FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
NIILO JÄÄSKINEN
föredraget den 20 november 2014(1)
Mål C‑507/13
Förenade kungariket Storbritannien och Nordirland
mot
Europaparlamentet
och
Europeiska unionens råd
”Tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag – Talan om ogiltigförklaring – Direktiv 2013/36/EU – Artiklarna 94.1 g, 94.2, 162.1 och 162.3 – Fastställande av kvoter mellan fasta och rörliga delar av ersättning som utgår till anställda i kreditinstitut och värdepappersföretag vilkas verksamhet i tjänsten väsentligt kan påverka institutets riskprofil – Förordning nr 575/2013 – Artiklarna 450.1 d i och j samt 521.2 – Offentliggörande av vissa upplysningar om ersättning – Val av rättslig grund – Principerna om proportionalitet, subsidiaritet och rättssäkerhet – Överskridande av behörighet (ultra vires) – Personuppgiftsskydd – Internationell sedvanerätt – Extraterritoriell effekt av artikel 94.1 g i direktiv 2013/36/EU”
I – Inledning
1. Förenade kungariket har i förevarande mål väckt talan om att domstolen ska ogiltigförklara vissa unionsbestämmelser enligt artikel 263 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (nedan kallat FEUF). Talan om ogiltigförklaring avser de nya kapitaltäckningsreglerna (nedan kallat CRD IV-paketet), som trädde i kraft den 17 juli 2013. CRD IV-paketet består av ett nytt kapitaltäckningsdirektiv, nämligen Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/36/EU av den 26 juni 2013 om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv 2002/87/EG och om upphävande av direktiv 2006/48/EG och 2006/49/EG(2) (nedan kallat kapitaltäckningsdirektivet), samt en ny kapitaltäckningsförordning, nämligen förordning nr 575/2013 av den 26 juni 2013 om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012(3) (nedan kallad kapitaltäckningsförordningen).
2. Förenade kungarikets talan riktar sig mot artiklarna 94.1 g, 94.2, 162.1 och 162.3 i kapitaltäckningsdirektivet samt artiklarna 450.1 d, 450.1 i, 450.1 j och 521.2 i kapitaltäckningsförordningen.
3. Förenade kungariket har i huvudsak invänt mot kapitaltäckningsdirektivet såvitt avser artikel 94.1 g i direktivet, där det anges att vissa kvoter ska fastställas mellan fasta och rörliga delar av ersättningen till personer vars yrkesutövning har väsentlig inverkan på riskprofilen(4) hos de kreditinstitut och värdepappersföretag (nedan gemensamt kallade finansinstituten) där de är anställda. Enligt min uppfattning bör denna ordning kallas ”maximal fast kvot för rörlig ersättning” snarare än ”bankbonustak”, när det gäller bedömningen av de rättsliga frågorna i förevarande mål.(5) Som jag kommer att diskutera nedan har detta avgörande betydelse vid bedömningen av lagligheten av den procentuella kvot som utgör kärnan i Förenade kungarikets talan.
4. I artikel 94.1 g i i kapitaltäckningsdirektivet föreskrivs att den rörliga delen av ersättningen inte ska överstiga 100 procent av den fasta delen av den totala ersättningen för varje enskild person. Artikeln innehåller också vissa andra regler, bland annat ett alternativ som innebär att medlemsstaterna får tillåta att aktieägare godkänner en högre kvot, förutsatt att den rörliga delen inte överstiger 200 procent av den fasta delen, enligt vissa villkor, och en möjlighet för medlemsstaterna att fastställa en lägre maximal procentsats (artikel 94.1 g ii i kapitaltäckningsdirektivet).
5. Med avseende på kapitaltäckningsförordningen har Förenade kungariket invänt mot artikel 450.1 d och i) i förordningen, som bland annat föreskriver att finansinstituten ska offentliggöra kvoterna mellan rörlig ersättning enligt artikel 94.1 g i kapitaltäckningsdirektivet och antalet enskilda personer som erhåller ersättning över ett visst tröskelvärde. Förenade kungariket har vidare invänt mot lagligheten av artikel 450.1 j i förordningen, som föreskriver att finansinstitut på begäran av medlemsstaten eller den behöriga myndigheten ska offentliggöra upplysningar om den totala ersättningen för varje medlem i ledningsorganet eller den verkställande ledningen.
6. Förenade kungariket har angett sex grunder för sin talan. Enligt den första grunden tillämpades en felaktig rättslig grund för var och en av de angripna åtgärderna, utom artikel 162.1 och 162.3 i kapitaltäckningsdirektivet samt artikel 521.2 i kapitaltäckningsförordningen. Enligt den andra grunden innebär artikel 94.1 g i kapitaltäckningsdirektivet samt artikel 450.1 i och j i kapitaltäckningsförordningen ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen och/eller subsidiaritetsprincipen. Den tredje grunden hänvisar till rättssäkerhetsprincipen med avseende på artikel 162.3 i kapitaltäckningsdirektivet. Enligt den fjärde grunden innebar den omständigheten att befogenheter delegerades till Europeiska bankmyndigheten (nedan kallad EBA) genom artikel 94.2 i kapitaltäckningsdirektivet att unionen överskred sin behörighet (ultra vires). Enligt den femte grunden medför artikel 450.1 j i kapitaltäckningsdirektivet ett åsidosättande av rätten till ett privatliv och reglerna om personuppgiftsskydd. Enligt den sjätte grunden strider artikel 94.1 g i kapitaltäckningsdirektivet, i den utsträckning den ska tillämpas på anställda i finansinstitut utanför EES, mot den folkrättsliga extraterritorialitetsprincipen.
7. Europaparlamentet och rådet har bestridit samtliga sex grunder. Kommissionen har intervenerat till stöd för Europaparlamentet och rådet.
8. Förenade kungarikets grunder bör tillmätas varierande betydelse. Den första grunden innehåller de mest sammanhängande skälen för att ifrågasätta giltigheten av de angivna rättsakterna. Därför kommer jag i det följande först att bedöma de fem grunderna av mindre betydelse och börjar då med den sjätte grunden och slutar med den andra. Jag kommer att behandla den första grunden sist.
II – Förfarandet i domstolen
9. Förenade kungariket har, genom ansökan som ankom till domstolen den 20 september 2013, väckt talan mot Europaparlamentet och Europeiska unionens råd enligt artikel 263 FEUF och yrkat att domstolen ska ogiltigförklara artiklarna 94.1 g, 94.2, 162.1 och 162.3 i kapitaltäckningsdirektivet samt artiklarna 450.1 d, 450.1 i–j och 521.2 i kapitaltäckningsförordningen och förplikta svaranden att ersätta rättegångskostnaderna.
10. Europaparlamentet och Europiska unionens råd har i sina svaromål yrkat att domstolen ska ogilla talan i dess helhet på materiella grunder och förplikta Förenade kungariket att ersätta rättegångskostnaderna. Förenade kungariket har inkommit med replik och respektive svarande har inkommit med duplik.
11. Europeiska kommissionen har intervenerat till stöd för parlamentet och rådet. Förenade kungariket har yttrat sig över kommissionens interventionsinlaga.
12. Förenade kungariket, parlamentet, rådet och kommissionen var närvarande vid den muntliga förhandlingen den 8 september 2014.
III – Inledande synpunkter
A – Bakgrunden till kapitaltäckningsdirektivet och kapitaltäckningsförordningen
13. I och med den globala finanskrisen, som var nära förknippad med investeringsbanken Lehman Brothers krasch i 2008, framträdde svagheterna i unionens reglering av finansinstitut. I syfte att återupprätta ekonomisk stabilitet genomförde unionen och medlemsstaterna en mängd nya åtgärder avsedda att tackla både kortsiktiga behov och långsiktig utveckling. Bland annat beviljades mer än 5 biljoner euro i stöd till finansinstitut fram till oktober 2012.(6) På längre sikt genomfördes också en reform av regelverket rörande finansinstitut. Syftet med reformen var att anta ett heltäckande och riskkänsligt regelverk med krav på kapitaltäckning för finansinstitut som också främjade bättre riskhantering.
14. De tidigare kapitaltäckningsbestämmelserna (det så kallade CRD I-paketet) från 2006 var en omarbetning av direktiv 2000/12/EG av den 20 mars 2000 om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut(7) och rådets direktiv 93/6/EEG av den 15 mars 1993 om kapitalkrav för värdepappersföretag och kreditinstitut,(8) som genomfördes i form av Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/48/EG av den 14 juni 2006 om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut (omarbetning) (9) och Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/49/EG av den 14 juni 2006 om kapitalkrav för värdepappersföretag och kreditinstitut (omarbetning).(10)
15. Under finanskrisens första två år genomfördes dock två viktiga förändringar i CRD I-paketet. Dels infördes år 2009 ett nytt direktiv som blev känt som CRD II-direktivet,(11) vilket syftade till att förbättra hanteringen av stora exponeringar, kvaliteten på kapitalbasen, hanteringen av likviditetsrisker och riskhanteringen av värdepapperiserade produkter. Unionslagstiftaren ansåg nämligen att dessa områden hade bidragit till finanskrisen. Vidare antogs år 2010 ytterligare ett direktiv i unionen, CRD III-direktivet,(12) som var avsett att stärka bestämmelserna om bankernas kapital och ersättningsnivåerna i banksektorn. Den rättsliga grunden för båda dessa direktiv var artikel 53 FEUF.
16. Genom CRD III-direktivet infördes ersättningsprinciper som skulle anpassa incitamenten till finansinstitutens långsiktiga intressen.(13) Enligt skäl 4 i CRD III-direktivet fanns behov av sådana åtgärder, eftersom ”[ö]verdrivet och oförsiktigt risktagande kan underminera kreditinstitutens eller värdepappersföretagens finansiella sundhet och banksystemets stabilitet”.
17. CRD III-direktivet innehöll vissa regler om ersättningspolitiken. Bland annat skulle fasta och rörliga delar av den totala ersättningen vara lämpligt avvägda, varvid de fasta delarna skulle stå för en tillräckligt stor del av den totala ersättningen för att det skulle vara möjligt att genomföra en fullt flexibel politik med rörlig ersättning, som också kunde leda till att ingen rörlig ersättning alls betalades ut. Det faktiska förhållandet mellan fasta och rörliga delar av ersättningen kunde fastställas av finansinstituten själva inom ramen för bestämmelserna om ersättning i CRD III-direktivet.
18. År 2011 föreslog kommissionen ytterligare lagstiftning i syfte att genomföra de internationella standarderna om tillsyn som hade utvecklats av Baselkommittén för banktillsyn. Detta ledde till kapitaltäckningsdirektivet, som antogs enligt artikel 53 FEUF, och kapitaltäckningsförordningen, som infördes enligt artikel 114 FEUF. Dessa rättsakter kallades gemensamt för CRD IV-paketet.
19. Kommissionens ursprungliga förslag innehöll en rad bestämmelser rörande ersättningen till väsentliga risktagare, i synnerhet beträffande den rörliga delen av ersättningen. Under utarbetningen av förslaget hade kommissionen utfärdat en grönbok om företagsstyrning och ersättningspolitiken i finansinstitut,(14) som ledde till en utbredd konsultationsprocess med berörda intressenter. Under processen behandlades bland annat frågan huruvida det var nödvändigt att vidta kompletterande åtgärder när det gällde strukturen på och styrningen av ersättningspolicyn inom finanssektorn.
20. I det efterföljande lagstiftningsförfarandet föreslog parlamentet en mängd ändringar av kommissionens förslag. I en rapport som publicerades den 30 maj 2012,(15) föreslog parlamentet att den rörliga delen av ersättningen inte skulle överstiga den fasta delen av den totala ersättningen. I de efterföljande överläggningarna föreslog lagstiftarna att den tillåtna rörliga delen skulle ökas till två gånger den fasta delen av den totala ersättningen om en angiven majoritet av aktieägarna tillstyrkte en sådan ökning.(16)
21. Det är antagandet av denna maximala fasta kvot för rörlig ersättning som Förenade kungariket framför allt har invänt mot i detta mål. Förenade kungarikets argumentation riktar sig således mot en ändring som ursprungligen föreslogs av Europaparlamentet och som, enligt Förenade kungariket, fastställer ersättningsnivån för de personer som omfattas av den.(17)
B – Förhållandet mellan rörlig ersättning och kreditinstitutens riskhantering
22. Enligt kommissionens interventionsinlaga visade sig de särskilda problemen med ersättningspolitiken i finanssektorn inte förrän finanskrisen var ett faktum. Utformningen av ersättningsprogrammen, som ofta omfattade bonusutbetalningar som var enorma i jämförelse med den fasta delen av lönerna, var en av de grundläggande orsakerna till finanskrisen. Olämpliga incitament ansågs ha medfört att de anställda tog högre kortsiktiga risker, eftersom de anställda som gynnades av dem erhöll en del av bankens kortsiktiga vinster, men inte hade något ansvar för bankernas förluster. I värsta fall var det skattebetalarna som i slutänden fick stå för förlusterna. Denna obalans mellan de som gynnades av eventuella vinster och de som påverkades av eventuella förluster, kan ha skapat incitament för överdrivet risktagande genom att vinsterna ledde till bonusbetalningar för risktagarna. I kommissionens interventionsinlaga anges vidare att ersättningsstrukturen därför spelade en central roll i det lagstiftningsarbete som finanskrisen gav upphov till i unionen.(18)
23. Det verkar vara inte vara omtvistat mellan å ena sidan Förenade kungariket och å andra sidan parlamentet, rådet och kommissionen att det finns ett behov att förebygga överdrivet risktagande som kan underminera finansmarknaderna och finansinstitutens stabilitet. Vad Förenade kungariket har invänt mot är att en högsta procentats har angetts för förhållandet mellan de rörliga och fasta delarna av den ersättning som utgår till väsentliga risktagare och att denna har föreskrivits i rättsligt bindande unionsrättsakter.
IV – Bedömning
24. Som jag nämnde ovan kommer jag att behandla grunderna i omvänd ordning. Jag börjar således med den sjätte grunden.
A – Den sjätte grunden avseende åsidosättande av internationell sedvanerätt
25. Artikel 94.1 g i kapitaltäckningsdirektivet har rubriken ”Ersättningens rörliga delar”. I artikel 94.1 g i föreskrivs att instituten ska fastställa lämpliga kvoter mellan fasta och rörliga delar av den totala ersättningen, varvid den rörliga delen inte ska överstiga 100 procent av den fasta delen av den totala ersättningen för varje enskild person. Medlemsstaterna kan även fastställa en lägre maximal procentsats. Enligt artikel 94.1 g ii i kapitaltäckningsdirektivet kan medlemsstaterna vidare tillåta att aktieägare, institutets ägare eller medlemmar godkänner en högre maximal procentsats för kvoten mellan fasta och rörliga delar av ersättningen, förutsatt att den rörliga delens totala nivå inte överstiger 200 procent av den fasta delen av den totala ersättningen för varje enskild person. Även i detta fall kan medlemsstaterna fastställa en lägre maximal procentsats.
26. Förenade kungariket har formulerat den sjätte grunden på följande sätt: ”Åsidosättande av principen mot extraterritorialitet i den internationella sedvanerätten”. Förenade kungariket har gjort gällande att territorialitetsprincipen i den internationella sedvanerätten innebär att en stat inte ska söka lagstifta om medborgare i en annan stat, om det inte finns en tillräckligt stark anknytning. I förevarande mål har Förenade kungariket angett att artikel 94.1 g i kapitaltäckningsdirektivet inkräktar på denna princip när artikeln tillämpas på ”gruppföretag, moderföretag och dotterföretag” belägna utanför unionen. Detta anses bli resultatet av artikel 92.1 i kapitaltäckningsdirektivet jämförd med artikel 109.2 i samma direktiv, även om ingen av dessa två bestämmelser har ifrågasatts.
27. Enligt artikel 92.1 i kapitaltäckningsdirektivet ska de behöriga myndigheterna säkerställa att bland annat artikel 94 i samma direktiv ska tillämpas på institut på grupp-, moderföretags- och dotterföretagsnivå, inklusive sådana som är etablerade i finansiella offshore-centrum. I artikel 109.2 i kapitaltäckningsdirektivet anges bland annat att de behöriga myndigheterna ska se till att moder- och dotterföretag som omfattas av direktivet inför de styrformer, processer och rutiner som anges i kapitel II avsnitt II i direktivet även inom dotterföretag som inte omfattas av direktivet. Styrformerna, processerna och rutinerna ska också vara enhetliga och väl integrerade och dotterföretagen ska också kunna ta fram alla data och upplysningar som är av betydelse för tillsynen.
28. Det har anförts att detta upplägg åsidosätter en princip om territorialitet enligt den internationella sedvanerätten. Enligt Förenade kungariket ”är det ett erkänt faktum att det av suveränitetsprincipen följer att en stat har exklusiv behörighet att införa lagstiftning som reglerar uppträdandet i dess eget territorium, inte bara att verkställa sådan lagstiftning” (min kursivering).(19)
29. Innan jag går vidare och diskuterar grunden i sak, vill jag erinra om att domstolen i målet Air Transport Association of America m.fl., C‑366/10, fann att ”… [e]ftersom en princip enligt den internationella sedvanerätten inte har samma precisionsgrad som en bestämmelse i ett internationellt avtal, måste domstolens prövning emellertid nödvändigtvis inskränka sig till frågan huruvida unionens institutioner genom att anta den ifrågavarande rättsakten har gjort en uppenbart oriktig bedömning av villkoren för att tillämpa dessa principer” (min kursivering).(20)
30. Den sjätte grunden aktualiserar två frågor som till sin natur är helt åtskilda. Den första frågan rör huruvida giltigheten av en bestämmelse kan påverkas av att den, till följd av andra unionsbestämmelser, som sökanden inte har yrkat ska ogiltigförklaras, eventuellt omfattar subjekt och/eller handlingar utanför unionen. Detta är fallet, eftersom Förenade kungariket, såsom nämnts ovan, endast har yrkat att artikel 94.1 g i kapitaltäckningsdirektivet, och inte artiklarna 92.1 eller 109.2 i det, ska ogiltigförklaras.
31. Den andra frågan är om det är riktigt att det enligt internationell sedvanerätt finns en princip av det slag som Förenade kungariket har åberopat, nämligen en princip som förbjuder extraterritorialitet, och huruvida denna princip i sådana fall uppenbart har åsidosatts av unionslagstiftaren.
1. Verkan av att Förenade kungarikets ogiltighetstalan inte omfattar artiklarna 92.1 och 109.2 i kapitaltäckningsdirektivet
32. Med avseende på första frågan vill jag erinra om att Förenade kungariket i den sjätte grunden endast har invänt mot artikel 94.1 g i kapitaltäckningsdirektivet. Det innebär enligt mitt förmenande att grunden bör avvisas som verkningslös. Faktum är att det är svårt att föreställa sig en folkrättslig princip som skulle kunna ha verkan på bestämmelsens tillämplighet inom unionen. Av detta följer att den sjätte grunden inte kan ha någon verkan avseende giltigheten av artikel 94.1 g i kapitaltäckningsdirektivet på dess primära tillämpningsområde.
33. Förenade kungariket har till och med anfört att förhållandet att artikel 94.1 g i kapitaldirektivet är ogiltig enligt folkrättsliga principer, grundar sig på artiklarna 92.1 och 109.2 i kapitaltäckningsdirektivet. Sökanden skulle därför enligt min uppfattning ha yrkat att det var dessa artiklar som skulle ogiltigförklaras i den utsträckning de förlänade artikel 94.1 g en rättsstridig extraterritoriell tillämpning, och inte denna sistnämnda artikel.
34. För fullständighetens skull ska jag tillstå att jag inte finner det argument som rådet har byggt upp kring omständigheten att tillämpningen av artiklarna 92.2, 93 och 65 i kapitaltäckningsdirektivet, enligt ordalydelsen i artikel 92.1 i samma direktiv, ska säkerställas av de ”behöriga myndigheterna” för institut på grupp-, moderföretags- och dotterföretagsnivå, inklusive sådana som är etablerade i finansiella offshore-centrum, övertygande. Enligt artikel 4.40 i kapitaltäckningsförordningen avses med ”behörig myndighet” en ”offentlig myndighet eller ett offentligt organ som officiellt har erkänts i nationell lagstiftning och som enligt nationell lagstiftning har befogenhet att utöva tillsyn över institut som en del av tillsynssystemet i den berörda medlemsstaten”.(21) Detta innebär enligt rådet att det inte alls är klart hur en behörig myndighet kan åsidosätta ”en princip enligt den internationella sedvanerätten” enbart genom att agera inom det område på vilket den erkänts behörighet enligt relevant nationell välbetänkt lagstiftning.
35. Medlemsstaterna utser visserligen själva sina behöriga myndigheter för tillämpningen av kapitaltäckningsdirektivet och kapitaltäckningsförordningen. Dessa myndigheter har dock enligt unionsrätten en skyldighet att utöva tillsyn över finansinstitut i unionen på gruppnivå, vilken också, enligt artiklarna 92 och 109.2 i kapitaltäckningsdirektivet, omfattar gruppföretag utanför unionen. Medlemsstaterna har följaktligen en skyldighet enligt unionsrätten att tilldela sina behöriga myndigheter tillräckliga befogenheter i detta avseende.
2. Innehåller internationell rätt en princip som förbjuder extraterritorialitet av det slag som har åberopats av Förenade kungariket och har denna princip uppenbart åsidosatts?
36. När det gäller denna andra fråga, är det min uppfattning att en unionsrättsakt inte kan vara ogiltig enbart på grund av att den har verkan på beteenden utanför unionen. Förenade kungariket har inte åberopat någon praxis från domstolen som stöder en sådan slutsats och inte heller verkar någon sådan praxis finnas. Tvärtom är det fast rättspraxis att beteenden utanför unionen kan regleras i unionslagstiftning om de har inverkan internt inom unionen.(22)
37. Denna del av den sjätte grunden bortser också från domen i målet S.S. Lotus,(23) där Fasta mellanfolkliga domstolens bedömde att det inte fanns ett allmänt förbud i internationell sedvanerätt som hindrade att en stats lagstiftningsbehörighet (”jurisdiction to prescribe”) utsträcktes utanför dess eget territorium. I detta hänseende är generaladvokat Darmons uttalande i förslaget till avgörande i målet Wood Pulp(24) fortfarande aktuellt i dag. I nämnda mål angav generaladvokat Darmon att domen i målet S.S. Lotus, trots att det av andra skäl har gjorts gällande att den inte längre har relevans, kunde åberopas vid bedömningen av huruvida en stat eller ett annat likvärdigt organ har lagstiftningsbehörighet (”jurisdiction to prescribe”), det vill säga behörighet att låta fakta och beteenden omfattas av dess lagstiftning, till skillnad från behörighet att verkställa sina befogenheter i en annan stat.(25)
38. Om det är så att Förenade kungariket söker hävda att internationell rätt endast medger territoriell lagstiftningsbehörighet, skulle det enligt min uppfattning helt enkelt vara fel. Om det istället är så att Förenade kungariket godtar att det finns en personalitetsprincip, vilket verkar vara fallet, har Förenade kungariket inte lyckats styrka att internationell rätt kräver något mer specifikt i form av en ”tillräckligt stark anknytning”(26) och att detta krav inte uppfylldes av den angripna bestämmelsen i kapitaltäckningsdirektivet.
39. Enligt min uppfattning etablerades genom domen i målet S.S. Lotus en bevisbörderegel som innebär att den anknytning som staten har åberopat som skäl för att motivera sin lagstiftningsbehörighet är tillräckligt stark om det inte finns en internationell princip av motsatt innehåll. Internationell rätt uppställer dock vissa begränsningar för staters möjlighet att utöva sin behörighet, och varje anspråk på universell behörighet måste därför grunda sig på en positiv folkrättslig princip.(27) Sådan universell behörighet eftersträvas inte genom de aktuella bestämmelserna i kapitaltäckningsdirektivet, utan avsikten är endast att säkerställa att utländska enheter som ingår i samma företagsgrupp som ett finansinstitut i unionen ska omfattas av unionens regelverk.
40. Slutligen stöder den internationella rättspraxis som Förenade kungariket har åberopat inte dess påståenden. Skiljedomarens avgörande i målet Island of Palmas(28) rörde frågan huruvida det omtvistade territoriet tillhörde Nederländerna eller Förenta staterna. Det saknar helt relevans för den behörighetsfråga som påstås uppkomma i förevarande mål. Samma slutsats kan även tillämpas på domen i målet Anglo-Norwegian fisheries(29), som Förenade kungariket har åberopat, vilket rörde avgränsningen av den norska fiskezonen. Inte heller domen i målet Nottebohm,(30) där Europadomstolen definierade kriterierna för verksamt medborgarskap inom ramen för diplomatiskt skydd, är till någon hjälp. Målet om arresteringsordern(31) har tolkats som en tyst fastställelse av domen i målet S.S. Lotus, även om domen, till skillnad från domarnas särskiljande meningar, inte diskuterade de olika behörighetsgrunderna, utan snarare fokuserade på frågan om diplomatisk immunitet från åtal. Såsom generaladvokat Darmon anmärkte i målet Wood Pulp(32) utgjorde Sir Gerald Fizmaurices särskilda mening i målet Barcelona Traction en omformulering av domen i målet S.S. Lotus i linje med vad som angetts ovan i punkt 39.
41. Slutligen har Förenade kungariket åberopat en överträdelse av artikel 3.5 FEU som grund för att förklara artikel 94.1 g i kapitaltäckningsdirektivet ogiltig. Artikel 3.5 FEU hänvisar till en skyldighet för unionen att, bland annat, bidra till ”strikt efterlevnad och utveckling av internationell rätt”. Något brott mot artikel 3.5 FEU kan dock inte föreligga, eftersom det enligt internationell rätt inte finns någon princip mot extraterritorialitet av det slag som Förenade kungariket har anfört.
3. Slutsats avseende den sjätte grunden.
42. Mot bakgrund av det som angetts ovan har jag inga svårigheter att dra slutsatsen att Förenade kungariket Storbritannien och Nordirland inte har styrkt att rådet och parlamentet, genom att anta artikel 94.1 g i kapitaltäckningsdirektivet, har gjort en uppenbart oriktig bedömning av en princip enligt folkrätten. Av dessa skäl ska talan inte bifallas på den sjätte grunden.
B – Den femte grunden avseende frågan om artikel 450.1 j i kapitaltäckningsförordningen är förenlig med unionslagstiftning om personuppgiftsskydd
43. Artikel 450 i kapitaltäckningsförordningen har rubriken ”Ersättningspolitik”. I artikel 450.1 anges att finansinstitut åtminstone ”ska … offentliggöra följande upplysningar om institutets ersättningspolitik och -praxis för medarbetarkategorier vilkas verksamhet i tjänsten väsentligt kan påverka institutets riskprofil”. Därefter anges i led d) ”förhållandet mellan fast och rörlig ersättning angivet i enlighet med artikel 94.1 g” i kapitaltäckningsdirektivet, i led i) ”[a]ntalet enskilda personer som får en ersättning på 1 miljon EUR eller mer per räkenskapsår, för ersättning mellan 1 miljon EUR och 5 miljoner EUR fördelat på lönesteg om 500 000 EUR, och för ersättning på minst 5 miljoner EUR fördelat på lönesteg om 1 miljon EUR” och i led j) ”[p]å begäran av medlemsstaten eller den behöriga myndigheten, den totala ersättningen för varje medlem av ledningsorganet eller den verkställande ledningen”.
44. Förenade kungariket har gjort gällande att artikel 450.1 j i kapitaltäckningsförordningen strider mot artiklarna 7 och 8 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan), som gäller respekten för privatlivet och familjelivet och skyddet för personuppgifter, samt Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter.(33) Artikel 450.1 j i kapitaltäckningsförordningen tillåter att medlemsstaten eller den behöriga myndigheten begär att mer ingående information om ersättningen offentliggörs än som krävs enligt artikel 450.1 i i samma förordning. Varken rådet eller parlamentet har bestritt att offentliggörande av uppgifter om ersättning i enlighet med den angripna artikeln skulle kunna likställas med personuppgiftsbehandling och därmed omfattas av den unionsrättsliga lagstiftningen om personuppgiftsskydd.
45. Enligt min uppfattning är artikel 450.1 j i kapitaltäckningsförordningen, jämförd med skäl 99 i samma förordning, förenlig med de principer som domstolen utvecklade i målet Volker und Markus Schecke och Eifert.(34) I skäl 99 i kapitaltäckningsförordningen anges att Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 och Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 45/2001 av den 18 december 2000 om skydd för enskilda då gemenskapens institutioner och organ behandlar personuppgifter och om den fria rörligheten för sådana uppgifter(35) ”ska vara fullt tillämpliga på behandlingen av personuppgifter inom ramen för den här förordningen”.
46. I domen i målet Volker und Markus Schecke och Eifert fann domstolen i fråga om privatliv och personuppgiftsskydd att institutionerna inte hade gjort en balanserad avvägning mellan de mål som eftersträvades med de angripna bestämmelserna och fysiska personers rättigheter enligt artiklarna 7 och 8 i stadgan.(36)
47. I förevarande mål är det relevant att den angripna bestämmelsen inte är tillämplig på så kallade väsentliga risktagare, utan endast på ledningen och den verkställande ledningen, och att den inte leder till automatisk publicering av skyddade personuppgifter. Faktum är att artikel 450.1 j i kapitaltäckningsförordningen inte innebär någon automatisk skyldighet att kräva ett sådant offentliggörande. Den ger endast medlemsstaterna eller de behöriga myndigheterna möjlighet att införa en sådan regel. Såsom ovan angetts följer det av skäl 99 i förordningen att medlemsstaterna ska iaktta unionsrättslig lagstiftning om skydd för personuppgifter när de överväger att begära sådan information. I detta sammanhang kan även artiklarna 7 och 8 i stadgan noteras, eftersom en begäran om den ytterligare information enligt artikel 450.1 j i kapitaltäckningsförordningen utan tvekan skulle innebära ett genomförande av unionslagstiftning i den mening som avses i artikel 51 i stadgan.(37) Enligt min uppfattning innebär artikel 450.1 j i kapitaltäckningsförordningen följaktligen inte, till skillnad från vad Förenade kungariket har gjort gällande, att målet om insyn automatiskt ska ges företräde framför personuppgiftsskyddet på ett sätt som strider mot ovannämnda praxis från domstolen.
48. Vidare ska finansinstitut, i enlighet med artikel 450.2 i kapitaltäckningsförordningen, uppfylla kraven i denna artikel utan att det påverkar direktiv 95/46. Det råder således inget tvivel om att medlemsstaterna och behöriga myndigheter inte kan begära att uppgifter ska offentliggöras i strid med unionsrättslig lagstiftning om personuppgiftsskydd.
49. Det är riktigt att när medlemsstaten eller den behöriga myndigheten har begärt att uppgifterna ska offentliggöras, utgör denna begäran en rättslig skyldighet för finansinstitutet i fråga i den mening som avses i artikel 7 c i direktiv 95/46. Detta innebär att databehandlingen i fråga är legitim. Finansinstitutet kan förstås överklaga ett beslut om en begäran om offentliggörande av information inför en behörig domstol, på samma sätt som med andra nationella beslut där unionsrätten tillämpas och som påverkar privatpersoners grundläggande rättigheter.
50. Av dessa skäl ska talan inte heller bifallas på den femte grunden.
C – Den fjärde grunden avseende frågan om delegeringen av befogenheter till EBA och kommissionen enligt kapitaltäckningsdirektivet innebar att unionslagstiftaren överskred sin behörighet (ultra vires)
51. Den fjärde grunden innehåller vissa oklarheter på grund av en otydlig sammanblandning av invändningen mot de befogenheter som har delegerats till EBA enligt artikel 94.2 och invändningen mot de befogenheter som tillkommer kommissionen. Mot bakgrund av att den senare invändningen endast gäller ”räckvidden” av de befogenheter som har delegerats till kommissionen, och inte innefattar några argument med hänvisning till Meroni-doktrinen(38) eller underlåtelser att iaktta de gränser som uppställs genom de relevanta fördragsbestämmelserna, nämligen artiklarna 290 FEUF och 291 FEUF, har, enligt min uppfattning, endast invändningen mot EBA:s befogenheter framställts tillräckligt ingående för att domstolen ska ha möjlighet att bedöma deras lagenlighet.
52. Enligt artikel 94.2 i kapitaltäckningsdirektivet ska EBA ”utarbeta förslag till tekniska standarder för tillsyn när det gäller att specificera de instrumentklasser som uppfyller villkoren enligt punkt 1 led l ii och när det gäller kvalitativa och lämpliga kvantitativa kriterier för att fastställa personalkategorier vars yrkesutövning har väsentlig inverkan på institutens riskprofil i enlighet med artikel 92.2”. I denna artikel anges även att EBA ska överlämna dessa förslag till tekniska standarder för tillsyn till kommissionen senast den 31 mars 2014 och kommissionen ges befogenhet att anta de tekniska standarderna för tillsyn som avses i första stycket i enlighet med artiklarna 10–14 i förordning (EU) nr 1093/2010 av den 24 november 2010 om inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet (Europeiska bankmyndigheten), om ändring av beslut nr 716/2009/EG och om upphävande av kommissionens beslut 2009/78/EG(39) (nedan kallad EBA-förordningen).
53. Förenade kungariket har gjort gällande att delegeringen av dessa befogenheter måste vara förenlig med artikel 10.1 andra stycket i EBA-förordningen och de allmänna principer som reglerar delegering av befogenheter till kommissionen. I artikel 10.1 andra stycket i EBA-förordningen föreskrivs att ”[s]tandarderna ska vara tekniska, får inte innebära strategiska beslut eller policyval och deras innehåll ska avgränsas av de lagstiftningsakter som de grundas på”.
54. Förenade kungariket har anfört att artikel 94.2 i kapitaltäckningsdirektivet bör ogiltigförklaras, i första hand eftersom de uppgifter som har delegerats till EBA överskrider myndighetens befogenheter enligt EBA-förordningen, särskilt eftersom uppgifterna innefattar ”strategiska beslut eller policyval” i strid med artikel 10.1 andra stycket i EBA-förordningen.
55. Förenade kungariket har i andra hand anfört att EBA, eftersom myndigheten inrättades enligt artikel 114 FEUF, inte lagligen kan ges uppgiften att behandla frågor som faller inom tillämpningsområdet för artikel 114.2 FEUF. Denna bestämmelse utesluter bland annat alla bestämmelser om ”anställdas rättigheter och intressen” från tillämpningsområdet för artikel 114.1 FEUF. Artikel 114.1 FEUF kan således inte utgöra rättslig grund för akter av detta slag.
56. Det kan inledningsvis noteras att artikel 94.2 i kapitaltäckningsdirektivet, jämförd med artikel 10.1 i EBA-förordningen, ger kommissionen befogenhet att anta en delegerad akt i den mening som avses i artikel 290.1 FEUF. Denna delegerade akt, genom vilken en tillsynsstandard antas, måste grunda sig på ett förslag till en teknisk standard för tillsyn som har upprättats av EBA. Enligt artikel 94.2 i kapitaltäckningsdirektivet tillerkänns emellertid inte EBA någon befogenhet att fatta bindande beslut. Det ska vidare erinras om att när unionslagstiftaren i en lagstiftningsakt tilldelar kommissionen en delegerad befogenhet är det kommissionens uppgift att anta bestämmelser som kompletterar eller ändrar vissa icke väsentliga delar av denna akt.(40)
57. När det gäller det första argumentet rörande EBA-förordningen är det svårt att förstå hur unionslagstiftaren kan sägas ha överträtt sin behörighet (ultra vires) genom att anta en bestämmelse enligt det normala lagstiftningsförfarandet, nämligen artikel 10 i EBA-förordningen, och sedan, enligt samma lagstiftningsförfarande, anta en andra bestämmelse, i detta fall artikel 94.2 i kapitaltäckningsdirektivet, även om innehållet eller omfattningen av den första bestämmelsen är mindre vittgående än den andra. Den omständigheten att syftet med dessa bestämmelser är att ett unionsorgan ska tilldelas en viss uppgift ändrar inte detta förhållande.
58. Enligt min uppfattning kan inte EBA-förordningen medföra att en bestämmelse i kapitaltäckningsdirektivet blir ogiltig på grund av att direktivet avviker från förordningen. Detta skulle till och med vara fallet om kapitaltäckningsdirektivet tilldelade EBA en befogenhet att fatta bindande strategiska beslut eller policyval. I det senare fallet skulle en delegering av befogenheter vara grundlagsstridig enligt Meroni-doktrinen, men inte på grund av artikel 10 i EBA-förordningen. (41)
59. Mer allmänt innebär en eventuell konflikt mellan bestämmelser i två rättsakter på samma nivå i lagstiftningshierarkin (vilket påstås föreligga i fråga om artikel 94.2 i kapitaltäckningsdirektivet samt artikel 10.1 och 10.2 i EBA-förordningen) inte att lagstiftaren saknade behörighet, eller att det föreligger någon annan ogiltighetsgrund i den mening som avses i artikel 263 FEUF, inte ens om denna omständighet kan vara tecken på dåligt beslutsfattande i lagstiftningsärenden. Följaktligen kan inte någon av de motstridiga bestämmelserna förklaras ogiltig på denna grund. En talan om vilken bestämmelse som äger företräde framför den andra är dock en fråga om att tillämpa principer som lex posterior eller lex specialis, så länge de inte kan tolkas på ett sätt som utesluter en eventuell konflikt, med andra ord om ingen av bestämmelserna har företräde framför den andra.
60. Detta gäller även när det inte har varit lagstiftarens avsikt att avvika från den första bestämmelsen genom att anta den andra, vilket, enligt parlamentets, rådets och kommissionens uppfattning, är fallet i förevarande mål, med hänsyn till att kommissionen, enligt artikel 94.2 tredje stycket i kapitaltäckningsdirektivet, har delegerats befogenheten att anta tekniska standarder för tillsyn i enlighet med artiklarna 10–14 i EBA-förordningen.
61. Trots det ovanstående är det dock så att artikel 94.2 i kapitaltäckningsdirektivet endast ger kommissionen befogenhet att komplettera icke väsentliga delar av lagstiftningsakter. Av kapitaltäckningsdirektivet framgår de väsentliga delarna av de relevanta tekniska standarderna för tillsyn genom att det där föreskrivs att direktivet är tillämpligt på vissa personalkategorier i finansinstituten, de så kallade väsentliga risktagarna, i den mening som definieras mer ingående i artikel 92.2 i samma direktiv.
62. Faktum är att artikel 94.2 i kapitaltäckningsdirektivet ger kommissionen behörighet att utifrån ett förslag som har utarbetats av EBA anta tekniska standarder för tillsyn ”när det gäller kvalitativa och lämpliga kvantitativa kriterier för att fastställa personalkategorier vars yrkesutövning har väsentlig inverkan på institutens riskprofil i enlighet med artikel 92.2”. Direktivet syftar således till att ”bestämmelser ska antas som införlivar det regelverk som definieras genom den grundläggande lagstiftningsakten”.(42) Strategiska beslut och policyval har således gjorts i den grundläggande lagstiftningsakten, snarare än genom de åtgärder som EBA har utvecklat och kommissionen har antagit.
63. Vad avser det andra argument som Förenade kungariket har framfört, nämligen att de befogenheter som EBA har delegerats är rättsstridiga, eftersom de kan ha verkan på löntagares rättigheter och intressen i den mening som avses i artikel 114.2 FEUF i en situation när myndigheten hade inrättats i enlighet med 114.1 FEUF, anser jag att en unionsmyndighets uppgifter kan ha en annan rättslig grund än den lagstiftningsakt genom vilken myndigheten inrättades. En unionsmyndighets uppgifter kan exempelvis delvis grunda sig på bestämmelser rörande de fyra friheterna, även om myndigheten ursprungligen inrättades på grundval av bestämmelser om harmonisering av den inre marknaden eller artikel 352 FEUF.(43) Det faktum att lagstiftaren har utnyttjat en viss rättslig grund för att inrätta en unionsmyndighet innebär inte att lagstiftaren därför är förhindrad att tilldela myndigheten andra uppgifter enligt en annan rättslig grund. Frågan om denna rättsliga grund är riktig eller inte beror på innehållet i de nya uppgifter och befogenheter som den berörda myndigheten har tilldelats. Det är inte relevant vilken rättslig grund som ursprungligen tillämpades för att inrätta myndigheten.
64. Det ska vidare understrykas att EBA:s befogenhet är att upprätta förslag på åtgärder som endast blir lag om de antas av kommissionen. Rent definitionsmässigt kan sådana lagförslag inte likställas med åtgärder avseende ”om anställdas rättigheter och intressen” ”som syftar till att upprätta den inre marknaden och få den att fungera” i den mening som avses i artikel 114.1 och 114.2 FEUF. Förslagen har ingen rättslig verkan utanför kommissionens interna beslutsprocess, där kommissionen beroende på omständigheterna kan besluta huruvida de ska godkännas, avvisas eller ändras. Ett förslag som har upprättats av EBA, eller en annan unionsmyndighet för den delen, kan inte i sig självt harmonisera nationella bestämmelser eller få verkningar på privatpersoners rättigheter och skyldigheter.
65. Av dessa skäl ska talan inte bifallas på den fjärde grunden.
D – Den tredje grunden avseende åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen
66. I artikel 162.1 i kapitaltäckningsdirektivet anges bland annat att medlemsstaterna senast den 31 december 2013 skulle ha antagit de lagar och andra författningar som var nödvändiga för att följa direktivet och att de skulle tillämpas av medlemsstaterna från detta datum.
67. I artikel 162.3 i kapitaltäckningsdirektivet anges att de ”bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa artikel 94.1 g ska ålägga instituten att tillämpa principerna i dessa bestämmelser på ersättning för tillhandahållna tjänster eller resultat från 2014 och framåt, oavsett om de grundar sig på avtal som ingåtts före eller efter den 31 december 2013”.
68. I artikel 521.1 i kapitaltäckningsförordningen anges att förordningen träder i kraft dagen efter det att den har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning. I artikel 521.2 anges att den ska gälla från och med den 1 januari 2014.
69. Enligt Förenade kungariket innebär artikel 162.1 och 162.3 i kapitaltäckningsdirektivet samt artikel 521.2 i kapitaltäckningsförordningen ett åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen.
70. Förenade kungariket har därtill gjort gällande att de delegerade åtgärder som krävdes för att avgöra hur de nya reglerna skulle tillämpas i praktiken, vad det tillämpliga diskontot ska vara för uppskjuten bonus och vilka villkor som gäller för att fastställa väsentliga risktagare, inte var tillgängliga i god tid. Skälet till detta var att EBA inte var skyldigt att överlämna förslag på tekniska standarder för tillsyn till kommissionen förrän den 31 mars 2014 (se artikel 94.2 i kapitaltäckningsdirektivet). Detta gjorde att kommissionen inte kunde anta den tekniska standarden för tillsyn förrän den hade mottagit EBA:s förslag. Faktum är att kommissionen inte antog den tekniska standarden för tillsyn förrän den 4 mars 2014.
71. Förenade kungariket har gjort gällande att en förutsättning för ett korrekt genomförande av artikel 94.1 g i kapitaltäckningsdirektivet och artikel 450.1 d i–j i kapitaltäckningsförordningen är att väsentliga risktagare först identifieras. Förenade kungariket har därför yrkat att artikel 162.1 och 162.3 i kapitaltäckningsdirektivet samt artikel 521.2 i kapitaltäckningsförordningen ska ogiltigförklaras, eftersom unionsinstitutionerna, för att uppfylla rättssäkerhetsprincipen, var tvungna att fastställa ett annat datum för genomförande av åtgärderna i CRD IV-paketet.
72. Den tredje grunden har rubricerats ”de angripna bestämmelserna åsidosätter rättssäkerhetsprincipen” och förefaller vara sammansatt av följande tre delar.
73. För det första har Förenade kungariket gjort gällande att artikel 162.3 i kapitaltäckningsdirektivet innebär ett åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen, eftersom den har ”retroaktiv verkan”. Förenade kungariket har anfört att detta beror på att medlemsstaterna enligt artikel 162.1 måste tillämpa kapitaltäckningsdirektivet från och med den 1 januari 2014, vilket påverkar ”avtal som har ingåtts före detta datum”.
74. Enligt min uppfattning finns det ingen grund för att hävda att kapitaltäckningsdirektivet har retroaktiv verkan. Enligt domstolens fasta praxis är en rättsakt retroaktiv om den tillämpas från en tidpunkt före dess offentliggörande.(44) Domstolen har vidare uttryckligen angett att tillämpningen av en unionsbestämmelse ”på ett anställningsavtal som slutits före [dess] ikraftträdande … således inte [kan] anses påverka en situation som uppkommit före ikraftträdandet i fråga”.(45)
75. Dessutom framgår det av artikel 162.3 i kapitaltäckningsdirektivet att artikel 94.1 g i direktivet endast omfattar tjänster eller resultat från år 2014 och framåt. Kapitaltäckningsdirektivet omfattar således inte rättigheter som har uppkommit tidigare och som är kopplade till tidigare tjänster eller resultat, eller, med andra ord, rättigheter eller resultat som har uppkommit innan kapitaltäckningsdirektivet trädde i kraft. En anställds rätt till ersättning uppstår egentligen först när han eller hon tillhandahåller tjänsterna eller uppvisar ett resultat som berättigar till bonus och inte när avtalet om detta ingås.
76. Det är riktigt att domstolens praxis innebär visst skydd för näringsidkares berättigade förväntningar när de redan har ingått avtal som omfattas av unionslagstiftning med direkt effekt, men i förevarande sammanhang kan berättigade förväntningar endast uppkomma under vissa förutsättningar.
77. Även om ”principen om skydd för berättigade förväntningar utgör en av unionens grundläggande principer och ekonomiska aktörer har rätt att åberopa denna princip om en institution, genom att ge tydliga försäkringar, har väckt grundade förhoppningar”,(46) har domstolen konsekvent funnit att ”aktörer … inte kan åberopa berättigade förväntningar för att vidmakthålla en befintlig situation som kan ändras inom ramen för gemenskapsinstitutionernas befogenhet att företa skönsmässiga bedömningar”.(47) I beskrivningen av bakgrunden till kapitaltäckningsdirektivet ovan i punkten ”Inledande anmärkningar” angavs att en ”kunnig och omsorgsfull aktör”(48) skulle ha kunnat förutse att unionen skulle kunna komma att införa nya regler om förhållandet mellan de fasta och rörliga delarna av den totala ersättningen för anställda i finansinstitut.
78. Enligt domstolens praxis skulle det eventuellt vara möjligt att invända mot kapitaltäckningsdirektivet med åberopande av principen om berättigade förväntningar, om en unionsinstitution har ingett ”grundade förhoppningar” om att en fast kvot inte skulle komma att införas.(49) Så är emellertid inte fallet.
79. Därmed kommer vi till den andra delen av Förenade kungarikets tredje grund, huruvida de berörda aktörernas berättigade förväntningar har iakttagits i den mening som avses inom ramen för domstolens praxis i fråga om ”retroaktivitet”. Det sagda till trots, är det dock enligt min uppfattning inte nödvändigt för domstolen att pröva denna del av Förenade kungarikets talan, eftersom de påstådda rättsakterna inte har retroaktiv verkan. Jag gör därför följande överväganden endast i den mån domstolen skulle göra en annan bedömning.
80. Förenade kungariket har gjort gällande att den kvot som fastställs i kapitaltäckningsdirektivet står i strid med rättssäkerhetsprincipen, på så sätt att de delegerade akter som krävs för att avgöra frågor såsom hur de nya reglerna kommer att tillämpas i praktiken, vilket diskonto som kommer att tillämpas på uppskjuten bonus eller vilka förutsättningarna är för att avgöra huruvida en anställd är en väsentlig risktagare, inte skulle överlämnas förrän flera månader efter det angivna ”taket” på rörlig ersättning skulle tillämpas på nationell nivå. Som nämndes ovan skulle det tillämpas från och med den 1 januari 2014, men enligt artikel 94.2 i kapitaltäckningsdirektivet var EBA inte skyldig att överlämna förslag på tekniska standarder för tillsyn förrän den 31 mars 2014. Standarderna antogs av kommissionen den 4 mars 2014. Förenade kungarikets invändning omfattar också bestämmelserna om aktieägarnas rösträtt och den skönsmässiga kvot om 200 procent som anges i artikel 94.1 g ii i direktivet. Förenade kungariket menar således att unionsinstitutioner skulle ha promulgerat ytterligare lagstiftning som sköt upp tillämpningen av de angripna rättsakterna till dess att en hel rad bestämmelser enligt CRD IV-paketet kunde genomföras som helhet.
81. Till stöd för påståendet att ”genomförandelagstiftning ska vara tillräckligt precis och säker” har Förenade kungariket åberopat artikel 17 i stadgan, artikel 1 i protokoll A till konventionen om mänskliga rättigheter och domarna Hentrich mot Frankrike,(50) Špacek s.r.o mot Republiken Tjeckien (51) och Teleos m.fl., C-409/04.(52)
82. Domstolen har nyligen erinrat om att ”rättssäkerhetsprincipen – och den därmed sammanhängande principen om skydd för berättigade förväntningar – kräver att en reglering som innebär negativa konsekvenser i förhållande till enskilda ska vara klar och exakt, så att den enskilde kan förutse hur den kan komma att tillämpas”.(53)
83. Vad gäller den omständigheten att tekniska standarder för tillsyn saknas fram till den 4 mars 2014 beskriver artikel 92.2 i kapitaltäckningsdirektivet på ett självständigt och ingående sätt vilka anställda på instituten som omfattas av ersättningsbestämmelserna.(54)
84. Såsom rådet har påpekat i sitt svaromål, infördes en del av de nödvändiga bestämmelserna för att fastställa en kvot mellan fast och rörlig ersättning redan genom CRD III-direktivet. Dessa omfattade bland annat det personliga tillämpningsområdet för unionens ersättningspolicy, som i bilaga I till CRD III-direktivet definierades som ”den verkställande ledningen, risktagare, personal som utövar kontrollfunktioner och alla anställda vars totala ersättning gör att de hamnar i samma ersättningsklass som den verkställande ledningen och risktagare, som i tjänsten utför verksamhet som väsentligt berör institutens riskprofil”. Bestämmelsen trädde i kraft den 15 december 2010 och skulle införlivas med nationell rätt senast den 31 december 2011. Finansinstituten har följaktligen tillämpat det unionsrättsliga begreppet väsentlig risktagare sedan år 2011.
85. I kapitaltäckningsdirektivet används således samma – enligt min uppfattning tillräckligt specifika – regler om rörlig ersättning, som redan har varit i kraft under ett antal år. Jag vill även påpeka att de angripna bestämmelserna publicerades i juni år 2013, trädde i kraft i juli år 2013 och skulle tillämpas från den 31 december 2013. Det kan därför förutsättas att parterna, vid avtalsförhandlingar mellan finansinstitut och relevanta anställda 2014 har tagit vederbörlig hänsyn till de nya reglerna om rörlig ersättning.
86. Ännu viktigare är det dock att de tekniska standarderna för tillsyn som kommissionen antog den 4 mars 2014 rent unionsrättsligt inte kunde ha medfört en ändring av de kvalitativa eller kvantitativa kraven i artikel 92.2 i kapitaltäckningsdirektivet. Rättssäkerheten kan således inte ha äventyrats.
87. Enligt domstolens praxis kan en unionsrättsakt nämligen ha retroaktiv verkan förutsatt att det eftersträvade målet så kräver och om berörda parters berättigade förväntningar vederbörligen beaktas.(55)
88. Målet som eftersträvas med de angripna bestämmelserna är att skapa en enhetlig reglering som ska tillämpas på rörlig ersättning som utgår för tjänster som väsentliga risktagare har utfört under 2014. Det berättigade målet med artikel 162.3 i kapitaltäckningsdirektivet är således att garantera att de rättsakter som där anges ska börja tillämpas på samma datum i hela unionen.
89. Vidare har vederbörlig hänsyn tagits till finansinstitutens och privatpersoners berättigade förväntningar. De berörda parterna underrättades först om att kommissionen övervägde ytterligare lagstiftning om ersättningar i grönboken(56) och det ursprungliga förslaget till CRD IV-paketet.(57) När parlamentet den 30 maj 2012 offentliggjorde sitt ändringsförslag som innefattade en fast maximal kvot om 100 procent för den rörliga delen av ersättningen(58), kunde detta inte ha överskridit de berörda parternas berättigade förväntningar. I december 2012 fick kompromissen mellan parlamentet och rådet rörande ersättningen till väsentliga risktagare, som föreslog en maximal kvot om 200 procent av den fasta lönen, stor uppmärksamhet i media. Dessutom fanns det, när kapitaltäckningsdirektivet hade kungjorts i Europeiska unionens officiella tidning den 27 juni 2013, tillräckligt tydliga regler om rörlig ersättning att tillgå för vem som helst som ville kontrollera dem. Det fanns därför gott om tid att förbereda reglernas ikraftträdande i början av 2014.
90. Av dessa skäl ska talan inte bifallas på den tredje grunden.
E – Andra grunden avseende åsidosättande av proportionalitets- och subsidiaritetsprincipen samt ogiltigförklaring av artikel 94.1 g i kapitaltäckningsdirektivet och artikel 450 i och j i kapitaltäckningsförordningen.
91. Denna grund har uttryckts i relativt komplicerade termer, men kan delas in i två huvudsakliga delar, nämligen i) åsidosättande av proportionalitetsprincipen(59) och subsidiaritetsprincipen(60) till följd av att den tvingande maximala fasta kvoten om 100 procent av den fasta lönen för rörlig ersättning och ii) rapporteringskravens proportionalitet. Jag kommer att behandla dessa delar separat.(61)
1. Maximal fast kvot för rörlig ersättning
92. Enligt Förenade kungariket uppfyller de angripna rättsakterna inte proportionalitetsprincipen eftersom de inte är lämpade i förhållande till ändamålet att uppnå det önskade allmänpolitiska målet. Rättsakterna är inte heller nödvändiga för att uppnå det angivna allmänpolitiska målet med lagstiftningen, eftersom kvarvarande (oomtvistade) bestämmelser i kapitaltäckningsdirektivet och kapitaltäckningsförordningen föreskriver tillräcklig tillsyn av kreditinstitut inom detta område, utan behov av att införa ett så kallat ”bonustak”. De ändrade rättsakternas proportionalitet har fortfarande inte prövats av lagstiftaren. Det har påståtts att detta strider mot rekommendationerna i Inter-Institutional Agreement on better law making.(62) Förenade kungariket har gjort gällande att även om det medges utrymme för den skönsmässiga bedömning som ska tillkomma unionsrättsliga institutioner när de lagstiftar i syfte att upprätthålla ekonomisk stabilitet är de angripna rättsakterna uppenbart oproportionerliga och dessutom oförenliga med subsidiaritetsprincipen, eftersom behovet att rätta till snedvridning av konkurrensen inom ramen för etableringsfriheten inte har ändrats.(63)
93. Jag vill erinra om att det finns en konstitutionell unionsrättslig princip som innebär att lagstiftarna, inom ramen för unionens normala lagstiftningsförfarande, har befogenhet att göra ändringar i lagförslag förutsatt att de omfattas av tillämpningsområdet för rättsakten såsom detta har definierats i det ursprungliga kommissionsförslaget.(64) Det är just så situationen ser ut i fråga om ändringen av artikel 94.1 g i kapitaltäckningsdirektivet, varigenom en strängare regel infördes än den som föreslagits i kommissionens förslag. Artikel 94.1 g i kapitaltäckningsdirektivet överskred dock inte direktivets tillämpningsområde och syfte, såtillvida att den fortfarande rörde regleringen av rörliga delar av ersättningen i syfte att motverka överdrivet risktagande hos ledning och anställda i finansinstitut. Detta ämne hade redan varit föremål för reglering genom CRD III-direktivet.
94. Såsom rådet mycket riktigt har påpekat, har de två lagstiftande institutionerna rätt att införa rättsakter som inte har förutsetts i ett ursprungligt lagförslag, utan att nödvändigtvis vara tvungna att genomföra en ny och fullständig konsekvensbedömning. Detta beror på att kommissionens konsekvensbedömningar varken är bindande för rådet eller parlamentet, vilka har rätt att göra ändringar i ett kommissionsförslag.(65)
95. Domstolen har angett att ”unionslagstiftarens stora utrymme för skönsmässig bedömning, vars utövande omfattas av en begränsad domstolsprövning, inte uteslutande omfattar beskaffenheten och räckvidden av de bestämmelser som ska antas utan även i viss utsträckning fastställandet av de grundläggande sakförhållandena”.(66) Domstolen har även slagit fast att även om en sådan domstolsprövning är begränsad måste de gemenskapsinstitutioner som har antagit en viss rättsakt ”kunna visa inför domstolen att rättsakten har antagits genom ett faktiskt utövande av deras utrymme för skönsmässig bedömning, vilket förutsätter att alla relevanta uppgifter och omständigheter avseende den situation som rättsakten avser att reglera har beaktats”.(67) De uppgifter som institutionerna kan stödja sig på när de utövar sitt utrymme för skönsmässig bedömning omfattar bland annat offentliga uppgifter, möten i parlamentet och vetenskapliga handlingar som medlemsstaterna använt i möten i rådet, även om de inte utgör rådets officiella handlingar.(68)
96. När ett vidsträckt utrymme för skönsmässig bedömning, som omfattar val av ekonomisk och politisk art, har tillerkänts ska en sökande i en ogiltighetstalan styrka att rättsakten i fråga var uppenbart olämplig(69) i förhållande till det ändamål som de behöriga institutionerna eftersträvar. Alla relevanta aspekter måste dock beaktas, inklusive ”de grundläggande sakförhållandena”.(70) När det är fråga om ingrepp i grundläggande rättigheter kan unionslagstiftarens utrymme för skönsmässig bedömning begränsas ytterligare ”på grund av ett antal omständigheter, såsom bland annat det område som berörs, beskaffenheten av den rättighet som garanteras genom stadgan, ingreppets beskaffenhet och allvar samt ingreppets syfte”.(71)
97. Enligt min uppfattning framgår det tydligt av parlamentets och rådets svaromål och kommissionens interventionsinlaga att frågan om reglering av den rörliga delen av väsentliga risktagares ersättning hade diskuterats intensivt ända sedan början av finanskrisen, både i doktrin och av olika politiska beslutsfattare. Under det förfarande som ledde till antagandet av kapitaltäckningsdirektivet, särskilt artikel 94.1 g däri, fanns det en mängd offentliga uppgifter, möten i parlamentet och handlingar som medlemsstaterna diskuterat i möten i rådet. Dessa vittnar om de empiriska osäkerheter som är förknippade med ersättningen till väsentliga risktagare och återspeglar olika policyval och eventuella inställningar till tillsyn.
98. Det material som var tillgängligt för beslutsfattarna visade dock klart att en begränsning på förhand av incitament för överdrivet risktagande av ledning och personal i finansinstitut sannolikt skulle reducera sådant risktagande och därmed även de eventuella riskerna för finansmarknadernas stabilitet. Under dessa förhållanden avsåg frågorna om var och av vem de konkreta gränserna för sådana åtgärder skulle fastställas, enligt min uppfattning, den grad av lagstiftning som var påkallad. Detta har uppenbarligen inbegripit val av ekonomisk och politisk art. Sådana val måste emellertid ha varit uppenbart olämpliga för att lagstiftningen i fråga ska kunna ogiltigförklaras.
99. Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att det varken är nödvändigt eller ens värdefullt för domstolen att bedöma alla de olika detaljer som Förenade kungariket har anfört i detta avseende. Faktum är att dessa endast visar att frågan var kontroversiell och att Europaparlamentet ansåg att det var önskvärt att införa strängare lagstiftning avseende den rörliga delen av ersättningen till väsentliga risktagare i finansinstitut innan de övriga institutionerna kom till samma uppfattning.
100. Enligt min uppfattning behöver endast två ytterligare frågor bedömas med avseende på förevarande grund. För det första får personal som direkt berörs av valet av en högre maximal ersättningsnivå enligt bestämmelsen, enligt sista ledet i artikel 94.1 g ii, inte utöva den rösträtt de eventuellt har som aktieägare, ägare eller ledamöter när ett finansinstitut beslutar att utöva möjligheten att godkänna en högre maximal nivå och höja den rörliga delen av ersättningen till 200 procent av den fasta delen. Jag ser detta som en normal och motiverad begränsning av ett företags beslutfattande med syftet att förhindra intressekonflikter inom ramen för sund riskhantering hos berörda finansinstitut.
101. När det gäller subsidiaritetsprincipen vill jag för det andra erinra om att den maximala fasta kvoten för den rörliga delen av ersättningen i artikel 94.1 g i kapitaltäckningsdirektivet utgör en tvingande minimibestämmelse om harmonisering på den inre marknaden, som ger medlemsstaterna frihet att införa strängare nationella regler. Medlemsstaterna kan fastställa en lägre maximal procentsats än 100 procent av den fasta delen av ersättningen.
102. Såsom rådet angav i sitt svaromål rådde skilda meningar om denna kvot både bland medlemsstaterna och finansinstituten. Idén att införa en maximal nivå och/eller begränsa den rörliga delen av ersättningen förekom i allmän debatt under flera år innan de angripna åtgärderna vidtogs. Etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster på denna marknad grundar sig dock på principen om hemlandskontroll. Såsom jag ser det innebär detta att det fanns en risk för konkurrens mellan tillsynsmyndigheter och en risk för att självreglering från finansinstituten själva inte skulle räcka för att skapa den ersättningspolicy som krävdes för att förhindra överdrivet risktagande. Dessutom är det uppenbart att målet för att inrätta ett enhetligt regelverk för riskhantering av relevanta delar av ersättningspolicyn i finansinstituten inte kunde ha uppnåtts på ett bättre sätt genom nationell lagstiftning.
103. Slutligen drar jag mig till minnes att parlamentets ändringsförslag granskades och diskuterades intensivt i rådets förberedande organ. Rådet höll vidare ett möte den 5 mars 2013 där frågan om gränserna för rörlig ersättning särskilt behandlades. Jag delar därför parlamentets och rådets uppfattning att det vid unionslagstiftningen iakttogs samtliga processuella krav rörande bedömningen av om förslaget uppfyllde principerna om proportionalitet och subsidiaritet. Förutsatt att processuella krav uppfylls, har lagstiftaren ett stort skönsmässigt utrymme när det gäller att bedöma huruvida en unionsrättsakt uppfyller principerna om proportionalitet och subsidiaritet.(72)
2. Huruvida rapporteringsskyldigheten enligt artikel 450.1 i och j i kapitaltäckningsförordningen är proportionerlig
104. Innan det är möjligt att bedöma lagligheten av bestämmelserna inom ramen för proportionalitetsprincipen, är det viktigt att klargöra vad som faktiskt krävs enligt bestämmelserna. Enligt artikel 450.1 i i kapitaltäckningsförordningen krävs endast att finansinstituten ska offentliggöra uppgifter om antalet enskilda personer som får en ersättning som överskrider vissa nivåer fördelat på vissa lönesteg. Bestämmelsen innebär inte att ersättningen till enskilda personer ska specificeras.
105. På liknande sätt innebär varken artikel 450.1 i eller j i kapitaltäckningsdirektivet att uppgifter gällande samtliga risktagare ska offentliggöras. Enligt punkt i i denna bestämmelse ska endast antalet individer som faller inom vissa lönekategorier offentliggöras medan punkt j endast omfattar medlemmar i ledningsorganet eller den verkställande ledningen. Det ska tilläggas att detta sker utan att några uppgifter om enskilda anställdas identitet eller lön avslöjas. Artikel 450.1 i och j har därför inget samband med anställdas rättigheter och intressen i den mening som avses i artikel 114.2 FEUF med hänsyn till att den riktar sig mot finansinstituten och inte mot enskilda anställda.(73)
106. Den rapporteringsskyldighet som direkt följer av artikel 450.1 d och i, innebär enligt min uppfattning därför inte att enskilda löner offentliggörs utan berör endast sammanlagda löner för olika anställda. Detta omfattas av lagstiftarens utrymme för skönsmässig bedömning och utgör inte något problem i fråga om personuppgiftsskydd.(74)
107. Såsom angavs i rådets svaromål ger artikel 450.1 j i kapitaltäckningsförordningen endast medlemsstaterna rätt att kräva att vissa närmare detaljer om ersättning ska offentliggöras än som krävs enligt artikel 450.1 i, i form av den totala ersättningen för varje medlem av ledningsorganet eller den verkställande ledningen. Det är inte på något sätt en skyldighet för medlemsstaterna att införa ett krav på att sådan information ska offentliggöras. Som jag förklarade med hänsyn till den femte grunden är medlemsstaterna skyldiga att iaktta stadgan och unionsrättslig lagstiftning om personuppgiftsskydd när de beslutar att begära viss information.
108. Sammanfattningsvis ska talan inte bifallas på den andra grunden då sökanden inte har styrkt att principerna om proportionalitet och subsidiaritet har överträtts.
F – Första grunden avseende den rättsliga grunden för de angripna rättsakterna
109. Vad avser Förenade kungarikets invändning mot artikel 53.1 FEUF som rättslig grund för artikel 94.1 g och 94.2 i kapitaltäckningsdirektivet ska först anmärkas att domstolen redan har funnit att artikel 53.1 FEUF kan utgöra rättslig grund för rättsakter som är avsedda att främja den harmoniska utvecklingen av kreditinstitutens verksamhet inom hela unionen genom upphävande av alla begränsningar i etableringsrätten och friheten att tillhandahålla tjänster, medan banksystemet görs mer stabilt och skyddet för insättarna ökas.(75)
110. Eftersom den rörliga delen av ersättningen till väsentliga risktagare, å ena sidan, kan uppmuntra överdrivet risktagande från finansinstitutens sida och instituten, å andra sidan, bedriver verksamhet på den inre marknaden med stöd av en enskild auktorisation i enlighet med den unionsrättsliga principen om hemlandskontroll(76), är det min uppfattning att unionen, med stöd av artikel 53.1 FEUF, kan fastställa en tvingande kvot mellan fasta och rörliga delar av finansinstitutens ersättning. Eftersom denna del av ersättningen har en direkt effekt på finansinstitutens riskprofil kan den påverka finansinstitutens stabilitet, och till följd därav stabiliteten av den inre marknadens finanssystem. De bestämmelser i kapitaltäckningsdirektivet och kapitaltäckningsförordningen som Förenade kungariket har angripit är därför förknippade med villkoren för finansinstitutens tillträde till och utövande av verksamhet på den inre marknaden.
111. Förenade kungariket har emellertid gjort gällande att den rättsliga grunden för dessa bestämmelser skulle ha varit artikel 153.2 FEUF. Förenade kungariket har emellertid även anfört att eftersom artikel 153.5 FEUF utesluter åtgärder som avser lön kan artikel 153 inte åberopas som den rättsliga grunden enligt fördragen för att anta artiklarna 94.1 g och 94.2 i kapitaltäckningsdirektivet.
112. Domstolen har tolkat artikel 153.5 FEUF så, att arbetsmarknadens parter har rätt att fastställa ersättningsnivåer på nationell nivå varför detta omfattas av medlemsstaternas behörighet.(77) Mot denna bakgrund är det enligt min uppfattning avgörande att fastställa huruvida artikel 153.5 FEUF, en bestämmelse som ska tolkas restriktivt,(78) är tillämplig när ett socialpolitiskt mål inte eftersträvas genom de angripna bestämmelserna, såsom är fallet i förevarande mål. Detta är viktigt, eftersom artikel 153.5 FEUF endast gör undantag från bestämmelserna i ”denna artikel” och artikel 153 endast avser socialpolitiken i unionen, ett område som definieras i artikel 151 FEUF, med hänvisning till den europeiska sociala stadgan från 1961 och 1989 års gemenskapsstadga om arbetstagarens grundläggande sociala rättigheter.
113. Det är uppenbart att begränsningen av ersättningen till väsentliga risktagare inte är ägnad att garantera dessa anställda någon form av socialt skydd. Det framgår av skälen 62 och 65 i ingressen till kapitaltäckningsdirektivet att direktivet avser att undvika en ersättningspolicy som uppmuntrar till överdrivet risktagande, inte bara i syfte att begränsa de enskilda finansinstitutens exponering för sådana risker, utan också i syfte att säkerställa den allmänna stabiliteten på unionens finansmarknader. I skäl 62 anges bland annat att en ersättningspolicy ”som uppmuntrar till överdrivet risktagande kan undergräva en sund och effektiv riskhantering” i finansinstitut. I skäl 65 anges bland annat följande: ”För att undvika överdrivet risktagande bör under alla omständigheter en maximal kvot mellan de fasta och rörliga delarna av den totala ersättningen fastställas.”
114. Även efter att denna bedömning har utförts kan Förenade kungarikets talan dock inte ogillas enbart på den grunden att de angripna bestämmelserna inte eftersträvar ett socialpolitiskt mål. Skälet till detta är att domstolen har funnit att fastställandet av nivån på de olika delarna av en arbetstagares lön inte omfattas av unionslagstiftarens behörighet utan är en fråga för medlemsstaterna.(79) Det är därför inte möjligt att tillämpa artikel 53.1 FEUF som rättslig grund för kapitaltäckningsdirektivet i syfte att undvika begränsningen i artikel 153.5 FEUF.
115. Det är också viktigt att beakta att de rörliga delarna av en lön utgör en del av lönen.(80) Detta måste därför beaktas innan det är möjligt att dra en definitiv slutsats om vilken roll artikel 153.5 FEUF spelar när det gäller att lösa föreliggande tvist. Det är därför nödvändigt att fastställa huruvida unionslagstiftaren, i praktiken, har fastställt lönen för väsentliga risktagare i den mening som avses i artikel 153.5 FEUF.
116. Domstolen har funnit att artikel 153.5 FEUF är ett uttryck för principen att ”det obestridligen [är] behöriga nationella organ i de olika medlemsstaterna som har rätt att fastställa storleken på de olika beståndsdelarna i den lön som utgår till … arbetstagare”,(81) och att undantaget i artikel 153.5 ”följaktligen [ska] förstås så, att det avser de åtgärder som, såsom likriktning av vissa eller samtliga delar av lönerna och/eller deras nivå i medlemsstaterna eller införandet av en minimilön på gemenskapsnivå, innebär att gemenskapsrätten direkt blandar sig i fastställandet av löner inom gemenskapen”.(82)
117. Det är oomtvistligt att förbudet i artikel 153.5 endast gäller fastställandet av ”lönenivån”.(83) Som Förenade kungariket har angett i sin ansökan, uttryckte generaladvokat Kokott i målet Impact sin ståndpunkt att unionen inte har behörighet att exempelvis ”införa en övre gräns för årliga lönehöjningar eller reglera ersättningen för övertidsarbete samt för skiftarbete, arbete under helgdagar och nattarbete”.(84) Artikel 153.5 FEUF syftar dessutom till att förhindra unionsrättslig harmonisering av lönenivåerna i medlemsstaterna. En sådan utjämning av nationella, regionala och driftsmässiga skillnader vad gäller lönenivån av gemenskapslagstiftaren skulle nämligen, utgöra ett allvarligt ingrepp i konkurrensen mellan de företag som är verksamma på den inre marknaden.(85) Artikel 94.1 g och 94.2 i kapitaltäckningsdirektivet saknar helt relevans för dessa frågor.
118. Såsom påpekades i rådets svaromål kan dock de bestämmelser som har inrättats genom artiklarna 92 till 94 i kapitaltäckningsdirektivet, som mest, anses ha en anknytning till lön, medan rådet lägger till, med stöd av parlamentet, att storleken på den fasta delen av lönen ska bestämmas genom löneförhandlingar mellan personalen och finansinstitutet i fråga. Såsom rådet och parlamentet har angett i sina svaromål har Förenade kungariket gjort gällande att CRD IV-paketet sannolikt kommer att medföra en ökning av den fasta ersättningen för att upprätthålla de höga nivåerna på den totala ersättningen. Såsom rådet har angett i sitt svaromål skulle denna justering inte vara möjlig om Europeiska unionens lagstiftning avsåg en fast del av ersättningen och såsom påpekades i Parlamentets duplik kan kvoten i sig inte anses utgöra en beståndsdel av lön.
119. Som jag nämnde tidigare föreskriver artikel 94.1 g, till skillnad från vad Förenade kungariket har gjort gällande, inte något ”tak” på rörlig ersättning. Detta framgår tydligt av det faktum att det inte har införts någon gräns för den fasta ersättning som privatpersoner kan erhålla, vilket innebär att den kvot på 100 procent som har införts genom artikel 94.1 g i i kapitaltäckningsdirektivet kan avse alla belopp som ett finansinstitut är berett att betala i fast lön. Omständigheten att kvoten för den rörliga delen av lönen inte innebär ett ”tak” framgår också av artikel 94.1 g ii i kapitaltäckningsdirektivet, som i alla händelser tillhandahåller en mekanism varigenom kvoten kan ökas till 200 procent och samtidigt tillåter att medlemsstaterna fastställer den maximala kvoten till en lägre nivå än 100 procent.
120. Artikel 94.1 g i kapitaltäckningsdirektivet och begränsningen av den rörliga ersättningen som förskrivs däri har därför inte någon direkt effekt på lönenivån för personer som omfattas av den. Bestämmelsen etablerar endast en kvot mellan den fasta och den rörliga delen av en ersättning, utan att påverka nivån på ersättningen som sådan. Den nivån är ett resultat av den fasta delen av lönen som arbetsgivaren och arbetstagaren avtalar om när den läggs ihop med den rörliga delen av lönen. Eftersom det inte finns någon gräns för hur stor den fasta delen av lönen kan vara, finns det inte heller någon gräns för hur stor den totala lönen kan vara.(86)
121. Sammanfattningsvis vill jag anföra att artikel 94.1 g i kapitaltäckningsdirektivet inte utgör en begränsning av lönenivån. Bestämmelsen tillhandahåller endast en struktur för ersättningen i form av en kvot mellan den fasta och den rörliga delen av lönen för att undvika överdrivet risktagande. Detta är ett berättigat mål i syfte att säkerställa att finansinstitutens etableringsfrihet och frihet att tillhandahålla finansiella tjänster på grundval av en auktorisation och hemlandskontroll fungerar stabilt på unionens inre marknad.(87) Domstolen har vidare fastställt att rättsakter som endast har en indirekt koppling till lönenivån är förenliga med EU-fördraget.(88)
122. Vad avser artikel 114 FEUF som rättslig grund för artikel 450.1 d, i och j i kapitaltäckningsförordningen har Förenade kungariket gjort gällande att artikel 114.1 FEUF inte kan tillämpas på grund av undantaget i artikel 114.2 FEUF.
123. Av de skäl jag har anfört vad beträffar den femte grunden har jag svårt att se hur skyldigheten att offentliggöra vissa uppgifter i enlighet med artikel 450.1 i kapitaltäckningsförordningen kan anses utgöra bestämmelser som är av betydelse för ”anställdas rättigheter och intressen” i den mening som avses i artikel 114.2 FEUF. Bestämmelsen är nämligen endast bindande för finansinstituten och inte deras anställda, vilka skyddas av stadgan och unionsrättslig lagstiftning om personuppgiftsskydd. Den tolkning som Förenade kungariket har förordat skulle vidare innebära att unionen inte kan anta rättsakter med artikel 114 FEUF som rättslig grund om de rör arbete. Detta skulle i sin tur vara oförenligt med led 4 och 5 i artikel 114 FEUF som tillåter lagstiftning om arbetsmiljöfrågor med stöd av artikel 114 FEUF.
124. Av dessa skäl ska talan inte heller bifallas på den första grunden
V – Rättegångskostnader
125. Eftersom Förenade kungariket enligt mitt förslag till avgörande har tappat målet och svarandena har yrkat att sökanden ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, ska svarandenas yrkande bifallas. Förenade kungariket ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna i enlighet med artikel 138.1 i domstolens rättegångsregler. Kommissionen ska dock som intervenient bära sina kostnader i enlighet med artikel 140.1 i domstolens rättegångsregler.
VI – Förslag till avgörande
126. Mot bakgrund av vad som anförts ovan föreslår jag att domstolen ogillar sökandens talan, förpliktar Europeiska kommissionen att bära sina egna rättegångskostnader och förpliktar Förenade kungariket Storbritannien och Nordirland att ersätta rådets och Europaparlamentets rättegångskostnader.
1 – Originalspråk: engelska.
2 – EUT L 176, s. 338.
3 – EUT L 176, s. 1.
4 – I det följande kommer jag att använda begreppet ”väsentlig risktagare” för att beskriva dessa anställda. Jag vill dock anmärka att lagstiftningen inte är helt enhetlig i fråga om de begrepp som används för att identifiera dem. Jag tänker i detta fall på artiklarna 92.2 och 94.2 i kapitaltäckningsdirektivet och artikel 450.1 i kapitaltäckningsförordningen.
5 – ”Bankbonustak” är det begrepp som engelsk media har använt för att beskriva detta fenomen. Det kan noteras att CRD IV-direktrivet inte utgör unionslagstiftarens första försök att reglera bonusar eller lönetillägg. Se t.ex. artikel 10.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 561/2006 av den 15 mars 2006 om harmonisering av viss sociallagstiftning på vägtransportområdet och om ändring av rådets förordningar (EEG) nr 3821/85 och (EG) nr 2135/98 samt om upphävande av rådets förordning (EEG) nr 3820/85 (EUT L 102, s. 1).
6 – Se COM(2012) 778 final, punkt 3.1. Mellan 2008 och 2011 uppgick det totala utnyttjade stödbeloppet i form av garantier, rekapitaliseringsåtgärder, nedskrivna tillgångar och likviditetsåtgärder till 1,6 biljoner euro, vilket motsvarade 12,8 procent av EU:s BNP.
7 – EGT L 126 s. 1.
8 – EGT L 141 s. 1; svensk specialutgåva, område 6, volym 4, s 58.
9 – EUT L 177, s.1.
10 – EGT L 177, s. 201.
11 – Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/111/EG av den 16 september 2009 om ändring av direktiven 2006/48/EG, 2006/49/EG och 2007/64/EG vad gäller banker anslutna till centrala kreditinstitut, vissa frågor som gäller kapitalbasen, stora exponeringar, tillsynsrutiner och krishantering (EUT L 302, s. 97).
12 – Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/76/EU av den 24 november 2010 om ändring av direktiven 2006/48/EG och 2006/49/EG vad gäller kapitalkrav för handelslager, värdepapperisering och samlad tillsynsbedömning av ersättningspolitik (EUT L 329, s. 3).
13 – I skäl 3 i ingressen till CRD III-direktivet förskrevs följande: ”För att åtgärda de negativa effekter som otillfredsställande utformade ersättningsstrukturer kan ge när det gäller sundheten i riskhanteringen och kontrollen av enskilda personers risktagande bör kraven i direktiv 2006/48/EG kompletteras med en uttrycklig skyldighet för kreditinstitut och värdepappersföretag att upprätta och vidmakthålla en ersättningspolitik och ersättningspraxis som är förenlig med en effektiv riskhantering när det gäller personalkategorier som i tjänsten utövar ett väsentligt inflytande på företagens riskprofil. Dessa personalkategorier bör omfatta åtminstone den högsta ledningen, risktagare och personal som utövar kontrollfunktioner samt anställda vars totala ersättning inklusive diskretionära pensionsförmånsavsättningar gör att de hamnar i samma ersättningsklass som den högsta ledningen och risktagare.”
14 – KOM(2010) 284 slutlig, särskilt punkt 5.7, rubricerad ”Ersättning”.
15 – Se artikel 90.1 f i betänkandet om förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag samt om ändring av Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/87/EG om extra tillsyn över kreditinstitut, försäkringsföretag och värdepappersföretag i ett finansiellt konglomerat (A 7-0170/2012) av den 30 maj 2012.
16 – Se den preliminära dagordningen för det 3227:e mötet i Europeiska unionens råd av den 1 mars 2013 (dok. 6864/13) och sammanfattningen från överläggningarna i rådet den 5 mars 2013.
17 – Förenade kungariket har inte invänt mot några andra bestämmelser om ersättning i kapitaltäckningsdirektivet än artikel 94.1 g och 94.2. Även om artikel 94.1 g iii har tagits upp i yrkandet har den inte diskuterats i detalj i talan.
18 – Se även punkt 4.2.5 i Liikanen-rapporten som utfärdades av expertgruppen för reformen av banksektorns struktur i Bryssel den 2 oktober 2012.
19 – Förenade kungariket har i detta avseende åberopat Jennings, R., och Watts, A., (red.) Oppenheim’s International Law, 9:e utgåvan, Longman, Harlow, vol 1 ”Peace”, s.456, som enligt min uppfattning dock inte stödjer påståendet att staternas lagstiftningsbehörighet skulle vara begränsad till uppträdande inom deras egna territorier. Tvärtom hänvisar författarna i fotnot 2 på samma sida till domen i målet S.S. Lotus där Fasta mellanfolkliga domstolen angav att internationell rätt i allmänhet ger staterna ”ett stort skönsmässigt utrymme” när det gäller tillämpningen av dess lagstiftning, som i vissa fall begränsas genom särskilda förbud.
20 – Se dom Air Transport Association of America m.fl, C‑366/10, EU:C:2011:864, punkt 110.
21 – Se även artikel 3.36 i kapitaltäckningsdirektivet som anger att en ”behörig myndighet” är en ”behörig myndighet enligt definitionen i artikel 4.1 led 40 i förordning (EU) nr 575/2013”.
22 – Se dom Imperial Chemical Industries mot kommissionen, 48/69, EU:C:1972:70, och dom Ahlström Osakeyhtiö m.fl. mot kommissionen, C-89/85, C-104/85, C-114/85, C-116/85, C‑117/85 och C-125/85–C‑129/85, EU:C:1988:447.
23 – Domen i målet S.S. Lotus meddelad av Fasta mellanfolkliga domstolen den 7 september 1927, Frankrike mot Turkiet, serie A, nr 10, § 25.)
24 – Se generaladvokatens förslag till avgörande i målet C-89/85, C-104/85, C-114/85, C-116/85, C‑117/85 och C-125/85 till C-129/85, EU:C:1988:447, Ahlström Osakeyhtiö m.fl. mot kommissionen, EU:C:1988:258, punkterna 27–30.
25 – Enligt doktrinen är kärnan i Fasta mellanfolkliga domstolens obiter dicta i målet S.S. Lotus fortfarande giltig. Se exempelvis Europadomstolens dom rörande arresteringsordern av den 11 april 2000 (Demokratiska republiken Kongo mot Belgien.), Recueil des arrêts et décisions 2002, s.3, särskild mening av president Guillaume, punkterna 13–16, Legality of the Threat of Nuclear Weapons (rådgivande uttalande) Recueil des arrêts et décisions 1996, s. 226, uttalande av president Bedajaoui, punkterna 13–15. För en diskussion se Juillard, P., ”L’application extraterritoriale de la loi économique” i ”L’application extraterritoriale du droit economique”, Bazex, M. m.fl. (red.) (1986) och Koziel, T., ”Extraterritorial Application of EU Environmental Law-Implications of the ECJ’s Judgment in Air Transport Association of America”, The Columbia Journal of European Law 19(2012) F1, Pazartis, P., ”Judicial Activism and Judicial Self-Restraint: the PCIJ’s Lotus Case” i Legacies of the Permanent Court of International Justice, Tams, C.J., och Fitzmaurice, M., Martinus Nijhoff, Leiden, 2013, s. 319.
26 – Många författare förefaller vara överens om att aktuell internationell rätt har frångått den förutsättning som fastställdes i målet S.S. Lotus avseende staternas rätt att fatta beslut om tillämpligheten av sin lagstiftning inom gränserna för tvingande internationella lagregler och skulle kräva en ”tillräckligt stark” koppling eller anknytning mellan extraterritoriellt beteende av icke-medborgare och en stat för att den senare skulle kunna utöva sin lagstiftningsbehörighet. För ett betydelsefullt bidrag, se Mann, F. A., ”The Doctrine of Jurisdiction in International Law”, Recueil des Cours 1964:1, vol.111.
27 – Mer information om universell behörighet finns i O’Keefe, R., ”Universal Jurisdiction Clarifying the Basic Concept”, Journal of International Criminal Justice 2 (2004) s. 735.
28 – Dom Island of Palmas (eller Miangas), Förenta staterna mot Nederländerna, dom meddelad den 4 april 1928 (II RIAA 829).
29 – Se Europadomstolens dom Anglo-Norwegian Fisheries (Förenade kungariket mot Norge), Recueil des arrêts et décisions, 1951, § 116.
30 – Se Europadomstolens dom Nottebohm. (Liechtenstein mot Guatemala), Recueil des arrêts et décisions, 1955, § 4.
31 – Se Europadomstolens dom om arresteringsordern meddelad den 11 april 2000 (Demokratiska republiken Kongo mot Belgien), Recueil des arrêts et décisions, 2002, s. 1.
32 – Förslag till avgörande i mål Ahlström Osakeyhtiö m.fl. mot kommissionen, EU:C:1988:258, punkt 24.
33 – EGT L 281, s. 31.
34 – Dom C-92/09 och C-93/09, EU:C:2010:662.
35 – EGT L 8, s.1.
36 – Se dom Volker und Markus Schecke och Eifert, EU:C:2010:662, punkt 86.
37 – Se dom NS, C-411/10 och C-493/10, EU:C:2011:865.
38 – Dom 10/56, Meroni mot Höga myndigheten, 10/56, EU:C:1958:8.
39 – EUT L 331 s. 12.
40 – Dom kommissionen mot parlamentet och rådet, C–427/12, EU:C:2014:170, punkt 38.
41 – Dom Meroni mot Höga myndigheten, EU:C:1958:8, s. 171–172.
42 – Se dom kommissionen mot parlamentet och rådet, C‑427/12, EU:C:2014:170, punkt 38.
43 – Se diskussionen om detta ämne i mitt förslag till avgörande i målet Förenade kungariket mot rådet och parlamentet, C‑270/12, EU:C:2013:562.
44 – Se dom Racke, 98/78, EU:C:1979:14 punkt 20 och dom Nederländerna mot rådet, C‑110/97, EU:C:2001:620, punkt 151.
45 – Se dom Pokrzeptowicz-Meyer, C‑162/00, EU:C:2002:57, punkt 52. Se även dom Saldanha och MTS, C‑122/96, EU:C:1997:458, punkt 14, och dom Elektrownia Pątnów II, C‑441/08, EU:C:2009:698, punkt 32, samt dom Gemeinde Altrip m.fl., C‑72/12, EU:C:2013:712, där domstolen i punkt 22 erinrade om att ”en ny bestämmelse i princip ska tillämpas från och med ikraftträdandet av den rättsakt i vilken den ingår”. Även om bestämmelsen inte är tillämplig på rättsliga situationer som har uppkommit och blivit bestående under den äldre bestämmelsens giltighetstid, är den tillämplig på framtida verkningar av dessa situationer liksom på nya situationer. Med förbehåll för principen om att rättsakter inte har retroaktiv verkan, förhåller det sig annorlunda endast när den nya bestämmelsen åtföljs av specialbestämmelser som reglerar dess tillämpning i tiden. Se dom C-428/08, Monsanto Technology, EU:C:2010:402 ,punkt 66 och dom C-266/09, Stichting Natuur en Milieu m.fl., EU:C:2010:779, punkt 32.
46 – Se dom Kone m.fl. mot kommissionen, C‑510/11 P, EU:C:2013:696, punkt 76 och där angiven rättspraxis.
47 – Se dom Accrington Beef m.fl., C‑241/95, EU:C:1996:496, punkt 33.
48 – Ibidem, punkt 36.
49 – Se dom Grekland mot kommissionen, C‑86/03, EU:C:2005:769, punkt 71. Detta har traditionellt sett ägt rum när unionen har underlåtit att införa bestämmelser i fråga om varor under transport som påverkas av ändringar i unionens tullagstiftning med direkt effekt. Se, exempelvis, dom Sofrimport mot kommissionen, C‑152/88, EU:C:1990:259.
50 – Europadomstolens dom av den 22 september 1994 (§ 42, serie A nr. 296-A).
51 – Europadomstolens dom (ansökan nr 26449/95, § 54, av den 9 november 1999).
52 – Dom Teleos m.fl., C‑409/04, EU:C:2007:548.
53 – Se dom Test Claimants in the Franked Investment Income Group Litigation, C‑362/12, EU:C:2013:834, punkt 44.
54 – Bestämmelserna hänvisar, exempelvis, till den verkställande ledningen, risktagare, personal som utövar kontrollfunktioner och alla anställda vars totala ersättning medför att de kommer i samma ersättningsklass som den verkställande ledningen samt risktagare vars yrkesutövning har väsentlig inverkan på institutens riskprofil. Se även bilaga I till CRD III-direktivet, vilken även behandlas nedan i punkt 84 i denna dom.
55 – Se dom Racke, 98/78, EU:C:1979:14; svensk specialutgåva IV, s. 275, punkt 20, och dom Nederländerna mot rådet, C‑110/97, EU:C:2001:620, punkt 151.
56 – Se KOM(2010) 0284 slutlig, punkt 5.7 kallad ”Ersättning”.
57 – Se, bland annat, skäl 71 i förslaget till förordningen i KOM(2011) 452 slutlig och skälen 49 och 61 samt artiklarna 74, 88–91 i förslaget till direktivet i KOM(2011) 453 slutlig.
58 – Se rapport A7-0170/2012.
59 – Artikel 5.1 och 5.4 FEUF.
60 – Artikel 5.1 och 5.3 FEUF.
61 – Förenade kungarikets skriftliga yttranden innehåller en kort hänvisning till förenligheten av rapporteringsskyldigheten och subsidaritetsprincipen. Med tanke på att de skriftliga yttrandena inte innehåller någon ytterligare utveckling av detta argument kommer jag emellertid att begränsa min prövning till förenligheten mellan rapporteringsskyldigheten och proportionalitetsprincipen.
62 – EGT C 321, s. 1.
63 – Förenade kungariket har åberopat domen i målet Luxemburg mot parlamentet och rådet, C‑176/09, EU:C:2011:290 i detta avseende.
64 – Se dom Eurotunnel m.fl., C‑408/95, EU:C:1997:532, punkterna 37–39, och dom kommissionen mot rådet, 355/87, EU:C:1989:220, punkterna 42–44.
65 – Se dom Afton Chemical, C‑343/09, EU:C:2010:419, punkterna 30 och 57.
66 – Ibidem, punkt 33.
67 – Ibidem, punkt 34.
68 – Ibidem, punkterna 35–41.
69 – Se dom Vodafone m.fl., C‑58/08, EU:C:2010:321, punkt 52, dom kommissionen/rådet, C‑117/10, EU:C:2013:786, ounkt 113..
70 – Se dom Spanien mot rådet, C‑310/04, EU:C:2006:521 punkterna 121-123.
71 – Se dom Digital Rights Ireland, C-293/12 och C‑594/12, EU:C:2014:238 punkt 47, och där angiven rättspraxis.
72 – Se dom Förenade kungariket mot rådet, C‑84/94, EU:C:1996:431, punkt 58, dom British American Tobacco (Investments) och Imperial Tobacco, C‑491/01, EU:C:2002:741, punkt 123.
73 – Jag ska återkomma till Förenade kungarikets argument gällande artikel 114.2 FEUF i min prövning av den första grunden.
74 – Denna sammanställda information kan inte jämföras med de detaljerade uppgifter om angivna personers löner och dess förenlighet med unionsrättslig lagstiftning om personuppgiftsskydd som var föremål för domstolens provning i målet Österreichischer Rundfunk m.fl. C-465/00, C‑138/01 och C‑139/01, EU:C:2003:294, samt dom Satakunnan Markkinapörssi och Satamedia, C‑73/07, EU:C:2008:727
75 – Se dom Tyskland mot parlamentet och rådet, C‑233/94, EU:C:1997:231, punkterna 13 och 15.
76 – Enligt artiklarna 33 och 34 i kapitaltäckningsdirektivet kan auktoriserade finansinstitut bedriva verksamhet i andra medlemsstater med stöd av godkännande i hemmedlemsstaten.
77 – Se dom Del Cerro Alonso, C‑307/05, EU:C:2007:509, punkterna 40 och 46, dom Impact, C‑268/06, EU:C:2008:223, punkt 23, samt generaladvokat Sharpstons förslag till avgörande i mål Bruno and Pettini, C–395/08 och C‑396/08, EU:C:2010:28, punkt 36.
78 – Se generaladvokat Maduros förslag till avgörande i mål Del Cerro Alonso, C‑307/05, EU:C:2007:3, punkt 39, och generaladvokat Kokotts förslag till avgörande i mål Impact, C‑268/06, EU:C:2008:2, punkt 122.
79 – Se, exempelvis, dom Bruno and Pettini, C-395/08 och C‑396/08, EU:C:2010:329, punkt 39.
80 – Se dom Lock, C‑539/12, EU:C:2014:351 punkterna 29–33 och där angiven rättspraxis.
81 – Se dom Del Cerro Alonso, EU:C:2007:509, punkt 46.
82 – Se dom Impact, EU:C:2008:223, punkt 124.
83 – Se dom Bruno och Pettini, EU:C:2010:28, punkterna 36 och 37, dom Del Cerro Alonso, EU:C:2007:509, punkterna 40 och 44–46, dom Impact, EU:C:2008:223, punkterna 123, 124 och 130 samt generaladvokat Kokotts förslag till avgörande i målet Impact, EU:C:2008:2, punkt 173.
84 – Se generaladvokat Kokotts förslag till avgörande i mål Impact, EU:C:2008:2, punkt 174.
85 – Se förslaget till avgörande i mål Impact, EU:C:2008:2, punkterna 172–173.
86 – Detta resultat rubbas inte av de påstådda faktiska konsekvenserna av införandet av en fast kvot i form av högre fast ersättning eller lägre total ersättning för väsentliga risktagare.
87 – Se ovan fotnot 76.
88 – Som exempel på sådana rättsakter kan nämnas unionslagstiftningen rörande antidiskriminering, utstationerade arbetstagare och arbetstid. Med avseende på domstolens praxis, se exempelvis dom Del Cerro Alonso, EU:C:2007:509, där domstolen i punkt 41 angav att ”undantaget rörande ’löneförhållanden’ emellertid inte får tolkas så att det innefattar alla frågor som har något som helst samband med löneförhållanden, eftersom vissa av de områden som anges i artikel 137.1 EG annars i stor utsträckning skulle förlora sitt innehåll” och dom Impact, EU:C:2008:223, där domstolen i punkt 125 angav att nämnda ”undantag får emellertid inte tolkas så, att det innefattar alla frågor som har något som helst samband med löneförhållanden, eftersom vissa av de områden som anges i artikel 137.1 EG annars i stor utsträckning skulle förlora sitt innehåll”, med hänvisning bland annat till domen i målet Del Cerro Alonso, EU:C:2007:509, punkt 41.