Mål T‑512/12

Front populaire pour la libération de la saguia-el-hamra et du rio de oro (Front Polisario)

mot

Europeiska unionens råd

”Yttre förbindelser — Avtal genom skriftväxling mellan unionen och Marocko — Ömsesidig liberalisering angående jordbruksprodukter, bearbetade jordbruksprodukter, fisk och fiskeriprodukter — Avtalets tillämpning på Västsahara — Front Polisario — Talan om ogiltigförklaring — Partsbehörighet — Direkt och personligen berörd — Upptagande till sakprövning — Förenlighet med folkrätten — Motiveringsskyldighet — Rätten till försvar”

Sammanfattning – Tribunalens dom (åttonde avdelningen) av den 10 december 2015

1. Talan om ogiltigförklaring — Fysiska eller juridiska personer — Talerätt — Talan som väckts av en enhet som är part i en internationell konflikt avseende ett icke självständigt territorium men som inte är ett rättssubjekt då inget rättssystem är tillämpligt på territoriet — Upptagande till sakprövning

   (Artikel 263 fjärde stycket FEUF)

2. Talan om ogiltigförklaring — Fysiska eller juridiska personer — Begreppet regleringsakt — Alla rättsakter med allmän giltighet med undantag för lagstiftningsakter — Beslut av rådet om ingående av avtal med tredje stat — Omfattas inte

   (Artiklarna 218.6, a FEUF, 263 fjärde stycket FEUF och 289.2 FEUF)

3. Internationella avtal — Unionens avtal — Tolkning — Unionsdomstolens behörighet — Villkor — Avtal som regleras av internationell rätt — Tillämpning av Wienkonventionen om traktaträtten

   Beslut 2012/497 om ingående av avtalet mellan unionen och Marocko om ömsesidiga liberaliseringsåtgärder angående jordbruk (Artiklarna 217 FEUF, 218 FEUF och 267 första stycket b FEUF; rådets beslut 2012/497)

4. Talan om ogiltigförklaring — Fysiska eller juridiska personer — Rättsakter som berör dem direkt och personligen — Villkoret direkt berörd — Kriterier — Beslut av rådet om ingående av ett avtal med tredje stat som är tillämpligt på ett omtvistat territorium som kontrolleras av denna stat — Talan som väckts av en befrielserörelse som deltar i förhandlingar som leds av Förenta nationerna för att fastställa nämnda territoriums status — Upptagande till sakprövning

   (Artikel 263 fjärde stycket FEUF; rådets beslut 2012/497)

5. Institutionernas rättsakter — Motivering — Skyldighet — Räckvidd — Rättsakter med allmän giltighet

   (Artikel 296 FEUF)

6. Unionsrätt — Principer — Rätten till försvar — Rätten att yttra sig — Iakttagande vid lagstiftningsförfarande — Villkor

   (Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 41)

7. Internationella avtal — Unionens avtal — Ingående — Avtal med en tredje stat om att underlätta export av jordbruksprodukter som har rättsverkningar på det omtvistade territoriet vilket kontrolleras av nämnda stat — Skyldighet att se till att det inte förekommer negativa verkningar för befolkningen i det berörda territoriet på grund av produktionen av varor avsedda för export — Räckvidd

   (Artikel 6 FEU; artikel 67 FEUF; rådets beslut 2012/497)

8. Talan om ogiltigförklaring — Grunder — Grund som avser åsidosättande av artikel 7 FEUF om samstämmigheten i unionens politikområden — Verkningslös grund

   (Artiklarna 7 FEUF och 263 FEUF)

9. Internationella avtal — Unionens avtal — Ingående — Unionsinstitutionernas utrymme för skönsmässig bedömning — Domstolsprövning — Gränser

   (Artikel 21 FEUF; artikel 205 FEUF)

10. Unionsrätt — Principer — Skydd för berättigade förväntningar — Villkor — Tydliga försäkringar från administrationen

11. Internationella avtal — Unionens avtal — Verkningar av ett avtal i unionen i avsaknad av uttryckliga bestämmelser härvidlag — Prövning av en unionsakts giltighet mot bakgrund av nämnda avtals bestämmelser — Unionsdomstolens behörighet — Villkor — Prövning av en unionsakts giltighet mot bakgrund av 1982 års havsrättskonvention (Montego Bay-konventionen) — Omfattas inte

    (Artiklarna 216.2 FEUF och 263 FEUF)

12. Domstolsförfarande — Rättegångskostnader — Yrkanden om rättegångskostnader saknas i ansökan — Kan framställas i ett senare skede

    (Tribunalens rättegångsregler, artikel 134)

1.  I vissa speciella fall kan en enhet som inte är en juridisk person enligt en medlemsstats eller en tredje stats rätt inte desto mindre betraktas som en juridisk person i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF och tillåtas att väcka talan om ogiltigförklaring med stöd av denna bestämmelse. Så är särskilt fallet när unionen och dess institutioner i sina rättsakter eller i sitt handlande behandlar enheten ifråga som ett särskilt rättssubjekt som kan ha egna rättigheter och skyldigheter och bli föremål för restriktioner. Detta förutsätter emellertid att den ifrågavarande enhetens stadgar och interna struktur är tillräckligt självständiga för att den att ska kunna handla som en ansvarig enhet i rättsliga sammanhang.

   En enhet som är part i en internationell konflikt avseende ett icke oberoende territorium och som omnämns som sådan i de texter som avser konflikten, inbegripet resolutioner från Europaparlamentet, och som inte kan bildas som juridisk person enligt rätten i det icke oberoende territoriet, eftersom det ännu saknas en sådan, ska betraktas som en juridisk person i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF. Det skulle visserligen vara möjligt för nämnda enhet att ombildas till en juridisk person i överensstämmelse med rättsregler i en tredje stat, men det kan inte krävas av den att gör det. Med hänsyn till dessa mycket speciella omständigheter kan slutsatsen dras att denna enhet kan väcka talan om ogiltigförklaring vid unionsdomstolarna även om organisationen endast är en juridisk person enligt det icke oberoende territoriets rätt vilket inte erkänts i en medlemsstat eller en tredje stat och som inte har någon egen rättsordning.

   (se punkterna 52, 53, 57, 58 och 60)

2.  Begreppet regleringsakt i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF ska förstås som alla akter som har allmän giltighet, med undantag för lagstiftningsakter. Distinktionen mellan en lagstiftningsakt och en regleringsakt beror enligt EUF-fördraget på förfarandet för dess antagande, vare sig detta var lagstiftande eller ej.

   Vad gäller ett beslut som har antagits med iakttagande av det förfarande som fastställs i artikel 218.6 a FEUF, i vilken bestämmelse det föreskrivs att rådet på förslag av förhandlaren, i detta fall kommissionen, ska anta ett beslut om ingående av avtalet efter parlamentets godkännande, uppfyller detta förfarande de kriterier som anges i artikel 289.2 FEUF och utgör följaktligen ett särskilt lagstiftningsförfarande. Härav följer att beslutet är en lagstiftningsakt och inte utgör en regleringsakt.

   (se punkterna 68, 69, 71, och 72)

3.  Ett avtal med en tredje stat, som har ingåtts av rådet enligt artiklarna 217 FEUF och 218 FEUF, vad Europeiska unionen beträffar, utgör en rättsakt som beslutats av en av unionens institutioner, i den mening som avses i artikel 267 första stycket b FEUF. Bestämmelserna i ett sådant avtal utgör sedan, från och med dagen för avtalets ikraftträdande, en integrerad del av unionens rättsordning, och inom ramen för denna rättsordning är domstolen behörig att meddela förhandsavgörande om tolkningen av detta avtal. Om ett avtal ingåtts mellan två folkrättssubjekt ska det dessutom regleras av folkrätten och i synnerhet vad gäller dess tolkning, av internationell traktaträtt. Reglerna i Wienkonventionen om traktaträtten av den 23 maj 1969 äger tillämpning på en överenskommelse som ingåtts mellan en stat och en internationell organisation, såsom det avtal som avses i det angripna beslutet, då dessa regler ger uttryck för allmän internationell sedvanerätt.

   Vad gäller beslut 2012/497 om ingående av avtalet genom skriftväxling mellan Europeiska unionen och Konungariket Marocko om ömsesidiga liberaliseringsåtgärder angående jordbruksprodukter, bearbetade jordbruksprodukter, fisk och fiskeriprodukter, om ersättande av protokoll nr 1, 2 och 3 och deras bilagor samt om ändring av Europa–Medelhavsavtalet om upprättande av en associering mellan Europeiska gemenskaperna och deras medlemsstater, å ena sidan, och Konungariket Marocko, å andra sidan ska det enligt en tolkning i enlighet med artikel 31 i Wienkonventionen under dessa omständigheter konstateras att det avtal vars ingående har godkänts genom beslut 2012/497, placerat i sitt sammanhang även är tillämpligt på Västsaharas territorium eller närmare bestämt på den största delen av detta territorium som kontrolleras av Konungariket Marocko.

   (se punkterna 89, 90, 92, 98 och 103)

4.  Villkoret i artikel 263 fjärde stycket FEUF enligt vilket en fysisk eller juridisk person måste vara direkt berörd av det beslut som är föremål för talan, kan endast anses vara uppfyllt om två kumulativa kriterier är uppfyllda. Dels måste den ifrågasatta rättsakten ha direkt inverkan på den enskildes rättsliga ställning. Dels får akten inte lämna något utrymme för skönsmässig bedömning för dem till vilka den riktar sig, och som ska genomföra den, vilket innebär att genomförandet ska ha en rent automatisk karaktär och endast följa av unionslagstiftningen utan att några mellanliggande regler tillämpas. När en talan riktas mot ett beslut avseende ett internationellt avtal som unionen och dess medlemsstater har ingått med tredje stat ska en bestämmelse i nämnda avtal anses ha direkt effekt om den, med hänsyn till sin ordalydelse samt till avtalets syfte och art, innebär en klar och precis skyldighet, vars fullgörande eller verkningar inte är beroende av någon ytterligare rättsakt.

   Vad gäller en talan som riktas mot beslut 2012/497 om ingående av avtalet genom skriftväxling mellan Europeiska unionen och Konungariket Marocko om ömsesidiga liberaliseringsåtgärder angående jordbruksprodukter, bearbetade jordbruksprodukter, fisk och fiskeriprodukter, om ersättande av protokoll nr 1, 2 och 3 och deras bilagor samt om ändring av Europa–Medelhavsavtalet om upprättande av en associering mellan Europeiska gemenskaperna och deras medlemsstater, å ena sidan, och Konungariket Marocko, å andra sidan ska det slås fast att det avtal ingåtts enligt det angripna beslutet innehåller bestämmelser som medför klara och tydliga skyldigheter, vilka för sitt genomförande eller sina verkningar inte är beroende av att rättsakter antas senare. Dessa bestämmelser har rättsverkningar för hela det territorium på vilket avtalet är tillämpligt (och följaktligen för det territorium i Västsahara som kontrolleras av Konungariket Marocko), såtillvida att de bestämmer villkoren för att jordbruksprodukter och fiskeriprodukter ska kunna exporteras från detta territorium till unionen och importeras från unionen till territoriet i fråga.

   Dessa verkningar rör emellertid inte endast Konungariket Marocko, utan även Polisario, en befrielserörelse i Sahara, eftersom det ännu inte har fastställts någon definitiv folkrättslig status för detta territorium som ska fastställas inom ramen för ett förhandlingsförfarande under beskydd av FN mellan Konungariket Marocko och just Polisario. Av samma skäl ska Polisario betraktas som personligen berörd av beslut 2012/497. Dessa omständigheter utgör nämligen just en faktisk situation som särskiljer Polisario från alla andra rättssubjekt och ger organisationen en särskild egenskap. Polisario är nämligen den enda samtalspartner som deltar i de förhandlingar som leds under FN:s beskydd mellan Polisario och Konungariket Marocko i syfte att slutgiltigt avgöra Västsaharas folkrättsliga status.

   (se punkterna 105, 107–111 och 113)

5.  Se domen.

   (se punkterna 121 och 122)

6.  Se domen.

   (se punkterna 132–137)

7.  Det följer, varken av artikel 6 FEU och artikel 67 FEUF eller av bestämmelserna i stadgan om de grundläggande rättigheterna, något absolut förbud för unionen att ingå ett avtal med en tredje stat om handelsutbyte med jordbruksprodukter, bearbetade jordbruksprodukter, fisk och fiskeriprodukter, vilket skulle kunna tillämpas även på ett territorium som kontrolleras av denna tredje stat utan att dess suveränitet över detta territorium är internationellt erkänd. Den omständigheten att unionen ingår ett avtal med en tredje stat som kan komma att tillämpas på ett omtvistat territorium strider i vart fall inte mot de bestämmelser i unionsrätten eller folkrätten som unionen måste iaktta.

   Det är förvisso korrekt att det inte framgår av stadgan om de grundläggande rättigheterna att det existerar ett sådant förbud. Det är inte desto mindre korrekt att skyddet av de grundläggande rättigheterna för befolkningen på ett sådant territorium har en särskild betydelse och följaktligen utgör en fråga som rådet måste studera innan det godkänner ett sådant avtal. I synnerhet när det gäller ett avtal som syftar till att underlätta exporten till unionen av diverse varor med ursprung i ifrågavarande territorium, måste rådet undersöka noggrant och opartiskt alla relevanta omständigheter i syfte att försäkra sig om att verksamhet med tillverkning av varor som är avsedda för export inte bedrivs vare sig till skada för det ifrågavarande territoriets befolkning eller innebär åsidosättanden av dess grundläggande rättigheter, däribland människans värdighet, rätt till liv och människans rätt till integritet, förbud mot slaveri och tvångsarbete, fritt yrkesval och rätt att arbeta, näringsfrihet, äganderätt, rättvisa arbetsförhållanden, förbud mot barnarbete och skydd av ungdomar i arbetslivet.

   Om unionen tillåter export till sina medlemsstater av varor med ursprung i detta andra land som har tillverkats eller erhållits under förhållanden där villkoren innebär att de grundläggande rättigheterna för befolkningen inte iakttas på det territorium varifrån varorna kommer, riskerar den nämligen att indirekt uppmuntra sådana åsidosättanden eller att dra nytta av dem. Detta övervägande är så mycket viktigare i fallet med ett territorium som förvaltas av en tredje stat samtidigt som det inte inbegrips inom de internationellt erkända gränserna för denna tredje stat. Med beaktande av den omständigheten att denna tredje stats suveränitet över det territorium som den förvaltar inte har erkänts, vare sig av unionen och dess medlemsstater eller mer allmänt av FN och av avsaknaden av varje internationellt mandat som kan göra dess närvaro på detta territorium motiverad, borde rådet emellertid i samband med prövningen av alla relevanta omständigheter i det aktuella målet i syfte att använda sig av sitt omfattande utrymme för skönsmässig bedömning av huruvida det är lämpligt eller ej att ingå ett avtal med denna tredje stat som även kan tillämpas på det omtvistade territoriet, självt försäkra sig om att det inte finns några indikationer på en utvinning av naturresurserna på det omtvistade territoriet under den tredje statens kontroll som kan vara till skada för dess invånare och inskränka deras grundläggande rättigheter. Rådet kan inte begränsa sig till att anse att det ankommer på den tredje staten att säkerställa att ingen utvinning av detta slag äger rum.

   (se punkterna 146, 220, 227, 228, 231, 232 och 241)

8.  Artikel 7 FEUF kan inte tjäna som stöd för argumentet att en unionsakt ska ogiltigförklaras om den strider mot den princip om samstämmighet mellan unionens politikområden som föreskrivs i den bestämmelsen. Unionens olika politiska strategier hänför sig alla till olika bestämmelser i fördragen och rättsakter som antagits med tillämpning av dessa bestämmelser. En rättsakts påstådda brist på samstämmighet med unionens politik på ett bestämt område innebär med nödvändighet att rättsakten i fråga strider mot en bestämmelse eller en princip som styr denna politik. Enbart den omständigheten skulle, om den kunde bevisas, vara tillräcklig för att medför att rättsakten i fråga ogiltigförklaras utan att det är nödvändigt att åberopa artikel 7 FEUF.

   Argumentet angående unionens vidtagande av restriktiva åtgärder med avseende på situationen i andra länder räcker inte heller för att visa att unionens politik är inkonsekvent enligt vad som påståtts. Rådet förfogar nämligen över ett utrymme för skönsmässig bedömning på området. Följaktligen kan inte rådet anklagas för att vara inkonsekvent på grund av att det vidtagit restriktiva åtgärder med hänsyn till situationen i ett land och inte i ett annat.

   (se punkterna 153 och 156)

9.  Unionens institutioner har stor handlingsfrihet inom området för ekonomiska relationer utanför unionen. Att när det gäller frågan huruvida det är lämpligt eller ej att ingå ett avtal med en tredje stat vilket kommer att tillämpas på ett omtvistat territorium tillerkänna unionens institutioner en sådan befogenhet visar sig vara så mycket mer motiverat som de folkrättsliga regler och principer som är tillämpliga på området är komplexa och vaga. Härav följer att domstolskontrollen med nödvändighet begränsas till frågan huruvida den berörda unionsinstitutionen, när det godkände ingåendet av ett avtal som kan tillämpas på ett omtvistat territorium gjorde sig skyldig till en uppenbart oriktig bedömning. Således ska unionsdomstolen i synnerhet i de fall där en unionsinstitution förfogar över ett stort utrymme för skönsmässig bedömning, när den bedömer huruvida den gjort en uppenbart oriktig bedömning, kontrollera huruvida institutionen i fråga omsorgsfullt och opartiskt har prövat alla omständigheter som är relevanta i det aktuella fallet, det vill säga de omständigheter som den aktuella bedömningen grundar sig på.

   (se punkterna 164 och 223–225)

10.  Se domen.

    (se punkt 177)

11.  Det står enligt folkrättens principer unionsinstitutionerna, som har befogenhet att förhandla om och ingå avtal med ett tredje land, fritt att med detta land komma överens om de verkningar som avtalets bestämmelser ska ha inom de avtalsslutande parternas interna rättsordning. Endast om denna fråga inte har reglerats genom avtalet ankommer det på de behöriga unionsdomstolarna att avgöra denna fråga på samma sätt som varje annan tolkningsfråga som rör tillämpningen av avtalet inom unionen.

    Unionsdomstolarna kan emellertid pröva giltigheten av en unionsrättsakt i förhållande till ett internationellt avtal endast när det internationella avtalets beskaffenhet och systematik inte innebär hinder för detta. När det aktuella internationella avtalets beskaffenhet och systematik medger en prövning av unionsrättsaktens giltighet mot bakgrund av bestämmelserna i detta avtal, är det slutligen också nödvändigt att de bestämmelser som åberopas i syfte att pröva unionsrättsaktens giltighet, till sitt innehåll framstår som ovillkorliga och tillräckligt precisa. Ett sådant villkor är uppfyllt när den åberopade bestämmelsen innebär en klar och precis skyldighet, vars fullgörande eller verkningar inte är beroende av någon ytterligare rättsakt.

    Vad angår Förenta Nationernas havsrättskonvention av den 10 december 1982 (Montego Bay-konventionen) utgör dess beskaffenhet och systematik hinder mot att domstolen bedömer giltigheten av en unionsrättsakt mot bakgrund av den konventionen.

    (se punkterna 181, 184, 185 och 195)

12.  Det är tillåtet att framställa yrkanden om rättegångskostnader senare än i samband med väckande av talan och till med vid förhandlingen även om dessa yrkanden inte har framställts i ansökan.

    (se punkt 250)