1. 

Genom denna begäran om förhandsavgörande aktualiseras på nytt villkoren för enskildas tillgång till miljöinformation som offentliga myndigheter innehar och vars utlämnande omfattas av direktiv 2003/4. ( 2 ) Det handlar närmare bestämt om frågan när det organ till vilket en begäran om information i den mening som avses i direktivet har riktats är att betrakta som en ”offentlig myndighet”. Detta är en omtvistad fråga, eftersom det handlar om privata företag som tillhandahåller en offentlig tjänst som rör miljön. Frågan är huruvida tillhandahållandet av denna tjänst mot bakgrund av de faktiska omständigheterna i målet är av sådan karaktär att man kan dra slutsatsen att de berörda företagen, trots att de är privata, ska betraktas som ”offentliga myndigheter” i den mening som avses i direktiv 2003/4 och att de därmed ska tillmötesgå den begäran om information som två enskilda har framställt till dem.

2. 

Domstolen ges här således tillfälle att precisera sin praxis inom två mycket konkreta områden. För det första handlar det förstås om själva rätten till tillgång till information. För det andra gäller det definitionen av begreppet ”offentlig myndighet” , en fråga som har betydelse inom en rad olika unionsrättsliga områden. För att besvara den är det här nödvändigt att närmare granska begreppen ”beroende” och ”kontroll”, vilka bland annat är vanligt förekommande i rättspraxis rörande serviceföretag.

3.

Enligt artikel 2.2 i konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor, vilken undertecknades den 25 juni 1998 och ingicks på Europeiska gemenskapens vägnar genom rådets beslut 2005/370/EG av den 17 februari 2005 ( 3 ) (nedan kallad Århuskonventionen) avses följande med beteckningen myndighet:

”Myndighet:

Beteckningen myndighet omfattar inte organ eller institutioner när de handlar i egenskap av dömande eller lagstiftande myndighet.”

4.

Enligt artikel 4.1 i Århuskonventionen ska varje part, med vissa förbehåll och på vissa villkor, se till att myndigheter på begäran ger allmänheten tillgång till miljöinformation inom ramen för den nationella lagstiftningen.

5.

Direktiv 2003/4 innehåller följande skäl av intresse:

Skäl 1: ”Ökad tillgång för allmänheten till miljöinformation och spridning av sådan information bidrar till en ökad medvetenhet om miljöfrågor, ett fritt meningsutbyte, ett aktivare deltagande från allmänhetens sida i beslut som rör miljön och slutligen till en bättre miljö.”

Skäl 5: ”... Bestämmelser i gemenskapslagstiftningen måste stämma överens med [Århuskonventionen] för att Europeiska gemenskapen skall kunna ingå den.”

Skäl 8: ”Det är nödvändigt att säkerställa att varje fysisk och juridisk person inom gemenskapen har rätt att få tillgång till miljöinformation som innehas av eller förvaras för offentliga myndigheter utan att behöva ange skälen för sin begäran.”

Skäl 11: ”För att ta hänsyn till principen i artikel 6 i fördraget om att miljöskyddskraven skall integreras i utformningen och genomförandet av gemenskapens politik och verksamhet, bör definitionen av offentliga myndigheter utvidgas så att den omfattar regeringar eller övriga offentliga förvaltningar på nationell, regional eller lokal nivå oavsett om dessa har ett särskilt miljöansvar eller inte. Definitionen bör även utvidgas så att den omfattar övriga personer eller organ som utövar offentliga förvaltningsuppgifter i samband med miljön enligt nationell lag samt övriga personer eller organ med offentligt ansvar eller offentliga uppgifter i samband med miljön som handlar under dessas tillsyn.”

6.

Enligt artikel 1 i direktiv 2003/4 är syftena med direktivet

7.

Enligt artikel 2.2 i direktiv 2003/4 avses med begreppet offentlig myndighet

Medlemsstaterna kan föreskriva att denna definition inte skall omfatta organ eller institutioner när de handlar i egenskap av dömande eller lagstiftande myndighet. Om en medlemsstats konstitutionella ordning, vid den tidpunkt då detta direktiv antas, inte innehåller några bestämmelser om ett prövningsförfarande i den mening som avses i artikel 6 får medlemsstaten föreskriva att dessa organ eller institutioner inte skall omfattas av denna definition.”

8.

Enligt artikel 3.1 i direktiv 2003/4 ska ”[m]edlemsstaterna ... säkerställa att offentliga myndigheter i enlighet med bestämmelserna i detta direktiv åläggs att tillhandahålla den sökande sådan miljöinformation som innehas av eller förvaras för dem utan att denne behöver ange skälen för sin begäran.”

9.

Enligt den information som den hänskjutande domstolen har tillhandahållit är följande nationella bestämmelser av intresse:

10.

Relevanta nationella bestämmelser finns i 2004 års föreskrifter om miljöinformation (Environmental Information Regulations 2004) (SI Nr 3391) (nedan kallade EIR 2004), genom vilka direktiv 2003/4 införlivades. I regulation 2.2 i EIR 2004 definieras offentlig myndighet på följande sätt:

”Med förbehåll för punkt 3 avses med ’offentlig myndighet’

...”

11.

Enligt regulation 5 och regulation 7 i EIR 2004 ska miljöinformation tillhandahållas senast 20 arbetsdagar efter att en begäran mottagits. Den berörda instansen får på vissa villkor förlänga denna frist till 40 arbetsdagar.

12.

Enligt section 50.1 i FIA 2000, i dess lydelse enligt regulation 18 i EIR 2004, kan den som ingett en begäran om information vända sig till Information Commissioner för att denna ska avgöra huruvida den berörda offentliga myndigheten har behandlat begäran i enlighet med kraven i EIR 2004.

13.

I mitten av 1900-talet var vatten- och avloppsverksamheten till största delen offentligägd och tjänsterna tillhandahölls av lokala myndigheter enligt 1936 års hälsolag (Public Health Act 1936).

14.

Genom 1973 års vattenlag (Water Act 1973, nedan kallad WA 1973) överfördes ansvaret för dessa tjänster till regionala vattenmyndigheter. Vissa tjänster tillhandahölls av offentligägda bolag som handlade för myndigheternas räkning.

15.

Genom 1989 års vattenlag (Water Act 1989, nedan kallad WA 1989) privatiserades vattenindustrin i England och Wales och den struktur som infördes motsvarar i stort den aktuella strukturen. Uppgifter, befogenheter, egendom och andra av de regionala vattenmyndigheternas tillgångar delades mellan å ena sidan National Rivers Authority (nu, efter antagandet av 1995 års miljölag (Environment Act 1995) Environment Agency (Miljömyndigheten, nedan kallad EA)) och å andra sidan de nya privatiserade företagen som i framtiden skulle tillhandahålla vatten- och avloppstjänster i England och Wales.

16.

Den lagstiftning som reglerar vattenförvaltningen i England och Wales konsoliderades och ändrades år 1991. En av de viktigaste lagarna som fastställer reglerna på området är 1991 års vattenindustrilag (Water Industry Act 1991, nedan kallad WIA 1991).

17.

Enligt section 6 i WIA 1991 får endast företag som utsetts av Secretary of State, eller (numera) OFWAT (tillsynsmyndighet för vattentjänster), till vatten- och/eller avloppsföretag för ett visst område i England eller Wales tillhandahålla dessa tjänster.

18.

Endast ett bolag med begränsat ansvar kan utses till vatten- eller avloppsföretag (section 6.5). Företagen leds av en styrelse som är ansvarig gentemot aktieägarna. Företagen drivs på normala affärsmässiga villkor såsom dessa fastställts i stiftelseurkunden och bolagsordningen. Verksamheten drivs i vinstsyfte varvid vinsten delas ut till aktieägarna och används till återinvesteringar i verksamheten.

19.

Företagen omfattas av samma regler som alla andra offentliga eller privata bolag med begränsat ansvar. Företagen mottar inte något statsunderstöd. Inga beslut angående lån eller investeringar fattas av regeringen eller något annat statligt organ. Staten garanterar inte heller några av företagens lån. Följaktligen härrör företagens tillgångar från avgifter från kunder, försäljning av aktier och andra rättigheter, upplåning på kapitalmarknaderna på affärsmässiga villkor och andra kommersiella transaktioner såsom försäljning av fast egendom och andra tillgångar.

20.

Varje företag har en licens (”Instrument of Appointment”) där villkoren för varje företags utnämning till vatten- och/eller avloppsföretag anges. I licensen anges inte bara de allmänna lagstadgade skyldigheterna och befogenheterna utan även andra villkor (section 11). Ett av dessa villkor kan utgöras av skyldigheten att betala vissa belopp till Secretary of State.

21.

Licensen har en uppsägningstid på 25 år och uppsägningen ska motiveras (section 195 A.1 c). Licensen får endast ändras av OFWAT 1) med det berörda företagets samtycke, eller 2) utan samtycke, efter en rapport av konkurrenskommittén (Competition Commission).

22.

Secretary of State eller OFWAT övervakar licensvillkorens efterlevnad. De kan kräva att ett företag vidtar specifika åtgärder. WIA 1991 innehåller även föreskrifter om ekonomiska sanktionsåtgärder och begränsar tillämpningen av sedvanliga villkor för upplösning av bolagen.

23.

Företagen har i praktiken monopol på tillhandahållandet av tjänsterna inom respektive ansvarsområde. Regelverket syftar därför till att kontrollera dessa monopolpriser genom en metod som allmänt kallas ”komparativ konkurrens”. Med detta avses ett system enligt vilket företagens priser jämförs med varandra för att avgöra hur varje företags prestationer förhåller sig till de mest effektiva företagens. På grundval av denna analys fastställer OFWAT vart femte år den högsta avgift som varje företag får ta ut av sina kunder liksom hur avgifterna ska tas ut.

24.

OFWAT ska fullgöra sina regleringsuppgifter på ett sådant sätt att företagen kan finansiera ett korrekt utförande av sina uppgifter som vatten- och avloppsföretag (särskilt genom att säkerställa en rimlig avkastning på insatt kapital).

25.

Vattenföretagen är skyldiga att utveckla och upprätthålla ett effektivt och ekonomiskt vattenförsörjningssystem inom respektive område. Vattenföretagens möjlighet att stänga av vattentillförseln till kunder är begränsad och omgärdas av stränga krav vilkas åsidosättande är straffbart.

26.

Avloppsföretagen har enligt WIA 1991 följande skyldigheter: a) Tillhandahålla, förbättra och bygga ut ett offentligt avloppsnät (inom eller utom sitt område) och att rengöra och underhålla detta avloppsnät så att specifika krav avseende bortledning uppfylls. b) Uppfylla vissa krav rörande prestationerna i enlighet med gällande föreskrifter. c) Inrätta avloppssystem på vissa platser där avsaknaden av ett avloppssystem får, eller kan få, skadlig inverkan på miljön, eller tillhandahålla tjänster om de inte kan tillhandahålla ett offentligt avloppssystem. d) Godta att privata avloppsanläggningar ansluter sig till företagens offentliga avloppssystem.

27.

Vatten- och avloppsföretagen tillerkänns ett antal befogenheter som går utöver dem som privata företag normalt sett har, varvid vissa befogenheter delas med andra.

28.

Vatten- och avloppsföretag får inte överlåta mark som används för verksamheten utan samtycke från Secretary of State.

29.

Genom 2003 års vattenlag (Water Act 2003, nedan kallad WA 2003) blev vattenföretagen skyldiga att utarbeta planer för förvaltning av vattenresurserna och planer för torka.

30.

Utöver viss information som företagen lämnar ut frivilligt måste de också enligt annan lagstiftning lämna ut viss information, exempelvis för att uppfylla de krav som föreligger i dataskyddshänseende och med avseende på företagsrapportering.

31.

Avloppsföretagen ska hålla ett offentligt register med uppgifter om tillstånd och avtal rörande industriavloppsvatten.

32.

OFWAT ska hålla ett register över alla beslut att utse företag och över de villkor som gäller därvid.

33.

Secretary of State får fritt offentliggöra information om vattenföretagens verksamhet. OFWAT får vidarebefordra sådan information till kunderna.

34.

Det är normalt straffbart att yppa information som erhållits enligt WIA 1991 om specifika företags verksamhet utan deras samtycke.

35.

EA ska hålla offentliga register över alla ansökningar om bortledningstillstånd, beviljade tillstånd och tillståndsvillkoren. Information om vattenprover, och analyser därav, som EA tar av avloppsvatten och recipientvatten måste ingå i registren i likhet med all annan information som företagen faktiskt har lämnat till EA. Information om vattenprover måste föras in i registren inom två månader. Information som kan anses som affärshemligheter får inte föras in utan företagens samtycke.

36.

Enligt FIA 2000 ska en stor del av den information som innehas av offentliga organ såsom EA, OFWAT och Secretary of State på begäran göras tillgänglig. Lagen gör inte anspråk på att införliva direktiv 2003/4. Lagen har i vissa avseenden ett snävare tillämpningsområde. En begäran om information kan avslås med hänvisning till att det rör sig om affärshemligheter. Det finns inte någon rätt till information som frivilligt har lämnats ut till ett offentligt organ.

37.

I målet vid den nationella domstolen har ett organ utan vinstsyfte och en fysisk person försökt få tillgång till information från företag som den nationella myndigheten inte har ansett vara ”offentliga myndigheter” i den mening som avses i direktiv 2003/4. ( 4 )

38.

Efter att ett förfarande inletts fastställdes myndighetens beslut av domstolen i första instans. Domen i första instans överklagades till Upper Tribunal, men innan överklagandet hade prövats gick de berörda företagen till slut med på att lämna ut den begärda informationen, trots att de inte ansåg att de var skyldiga att göra det.

39.

Oberoende av detta har Upper Tribunal begärt förevarande förhandsavgörande.

40.

Tolkningsfrågorna har följande lydelse:

”Artikel 2.2 b i direktiv 2003/4/EG

Artikel 2.2 c i direktiv 2003/4/EG

Artikel 2.2 b och c

41.

Enligt den hänskjutande domstolen är ”den fråga som är aktuell i förevarande mål ... huruvida vattenföretag är att anse som offentliga myndigheter enligt engelsk lagstiftning med avseende på utlämnande av miljöinformation. I synnerhet måste det klargöras enligt vilka kriterier ett organ ska klassificeras i detta avseende. Frågan har här uppkommit beträffande vattenföretag, men den är även relevant vad gäller andra privatiserade, reglerade sektorer som tillhandahåller en tjänst som tidigare var statsägd: elektricitet, gas, järnvägstransport, telekommunikationer.” ( 5 )

42.

Begäran om förhandsavgörande inkom till domstolens kansli den 4 juni 2012.

43.

Parterna i målet vid den nationella domstolen, Förenade kungarikets regering och den italienska regeringen samt kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden.

44.

Vid den förhandling som ägde rum den 16 april 2013 närvarade parterna i målet vid den nationella domstolen, Förenade kungarikets regering och den danska regeringen samt kommissionen.

45.

De berörda företagen har gjort gällande att de har tillhandahållit den begärda informationen och att tolkningsfrågorna därför är hypotetiska och således inte kan tas upp till sakprövning.

46.

Beträffande de första två frågorna har Fish Legal, Emily Shirley, den italienska regeringen och kommissionen gjort gällande att de ska besvaras jakande. Till stöd för sin ståndpunkt har de påpekat att begreppen i artikel 2.2 b och c i direktiv 2003/4 enligt rättspraxis ska ges en självständig och enhetlig tolkning och att begreppet ”offentliga förvaltningsuppgifter” ska ges en vid tolkning. Endast då kan målet med direktiv 2003/4 uppnås, nämligen att miljöinformation ska spridas systematiskt och i största möjliga omfattning. Med en sådan vid tolkning innefattas klart de uppgifter som utförs av de berörda vattenföretagen. Att de är att betrakta som offentliga myndigheter följer dels av deras åligganden till följd av att de åtagit sig att tillhandahålla tjänsten och dels av de offentliga maktbefogenheter som de har tilldelats av staten för att tillhandahålla tjänsten.

47.

Information Commissioner, de berörda företagen och Förenade kungarikets regering har å sin sida gjort gällande att frågan huruvida en person ”har offentliga förvaltningsuppgifter enligt nationell lag” ska prövas enligt nationell rätt, vilket innebär att den andra tolkningsfrågan inte ska besvaras. De menar att det är uppenbart att uttrycket ”enligt nationell lag” ska uppfattas som en uttrycklig hänvisning till medlemsstaternas rättsordningar och att innebörden och räckvidden av begreppet ”offentliga förvaltningsuppgifter” ska tolkas inom ramen för dessa.

48.

För det fall att domstolen finner att ett enhetligt begrepp ska användas, menar de berörda företagen och Förenade kungarikets regering att det mot bakgrund av syftet med direktiv 2003/4 ska beaktas att de skyldigheter som där anges berör de verkställande organen och den nationella offentliga förvaltningen, vilka är de som vanligtvis innehar miljöinformation till följd av att de har uppgifter av offentlig natur. Vattenföretagen har däremot inte uppgifter av offentlig natur. Under alla förhållanden är det de nationella domstolarna som ska pröva huruvida ett organ i vissa fall har uppgifter som innebär att det kan likställas med en ”offentlig myndighet”. I det här aktuella fallet finns det flera omständigheter som motiverar ett nekande svar, inte minst att vattenföretagen är privata och vinstdrivande och att de inte ens före privatiseringen hade verkställighetsbefogenheter eller offentliga maktbefogenheter. Det saknar härvid betydelse att vattentjänster historiskt sett helt eller delvis har tillhandahållits av staten eller att dessa tjänster är allmännyttiga och rör ett allmänintresse, eftersom det inte i sig innebär att ett vinstdrivande företag som tillhandahåller sådana tjänster har en ”offentlig förvaltningsuppgift”. Inom området vattentjänster är det bara tillsynsmyndigheterna (OFWAT och EA) som har ”offentliga förvaltningsuppgifter” och som därmed omfattas av skyldigheterna i direktiv 2003/4.

49.

Vad beträffar den tredje frågan har Fish Legal och Emily Shirley gjort gällande att vattenföretagen mot bakgrund av de befogenheter som de har tilldelats enligt den nationella lagstiftningen och den grad av reglering som de är föremål för, inte kan betraktas som privata företag som bedriver en självständig verksamhet, utan tvärtom har tilldelats statliga befogenheter. Mot detta har Information Commissioner, de berörda företagen och Förenade kungarikets regering invänt att för att en person ska anses stå ”under överinseende av” ett offentligt organ i den mening som avses i artikel 2.2 c i direktiv 2003/4, måste enligt viss nationell rättspraxis ( 6 ) den kontroll som utövas över personen vara av sådan karaktär, form och omfattning att det går utöver vad som följer av de uppgifter som är förknippade med regleringen. Det utövas inte någon kontroll om den berörda personen behåller sitt oberoende när det gäller hur den fullgör sina skyldigheter och uppgifter och tillhandahåller tjänsten. Däremot utövas kontroll om den offentliga myndigheten kan fastställa dess mål och de medel som den ska använda för att uppnå målen.

50.

Den italienska regeringen har å sin sida gjort gällande att det föreligger en ”kontroll” enligt artikel 2.2 c i direktiv 2003/4 om viktiga aspekter av den verksamhet som rör miljön är beroende av beslut fattade av en offentlig myndighet, så att organets oberoende beträffande förvaltningen inskränks i betydande grad jämfört med om det skulle ha bedrivit verksamhet under normala förhållanden. Den danska regeringen har hävdat att uttrycket ”under överinseende av” innebär att de offentliga myndigheterna har ett bestämmande inflytande och att det inte spelar någon roll om organet i fråga omfattas av rättsliga bestämmelser. För att avgöra huruvida det föreligger ett sådant inflytande ska enligt den danska regeringen faktorer som ägande, rösträtt, stadgarna eller sammansättning av en kontrollgrupp beaktas.

51.

Kommissionen har påpekat att enligt vägledningen för tillämpning av Århuskonventionen ska artikel 2.2 c i direktiv 2003/4 tillämpas när en person står under kontroll av själva regeringen eller av ett organ som har offentliga förvaltningsuppgifter enligt den nationella lagstiftningen och att ”offentligt ansvar eller offentliga uppgifter” tilldelas dem de facto och inte enligt en lag eller annan författning. Det är därför enligt kommissionen inte nödvändigt att besvara frågan i den del den avser vilka kriterier som ska tillämpas för att fastställa huruvida de berörda organen i målet vid den nationella domstolen står ”under överinseende” i den mening som avses i nämnda bestämmelse.

52.

Vad beträffar den fjärde frågan har Emily Shirley gjort gällande att det skulle vara oförenligt med syftet med och tillämpningsområdet för direktiv 2003/4 att undanta vissa företag som av de nationella domstolarna ( 7 ) redan har befunnits vara ”organ som utgör en del av staten” i den mening som avses i domen av den 12 juli 1990 i målet Foster. ( 8 ) Information Commissioner, de berörda företagen och Förenade kungarikets regering har å sin sida gjort gällande att domstolens praxis rörande begreppet ”organ som utgör en del av staten” inte är relevant för tolkningen av artikel 2.2 c i direktiv 2003/4. De menar att denna bestämmelse innehåller ett snävare begrepp och att den utgör ett slags lex specialis som anger vilka ”kontrollerade” organ som ska behandlas som om de vore delar av staten. Såväl den komplexa karaktären av begreppet offentlig myndighet som används i direktiv 2003/4 som hänvisningen till nationell lag i artikel 2.2 b, visar att unionslagstiftaren avsiktligt har undvikit att använda begreppet ”organ som utgör en del av staten”, ett begrepp som dessutom är självständigt och inte förekommer i Århuskonventionen, vilken många tredje stater är parter i. Kommissionen har avslutningsvis påpekat att det framgår av dess svar på den andra och den tredje frågan att när de ”särskilda befogenheter” som nämns i domen i målet Foster, punkt 20, bygger på en formell rättslig grund tillämpas artikel 2.2 b i direktiv 2003/4, medan artikel 2.2 c i samma direktiv blir tillämplig om det rör sig om befogenheter som tilldelats de facto.

53.

Beträffande den femte och sista tolkningsfrågan har Fish Legal, Emily Shirley, de berörda företagen och den italienska regeringen inte förespråkat någon sådan ”hybridlösning” som innebär att om en person uppfyller kraven i artikel 2.2 a eller b i direktiv 2003/4 och den begärda informationen överensstämmer med begreppet ”miljöinformation”, ska all den berörda informationen tillhandahållas oavsett vilket syftet är med att få tillgång till den. I annat fall skulle det bli mycket svårt att tillämpa direktivet, vilket för övrigt bara föreskriver möjligheten att undanta dömande och lagstiftande myndigheter. Information Commissioner och Förenade kungarikets regering har gjort gällande att det föreslagna svaret på den femte frågan bör godtas om domstolen finner att ett organ som huvudsakligen är av privat karaktär kan vara en offentlig myndighet i den mening som avses i direktiv 2003/4. Kommissionen menar avslutningsvis att om ett organ endast betraktas som en offentlig myndighet på grundval av de särskilda uppgifter som det har tilldelats, finns det inget som motiverar att det behandlas som en myndighet när det inte fullgör sådana uppgifter.

54.

Som framgått gick de berörda företagen slutligen med på att tillhandahålla den information som begärts. I princip skulle man således kunna hävda att det materiella kravet i målet vid den nationella domstolen har tillgodosetts vid sidan om förfarandet. Detta menar de berörda företagen, vilka har gjort gällande att tolkningsfrågorna nu är rent hypotetiska och att den aktuella begäran om förhandsavgörande därför ska avvisas.

55.

Enligt min uppfattning har begäran inte förlorat sitt föremål.

56.

Det finns visserligen inget pågående skadeståndsmål på grund av den skada som de berörda företagens inledande vägran gett upphov till och det kvarstår således inte på detta indirekta sätt något fristående intresse av att få ett svar på tolkningsfrågorna. Enbart Upper Tribunals påpekande att ett svar från domstolen skulle vara till hjälp vid prövningen av andra liknande mål ( 9 ) förefaller heller inte i sig vara tillräckligt för att slå fast att det faktiskt finns en pågående tvist vid den hänskjutande domstolen.

57.

Under dessa omständigheter återstår bara att erinra om att ”ordningen med att begära förhandsavgörande grundar sig på det behov som är knutet till den faktiska lösningen av en tvist och inte på utformningen av rådgivande yttranden i allmänna eller hypotetiska frågor”. ( 10 )

58.

Som den hänskjutande domstolen har påpekat i punkt 3 i beslutet att begära förhandsavgörande lämnade de berörda företagen visserligen till slut frivilligt ut den begärda informationen, men frågan huruvida de var skyldiga att lämna ut den kvarstår fortfarande, liksom frågan huruvida de dessutom var skyldiga att tillhandahålla den inom de tidsfrister som fastställs i den nationella lagstiftningen, vilket företagen inte gjorde.

59.

Det bör nämligen beaktas att det verkliga föremålet för målet vid den nationella domstolen är myndigheternas vägran att betrakta de berörda företagen som ”offentliga myndigheter” som i denna egenskap var skyldiga att tillhandahålla den begärda informationen inom en viss fastställd tidsfrist. Denna fråga har inte klargjorts efter att informationen lämnades ut frivilligt, eftersom den fråga som är omtvistad i målet vid den nationella domstolen är just huruvida detta utlämnande i själva verket är en skyldighet som de berörda företagen har eller om det är en handling som är enbart är avhängig deras vilja.

60.

Först när denna fråga har besvarats är det möjligt att göra en rättslig bedömning av de berörda företagens agerande och avgöra om de har utnyttjat en frihet eller om de tvärtom har underlåtit att fullgöra en skyldighet att tillhandahålla information inom en viss tidsfrist.

61.

Att föremålet för tvisten kvarstår beror dock inte bara på att frågan om hur agerandet ska bedömas rättsligt fortfarande inte har avgjorts. I själva verket kan det heller inte göras gällande att de krav som framställts av Fish Legal och Emily Shirley har tillmötesgåtts vid sidan om förfarandet. Det beror på att de inte bara krävde att få tillgång till viss information, utan att få tillgång till den inom en viss tidsfrist, nämligen den frist inom vilken de berörda företagen borde ha lämnat ut informationen om de hade varit att betrakta som ”offentliga myndigheter” i den mening som avses i direktiv 2003/4. Eftersom det har styrkts att informationen inte lämnades ut inom denna tidsfrist, är det uppenbart att Fish Legals och Emily Shirleys krav på denna punkt inte har tillmötesgåtts vid sidan om förfarandet. För att avgöra huruvida det är ett berättigat krav ska det först avgöras om villkoret för att få framställa det är uppfyllt, det vill säga om de berörda företagen var skyldiga att lämna ut handlingarna inom en viss tidsfrist och inte när de faktiskt gjorde det. Det måste då först klarläggas huruvida företagen ska betraktas som ”offentliga myndigheter” i den mening som avses i direktiv 2003/4.

62.

Om så är fallet har de handlat rättsstridigt trots att de lämnade ut informationen, med konsekvenser vars karaktär och räckvidd det i så fall ankommer på den hänskjutande domstolen att fastställa. Den kan emellertid inte meddela något avgörande om den inte först får ett svar från EU-domstolen, eftersom frågan huruvida företagen har handlat rättsstridigt beror på om de är att betrakta som ”offentliga myndigheter” eller inte i den mening som avses i direktiv 2003/4, vilket endast EU‑domstolen kan avgöra.

63.

Således anser jag att det inte finns någon grund för att avvisa denna begäran om förhandsavgörande.

64.

Den första frågan handlar om tolkningen av artikel 2.2 b i direktiv 2003/4. Den hänskjutande domstolen undrar om bedömningen av huruvida en fysisk eller juridisk person ”har offentliga förvaltningsuppgifter enligt nationell lag” ska ske enligt rent nationella kriterier eller på grundval av unionsrätten.

65.

För att besvara den första frågan krävs det enligt min uppfattning att man beaktar de två olika dimensioner som jag anser att artikel 2.2 b i direktiv 2003/4 har. Den ena dimensionen rör själva begreppet”offentliga förvaltningsuppgifter”. Den andra dimensionen handlar om att identifiera vilka personer som får ”ha” sådana uppgifter.

66.

Vad gäller själva begreppet räcker det att påpeka att det enligt domstolens dom av den 14 februari 2012 i målet Flachglas Torgau, ( 11 ) vilket också handlade om direktiv 2003/4, ”följer ... av såväl kravet på en enhetlig tillämpning av unionsrätten som av likhetsprincipen att en unionsrättslig bestämmelse som inte innehåller någon uttrycklig hänvisning till medlemsstaternas rättsordningar för att bestämma dess betydelse och räckvidd normalt ska ges en självständig och enhetlig tolkning inom hela Europeiska unionen, med beaktande av bestämmelsens sammanhang och det med bestämmelserna i fråga eftersträvade målet”.

67.

Det förefaller finnas ett klart behov av att skapa ett självständigt begrepp för kategorin ”offentliga förvaltningsuppgifter”. Att använda sig av kategorier som ska tillämpas i 28 olika rättsordningar, vilket är vanligt inom unionsrätten, är bara möjligt om de reduceras till ett enhetligt begrepp för samtliga medlemsstater.

68.

Begreppet i fråga är visserligen inte bara relevant i unionsrätten, utan även inom ramen för en internationell konvention, Århuskonventionen, vilken är bindande för unionen och ska ligga till grund för tolkningen av innebörden av direktiv 2003/4. Detta direktiv är självfallet inte avgörande för tolkningen av innebörden av Århuskonventionen, men däremot för att säkerställa att unionen fullgör sina skyldigheter enligt denna konvention. Unionen kan bara fullgöra dessa om den kan garantera att begreppet ”fysiska eller juridiska personer som har offentliga förvaltningsuppgifter enligt nationell lag” i artikel 2.2 b i Århuskonventionen är enhetligt i alla unionens medlemsstater.

69.

Den omständigheten att det i artikel 2.2 b i direktiv 2003/4 hänvisas till nationell lag som grund för att ha ”offentliga förvaltningsuppgifter” kan ge intryck av – vilket Information Commissioner, de berörda företagen och Förenade kungarikets regering har gjort gällande – att begreppet i fråga ska definieras enligt var och en av de nationella rättsordningarna.

70.

Så är emellertid inte fallet, enligt min uppfattning. Orsaken till det är den andra dimension som nämnts i punkt 65. Bestämmelsen i fråga bygger på begreppet ”offentliga förvaltningsuppgifter” som av ovannämnda skäl bara kan vara ett gemensamt begrepp, vilket innebär att det är ett unionsrättsligt begrepp. Enligt principen om institutionernas självständighet kan det emellertid inte enligt unionsrätten avgöras vilka personer eller institutioner som närmare bestämt har dessa uppgifter i var och en av medlemsstaterna. Detta är således orsaken till att det i artikel 2.2 b i direktiv 2003/4 anges att det är enligt nationell lag som det, i förekommande fall, ska avgöras vem som har ”offentliga förvaltningsuppgifter” utöver de offentliga myndigheterna i formell och egentlig mening (det vill säga utöver de som anges i artikel 2.2 a i direktivet), även om frågan om vilka dessa ”uppgifter” är och vad de består i endast ska avgöras enligt unionsrätten. Efter att det enligt unionsrätten slagits fast att vissa uppgifter är ”offentliga förvaltningsuppgifter”, ska det enligt nationell lag fastställas vilka organ utöver de statliga myndigheterna i egentlig mening som eventuellt har sådana uppgifter och därmed omfattas av artikel 2.2 b i direktiv 2003/4.

71.

Som slutsats i denna del föreslår jag att domstolen besvarar den första tolkningsfrågan så, att begreppet fysisk eller juridisk person som ”har offentliga förvaltningsuppgifter enligt nationell lag”, ska fastställas enbart på grundval av unionsrätten vad gäller definitionen av begreppet ”offentliga förvaltningsuppgifter”. Vilka fysiska eller juridiska personer som, i förekommande fall, får ha sådana uppgifter ska fastställas på grundval av nationell rätt.

72.

Efter att ha fastställt detta ska nu den andra tolkningsfrågan besvaras. Det ska således klarläggas, som Upper Tribunal formulerar det, vilka unionsrättsliga kriterier som är relevanta för att avgöra huruvida (A) en uppgift är en ”offentlig förvaltningsuppgift” och (B) denna uppgift i allt väsentligt har överlåtits till en viss fysisk eller juridisk person enligt nationell lag.

73.

Det handlar med andra ord om att definiera begreppet ”offentliga förvaltningsuppgifter” enligt unionsrätten, för att därefter avgöra vilka villkor som ska vara uppfyllda för att dessa uppgifter enligt nationell lag ska anses ha överlåtits till en viss fysisk eller juridisk person.

74.

I artikel 2.2 i direktiv 2003/4 motsvarar begreppet ”offentlig förvaltningsuppgift” helt enkelt begreppet ”offentlig maktutövning”. Detta beror enligt min uppfattning på två omständigheter. Dels beror det på att uttrycket ”offentlig förvaltningsuppgift” i bestämmelsen används som kärna för att definiera det allmänna begreppet ”offentlig myndighet”. Dels, och framför allt, beror det på det undantag som föreskrivs i det stycke som följer på artikel 2.2 c, enligt vilket medlemsstaterna kan föreskriva att definitionen av begreppet ”offentlig myndighet” inte ska omfatta ”organ eller institutioner när de handlar i egenskap av dömande eller lagstiftande myndighet”.

75.

Detta möjliga undantag innebär enligt min uppfattning att uttrycket ”offentlig förvaltningsuppgift” inte enbart syftar på de administrativa eller verkställande organen i egentlig mening, utan på de offentliga organen i landet som helhet. Det är bara på så sätt som det kan motiveras att begreppet offentlig myndighet inte behöver omfatta institutioner som har dömande eller lagstiftande uppgifter, vilka är andra offentliga maktutövningsuppgifter än dem som förvaltningen i egentlig mening har. ( 12 )

76.

Detta ger en mycket konkret dimension åt den fråga som här ska besvaras. Till skillnad exempelvis från de faktiska omständigheter som behandlades i domen av den 16 februari 2012 i målet Solvay m.fl. ( 13 ) och i domen i det ovannämnda målet Flachglas Torgau, ska domstolen här inte pröva huruvida en rättsakt från ett offentligt organ kan innefattas i kategorin lagstiftning och således omfattas av det undantag som föreskrivs i direktiv 2003/4, utan endast avgöra vad den offentliga maktutövningen består i tout court, oaktat eventuella undantag. ( 14 )

77.

Detta gör inte saken mindre komplicerad, för liksom vad som är fallet med andra grundläggande kategorier är definitionen av begreppet ”offentlig maktutövning” minst sagt besvärlig och omtvistad. Vad beträffar den här aktuella tolkningsfrågan handlar det emellertid om att få fram en definition av begreppet ”offentlig förvaltningsuppgift” som är anpassad till sammanhanget enligt direktiv 2003/4.

78.

Detta leder enligt min uppfattning fram till det som domstolen har slagit fast sedan domen i målet Foster och därmed till en definition av dessa uppgifter som är mindre snäv än den som tillämpas i exempelvis den rättspraxis som rör utövandet av offentlig makt såsom undantag från friheten att tillhandahålla tjänster (artikel 51 FEUF). ( 15 )

79.

I just detta sammanhang har domstolen använt sig av ett begrepp som bygger på att åtskillnad görs mellan ”offentlig maktutövning” och ”privata befogenheter” och särskilt på skillnaden mellan betydelsen av de viljor som var och en av dessa kategorier av befogenheter är avsedda att genomföra.

80.

Detta synsätt återfinns som sagt i domen i målet Foster, där domstolen slog fast att ”[b]land de organ gentemot vilka sådana bestämmelser i ett direktiv som kan ha direkt effekt kan åberopas ingår ett organ som, oavsett sin rättsliga form, i enlighet med en av staten antagen rättsakt har fått i uppdrag att utöva offentlig serviceverksamhet under statens tillsyn och som med anledning härav har särskilda befogenheter utöver dem som följer av de rättsregler som gäller i förhållandet mellan enskilda”. ( 16 )

81.

Om det är något som utmärker den offentliga makten så är det möjligheten för den som besitter den att ensidigt driva igenom sin vilja. Medan den offentliga makten ensidigt kan driva igenom sin vilja, det vill säga utan den andra partens samtycke, kan en enskild bara göra det om samtycke finns.

82.

Självklart måste detta alltid ske inom ramen för en rättsstat som styrs enligt demokratiska principer och där möjlighet till domstolsprövning finns. Vad som har betydelse i detta sammanhang är emellertid att det rör sig om organ vilkas beslut, även om de kan omprövas, i sig är omedelbart verkställbara, till skillnad från beslut av enskilda som alltid kräver medverkan av den offentliga makten för att kunna verkställas om det inte finns samtycke från dem som berörs av besluten. ( 17 )

83.

Mot denna bakgrund anser jag i detta sammanhang att slutsatsen kan dras, med avseende på direktiv 2003/4, att ”offentliga förvaltningsuppgifter”, som motsvarar ”offentlig maktutövning”, med möjliga undantag av ”lagstiftande” eller ”dömande” organ – vilka inte är aktuella här – är uppgifter bestående i åtgärder genom vilka en vilja drivs igenom gentemot enskilda och vilka, även om de kan överprövas, kan verkställas omedelbart, utan de berörda enskildas samtycke.

84.

Det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida de berörda företagen har sådana maktbefogenheter. Frågan är således om företagen då de tillhandahåller vatten- och avloppstjänster kan ålägga enskilda skyldigheter utan deras samtycke, oavsett om de berörda personerna kan överklaga dessa skyldigheter vid domstol. Med andra ord är frågan huruvida företagen har en ställning som i allt väsentligt motsvarar förvaltningsorganens.

85.

För att kunna ge den hänskjutande domstolen en användbar vägledning är det viktigt att särskilt klarlägga huruvida de berörda företagen i någon mån har befogenhet att expropriera egendom, privilegier när det gäller tillgång till privat egendom, rätt att vidta sanktionsåtgärder eller, mer allmänt, rätt att vidta tvångsåtgärder mot enskilda, oberoende av om de när de utövar dessa befogenheter också är underställda domstolarnas kontroll – vilket den offentliga makten i egentlig mening alltid är.

86.

I den andra delen av den andra frågan undrar den hänskjutande domstolen vilka kriterier som får användas för att avgöra huruvida offentlig a förvaltningsuppgifter har överlåtits till en fysisk eller juridisk person, enligt direktiv 2003/4.

87.

Enligt min uppfattning följer svaret på denna andra del av den andra frågan av själva uppbyggnaden av artikel 2.2 i direktiv 2003/4. I artikel 2.2 anges först i led a ”statlig eller annan offentlig förvaltning, inbegripet offentliga rådgivande organ på nationell, regional eller lokal nivå”, det vill säga offentliga organ i formell och egentlig mening, vilket av de skäl som jag har redovisat i punkt 75 innefattar domstolar och lagstiftande organ. I led b i samma artikel anges ”fysiska eller juridiska personer som har offentliga förvaltningsuppgifter enligt nationell lag”. Enligt min uppfattning handlar det här om personer eller organ till vilka rätten att utöva offentlig makt i förekommande fall uttryckligen och formellt har överlåtits enligt nationell lag. ( 18 ) Detta till skillnad från vad som anges i led c, vilken handlar om fysiska eller juridiska personer med offentligt ansvar eller offentliga uppgifter, eller som tillhandahåller offentliga tjänster ”under överinseende” av antingen ett offentligt organ i egentlig mening enligt led a, eller en fysisk person till vilken rätten att utöva offentlig makt har överlåtits enligt led b. Som vi strax ska se leder det tredje och sistnämnda fallet i led c oss in på området informella, underförstådda eller indirekta bemyndiganden.

88.

Jag anser således att det för att avgöra huruvida ”offentliga förvaltningsuppgifter” har överlåtits till en enskild enligt nationell lag, i den mening som avses i artikel 2.2 b i direktiv 2003/4, ska prövas huruvida det finns en formell och uttrycklig rättsakt som innebär att befogenheter som tillkommer den offentliga makten har överlåtits. Om någon sådan rättsakt inte finns och inget av de fall som anges i artikel 2.2 a och b i direktivet därmed föreligger, ska det prövas huruvida det rör sig om ett fall som i led c, vilket leder in på den tredje tolkningsfrågan från Upper Tribunal.

89.

Som slutsats i denna del föreslår jag att domstolen besvarar den andra tolkningsfrågan så, att det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida de berörda företagen, med stöd av en formell och uttrycklig rättsakt genom vilken de tillerkänns befogenheter som innehas av den offentliga makten, får ålägga enskilda skyldigheter som inte kräver deras samtycke och därmed har en ställning som i allt väsentligt motsvarar förvaltningsorganens.

90.

Det ska nu avgöras i vilka fall en fysisk eller juridisk person, utan att själv vara ett offentligt organ i egentlig mening (artikel 2.2 a) och utan att ha ”offentliga förvaltningsuppgifter” enligt en formell uttrycklig rättsakt om överlåtelse av offentliga maktbefogenheter (artikel 2.2 b), ska anses ha ”offentligt ansvar eller offentliga uppgifter, eller [tillhandahålla] offentliga tjänster som har samband med miljön under överinseende” av offentliga organ i egentlig mening eller av fysiska eller juridiska personer som har ”offentliga förvaltningsuppgifter”. Detta är innebörden av den tredje och den fjärde frågan, där den hänskjutande domstolen undrar när en person står ”under överinseende” av ett sådant organ eller en sådan person som anges i artikel 2.2 a eller b (den tredje frågan) och om en person under sådana förhållanden kan anses vara ett ”organ som utgör en del av staten” i den mening som avses i domen i målet Foster (den fjärde frågan).

91.

Syftet med denna bestämmelse i direktiv 2003/4 är enligt min uppfattning att på ett heltäckande sätt identifiera innehavare – genom sin natur, genom härledning eller på grund av omständigheterna – av offentliga maktbefogenheter för att kunna uppnå de mål som unionslagstiftaren har eftersträvat, nämligen bland annat ”ett aktivare deltagande från allmänhetens sida i beslut som rör miljön” ( 19 ) eller att säkerställa att ”varje fysisk och juridisk person inom gemenskapen har rätt att få tillgång till miljöinformation som innehas av eller förvaras för offentliga myndigheter utan att behöva ange skälen för sin begäran”. ( 20 )

92.

Det handlar således om att uttömma unionsmyndighetens möjligheter maximalt och att undvika de olägenheter som direktivens avsaknad av direkt effekt i förhållandet mellan enskilda medför. Med andra ord handlar det om att identifiera var den offentliga makten i praktiken finns och på ett verkningsfullt sätt underkasta den föreskrifterna i direktivet.

93.

Detta är andemeningen i den rättspraxis som ligger till grund för domen i det ovannämnda målet Foster. Generaladvokaten van Gerven framhöll i sitt förslag till avgörande i det målet att ”varje gång begreppet ’stat’ med beaktande av bestämmelsens syfte ska ges en vid tolkning, används kriteriet faktisk kontroll, bestämmande inflytande och myndigheternas möjligheter att ge bindande anvisningar, oavsett på vilken grund det sker (genom ägande, ekonomiskt deltagande, ledningsmässig avhängighet eller lagbestämmelser)”. ( 21 )

94.

Det är detta kriterium som har formaliserats i artikel 2.2 c i direktiv 2003/4, beträffande fysiska eller juridiska personer med offentligt ansvar eller offentliga uppgifter eller som tillhandahåller offentliga tjänster ”under överinseende av ett sådant organ eller en sådan person som anges i a eller b ovan”, ( 22 ) det vill säga under överinseende av staten i egentlig mening (led a) eller av en enskild person som formellt har givits befogenhet att utöva offentlig makt (led b).

95.

Således menar generaladvokaten van Gerven att ”man alltid utgår från att det finns en kärna av offentlig maktutövning ... som, när det gäller tillämpningen av de berörda bestämmelserna, genom sin kontroll eller sitt inflytande vidarebefordrar sin ’karaktär av offentlig myndighet’ till andra organ eller handlingar, även om de omfattas av privaträtten”. ( 23 )

96.

Med uttrycket ”under överinseende av ett sådant organ eller en sådan person som anges i a eller b ovan” anser jag att unionslagstiftaren syftar på något annat än den myndighetsställning som det offentliga organ som reglerar den av enskilda bedrivna verksamheten har per definition. Det rör sig enligt min uppfattning här inte om den allmänna underordnade ställning eller beroendeställning som enskilda som bedriver verksamhet som regleras av staten befinner sig i. Det handlar i stället om ett särskilt beroende eller en särskild underordning, som innebär att en enskild inte bara är skyldig att bedriva sin verksamhet enligt de villkor som myndigheten har fastställt, utan att det är myndigheten som definierar själva verksamheten.

97.

Den myndighet som reglerar verksamheten anger med andra ord vad som är möjligt för en fri och självständig vilja, det vill säga för en enskild i strikt mening, alltså den som fritt bedriver en verksamhet inom ramen för vad som fastställts av den offentliga makten. Den person som enbart bedriver verksamhet under överinseende av den offentliga makten har däremot inte någon frihet. Det är i själva verket den offentliga makten som agerar och som uttrycker sig genom den person som handlar under dess överinseende.

98.

I detta avseende kan man i överförd mening och i enlighet med domen i det ovannämnda målet Foster, tala om ett ”organ som utgör en del av staten”. Jag tror emellertid inte att innebörden av detta uttryck motiverar den fjärde frågan från den hänskjutande domstolen, en fråga som domstolen enligt egen utsago har ställt, ”inte utan reservationer”. ( 24 ) Enligt min uppfattning är det uppenbart att en person som omfattas av artikel 2.2 c i direktiv 2003/4 kan betecknas som ett ”organ som utgör en del av staten”, om man med det menar att personens underkastelse under myndigheten är av sådan beskaffenhet och karaktär att hans eget handlande när allt kommer omkring i själva verket är själva myndighetens handlande. Under alla förhållanden är det likväl ett illustrativt uttryck för ett förhållande som präglas av underkastelse och beroende, vilket när allt kommer omkring är det som har betydelse här.

99.

I egenskap av ”organ som utgör en del av staten” identifierar sig de fysiska eller juridiska personer som omfattas av artikel 2.2 c i direktiv 2003/4 i direktivet, vid tillämpning av direktivet, med själva staten (artikel 2.2 a) eller med dem som efter att formellt ha bemyndigats av staten utövar offentlig makt (artikel 2.2 b). I denna egenskap är personerna således ålagda att ge tillgång till den miljöinformation som de innehar.

100.

Det ska i detta sammanhang påpekas att även om de fysiska eller juridiska personer som omfattas av artikel 2.2 c kan betecknas som ”organ som utgör en del av staten”, är de fortfarande enskilda personer i alla avseenden. Det innebär att de till skillnad från staten i egentlig mening och från de organ som omfattas av artikel 2.2 b inte utövar offentlig makt i den meningen att de inte ensidigt kan påtvinga andra enskilda sin vilja. I den mån som staten handlar genom dem måste de emellertid omfattas av begreppet offentlig myndighet i direktiv 2003/4.

101.

Staten handlar visserligen då som en enskild, utan de befogenheter som den har som ursprunglig innehavare av offentlig makt. Den fortsätter icke desto mindre att vara stat och det finns i det här fallet inget skäl att undanta den från det formella begrepp som används i artikel 2.2 a i direktivet, eftersom det är uppenbart att även staten själv kan bedriva verksamhet som en vanlig enskild inom det privaträttsliga området. De skäl som talar för en vid materiell tolkning av begreppet ”stat” talar som framgått ovan även för en rent formell tolkning om man som i förevarande fall genom att enbart hänvisa till staten som subjekt, oavsett om dess handlingar är av offentligrättslig eller privaträttslig karaktär, kan skapa de bästa förutsättningarna för att faktiskt uppnå målen med direktiv 2003/4.

102.

Om de enskilda som utövar offentlig makt med stöd av ett uttryckligt bemyndigande (artikel 2.2 b) i överförd mening kan sägas ”vara” staten i den meningen att de gentemot andra enskilda utövar offentliga maktbefogenheter, är enskilda som – genom att de står under överinseende av de offentliga organen (ursprungligen eller genom härledning) – blir ett instrument för staten att handla utan befogenheter inom det privaträttsliga området också ”staten”, även om de bara handlar som enskilda, helt enkelt därför att deras handlande i sista hand kan återföras till själva statens vilja, en stat som också brukar agera på det privaträttsliga området som en vanlig enskild.

103.

Sammanfattningsvis kan artikel 2.2 b anses avse enskilda som med stöd av ett formellt och uttryckligt bemyndigande med viss självständighet utövar vissa offentliga maktbefogenheter, medan artikel 2.2 c avser enskilda som utan större grad av självständighet utgör ett instrument för staten att agera inom det privaträttsliga området som en vanlig enskild. I båda fallen handlar det således om staten, antingen för att en enskild utövar den offentliga makt som staten har monopol på eller för att en enskild ser till att staten (direkt eller genom en mellanhand) kan agera genom den enskilde som ett privaträttsligt subjekt.

104.

Frågan blir då vilken typ av kontroll som krävs för att en enskild, utan att upphöra att vara enskild, ska anses handla i egenskap av ”ett organ som utgör en del av staten” och vilka kriterier som kan användas för att fastställa att en sådan kontroll föreligger.

105.

Vad beträffar kontrollen anser jag att den måste vara tillräckligt omfattande för att den enskilde inte ska kunna bedriva privaträttslig verksamhet med en betydande grad av självständighet, antingen vad gäller fastställandet av dess mål eller beträffande bestämmande av strategier och val av lämpliga medel för att uppnå dem.

106.

Denna avsaknad av självständighet kan vara en följd av två olika omständigheter. För det första kan det privata organet ha skapats av de offentliga organen och vara direkt underställt deras ledning och kontroll. För det andra kan det privata organet formellt vara självständigt men samtidigt bedriva verksamhet i ett sammanhang som är i högsta grad villkorat (och inte bara reglerat) av de offentliga organen, exempelvis genom fastställande av offentliga priser, krav på förvaltningsplaner eller utfärdande av detaljerade riktlinjer för att tillhandahålla tjänsten. Det är i det sistnämnda fallet som det kan anses föreligga en ”faktisk kontroll”, i den meningen att det inte är en följd av ett omedelbart och direkt ingripande i det privata organet, utan ett villkorande av dess verksamhet som är så långtgående att organets självständighet i själva verket endast blir skenbar. Det handlar inte som den italienska regeringen har hävdat om en icke-rättslig kontroll, ett rent factum, utan om en indirekt (rättslig) kontroll som utövas över organet genom de rättsliga grunder som berättigar den offentliga maktens ingripande för att reglera det privata organets verksamhet, till skillnad från dem som medger en direkt och formell kontroll över själva organet.

107.

Det innebär att ett organ står ”under överinseende” av staten när det i sig är en skapelse av de offentliga organen för att staten ska kunna medverka som enskilt rättssubjekt i privaträttsliga sammanhang, eller när det formellt sett är ett organ som är oberoende av de offentliga organen, men som är skyldigt att bedriva privaträttslig verksamhet på villkor som fastställts av de offentliga organen och som omöjliggör ett i väsentlig grad självständigt handlande inom centrala delar av företagets verksamhet.

108.

Det ankommer självfallet på de nationella domstolarna att avgöra huruvida sådana omständigheter föreligger i det enskilda fallet. För detta kan de använda sig av domstolens praxis rörande serviceföretag.

109.

De kriterier som domstolen har använt för att avgöra när en upphandlande enhet utövar kontroll över ett bolag som tilldelats ett kontrakt, som är en egen juridisk person, som motsvarar den kontroll ( 25 ) som myndigheten utövar över sin egen förvaltning, är nämligen enligt min mening fullt tillämpliga här. ( 26 )

110.

I detta sammanhang har domstolen funnit att det ”är ... fråga om en ’motsvarande kontroll’ när enheten i fråga är underställd en kontroll som gör det möjligt för den upphandlande myndigheten att påverka de beslut som fattas av denna enhet”. ( 27 ) Domstolen har också klargjort att ”[d]et ska vara fråga om en möjlighet att utöva ett bestämmande inflytande i fråga om såväl enhetens strategiska mål som dess viktiga beslut … Den upphandlande myndigheten ska med andra ord utöva strukturell[,] ... funktionell [och] faktisk kontroll.” ( 28 )

111.

Som förslag till avgörande i denna del föreslår jag följaktligen att domstolen besvarar den tredje och fjärde frågan så, att en person står ”under överinseende av ett sådant organ eller en sådan person som anges i artikel 2.2 a eller b i direktiv 2003/4” om personens verksamhet är underkastad en så omfattande kontroll av de sistnämnda organen eller personerna att den i själva verket inte kan handla självständigt inom det privaträttsliga området utan enbart blir ett instrument för de sistnämndas vilja, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att avgöra.

112.

Den sista frågan handlar om både led b och led c i artikel 2.2 i direktiv 2003/4. Den hänskjutande domstolen undrar här om de organ som omfattas av direktivets bestämmelser ska ge tillgång till all miljöinformation som de förfogar över eller endast sådan information som har samband med utövandet av offentliga uppgifter i den mening som avses i direktiv 2003/4.

113.

Grunden för skyldigheten att lämna ut information som inhämtats i samband med utövande av offentliga uppgifter är att informationen har kunnat inhämtas just tack vare utövandet av dessa uppgifter.

114.

Frågan är om de organ och personer som avses i artikel 2.2 b och c i direktiv 2003/4 på ovannämnda grund även ska ge tillgång till miljöinformation som den har erhållit inom ramen för annan verksamhet än den som de bedrivit i egenskap av ”offentlig myndighet” i den mening som avses i direktivet.

115.

För att besvara den frågan krävs det enligt min uppfattning att man gör åtskillnad mellan ledledartikel 2.2 i direktivet.

116.

De personer eller organ som omfattas av led b, vilka uttryckligen och formellt har bemyndigats att utöva offentlig makt, ska omfattas av samma skyldighet att tillhandahålla information som den offentliga makten i egentlig mening, det vill säga staten själv. De är underkastade skyldigheten, utan begränsning, att ge tillgång till all miljöinformation som de innehar, oavsett på vilken grund de har inhämtat den, eftersom – såsom jag har klargjort i punkt 101 – begreppet stat ska ges en formell tolkning när det skapar bäst förutsättningar för att faktiskt uppnå målen med direktiv 2003/4.

117.

När det gäller de personer eller organ som omfattas av led c är två olika situationer möjliga. Den ena situationen avser organ eller personer vars verksamhet inskränker sig till tillhandahållande av en tjänst på sådana villkor att de är att betrakta som ”offentliga myndigheter” i den mening som avses i direktiv 2003/4. Den andra avser organ eller personer som, utöver att de tillhandahåller denna tjänst, även bedriver annan helt separat verksamhet. Ett exempel på detta är organ eller personer som även tillhandahåller en tjänst som rör miljön i ett annat område, men då under fri konkurrens och utan att de kan betecknas som ”offentliga myndigheter” i den mening som avses i direktiv 2003/4.

118.

Vad gäller den första situationen, följer svaret direkt av direktiv 2003/4, där det i artikel 3.1 anges att ”[m]edlemsstaterna skall säkerställa att offentliga myndigheter i enlighet med bestämmelserna i detta direktiv åläggs att tillhandahålla den sökande sådan miljöinformation som innehas av eller förvaras för dem ...”. ( 29 ) Med andra ord ålägger direktiv 2003/4 staten – såväl staten i egentlig mening som de offentliga myndigheterna i den vidare mening som avses i artikel 2.2 b i direktiv 2003/4 – en skyldighet att ge tillgång till miljöinformation som den innehar, oavsett på vilken grund informationen har inhämtats, alltså oavsett om det skett till följd av dess maktutövning eller till följd av att den har bedrivit verksamhet som privaträttsligt subjekt.

119.

Vad gäller den andra situationen kan den enligt min uppfattning inte behandlas på samma sätt. Här betraktas organen eller personerna som ”offentliga myndigheter” enbart i den mån de bedriver en verksamhet som rör miljön på sådana villkor att de kan betecknas som ”myndigheter” i den mening som avses i artikel 2.2 c i direktiv 2003/4, det vill säga i den mån de handlar ”under överinseende” av de offentliga organen. Utöver detta är de bara enskilda och omfattas således inte av skyldigheten i artikel 3.1 i direktivet.

120.

Jag medger att detta, såsom parterna har påpekat, under vissa förhållanden kan ge upphov till en ”hybridsituation” som är svår att hantera i praktiken. Om så är fallet anser jag, mot bakgrund av andemeningen i direktiv 2003/4 och dess syfte att ge tillgång till information som innehas av de offentliga organen i vidaste bemärkelse, att det i tveksamma fall alltid ska beslutas till förmån för den som begär informationen.

121.

Med andra ord föreslår jag avslutningsvis att domstolen besvarar den femte frågan så, att organ eller personer som omfattas av artikel 2.2 b i direktiv 2003/4 ska omfattas av skyldigheten att ge tillgång till information på samma villkor som den offentliga makten i egentlig mening, det vill säga själva staten. Samma skyldighet åvilar de organ eller personer som omfattas av artikel 2.2 c om deras verksamhet enbart innebär att de tillhandahåller en tjänst på sådana villkor att de ska betraktas som ”offentliga myndigheter” i den mening som avses i direktiv 2003/4. De organ eller personer som, förutom att de tillhandahåller en tjänst på sådana villkor, även bedriver annan helt separat verksamhet, är emellertid inte skyldiga att ge tillgång till information som de har inhämtat inom ramen för denna sistnämnda verksamhet. I tveksamma fall ska skyldighet att lämna ut informationen anses föreligga.

122.

Med hänsyn till vad som anförts ovan föreslår jag att domstolen besvarar de tolkningsfrågor som ställts enligt följande: