterar gällande demokratiska mekanismer, däribland parlamentariska flerpartisystem, rättsstatsprincipen och respekt för mänskliga rättigheter.

2.   Makroekonomiskt stöd är villkorat av att det finns ett IMF-program som inbegriper utnyttjande av IMF:s resurser.

3.   Utbetalning av stöd är villkorat av ett tillfredsställande genomförande av ett IMF-program. Ytterligare ett villkor är att landet inom en specifik tidsram ska ha genomfört en rad tydligt definierade ekonomisk-politiska åtgärder med fokus på strukturella reformer, som kommissionen och mottagarlandet ska komma överens om och som ska fastställas i ett samförståndsavtal.

4.   För att säkra ett effektivt skydd av unionens finansiella intressen och stärka mottagarländernas styrelseformer ska samförståndsavtalet innefatta åtgärder som syftar till att stärka effektiviteten, öppenheten och ansvarigheten i systemen för förvaltning av offentliga finanser.

5.   Framsteg när det gäller ömsesidigt öppnande av marknader, utveckling av regelstyrd och rättvis handel och andra prioriteringar i unionens utrikespolitik ska också vederbörligen beaktas vid utformningen av de politiska åtgärderna.

6.   De politiska åtgärderna ska stämma överens med befintliga partnerskapsavtal, samarbetsavtal eller associeringsavtal som ingåtts mellan unionen och mottagarlandet och med de program för makroekonomiska justeringar och strukturreformer som genomförs av landet med stöd från IMF.”

10

Artikel 7 i förslaget till ramförordning avsåg förfarandet för beviljande av makroekonomiskt stöd.

11

Det föreskrevs i artikel 7.1 i förslaget att ett land som önskade få makroekonomiskt stöd skulle ge in en skriftlig ansökan till kommissionen.

12

Det föreskrevs i artikel 7.2 i förslaget, jämförd med artikel 14.2, att om de villkor som angavs i artiklarna 1, 2, 4 och 6 i förslaget var uppfyllda skulle kommissionen bevilja det stöd som det ansökts om i enlighet med det så kallade granskningsförfarandet enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 182/2011 av den 16 februari 2011 om fastställande av allmänna regler och principer för medlemsstaternas kontroll av kommissionens utövande av sina genomförandebefogenheter (EUT L 55, s. 13).

13

Artikel 7.3 i förslaget till ramförordning avsåg de uppgifter som skulle anges i beslut om beviljande av lån och beslut om beviljande av bidrag. Det preciserades i bestämmelsen att i båda fallen skulle tillgänglighetstiden för makroekonomiskt stöd i regel inte överstiga tre år.

14

Det föreskrevs i artikel 7.4 i förslaget, jämförd med artikel 14.3, att efter godkännande av ett beslut om beviljande av makroekonomiskt stöd skulle kommissionen och mottagarlandet komma överens om de politiska åtgärder som avsågs i artikel 6.3–6.6 i förslaget, enligt det så kallade rådgivande förfarandet enligt artikel 4 i förordning nr 182/2011.

15

Det föreskrevs i artikel 7.5 i förslaget till ramförordning att efter godkännande av ett beslut om beviljande av makroekonomiskt stöd skulle kommissionen och mottagarlandet komma överens om närmare finansiella villkor för stödet. Dessa skulle fastställas i ett bidrags- eller låneavtal.

16

Enligt artiklarna 8 och 9 i förslaget var kommissionen ansvarig för genomförandet, den finansiella förvaltningen och utbetalningen av makroekonomiskt stöd och den kunde i vissa fall uppskjuta, minska eller dra in utbetalningen. Artikel 10 i förslaget avsåg stödåtgärder.

17

Slutligen rörde artikel 11 i förslaget till ramförordning skydd av unionens finansiella intressen, artikel 12 utvärdering av det makroekonomiska stödets effektivitet och artikel 13 en årsrapport om tillämpningen av sådant stöd.

18

Efter flera möten i de finansiella rådgivarnas arbetsgrupp i rådet blev förslaget till ramförordning föremål för ”allmänna riktlinjer” av rådet vilka godkändes av Kommittén för de ständiga representanterna (Coreper) den 15 december 2011. I ”de allmänna riktlinjerna” föreslog rådet bland annat, i fråga om artikel 7.2 i förslaget, att tillerkännandet av en genomförandebefogenhet för kommissionen skulle ersättas med en tillämpning av det ordinarie lagstiftningsförfarandet med avseende på varje enskilt beslut om beviljande av makroekonomiskt stöd.

19

Vid plenarsammanträdet den 24 maj 2012 antog parlamentet det betänkande som Utskottet för internationell handel avgett om förslaget till ramförordning. I betänkandet föreslogs bland annat att delegerade akter skulle tillämpas vid antagandet av varje enskilt beslut om beviljande av makroekonomiskt stöd.

20

Det bekräftades vid de trepartsmöten som ägde rum mellan parlamentet, rådet och kommissionen den 5 och den 28 juni 2012 samt den 19 september 2012 att de tre institutionerna hade olika uppfattning i frågan om förfarandet för beviljande av makroekonomiskt stöd enligt artikel 7 i förslaget till ramförordning. I synnerhet uttryckte parlamentet och rådet sina farhågor över den brist på politisk och demokratisk kontroll som beslutsförfarandet enligt denna artikel innebar.

21

I januari 2013 lade kommissionen inför ett fjärde trepartsmöte fram ett arbetsdokument med rubriken ”Landing zone on implementing acts, delegated acts and co-decision in the MFA Framework Regulation” (”Utvärdering av genomförandeakter, delegerade akter och medbeslutande enligt ramförordningen för makroekonomiskt stöd”). Syftet med arbetsdokumentet var att de tre institutionernas ståndpunkter i frågan skulle närma sig varandra och att ge ett svar med anledning av de farhågor som parlamentet och rådet hade gett uttryck för.

22

Det framgick av de förhandlingar som ägde rum vid det fjärde trepartsmötet den 30 januari 2013 att parlamentet och rådet kunde enas om en lösning som, i fråga om den föreslagna förordningen, bestod i att det ordinarie lagstiftningsförfarandet skulle tillämpas vid antagande av varje beslut om beviljande av makroekonomiskt stöd, att en genomförandeakt av kommissionen skulle användas för att ingå samförståndsavtalet med mottagarlandet och att befogenheten att anta vissa rättsakter i samband med beviljande av makroekonomiskt stöd skulle delegeras till kommissionen.

23

Vid det femte trepartsmötet den 27 februari 2013 bekräftade företrädarna för parlamentet och rådet att de avsåg att behålla det ordinarie lagstiftningsförfarandet vid antagandet av varje beslut om beviljande av makroekonomiskt stöd. Företrädaren för kommissionen gjorde gällande att en sådan uppfattning utgjorde en förvanskning av förslaget till ramförordning och att kommissionen därför kunde komma att överväga en återkallelse av detsamma.

24

Åtgärden att ersätta kommissionens genomförandebefogenhet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet vid antagande av beslut om beviljande av makroekonomiskt stöd blev föremål för en principöverenskommelse mellan parlamentet och rådet, som presenterades vid det sjätte trepartsmötet den 25 april 2013. Vid detta tillfälle tillkännagav företrädaren för kommissionen officiellt att denna institution inte delade detta synsätt. Företrädaren förklarade att kommissionen kunde komma att överväga en återkallelse av förslaget till ramförordning om det ordinarie lagstiftningsförfarandet behölls vid antagandet av varje beslut om beviljande av makroekonomiskt stöd, eftersom en sådan ändring enligt kommissionen skulle utgöra en förvanskning av förslaget och ge upphov till betydande svårigheter i konstitutionellt hänseende.

25

I en skrivelse av den 6 maj 2013 som sändes till kommissionens vice ordförande Olli Rehn beklagade ordföranden för Coreper det uttalande som företrädaren för kommissionen gjorde vid det sjätte trepartsmötet. Ordföranden för Coreper begärde i skrivelsen att kommissionen skulle revidera sin ståndpunkt härvidlag, i synnerhet som en överenskommelse mellan parlamentet och rådet var nära förestående.

26

Genom skrivelse av den 8 maj 2013 tillkännagav Olli Rehn för ordförandena för parlamentet respektive rådet att kommissionärernas kollegium vid sitt 2045:e möte hade beslutat att återkalla förslaget till ramförordning i enlighet med artikel 293.2 FEUF.

27

Rådet har yrkat att domstolen ska ogiltigförklara det angripna beslutet och förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.

28

Kommissionen har yrkat att domstolen ska ogilla talan och förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.

29

Republiken Tjeckien, Förbundsrepubliken Tyskland, Konungariket Spanien, Republiken Frankrike, Republiken Italien, Konungariket Nederländerna, Republiken Slovakien, Republiken Finland, Konungariket Sverige och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland har tillåtits att intervenera till stöd för rådets yrkanden.

30

Rådet har åberopat tre grunder till stöd för sin talan. Den första grunden avser åsidosättande av principen om tilldelade befogenheter i artikel 13.2 FEU och principen om institutionell jämvikt. Rådet har genom den andra grunden gjort gällande att principen om lojalt samarbete i artikel 13.2 FEU har åsidosatts. Genom den tredje grunden har det hävdats att motiveringsskyldigheten i artikel 296 andra stycket FEUF har åsidosatts.

31

Genom den första grunden har rådet och samtliga intervenerande medlemsstater hävdat att kommissionen i detta fall har åsidosatt principen om tilldelade befogenheter i artikel 13.2 FEU. Denna princip är ett uttryck för principen om institutionell jämvikt.

32

Rådet och dessa medlemsstater har i form av allmänna överväganden gjort gällande att fördragen inte innehåller en allmän rätt för kommissionen som tillåter den att återkalla de förslag som den har förelagt unionslagstiftaren.

33

De har för det första hävdat att kommissionen inte från den initiativrätt i lagstiftningshänseende som den har enligt artikel 17.2 FEU kan härleda en symmetrisk rätt att efter eget skön återkalla ett förslag.

34

Kommissionens rätt att återkalla ett förslag borde tvärtom vara begränsad till objektiva situationer, såsom att viss tid har förflutit eller att det framkommit nya omständigheter eller uppgifter som medför att lagstiftningsförslaget blir obsolet eller saknar föremål, en varaktig brist på märkbara framsteg i lagstiftningsförfarandet som förebådar ett misslyckande eller att det finns en gemensam strategi som delas av unionslagstiftaren i en anda av lojalt samarbete och respekt för den institutionella jämvikten.

35

För det andra kan kommissionen inte tillerkännas en allmän rätt att återkalla förslag på grundval av artikel 293 FEUF. Ett erkännande av en sådan allmän rätt skulle annars leda till att rådets rätt enligt artikel 293.1 FEUF att ändra kommissionens förslag inom gränserna för dess föremål och syfte förlorade sin ändamålsenliga verkan.

36

En skönsmässig befogenhet för kommissionen att återkalla ett lagstiftningsförslag varje gång den är oense om ändringar som överenskommits lagstiftarna emellan eller den inte är nöjd med det slutliga resultatet av en förhandling skulle för det tredje vara detsamma som att bevilja kommissionen en omotiverad möjlighet att utöva påtryckning på lagstiftningsarbetet samt en vetorätt vid utarbetandet av lagar på grundval av opportunistiska politiska överväganden.

37

För det fjärde anser rådet och Förbundsrepubliken Tyskland att ett erkännande av att kommissionen har en sådan skönsmässig befogenhet att återkalla förslag skulle strida mot principen om demokrati, som enligt artikel 10.1 och 10.2 FEU kommer till uttryck såväl i parlamentet som genom det faktum att ledamöterna i rådet tillhör regeringar som är politiskt ansvariga inför sina nationella parlament.

38

Efter dessa allmänna överväganden har rådet och de intervenerande medlemsstaterna hävdat att kommissionen, när den antog det angripna beslutet, hindrade parlamentet och rådet från att utöva sina rättigheter i lagstiftningshänseende genom att, utan objektiva skäl och på grundval av enbart opportunistiska politiska överväganden, motsätta sig den kompromiss som parlamentet och rådet höll på att färdigställa.

39

I detta hänseende har rådet och dessa medlemsstater för det första hävdat att ett påstående om en förvanskning av lagstiftningsförslaget, om en allvarlig rubbning av den institutionella jämvikten eller om att den av medlagstiftarna planerade rättsakten är uppenbart rättsstridig inte tillåter kommissionen att återkalla sitt förslag.

40

Rådet och nämnda medlemsstater har för det andra och i andra hand gjort gällande att det i vart fall inte har framkommit att någon av dessa omständigheter föreligger i detta mål.

41

Vad först avser påståendet om förvanskning av lagstiftningsförslaget har rådet och de intervenerande medlemsstaterna hävdat att en sådan förvanskning endast kan anses föreligga om lagstiftaren avser att avvika från förslagets tillämpningsområde, föremål eller syfte. Så är emellertid inte fallet i förevarande mål, eftersom kompromissen mellan parlamentet och rådet varken har medfört att förslaget till ramförordning har förlorat sin ändamålsenliga verkan eller grundval eller att de eftersträvade målen har äventyrats.

42

Det inslag i förslaget till ramförordning som avser förfarandet för beviljande av makroekonomiskt stöd hade nämligen en sekundär och instrumentell betydelse. Det kunde följaktligen inte utgöra förslagets grundval, utan vilken förslagets övriga inslag skulle ha förlorat sin innebörd. Syftet med nämnda kompromiss bestod på sin höjd i att rätta till felet i förslaget till ramförordning. Förslaget, som innebar att kommissionen skulle ges en genomförandebefogenhet i beslutshänseende, skulle nämligen ha åsidosatt de befogenheter som unionslagstiftaren har i fråga om makroekonomiskt stöd enligt artiklarna 209 FEUF och 212 FEUF, med beaktande av områdets politiska dimension.

43

Rådet, Förbundsrepubliken Tyskland, Republiken Frankrike, Konungariket Sverige och Förenade kungariket har dessutom hävdat att den kompromiss som övervägdes av parlamentet och rådet inte heller innebar ett ifrågasättande av det allmänna mål som eftersträvades med förslaget till ramförordning, vilket bestod i att rationalisera förfarandet för beviljande av makroekonomiskt stöd genom att formalisera och förtydliga reglerna om genomförandet av detta stöd, i syfte att förstärka instrumentets öppenhet och förutsägbarhet.

44

Såvitt avser det mål om överensstämmelse som också anges i det planerade förslaget till ramförordning har Republiken Frankrike påpekat att makroekonomiskt stöd inte kan likställas med unionens övriga instrument för finansiellt stöd, vilka avses i skälen i förslaget till förordning. Det var följaktligen inte nödvändigt att anpassa de förfaranden som skulle vara tillämpliga i fråga om makroekonomiskt stöd till dem som gällde för dessa övriga instrument.

45

Vad härefter gäller risken för en allvarlig rubbning av den institutionella jämvikten har rådet, Förbundsrepubliken Tyskland, Republiken Italien, Republiken Finland och Förenade kungariket hävdat att en sådan risk var utesluten i detta fall, bland annat med hänsyn till att det fanns ett fullständigt system för rättsmedel och förfaranden för domstolsprövning av unionens lagstiftningsakter.

46

Republiken Frankrike och Konungariket Sverige har även gjort gällande att medlagstiftarnas kompromiss var ägnad att bevara kommissionens frihet, i fall av ansökan om beviljande av makroekonomiskt stöd, att besluta om huruvida det är lämpligt att förelägga unionslagstiftaren ett förslag till beviljande av sådant stöd och att, i förekommande fall, fastställa stödbeloppet och säkerställa genomförandet och kontrollen av stödet.

47

I samband med den andra grund som åberopats har rådet och samtliga intervenerande medlemsstater gjort gällande att kommissionen i detta fall har åsidosatt principen om lojalt samarbete i artikel 13.2 FEU.

48

De har förebrått kommissionen för att varken ha framställt någon invändning eller gett någon förvarning när medlagstiftarna, i december 2011 respektive i maj 2012, antog sin ståndpunkt angående förslaget till ramförordning. De har också förebrått kommissionen för att inte i tid delge medlagstiftarna sin avsikt att återkalla sitt förslag och för att därigenom ha hindrat dem från att förhindra den återkallelse som övervägdes genom att ändra deras gemensamma ståndpunkt. De har dessutom hävdat att kommissionen skyndade sig att återkalla sitt förslag samma dag som parlamentet och rådet höll på att färdigställa en överenskommelse som skulle ha lett fram till antagandet av en rättsakt som kommissionen inte ansåg var lämplig.

49

Kommissionens åsidosättande av principen om lojalt samarbete förvärrades av att denna institution inte uttömde de rättsmedel som föreskrivs i artiklarna 3.2 och 11.1 i rådets arbetsordning, som fogats till rådets beslut av den 1 december 2009 om antagande av rådets arbetsordning (EUT L 325, s. 35), för att kontrollera om den enhällighet som krävs enligt artikel 293.1 FEUF för att ändra förslaget till ramförordning förelåg i detta fall.

50

Republiken Italien och Förenade kungariket har tillagt att kommissionen redan från början hade uteslutit varje diskussion och varje förhandling med medlagstiftarna om innehållet i artikel 7 i förslaget till ramförordning då dessa delade en gemensam uppfattning härvidlag.

51

Såvitt avser den tredje grunden har rådet och samtliga intervenerande medlemsstater gjort gällande att ett beslut om återkallelse av ett lagstiftningsförslag är en rättsakt som kan bli föremål för domstolsprövning, som följaktligen ska uppfylla kravet på motivering i artikel 296 andra stycket FEUF.

52

Skrivelsen av den 8 maj 2013, genom vilken kommissionens vice ordförande underrättade ordförandena för parlamentet och för rådet om det angripna beslutet, innehåller inga uppgifter om skälen till beslutet. Dessa skäl omnämns endast i kommissionens interna handlingar, vilka rådet fick kännedom om först under detta domstolsförfarande.

53

Denna totala avsaknad av motivering bekräftar det angripna beslutets godtyckliga karaktär.

54

Med avseende på den första grunden har kommissionen i första hand understrukit att en återkallelse av ett lagstiftningsförslag, i likhet med en framställning om ändring av ett sådant förslag, utgör ett av uttrycken för den initiativrätt som den har i unionens allmänna intresse, vilken stadfästs i artikel 17.1 första meningen FEU. Rätten att återkalla ett förslag är ett av de medel som denna institution förfogar över enligt fördragen för att uppfylla sina skyldigheter i de förfaranden som leder fram till att unionsrättsakter antas.

55

På samma sätt som det endast tillkommer kommissionen att besluta huruvida den ska lägga fram ett lagstiftningsförslag och huruvida den ska ändra sitt ursprungliga förslag eller ett redan ändrat förslag, tillkommer det följaktligen endast kommissionen att, så länge som dess förslag inte har antagits, besluta om det ska bestå eller om det ska återkallas.

56

I detta fall har kommissionen inte antagit det angripna beslutet på grundval av opportunistiska eller politiska överväganden som den ska ha velat göra gällande genom att tillskansa sig en roll som ”tredje gren” av unionens lagstiftningsmakt, utan med motiveringen att den rättsakt som medlagstiftarna övervägde att anta skulle ha utgjort en förvanskning av dess förslag till ramförordning och en allvarlig rubbning av den institutionella jämvikten, på grund av principöverenskommelsen mellan parlamentet och rådet om att, i artikel 7 i förslaget, ersätta den genomförandebefogenhet som kommissionen tilldelats med tillämpningen av det ordinarie lagstiftningsförfarandet vid antagande av beslut om beviljande av makroekonomiskt stöd.

57

Kommissionen har i andra hand bestritt att det angripna beslutet skulle utgöra ett åsidosättande av principen om tilldelade befogenheter och av principen om institutionell jämvikt.

58

I detta hänseende har kommissionen gjort gällande att unionslagstiftarens befogenheter inte omfattar en suverän befogenhet att anta en rättsakt som skulle innebära en fundamental förändring av innebörden av kommissionens ursprungliga förslag eller undanröja dess grundval.

59

Denna institution har även hävdat att det angripna beslutet inte alls utgör något åsidosättande av artikel 293.1 FEUF och att det lagligen kunde antas på grundval av artikel 293.2 FEUF, vilken uttrycker det allmänna ansvar som kommissionen har vid det ordinarie lagstiftningsförfarandet.

60

Kommissionen har slutligen bestritt argumentet att detta beslut skulle strida mot principen om demokrati. Kommissionen har härvid understrukit att den, i likhet med unionens övriga institutioner, har en egen demokratisk legitimitet.

61

Med avseende på den andra grunden har kommissionen, genom att erinra om tillkomsten av de förarbeten som ledde till antagandet av det angripna beslutet, hävdat att de två anmärkningar som rådet har framställt mot den, enligt vilka principen om lojalt samarbete skulle ha åsidosatts, saknar grund.

62

Såvitt avser den tredje grunden har kommissionen hävdat att det angripna beslutet har fattats i ett internt förfarande, på vilket motiveringsskyldigheten i artikel 296 FEUF inte är tillämplig. Kommissionen har tillagt att den i vart fall till fullo har fullgjort sin skyldighet att underrätta parlamentet och rådet om antagandet av det angripna beslutet och om skälen till beslutet. Företrädarna för kommissionen har nämligen regelmässigt upprepat dessa skäl vid de olika mötena i de finansiella rådgivarnas arbetsgrupp i rådet och vid de trepartsmöten som ägde rum mellan den 26 februari och den 7 maj 2013.

63

Rådet har genom sina tre grunder, som ska prövas tillsammans, med stöd av de intervenerande medlemsstaterna gjort gällande att det angripna beslutet har antagits i strid med artikel 13.2 FEU och artikel 296 andra stycket FEUF.

64

Enligt artikel 13.2 FEU ska varje institution handla inom ramen för de befogenheter som den har tilldelats genom fördragen, i enlighet med de förfaranden, villkor och mål som anges där. Denna bestämmelse är ett uttryck för principen om den institutionella jämvikten, som är karakteristisk för unionens institutionella uppbyggnad (se dom Meroni/Höga myndigheten, 9/56, EU:C:1958:7, s. 44). Principen innebär att varje institution vid utövandet av sina befogenheter respekterar de övrigas befogenheter (se, för ett liknande resonemang, dom parlamentet/rådet, C‑70/88, EU:C:1990:217, punkt 22, och parlamentet/rådet, C‑133/06, EU:C:2008:257, punkt 57).

65

I artikel 13.2 FEU föreskrivs dessutom att unionens institutioner ska samarbeta lojalt med varandra.

66

I artikel 296 andra stycket FEUF föreskrivs bland annat att unionens rättsakter ska motiveras.

67

Rådet och de intervenerande medlemsstaterna har genom sin argumentering hävdat att kommissionen, genom att med det angripna beslutet återkalla förslaget till ramförordning, har överskridit de befogenheter som den tilldelats i fördragen. Kommissionen har därigenom rubbat den institutionella jämvikten, eftersom den i fördragen inte ges någon befogenhet att återkalla ett lagstiftningsförslag under sådana omständigheter som dem som är aktuella i målet. Kommissionen har även åsidosatt principen om lojalt samarbete. Det angripna beslutet är dessutom bristfälligt motiverat.

68

Enligt artikel 17.2 FEU får en unionslagstiftningsakt antas endast ”på förslag av kommissionen”, såvida det inte rör sig om ett sådant fall, som inte är aktuellt i detta mål, där annat föreskrivs i fördragen.

69

På samma sätt består det ordinarie lagstiftningsförfarandet – som det hänvisas till i artiklarna 209 FEUF och 212 FEUF, vilka avsågs i förslaget till ramförordning – enligt artikel 289 FEUF i att Europaparlamentet och rådet ”på förslag av kommissionen” gemensamt antar en förordning, ett direktiv eller ett beslut.

70

Den initiativrätt i lagstiftningshänseende som kommissionen har enligt artiklarna 17.2 FEU och 289 FEUF innebär att det tillkommer kommissionen att besluta huruvida den ska lägga fram ett förslag till lagstiftningsakt, bortsett från det fall, som inte är aktuellt i detta mål, där den enligt unionsrätten är skyldig att lägga fram ett sådant förslag. Om en lagstiftningsakt läggs fram med utövande av denna befogenhet tillkommer det även kommissionen, som enligt artikel 17.1 FEU ska främja unionens allmänna intresse och ta lämpliga initiativ i detta syfte, att fastställa förslagets föremål, syfte och innehåll.

71

Genom artikel 293 FEUF förenas denna initiativrätt i lagstiftningshänseende med en dubbel garanti.

72

Det föreskrivs för det första i artikel 293.1 FEUF att när rådet i enlighet med fördragen beslutar på förslag av kommissionen krävs det enhällighet för att rådet ska kunna ändra förslaget, utom i de fall som avses i de bestämmelser i FEUF som anges i artikeln.

73

För det andra gäller enligt artikel 293.2 FEUF att kommissionen, så länge rådet inte har fattat något beslut, får ändra sitt förslag när som helst under de förfaranden som leder fram till att en unionsrättsakt antas.

74

Av artikel 17.2 FEU samt artiklarna 289 FEUF och 293 FEUF följer att kommissionens befogenhet i det ordinära lagstiftningsförfarandet, till skillnad från vad rådet och vissa intervenerande medlemsstater har hävdat, inte endast består i att lägga fram ett förslag och därefter främja kontakter och söka närma parlamentets och rådets ståndpunkter. På samma sätt som det i princip tillkommer kommissionen att besluta huruvida ett lagstiftningsförslag ska läggas fram och, i förekommande fall, att fastställa dess föremål, syfte och innehåll, har kommissionen, så länge rådet inte har fattat något beslut, rätt att ändra sitt förslag eller, vid behov, återkalla det. Själva förekomsten av en sådan befogenhet att återkalla förslaget har för övrigt inte bestritts i detta mål, utan det är enbart befogenhetens omfattning och gränser som är föremål för diskussion. Det är dessutom utrett att rådet ännu inte hade fattat något beslut om förslaget till ramförordning när kommissionen beslutade att återkalla förslaget.

75

Den befogenhet att återkalla ett förslag som kommissionen har enligt de bestämmelser som nämns i föregående punkt i förevarande dom ger emellertid inte kommissionen någon vetorätt under lagstiftningsprocessen, vilken skulle strida mot principerna om tilldelade befogenheter och om den institutionella jämvikten.

76

Om kommissionen, efter att ha lagt fram ett förslag i det ordinarie lagstiftningsförfarandet, beslutar att återkalla förslaget måste den följaktligen underrätta parlamentet och rådet om skälen för återkallelsen, till stöd för vilka övertygande omständigheter ska anföras.

77

Det ska även understrykas att ett beslut om återkallelse som antas under sådana omständigheter som dem som är aktuella i detta mål utgör en akt mot vilken talan om ogiltigförklaring kan väckas. Ett sådant beslut, som innebär avslutande av det lagstiftningsförfarande som inletts genom framläggandet av kommissionens förslag, hindrar nämligen parlamentet och rådet från att, som de skulle ha önskat, utöva sin lagstiftande funktion enligt artiklarna 14.1 FEU och 16.1 FEU.

78

Den domstolsprövning som domstolen ska kunna utöva när det, som i detta fall, har väckts talan om ogiltigförklaring motiverar följaktligen att ett sådant beslut som det angripna beslutet antas med iakttagande av motiveringsskyldigheten (se, för ett liknande resonemang, dom kommissionen/rådet, C‑370/07, EU:C:2009:590, punkt 42).

79

Enligt fast rättspraxis ska bedömningen av om motiveringen av ett beslut uppfyller kraven i artikel 296 FEUF inte endast ske utifrån motiveringens lydelse, utan även utifrån det sammanhang i vilket den ingår (se, för ett liknande resonemang, dom Delacre m.fl./kommissionen, C‑350/88, EU:C:1990:71, punkt 16 och där angiven rättspraxis, och dom rådet/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, punkt 53 och där angiven rättspraxis). I synnerhet ska en rättsakt som går någon emot anses vara tillräckligt motiverad om den har tillkommit i ett sammanhang som är känt för de berörda (se, för ett liknande resonemang, dom rådet/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, punkt 54 och där angiven rättspraxis).

80

I förevarande fall har rådet och vissa av de intervenerande medlemsstaterna visserligen rätt när de framhåller att skrivelsen av den 8 maj 2013, genom vilken kommissionens vice ordförande underrättade parlamentets ordförande och rådets ordförande om antagandet av det angripna beslutet, inte innehåller några upplysningar om skälen till beslutet, bortsett från ett omnämnande av artikel 293.2 FEUF som grund för detsamma. Det framgår emellertid av de handlingar som getts in till domstolen att kommissionen, vid mötena i de finansiella rådgivarnas arbetsgrupp i rådet den 26 februari och den 9 april 2013 och vid de trepartsmöten som ägde rum den 27 februari och den 25 april 2013, förklarade att den kunde komma att överväga en återkallelse av förslaget till ramförordning, med motiveringen att den ändring som parlamentet och rådet planerade att göra beträffande artikel 7 i förslaget skulle medföra en sådan förvanskning av förslaget att det förlorade sitt berättigande på ett sätt som stred mot de olika mål som eftersträvades med detsamma.

81

Det ska följaktligen anses att skälen till det angripna beslutet på ett tillräckligt sätt har kommit till parlamentets och rådets kännedom.

82

Beträffande prövningen i sak finner domstolen att sådana skäl som dem som i detta fall har angetts av kommissionen är ägnade att motivera återkallelsen av ett förslag till lagstiftningsakt.

83

Domstolen konstaterar nämligen att när en ändring som övervägs av parlamentet och rådet förvanskar förslaget till lagstiftningsakt på ett sätt som hindrar uppnåendet av de mål som eftersträvas med förslaget, vilket följaktligen förlorar sitt berättigande, har kommissionen rätt att återkalla detsamma. Kommissionen får emellertid göra detta först efter att, i den anda av lojalt samarbete som enligt artikel 13.2 FEU ska råda i relationerna mellan unionens institutioner i samband med det ordinarie lagstiftningsförfarandet (se, för ett liknande resonemang, dom parlamentet/rådet, C‑65/93, EU:C:1995:91, punkt 23), ha tagit vederbörlig hänsyn till parlamentets och rådets farhågor, vilka låg till grund för deras vilja att ändra förslaget.

84

Det ska följaktligen prövas huruvida de omständigheter som kommissionen har anfört i förevarande mål kan anses stödja de skäl som den angett till stöd för det angripna beslutet.

85

Huvudsyftet med förslaget till ramförordning var, enligt skälen 2 och 8, att förse unionens politik för makroekonomiskt stöd med en ram som gör det möjligt att genomföra ett sådant stöd snabbt och att undanröja de fördröjningar som hämmar effektiviteten av en sådan politik, som följer av att parlamentet och rådet gemensamt fattar beslut om beviljande av makroekonomiskt stöd i varje enskilt fall.

86

Såsom framgår av skäl 4 i förslaget till ramförordning avsåg kommissionen, genom sitt lagstiftningsinitiativ, att följa upp Europaparlamentets resolution av den 3 juni 2003 i vilken parlamentet hade efterlyst en ramförordning för makroekonomiskt stöd, bland annat för att göra beslutsprocessen på detta område snabbare.

87

Enligt skälen 4 och 6–8 i förslaget till ramförordning syftade förslaget även till att göra unionens politik för makroekonomiskt stöd mer öppen, bland annat i fråga om villkoren för beviljande av sådant stöd, och till att säkerställa att nämnda politik överensstämde med unionens övriga politik för externt stöd, vilken reglerades i ramförordningar som gav kommissionen genomförandebefogenheter.

88

Såsom framgår av punkterna 5–9 i denna dom avsågs med förslaget till ramförordning, för att uppnå de olika målen, att parlamentet och rådet på grundval av artiklarna 209 FEUF och 212 FEUF skulle anta en lagstiftningsram för unionens politik för makroekonomiskt stöd. Denna ram skulle ange de länder som var berättigade till sådant stöd, tydliggöra formerna och villkoren för finansiering samt villkoren för beviljande av detta stöd. Villkoren för beviljande av stöd avsåg i synnerhet respekten för demokratiska mekanismer, genomförande av ekonomiska strukturella reformer, åtgärder för att stärka förvaltningen av offentliga finanser samt tillämpning av principer om en öppen, regelstyrd och rättvis handel.

89

I detta sammanhang innebar artikel 7 i förslaget till ramförordning att kommissionen skulle ges en genomförandebefogenhet för att, inom de gränser och på de villkor som angavs i den planerade lagstiftningsramen, anta beslut om beviljande av makroekonomiskt stöd samt ingå samförståndsavtal med de länder som var berättigade till sådant stöd.

90

Såsom kommissionen korrekt har gjort gällande skulle den ändring som parlamentet och rådet avsåg att göra i denna artikel 7 – genom att i punkt 2 låta det ordinarie lagstiftningsförfarandet ersätta kommissionens genomförandebefogenhet vid antagandet av varje enskilt beslut om beviljande av makroekonomiskt stöd – ha utgjort en förvanskning av ett grundläggande inslag i förslaget till ramförordning, i strid med det mål som eftersträvades med förslaget och som bestod i att göra politiken för makroekonomiskt stöd mer effektiv.

91

En sådan ändring skulle nämligen ha inneburit att det förfarande i vilket parlamentet och rådet beviljar stöd från fall till fall enligt det ordinarie lagstiftningsförfarandet skulle bibehållas, medan huvudsyftet med förslaget till ramförordning var just att genom att inrätta en lagstiftningsram för villkoren för genomförandet av unionens politik för makroekonomiskt stöd upphöra med detta beslutsförfarande, för att göra beslutsfattandet snabbare och därigenom göra denna politik mer effektiv.

92

Såsom kommissionen gjorde gällande, enligt de handlingar som ingetts till domstolen, vid mötet i de finansiella rådgivarnas arbetsgrupp i rådet den 26 februari 2013 innebär de föreskrifter som reglerar det ordinarie lagstiftningsförfarandet oundvikligen ett beslutsförfarande som sträcker sig över flera månaders tid. Detta gör det svårare att samordna makroekonomiskt stöd med beviljande av resurser från IMF eller andra multilaterala finansiella institutioner, varvid det makroekonomiska stödet är avsett att komplettera nämnda resurser, vilket det har erinrats om i artiklarna 1.3 och 6.2 i förslaget till ramförordning samt i skäl 13 i förslaget.

93

Den ändring som övervägdes av parlamentet och rådet skulle dessutom ha motverkat uppnåendet av det mål som eftersträvades med förslaget till ramförordning, som, i en önskan att nå överensstämmelse, bestod i att anpassa förfarandet för beviljande av makroekonomiskt stöd till det förfarande som tillämpas på unionens övriga finansiella instrument för externt stöd.

94

Det framgår av bedömningen i punkterna 85–93 i denna dom att kommissionen haft fog för att bedöma att den ändring som parlamentet och rådet övervägde beträffande artikel 7 i förslaget till ramförordning var ägnad att förvanska förslaget, i den grundläggande frågan i förfarandet för beviljande av makroekonomiskt stöd, på ett sätt som skulle hindra uppnåendet av de mål som kommissionen eftersträvade med nämnda förslag, och som följaktligen skulle medföra att förslaget förlorade sitt berättigande.

95

Kommissionens beslut att, mot bakgrund av sådana överväganden, återkalla förslaget till ramförordning har följaktligen varken åsidosatt principen om tilldelade befogenheter eller principen om institutionell jämvikt, vilka stadfästs i artikel 13.2 FEU.

96

Vad beträffar den argumentering som avser att principen om demokrati i artikel 10.1 och 10.2 FEU har åsidosatts, framgår det av artikel 17.2 FEU, jämförd med artiklarna 289 FEUF och 293 FEUF, att kommissionen inte bara har rätt att lägga fram ett lagstiftningsförslag, utan också, förutsatt att rådet ännu inte har fattat något beslut, rätt att ändra sitt förslag eller, vid behov, återkalla det. Eftersom kommissionens rätt att återkalla ett förslag inte kan skiljas från dess initiativrätt och bestämmelserna om utövande av denna rätt finns i ovannämnda artiklar i EUF-fördraget, kan det inte anses att denna princip har åsidosatts i detta mål. Rådet kan följaktligen inte vinna framgång med denna argumentering, eftersom den saknar grund.

97

Det ska härefter prövas, mot bakgrund av de anmärkningar som har framställts av rådet och de intervenerande medlemsstaterna, huruvida kommissionens återkallelse den 8 maj 2013 beslutades med iakttagande av principen om lojalt samarbete, som också stadfästs i artikel 13.2 FEU.

98

Det kan härvid allmänt konstateras att kommissionen återkallade förslaget till ramförordning först när det visade sig att rådet och parlamentet planerade att ändra förslaget på ett sätt som inte överensstämde med de mål som eftersträvades med detsamma.

99

I synnerhet framgår det av de handlingar som getts in till domstolen att rådet och parlamentet först uttryckte olika ståndpunkter i den i artikel 7 i förslaget till ramförordning behandlade frågan om beslutsförfarandet för beviljande av makroekonomiskt stöd. Rådet föreslog härvid, i allmänna riktlinjer som godkändes av Coreper den 15 december 2011, att det ordinarie lagstiftningsförfarandet skulle bibehållas, medan parlamentet, i ett betänkande som godkändes den 24 maj 2012, hade förordat en lösning grundad på tillämpning av delegerade akter.

100

Eftersom medlagstiftarna inte var eniga i frågan huruvida det ordinarie lagstiftningsförfarandet skulle bibehållas vid antagandet av varje enskilt beslut om beviljande av makroekonomiskt stöd, kan kommissionen inte förebrås för att inte redan då ha hänvisat till möjligheten att återkalla förslaget till ramförordning.

101

Det arbetsdokument som lades fram i januari 2013, som det hänvisas till i punkt 21 i denna dom, hade utarbetats av kommissionen inför det trepartsmöte som skulle äga rum den 30 januari 2013. Såsom framgår av dokumentet hade kommissionen, med anledning av de farhågor som delades av parlamentet och rådet och enligt vilka det beslutsförfarande för beviljande av makroekonomiskt stöd som avsågs i artikel 7 i förslaget till ramförordning uppenbarade en brist på politisk och demokratisk kontroll, tvärtom avsett att verka för ett närmande av de berörda institutionernas ståndpunkter.

102

Dokumentet innehöll nämligen en kompromisslösning som i sak byggde på en kombination av en detaljerad ramlagstiftning, såsom den som avsågs med förslaget till ramförordning, som angav villkoren, bland annat politiska, för beviljande av makroekonomiskt stöd, mekanismer för informellt samråd med parlamentet och medlemsstaterna angående kommissionens genomförandeakter om beviljande av makroekonomiskt stöd, anlitande av ett begränsat antal delegerade akter, i detta fall fyra, avsedda att ändra eller komplettera vissa icke grundläggande inslag i lagstiftningen, däribland förteckningen över länder som är berättigade till makroekonomiskt stöd och kriterierna för val av finansiellt instrument (bidrag eller lån), selektivt anlitande av kommittéförfarandet samt olika mekanismer för utvärdering av parlamentets och rådets rapporter.

103

I motsats till vad som hävdats av vissa intervenerande medlemsstater, försökte kommissionen således, långt ifrån att utesluta varje diskussion om förfarandet för beviljande av makroekonomiskt stöd, nå en lösning som, med bevarande av de mål i fråga om sådant stöd som eftersträvades med förslaget till ramförordning, skulle ta parlamentets och rådets farhågor i beaktande.

104

Så snart det framkommit, från och med det fjärde trepartsmöte som ägde rum den 30 januari 2013, att parlamentet och rådet gemensamt avsåg att det ordinarie lagstiftningsförfarandet skulle bibehållas vid antagandet av varje enskilt beslut om beviljande av makroekonomiskt stöd, tog kommissionen – såsom framgår av de handlingar som tagits in i akten i målet – vid mötet i de finansiella rådgivarnas arbetsgrupp i rådet den 26 februari 2013 och vid det femte trepartsmötet den 27 februari 2013, upp möjligheten att återkalla förslaget till ramförordning samt skälen för den återkallelse som övervägdes. Detta upprepades av kommissionen vid mötet i de finansiella rådgivarnas arbetsgrupp i rådet den 9 april 2013 och vid det sjätte trepartsmötet den 27 februari 2013. Det framgår av såväl de handlingar som var hänförliga till trepartsmötet den 27 februari 2013 som den skrivelse som ordföranden för Coreper den 6 maj 2013 sände till kommissionens vice ordförande efter trepartsmötet den 25 april 2013 att medlagstiftarna klart hade uppfattat denna förvarning från kommissionen.

105

Det saknas följaktligen grund för argumentet att kommissionen för sent skulle ha tillkännagett sin avsikt att återkalla förslaget till ramförordning.

106

Mot bakgrund av de omständigheter som det har erinrats om i punkt 104 i denna dom, och i avsaknad av uppgifter i de handlingar som getts in till domstolen som visar att parlamentet och rådet kunde ha avstått från att ändra artikel 7 i förslaget till ramförordning, kan följaktligen varken den omständigheten att kommissionen inte använt sig av möjligheten enligt artiklarna 3.2 och 11.1 i rådets arbetsordning, att begära att rådet företar en omröstning om förslaget eller den omständigheten att det angripna beslutet antogs samma dag som parlamentet och rådet, enligt vad som påståtts, stod i begrepp att formalisera sin överenskommelse angående nämnda förslag anses innebära att kommissionen skulle ha åsidosatt principen om lojalt samarbete.

107

Av det anförda följer att kommissionen varken har antagit det angripna beslutet med åsidosättande av principen om tilldelade befogenheter, principen om institutionell jämvikt eller principen om lojalt samarbete, vilka stadfästs i artikel 13.2 FEU, eller principen om demokrati i artikel 10.1 och 10.2 FEU. I förevarande fall har kommissionen dessutom iakttagit motiveringsskyldigheten i artikel 296 andra stycket FEUF.

108

Talan kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser någon av de tre grunder som har åberopats av rådet.

109

Av detta följer att talan ska ogillas.

110

Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att rådet ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom rådet har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas. Enligt artikel 140.1 i rättegångsreglerna ska medlemsstater som har intervenerat bära sina rättegångskostnader. Det finns därför anledning att besluta att Republiken Tjeckien, Förbundsrepubliken Tyskland, Konungariket Spanien, Republiken Frankrike, Republiken Italien, Konungariket Nederländerna, Republiken Slovakien, Republiken Finland, Konungariket Sverige och Förenade kungariket ska bära sina rättegångskostnader.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande: