—

Nederländernas regering, genom C. S. Schillemans och C. Wissels, båda i egenskap av ombud,

—

Europeiska kommissionen, genom B. Burggraaf och H. Tserepa-Lacombe, båda i egenskap av ombud,

1

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 23.1 i rådets förordning (EG) nr 73/2009 av den 19 januari 2009 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd för jordbrukare inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare, om ändring av förordningarna (EG) nr 1290/2005, (EG) nr 247/2006 och (EG) nr 378/2007 samt om upphävande av förordning (EG) nr 1782/2003 (EUT L 30, s. 16).

2

Begäran har framställts i ett mål mellan Maatschap L.A. en D.A.B. Langestraat en P. Langestraat-Troost (nedan kallad Maatschap) och Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (nedan kallad Staatssecretaris) angående minskningen av det stöd som Maatschap beviljats inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken.

3

I den ursprungliga lydelsen av artikel 6.1 i rådets förordning (EG) nr 1782/2003 av den 29 september 2003 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare och om ändring av förordningarna (EEG) nr 2019/93, (EG) nr 1452/2001, (EG) nr 1453/2001, (EG) nr 1454/2001, (EG) nr 1868/94, (EG) nr 1251/1999, (EG) nr 1254/1999, (EG) nr 1673/2000, (EEG) nr 2358/71 och (EG) nr 2529/2001 (EUT L 270, s. 1), föreskrevs följande:

”Om föreskrivna verksamhetskrav eller god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden inte iakttas till följd av en åtgärd eller en försummelse som direkt kan anses bero på den enskilde jordbrukaren skall det sammanlagda beloppet av direktstöd för det år då överträdelsen inträffar, efter tillämpning av artiklarna 10 och 11, minskas eller dras in i enlighet med de närmare bestämmelser som anges i artikel 7.”

4

Artikel 6.1 i förordning nr 1782/2003, i dess lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 146/2008 av den 14 februari 2008 (EUT L 46, s. 1), hade från den 1 april 2008 följande lydelse:

”I de fall då det förekommer överträdelser av de föreskrivna verksamhetskraven eller villkoren för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden vid någon tidpunkt under ett visst kalenderår (nedan kallat det aktuella kalenderåret) och överträdelsen i fråga beror på en åtgärd eller försummelse som direkt kan tillskrivas den jordbrukare som lämnade in stödansökan det aktuella kalenderåret, ska det sammanlagda direktstöd som … ska betalas ut till jordbrukaren minskas eller dras in i enlighet med de närmare bestämmelser som anges i artikel 7.

Första stycket ska också tillämpas när överträdelsen i fråga beror på en åtgärd eller försummelse som direkt kan tillskrivas den person till eller från vilken jordbruksmarken har överförts.

...

I denna punkt avses med överföring alla typer av transaktioner genom vilka den överlåtande parten upphör att förfoga över jordbruksmarken.”

5

Förordning nr 1782/2003 upphävdes från den 1 januari 2009 genom förordning nr 73/2009.

6

Skälen 2 och 3 i förordning nr 146/2008 har följande lydelse:

7

Kommissionens förordning (EG) nr 796/2004 av den 21 april 2004 om närmare föreskrifter för tillämpningen av de tvärvillkor, den modulering och det integrerade administrations- och kontrollsystem som föreskrivs i rådets förordning (EG) nr 1782/2003 och om närmare föreskrifter för tillämpningen av de tvärvillkor som föreskrivs i rådets förordning (EG) nr 479/2008 (EUT L 141, s. 18), i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 1266/2008 av den 16 december 2008 (EUT L 338, s. 34), anger närmare föreskrifter för tillämpningen av sanktioner då bestämmelserna om tvärvillkor inte iakttagits.

8

Enligt skälen 56 och 57 i denna förordning gäller följande:

9

I skäl 3 i förordning nr 73/2009 anges följande:

”I förordning (EG) nr 1782/2003 fastställs det att jordbrukare som inte uppfyller vissa krav på områdena folkhälsa, djurhälsa och växtskydd, miljö och djurskydd ska få minskat direktstöd eller bli uteslutna. Detta system med tvärvillkor utgör en integrerad del av gemenskapens direktstöd och bör därför bibehållas. Erfarenheten visar emellertid att ett antal av de krav som omfattas av tvärvillkoren inte är tillräckligt relevanta för jordbruksverksamheten eller jordbruksmarken, eller snarare rör de nationella myndigheterna än jordbrukarna. Tvärvillkorens tillämpningsområde bör därför anpassas.”

10

I artikel 23.1 i förordning nr 73/2009, med rubriken ”Minskning eller uteslutning vid överträdelse av bestämmelserna om tvärvillkor”, föreskrivs följande:

”Om föreskrivna verksamhetskrav eller god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden inte iakttas vid någon tidpunkt under ett givet kalenderår (nedan kallat kalenderåret i fråga), och det beror på en åtgärd eller en försummelse som direkt kan anses bero på den jordbrukare som lämnade in stödansökan avseende kalenderåret i fråga, ska det sammanlagda beloppet av direktstöd som har beviljats eller kommer att beviljas den jordbrukaren …, minskas eller dras in i enlighet med de närmare föreskrifter som anges i artikel 24.

Första stycket ska också tillämpas när överträdelsen beror på en åtgärd eller en försummelse som direkt kan anses bero på den person som antingen överlät jordbruksmarken eller som den överläts till.

I denna punkt avses med överläts varje typ av transaktion där jordbruksmark upphör att stå till den överlåtande partens förfogande.

Med avvikelse från det andra stycket ska dock den som vidtog åtgärden eller gjorde sig skyldig till försumlighet, om denne är direkt ansvarig, från och med 2010 minskningen eller uteslutningen tillämpas på de direktstödsbelopp som har beviljats eller skulle beviljats denne om en stödansökan har lämnats in för det berörda året.”

11

Artikel 24 i samma förordning har rubriken ”Närmare föreskrifter för minskning och uteslutning vid överträdelser av bestämmelserna om tvärvillkor”, och innehåller följande bestämmelser:

”1.   Närmare föreskrifter för minskningar och uteslutningar enligt artikel 23 ska fastställas i enlighet med det förfarande som avses i artikel 141.2. I detta sammanhang ska hänsyn tas till hur allvarliga eller omfattande överträdelserna har varit, deras varaktighet och hur ofta de förekommit samt de kriterier som anges i punkterna 2, 3 och 4 i den här artikeln.

2.   Vid försummelse ska procentsatsen för minskning inte vara högre än 5 % eller, vid upprepade överträdelser, 15 %.

...

3.   Vid avsiktliga överträdelser ska procentsatsen för minskning i princip inte vara lägre än 20 %, och får gå ända till fullständig uteslutning från ett eller flera stödsystem under ett eller flera kalenderår.

...”

12

Bolaget L. Oosthoek en J. P. Groen (nedan kallat Oosthoek/Groen) arrenderade ut ett skifte med jordbruksmark till Maatschap för lökodling. Arrendeavtalet var förenat med ett villkor som innebar att Oosthoek/Groen hade rätt att fortsätta plöja detta skifte och sprida några lass gödsel på skiftet. Parterna avtalade att arrendetiden skulle börja löpa den 1 januari 2009, men att arrendatorn (Maatschap) skulle få nyttjanderätten till nämnda skifte först efter plöjningen.

13

Oosthoek/Groen spred mycket riktigt gödseln på det aktuella skiftet, men plöjningen skedde inte i enlighet med bestämmelserna i den nationella lagstiftningen. Enligt dessa bestämmelser ska sådant gödsel användas som avger låga utsläpp. Detta medförde att Oosthoek/Groen påfördes vite.

14

Maatschap, som övertog skiftet i början av mars månad år 2009 ansökte om direktstöd för år 2009, bland annat för det aktuella skiftet. Enligt beslutet om hänskjutande fick Maatschap kännedom om den överträdelse som Oosthoek/Groen begått först genom en skrivelse från Staatssecretaris av den 23 november 2009. I denna skrivelse tillkännagavs det att direktstöden kunde komma att minskas på grund av att den nationella lagstiftningen åsidosatts genom att gödsel inte använts på ett sätt som ger låga utsläpp.

15

Staatssecretaris beslutade den 3 mars 2010 att sänka direktstödet till Maatschap med 20 procent till följd av åsidosättande av de lagstadgade jordbrukskraven genom nämnda överträdelse. Maatschap begärde omprövning av detta beslut den 8 mars 2010. Staatssecretaris beslutade vid omprövning den 1 april 2010 att inte ändra sitt beslut, varpå Maatschap överklagade omprövningsbeslutet till den hänskjutande domstolen.

16

Enligt den hänskjutande domstolen skulle Oosthoek/Groen anses vara ”den som överlät” jordbruksmarken i den mening som avses i artikel 23.1 andra stycket i förordning nr 73/2009. Direktstöden till Maatschap borde därför minskas eller uteslutas på grund av Oosthoek/Groens underlåtenhet att iaktta de lagstadgade jordbrukskraven. Nämnda domstol fann att uppgifterna från ansvariga personer i nämnda bolag till den övergripande kontrollmyndigheten stödde slutsatsen att bolaget uppsåtligen underlåtit att iaktta dessa krav.

17

I och med att den hänskjutande domstolen inte kunde finna något uppsåt hos Maatschap beträffande Oosthoek/Groens överträdelse, hyste den vissa tvivel beträffande möjligheten att minska direktstödet till Maatschap på grund av uppsåtlig underlåtenhet att iaktta de lagstadgade jordbrukskraven, då Maatschap inte var den som begått överträdelsen.

18

Den hänskjutande domstolen påpekade bland annat att enligt skälen 56 och 57 i förordning nr 796/2004 har systemet med minskning av eller uteslutning från stöd till syfte att få jordbrukarna att efterleva gällande lagstiftning på tvärvillkorens olika områden, och att detta system har införts med beaktande av proportionalitetsprincipen. Minskning av och uteslutning från stöd får således bara tillämpas om jordbrukaren gjort sig skyldig till försumlighet eller agerat uppsåtligt. Beslut om minskning av och uteslutning från stöd bör vidare graderas efter hur allvarlig den begångna oegentligheten är.

19

Den hänskjutande domstolen fann att artikel 23 i förordning nr 73/2009 kan tolkas på två sätt; antingen ska den uppsåtliga gärningen av Oosthoek/Groens direkt anses bero på Maatschap, eller så ska endast underlåtenheten som sådan att iaktta de lagstadgade jordbrukskraven anses bero på Maatschap.

20

Mot denna bakgrund beslutade College van Beroep voor het bedrijfsleven att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till domstolen:

”Ska artikel 23.1 i förordning nr 73/2009 … tolkas så, att en jordbrukare som har lämnat in en stödansökan ska åläggas en minskning av eller uteslutning från stöd, så som skulle ha skett beträffande den fastställda överträdelsen för den som i realiteten har begått överträdelsen och som antingen överlät jordbruksmarken eller som den överläts till, om denne själv hade lämnat in ansökan? Eller innebär denna bestämmelse endast att den fastslagna överträdelsen ska anses bero på den som har lämnat in en stödansökan men att det i beslutsförfarandet avseende (storleken av) minskningen eller uteslutningen ska slås fast i vilken utsträckning jordbrukaren själv varit försumlig, vållande eller handlat uppsåtligt?”

21

Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artikel 23.1 i förordning nr 73/2009 ska tolkas så, att underlåtenheten att iaktta bestämmelserna om tvärvillkor av den person som antingen överlät jordbruksmarken eller som den överläts till – vilket medför att det sammanlagda beloppet av direktstöd minskas eller dras in – i sin helhet ska anses bero på den jordbrukare som lämnat in stödansökan.

22

Domstolen erinrar inledningsvis om att det i artikel 23.1 första stycket i förordning nr 73/2009 föreskrivs en minskning av det sammanlagda beloppet av direktstöd som har beviljats eller kommer att beviljas den jordbrukare som lämnat in en stödansökan, om föreskrivna verksamhetskrav eller god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden inte iakttas vid någon tidpunkt under det kalenderår då stödansökan lämnades in.

23

Enligt artikel 23.1 andra stycket i nämnda förordning ska minskningen av det sammanlagda beloppet av direktstöd också tillämpas när överträdelsen beror på en åtgärd eller en försummelse som direkt kan anses bero på den person som antingen överlät jordbruksmarken eller som den överläts till.

24

Formuleringen i denna bestämmelse är klar i den del en underlåtenhet att iaktta bestämmelserna om tvärvillkor ska anses bero på en jordbrukare som lämnat in en stödansökan, när det var den person som överlät jordbruksmarken eller som den överläts till som underlåtit att iaktta dessa bestämmelser om tvärvillkor. I förordning nr 73/2009 preciseras dock inte om följderna av ett uppsåt hos den person som antingen överlät jordbruksmarken eller som den överläts till även ska drabba nämnda jordbrukare.

25

I förordning nr 796/2004 preciseras i detta hänseende att den minskning som är tillämplig i fall av försummelse från jordbrukarens sida uppgår till mellan 1 och 15 procent. Om minskningen däremot sker till följd av jordbrukarens uppsåtliga handlande uppgår minskningen till mellan 20 och 100 procent.

26

Domstolen påpekar i detta sammanhang att lydelsen i artikel 23.1 i förordning nr 73/2009 inte i sig räcker för att besvara den hänskjutande domstolens fråga.

27

Enligt domstolens praxis ska vid tolkningen av en unionsbestämmelse inte bara dess lydelse beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som den ingår i (dom av den 21 juli 2011 i mål C-150/10, Beneo-Orafti, REU 2011, s. I-6843, punkt 41 och där angiven rättspraxis).

28

Det ska för det första erinras om att ”tiomånadersregeln” i artikel 44.3 i förordning nr 1782/2003, enligt vilken jordbrukare för att kunna lämna in en stödansökan var skyldiga att till sitt förfogande behålla skiftena motsvarande deras stödberättigande areal under minst tio månader, reducerades till en enda dag genom förordning nr 146/2008. Det är således tillräckligt att jordbrukaren förfogar över ett skifte på stickdagen för att få direktstöd för det år under vilket stödansökan inlämnats.

29

Som framgår av skäl 2 i förordning nr 146/2008 var syftet med förenklingen av dessa regler om stödberättigande areal att åstadkomma en lättnad i den administrativa bördan för såväl jordbrukarna som för berörda myndigheter.

30

Härav följer också att ett visst skifte lättare kan bli föremål för flera överlåtelser under kalenderåret, vilket kan leda till att sannolikheten ökar för att det inte är den stödsökande jordbrukaren själv som plöjt jorden.

31

För det andra har avskaffandet av ”tiomånadersregeln” föranlett en ändring av artikel 6.1 i förordning nr 1782/2003 genom förordning nr 146/2008, då denna bestämmelse tagits in i artikel 23.1 i förordning nr 73/2009, vilken innehåller bestämmelser om jordbrukarens ansvar i fall av underlåtenhet att iaktta reglerna om tvärvillkor, med det tillägget att en jordbrukare som lämnar in en stödansökan för ett skifte förblir ansvarig för skiftet, vid överlåtelse av detsamma, under hela det år som den inlämnade stödansökan avser.

32

Det görs alltså inte någon skillnad i artikel 23.1 i förordning nr 73/2009 mellan underlåtenhet att iaktta tvärvillkoren på grund av försummelse eller uppsåt hos den som överlät jordbruksmarken eller den som jordbruksmarken överläts till. Det är således inte uteslutet att en jordbrukare som har lämnat in en stödansökan får bära konsekvenserna av en åtgärd som vidtagits av den person som antingen överlät jordbruksmarken eller av den som jordbruksmarken överläts till.

33

Med hänsyn till det ovan redovisade ska tolkningen av artikel 23.1 i förordning nr 73/2009 ske med hänsyn till utvecklingen av den nu genomgångna lagstiftningen.

34

Av skäl 2 i förordning nr 146/2008 framgår att förenklingen av tillgången till direktstöd underlättar för jordbrukarna att få tillgång till jordbruksstöd. I skäl 3 i förordning nr 73/2009 erinras dessutom om att beviljandet av stöd villkoras av att stödmottagaren iakttar bestämmelserna om tvärvillkor.

35

Den sanktion som är tillämplig vid underlåtenhet att iaktta nämnda bestämmelser om tvärvillkor utgör följaktligen ett specifikt administrativt instrument inom ramen för systemet för jordbruksstöd, vilket instrument är ämnat att främja iakttagandet av dessa bestämmelser om tvärvillkor.

36

Domstolen har i detta hänseende vid upprepade tillfällen betonat att de åsidosatta normerna endast riktar sig till de ekonomiska aktörer som fritt har valt att utnyttja ett stödsystem inom jordbruksområdet (se dom av den 18 november 1987 i mål 137/85, Maizena m.fl., REG 1987, s. 4587, punkt 13, av den 27 oktober 1992 i mål C-240/90, Tyskland mot kommissionen, REG 1992, s. I-5383, punkt 26, svensk specialutgåva, volym 13, s. 143, av den 11 juli 2002 i mål C-210/00, Käserei Champigon Hofmeister, REG 2002, s. I-6453, punkt 41, och av den 5 juni 2012 i mål C-489/10, Bonda, punkt 30).

37

Härav följer att den jordbrukare som erhåller stödet, även om vederbörande inte är den som har nyttjanderätten till det skifte för vilket jordbrukaren ansökt om direktstöd avseende hela kalenderåret, ska riskera att anses vara den som är skuld till att bestämmelserna om tvärvillkor inte iakttagits på detta skifte, oavsett om detta beror på försummelse eller på uppsåtligt handlande av den som överlåtit jordbruksmarken eller som jordbruksmarken överlåtits till, vilket kan leda till att det sammanlagda beloppet av direktstöd minskas eller dras in. Denna jordbrukare kan alltså anses skyldig till den överträdelse som begåtts av den som överlåtit jordbruksmarken eller som jordbruksmarken överlåtits till, och denna jordbrukare ska därmed även anses stå för följderna av uppsåtligt handlande.

38

I skäl 57 i förordning nr 796/2004 anges emellertid att beslut om minskning av det sammanlagda beloppet av direktstöd och uteslutning från detsamma bör fattas med beaktande av proportionalitetsprincipen. Det ska därför prövas om den i föregående punkt föreslagna lösningen är förenlig med denna princip.

39

Härvid erinras om att proportionalitetsprincipen ingår bland de allmänna principerna i unionsrätten och att den innebär att de medel som föreskrivs i en unionsrättslig bestämmelse är ägnade att säkerställa att de mål som eftersträvas uppnås och att medlen inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål (se dom av den 12 juli 2012 i mål C-59/11, Association Kokopelli, punkt 38 och där angiven rättspraxis).

40

Av punkterna 34–37 i förevarande dom framgår att det ansvar som – till följd av en underlåtenhet att iaktta bestämmelserna om tvärvillkor genom försummelse eller uppsåtligt handlande av den som överlåtit jordbruksmarken eller som jordbruksmarken överlåtits till – åvilar den jordbrukare som lämnar in en stödansökan, möjliggör ett uppnående av det mål som eftersträvas med systemet med minskning av det sammanlagda beloppet av direktstöd och uteslutning från detsamma, sådant det upprepas i skäl 3 i förordning nr 73/2009, nämligen införandet av grundläggande bestämmelser om miljö, livsmedelssäkerhet, hälsa, djurskydd samt god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden i de gemensamma organisationerna av marknaderna.

41

Beträffande frågan huruvida ett sådant ansvar för den jordbrukare som lämnat in en stödansökan går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå nämnda mål, påpekar domstolen att den jordbrukare som erhåller stödet förblir ensam ansvarig gentemot förvaltningarna. Som den nederländska regeringen och Europeiska kommissionen helt korrekt har gjort gällande finns det emellertid inget som hindrar parterna i ett avtal om överlåtelse av jordbruksmark från att sinsemellan avtala om mera preciserade villkor beträffande de ekonomiska risker som är förenade med ett sådant avtal, inbegripet risken för eventuell minskning av, eller uteslutning från, jordbruksstöd. Även i avsaknad av sådana avtalsvillkor kan ett tillgripande av de civilrättliga mekanismer som skyddar intressena hos den jordbrukare som lämnat in en stödansökan, inte utan vidare uteslutas.

42

Att en överträdelse som begås av den som överlåtit jordbruksmarken eller som jordbruksmarken överlåtits till helt ska anses bero på den jordbrukare som lämnat in ansökan om stöd för det skifte beträffande vilket bestämmelserna om tvärvillkor inte iakttagits, går alltså inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet.

43

Det ska även noteras att om den jordbrukare som begått överträdelsen eller den jordbrukare som förfogade över det aktuella skiftet på stickdagen inte lämnar in någon stödansökan, kommer heller inte någon sanktion att utfärdas. Systemet med minskning av det sammanlagda beloppet av direktstöd och uteslutning från detsamma utgör nämligen en administrativ åtgärd som är knuten till incitamenten i form av direktstöd.

44

Den fråga som ställts ska således besvaras enligt följande. Artikel 23.1 i förordning nr 73/2009 ska tolkas så, att underlåtenheten att iaktta bestämmelserna om tvärvillkor av den person som antingen överlät jordbruksmarken eller som den överläts till – vilket medför att det sammanlagda beloppet av direktstöd minskas eller dras in – i sin helhet ska anses bero på den jordbrukare som lämnat in stödansökan.

45

Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:

Artikel 23.1 rådets förordning (EG) nr 73/2009 av den 19 januari 2009 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd för jordbrukare inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare, om ändring av förordningarna (EG) nr 1290/2005, (EG) nr 247/2006 och (EG) nr 378/2007 samt om upphävande av förordning (EG) nr 1782/2003 ska tolkas så, att underlåtenheten att iaktta bestämmelserna om tvärvillkor av den person som antingen överlät jordbruksmarken eller som den överläts till – vilket medför att det sammanlagda beloppet av direktstöd minskas eller dras in – i sin helhet ska anses bero på den jordbrukare som lämnat in stödansökan.