DOMSTOLENS DOM (stora avdelningen)

den 19 november 2013 ( *1 )

”Årlig anpassning av lönerna och pensionerna för tjänstemän och övriga anställda i Europeiska unionen — Tjänsteföreskrifterna — Talan om ogiltigförklaring — Meddelande KOM(2011) 829 slutlig — Förslag KOM(2011) 820 slutlig — Passivitetstalan — Framläggande av förslag enligt artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna — Kommissionens underlåtenhet — Ändamålet med talan har förfallit — Anledning saknas att döma i saken”

I mål C‑66/12,

angående en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 FEUF och, alternativt, en passivitetstalan enligt artikel 265 FEUF, som väckts den 9 februari 2012,

Europeiska unionens råd, företrätt av M. Bauer och J. Herrmann, båda i egenskap av ombud,

sökande,

med stöd av

Republiken Tjeckien, företrädd av M. Smolek, D. Hadroušek och J. Vláčil, samtliga i egenskap av ombud,

Konungariket Danmark, företrätt av V. Pasternak Jørgensen och C. Thorning, båda i egenskap av ombud,

Förbundsrepubliken Tyskland, företrädd av T. Henze och N. Graf Vitzthum, båda i egenskap av ombud,

Irland, företrätt av E. Creedon, i egenskap av ombud, biträdd av C. Toland, BL, och A. Joyce, solicitor,

Konungariket Spanien, företrätt av N. Díaz Abad och S. Centeno Huerta, båda i egenskap av ombud,

Republiken Frankrike, företrädd av G. de Bergues, D. Colas och J.-S. Pilczer, samtliga i egenskap av ombud,

Republiken Lettland, företrädd av I. Kalniņš och A. Nikolajeva, båda i egenskap av ombud,

Konungariket Nederländerna, företrätt av C. Wissels och M. Bulterman, båda i egenskap av ombud,

Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, företrätt av E. Jenkinson och J. Beeko, båda i egenskap av ombud, biträdda av R. Palmer, barrister,

intervenienter,

mot

Europeiska kommissionen, företrädd av J. Currall, D. Martin och J.‑P. Keppenne, samtliga i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,

svarande,

med stöd av

Europaparlamentet, företrätt av A. Neergaard och S. Seyr, båda i egenskap av ombud,

intervenient,

meddelar

DOMSTOLEN (stora avdelningen)

sammansatt av ordföranden V. Skouris, vice ordföranden K. Lenaerts, avdelningsordförandena A. Tizzano, R. Silva de Lapuerta, T. von Danwitz (referent), E. Juhász, M. Safjan, C.G. Fernlund och J.L. da Cruz Vilaça samt domarna A. Rosas, G. Arestis, J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev, C. Toader och C. Vajda,

generaladvokat: Y. Bot,

justitiesekreterare: handläggaren V. Tourrès,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 2 juli 2013,

och efter att den 12 september 2013 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Europeiska unionens råd har yrkat att domstolen ska

—

ogiltigförklara, enligt artikel 263 FEUF,

—

kommissionens meddelande KOM(2011) 829 slutlig av den 24 november 2011 om ytterligare upplysningar till rapport från kommissionen om undantagsklausulen av den 13 juli 2011 (nedan kallat det angripna meddelandet), i den del meddelandet innebär att Europeiska kommissionen slutgiltigt vägrar att lägga fram lämpliga förslag för Europaparlamentet och rådet enligt artikel 10 i bilaga XI till Tjänsteföreskrifter för tjänstemän i Europeiska unionen, vilka infördes genom rådets förordning (EEG, Euratom, EKSG) nr 259/68 av den 29 februari 1968 om fastställande av tjänsteföreskrifter för tjänstemännen i Europeiska gemenskaperna och anställningsvillkor för övriga anställda i dessa gemenskaper samt om införande av särskilda tillfälliga åtgärder beträffande kommissionens tjänstemän (EGT L 56, s. 1; svensk specialutgåva, område 1, volym 1, s. 39), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 1080/2010 av den 24 november 2010 (EUT L 311, s. 1), i dess lydelse enligt en rättelse som offentliggjorts den 5 juni 2012 (EUT L 144, s. 48) (nedan kallade tjänsteföreskrifterna), och

—

kommissionens förslag av den 24 november 2011 till rådets förordning om anpassning med verkan från och med den 1 juli 2011 av löner och pensioner för tjänstemän och övriga anställda i Europeiska unionen och av de på dessa löner och pensioner tillämpliga korrigeringskoefficienterna (KOM(2011) 820 slutlig) (nedan kallat det angripna förslaget),

—	alternativt fastställa, enligt artikel 265 FEUF, att kommissionen i strid med fördragen har underlåtit att lägga fram lämpliga förslag för Europaparlamentet och rådet med stöd av artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna.

Tillämpliga bestämmelser

I artikel 65 i tjänsteföreskrifterna föreskrivs följande:

”1. Rådet skall varje år göra en översyn av lönerna till unionens tjänstemän och övriga anställda. Denna översyn skall göras i september på grundval av en gemensam rapport som läggs fram av kommissionen och som bygger på ett gemensamt index som utarbetats av Europeiska unionens statistikkontor i överensstämmelse med medlemsstaternas nationella statistiska kontor; indexet skall återge situationen den 1 juli i var och en av unionens medlemsstater.

Rådet ska i samband med översynen ta ställning till om det är lämpligt att, inom ramen för unionens ekonomiska och sociala politik, anpassa lönerna. Hänsyn ska tas till eventuella löneökningar i offentlig förvaltning och rekryteringsbehoven.

2. Om väsentliga förändringar av levnadskostnaderna inträffat skall rådet inom [högst] två månader besluta om vilka anpassningar som skall göras av korrigeringskoefficienterna och i förekommande fall om de skall tillämpas retroaktivt.

3. Vid tillämpningen av denna artikel skall rådet på förslag från kommissionen fatta beslut med kvalificerad majoritet enligt artikel 16.4 och 16.5 [FEU].”

3	I artikel 82.2 i tjänsteföreskrifterna föreskrivs att när rådet enligt artikel 65.1 i tjänsteföreskrifterna beslutar att anpassa lönerna ska pensionerna anpassas på samma sätt.

4	I artikel 65a i tjänsteföreskrifterna anges att tillämpningsföreskrifter till artiklarna 64 och 65 i tjänsteföreskrifterna fastställs i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna.

Artikel 1 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna ingår i avsnitt 1 kapitel 1 i bilagan. I den artikeln anges att med avseende på den översyn som föreskrivs i artikel 65.1 i tjänsteföreskrifterna, ska Eurostat varje år före utgången av oktober månad utarbeta en rapport om förändringar av levnadskostnaderna i Bryssel (Belgien) (internationellt index för Bryssel), om förändringar av levnadskostnaderna utanför Bryssel (ekonomiska pariteter och implicita index), samt om köpkraftsutvecklingen för nationella tjänstemän i central statsförvaltning i åtta medlemsstater (särskilda indikatorer).

Artikel 3 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna utgör den enda artikeln i avsnitt 2 (med rubriken ”Närmare regler för den årliga anpassningen av lönerna och pensionerna”) i kapitel 1 i bilaga XI. I denna artikel föreskrivs följande:

”1. Enligt artikel 65.3 i tjänsteföreskrifterna skall rådet, på förslag av kommissionen och på grundval av de kriterier som föreskrivs i avsnitt 1 i denna bilaga, före utgången av varje år fatta beslut om anpassning av lönerna och pensionerna, med verkan från och med den 1 juli.

2. Anpassningen skall motsvara produkten av den särskilda indikatorn och det internationella indexet för Bryssel. Anpassningen skall fastställas som nettovärde i form av en enhetlig procentsats.

...

5. Ingen korrigeringskoefficient skall tillämpas i Belgien och Luxemburg. Korrigeringskoefficienter

a)	för löner till unionstjänstemän som tjänstgör i andra medlemsstater och på vissa andra anställningsorter,

b)	... för pensioner till unionstjänstemän som betalas ut i övriga medlemsstater, till den del som avser rättigheter som förvärvats före den 1 maj 2004,

skall fastställas på grundval av förhållandet mellan de motsvarande ekonomiska pariteter som avses i artikel 1 i denna bilaga och de växelkurser som avses i artikel 63 i tjänsteföreskrifterna för de berörda länderna.

...”

Kapitel 5 i bilaga XI har rubriken ”Undantagsklausul”. Kapitlet består endast av artikel 10, som har följande lydelse:

”Om en allvarlig och plötslig försämring av den ekonomiska och sociala situationen inom unionen konstateras på grundval av objektiv information som tillhandahålls av kommissionen, skall kommissionen lägga fram lämpliga förslag för Europaparlamentet och rådet, som skall fatta beslut i enlighet med förfarandet i artikel 336 [FEUF].”

8	Enligt artikel 15.1 i bilaga XI ska bestämmelserna i bilagan tillämpas från och med den 1 juli 2004 till och med den 31 december 2012.

Bakgrunden till tvisten

I december 2010 uttalade rådet att de senaste finansiella och ekonomiska kriserna inom unionen hade gett upphov till en ”allvarlig och plötslig försämring av den ekonomiska och sociala situationen inom unionen” i den mening som avses i artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna. Rådet bad därför kommissionen att på grundval av artikel 10 i bilaga XI i god tid lägga fram lämpliga förslag, så att Europaparlamentet och rådet skulle kunna behandla och anta dessa före utgången av år 2011.

Som svar på rådets begäran lade kommissionen den 13 juli 2011 fram för rådet rapport om undantagsklausulen (artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna) (KOM(2011) 440 slutlig). I rapporten slog kommissionen fast att det inte var lämpligt att lägga fram något förslag i enlighet med artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna. Denna slutsats grundade sig på femton indikatorer och på den ekonomiska prognos för Europa som offentliggjorts av generaldirektoratet ”Ekonomi och finans” den 13 maj 2011.

11	Undersökningen av rapporten av den 13 juli 2011 gav upphov till diskussioner i rådet, vilka utmynnade i att rådet riktade en ny begäran till kommissionen om att denna skulle tillämpa artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna och lägga fram ett lämpligt förslag om anpassning av lönerna.

Som svar på rådets begäran lade kommissionen fram det angripna meddelandet, som bland annat byggde på den ekonomiska prognos som offentliggjorts av generaldirektoratet ”Ekonomi och finans” den 10 november 2011. I meddelandet slog kommissionen åter fast att unionen inte stod inför en extraordinär situation, i den mening som avses i artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna, och att den följaktligen inte ansåg sig kunna ge klartecken till att tillämpa undantagsklausulen.

13	Samma dag lade kommissionen fram det angripna förslaget, som var grundat på den ”normala” metod för anpassning av lönerna som anges i artikel 3 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna. Kommissionen föreslog en anpassning av lönerna på 1,7 procent.

Rådet antog den 19 december 2011 beslut 2011/866/EU om kommissionens förslag till rådets förordning om anpassning med verkan från och med den 1 juli 2011 av löner och pensioner för tjänstemän och övriga anställda i Europeiska unionen och av de på dessa löner och pensioner tillämpliga korrigeringskoefficienterna (EUT L 341, s. 54). Genom det beslutet beslutade rådet ”att inte anta [det angripna förslaget]”, bland annat av följande skäl:

”(8)

... Rådet är övertygat om att den finansiella och ekonomiska kris som för närvarande pågår inom unionen och som medför betydande finanspolitiska korrigeringar, bland annat justeringar av nationella tjänstemäns löner i ett stort antal medlemsstater, utgör en allvarlig och plötslig försämring av den ekonomiska och sociala situationen inom unionen.

...

(13)

Med beaktande av ovanstående anser rådet att kommissionens ståndpunkt i fråga om förekomsten av en allvarlig och plötslig försämring av den ekonomiska och sociala situationen samt kommissionens vägran att lägga fram ett förslag enligt artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna bygger på uppenbart otillräckliga och felaktiga grunder.

(14)

Eftersom [domstolen i dom av den 24 november 2010 i mål C‑40/10, kommissionen mot rådet (REU 2010, s. I‑12043)] förklarat att det förfarande som anges i artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna utgör den enda möjligheten att beakta en ekonomisk kris vid anpassningen av lönerna under tillämpningsperioden för denna bilaga var rådet beroende av ett förslag från kommissionen för att i kristider kunna tillämpa den artikeln.

(15)

Det är rådets övertygelse att kommissionen borde ha varit skyldig att lägga fram ett vederbörligt förslag för rådet mot bakgrund av lydelsen av artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna och i enlighet med den skyldighet till lojalt samarbete mellan institutionerna som fastställs i artikel 13.2 andra meningen [FEU]. Kommissionens slutsatser samt det förhållande[t] att den inte lagt fram ett sådant förslag, står därmed i strid med denna skyldighet.

(16)

Eftersom rådet endast får agera på förslag från kommissionen, har kommissionens underlåtenhet att dra korrekta slutsatser av rönen och att lägga fram ett förslag enligt artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna förhindrat rådet från att reagera korrekt på den allvarliga och plötsliga försämringen av den ekonomiska och sociala situationen genom att anta en akt enligt artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna.”

Parternas yrkanden och förfarandet vid domstolen

Rådet har yrkat att domstolen ska

—	ogiltigförklara, enligt artikel 263 FEUF, det angripna meddelandet, i den del detta innebär att kommissionen slutgiltigt vägrar att lägga fram lämpliga förslag för parlamentet och rådet enligt artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna, och det angripna förslaget,

—	alternativt fastställa, enligt artikel 265 FEUF, att kommissionen i strid med fördragen har underlåtit att lägga fram lämpliga förslag för parlamentet och rådet med stöd av artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna, och

—	förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.

16	Kommissionen har yrkat att domstolen ska ogilla talan och förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.

Genom beslut av domstolens ordförande den 20 april 2012 tilläts parlamentet att intervenera till stöd för kommissionens yrkanden. Genom beslut av domstolens ordförande den 6 juli 2012 tilläts Republiken Tjeckien, Konungariket Danmark, Förbundsrepubliken Tyskland, Irland, Konungariket Spanien, Republiken Frankrike, Republiken Lettland, Konungariket Nederländerna samt Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland att intervenera till stöd för rådets yrkanden.

Prövning av talan

Rådet har gjort gällande att kommissionen har åsidosatt artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna, jämförd med artikel 13.2 andra meningen FEU och artikel 241 FEUF, genom att lägga fram det angripna förslaget på grundval av den ”normala” metoden i artikel 3 i bilaga XI och genom att därigenom vägra lägga fram lämpliga förslag enligt artikel 10 i bilaga XI.

Kommissionen anser i första hand att talan inte kan tas upp till sakprövning, eftersom rådet inte har beslutat med kvalificerad majoritet bland sina medlemmar om att väcka förevarande talan. Vidare är varken det angripna meddelandet eller det angripna förslaget akter mot vilka talan kan väckas i den mening som avses i artikel 263 FEUF. Härtill kommer att de villkor som anges i artikel 265 FEUF inte är uppfyllda, bland annat på grund av att kommissionen har tagit ställning till rådets begäran genom att göra gällande att villkoren för att inleda det förfarande som anges i artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna inte är uppfyllda. Rådet har emellertid inte gått miste om domstolsskydd, eftersom denna institution har kunnat göra gällande sin ståndpunkt i samband med kommissionens talan mot rådets vägran att anta det angripna förslaget, som lagts fram med stöd av artikel 3 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna. I andra hand har kommissionen gjort gällande att det saknas grund för talan om ogiltigförklaring och passivitetstalan. Till stöd härför har kommissionen anfört att rådet inte har visat att kommissionens bedömning av den ekonomiska och sociala situationen inom unionen varit uppenbart oriktig.

Domstolen konstaterar att i likhet med mål C‑63/12, kommissionen mot rådet, i vilket dom meddelades den 19 november 2013, rör den talan som nu är föremål för prövning anpassningen av lönerna och pensionerna för tjänstemän och övriga anställda i unionen för år 2011. Tvisten är ett resultat av den oenighet som uppkommit mellan kommissionen och rådet i frågan huruvida – med avseende på år 2011 – man ska tillämpa den ”normala” och automatiska metoden, som anges i artikel 3 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna, eller undantagsklausulen, som anges i artikel 10 i bilaga XI och som är tillämplig ”om en allvarlig och plötslig försämring av den ekonomiska och sociala situationen inom unionen konstateras”. Det nära sambandet mellan dessa båda mål framgår också av att parterna, i vart och ett av målen, har hänvisat till sina inlagor i det andra målet, vilka de har bilagt.

Domstolen har emellertid i punkterna 57–77 i domen av den 19 november 2013 i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet prövat frågan om rollfördelningen mellan institutionerna i samband med den årliga anpassningen av lönerna och pensionerna, särskilt med avseende på bestämmande av rättslig grund för denna anpassning och tillämpning av undantagsklausulen.

22	Vid sådana förhållanden finner domstolen att ändamålet med förevarande talan har förfallit och att det därmed saknas anledning att döma i saken.

Rättegångskostnader

23	Enligt artikel 142 i rättegångsreglerna ska domstolen i mål där det saknas anledning att döma i saken besluta om kostnader enligt vad den finner skäligt.

24	I förevarande fall har ändamålet med talan inte förfallit på grund av någon av parternas uppträdande, utan på grund av att domstolen har prövat den talan om ogiltigförklaring som väckts i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet, där dom meddelades den 19 november 2013.

25	Vid sådant förhållande finner domstolen att rådet och kommissionen samt intervenienterna ska bära sina respektive rättegångskostnader.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:

1)	Det saknas anledning att döma i saken.

Republiken Tjeckien, Konungariket Danmark, Förbundsrepubliken Tyskland, Irland, Konungariket Spanien, Republiken Frankrike, Republiken Lettland, Konungariket Nederländerna, Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, Europaparlamentet, Europeiska unionens råd samt Europeiska kommissionen ska bära sina rättegångskostnader.

Underskrifter

( *1 ) Rättegångsspråk: franska.