—

Marja-Liisa Susisalo, Olli Tuomaala och Merja Ritala, genom A. Kuusniemi-Laine, J. Väyrynen och A. Laine, asianajajat,

—

Helsingin yliopiston apteekki, genom K. Joenpolvi, asianajaja, och T. Kauti, lakimies,

—

Finlands regering, genom H. Leppo och J. Heliskoski, båda i egenskap av ombud,

—

Portugals regering, genom L. Inez Fernandes och P.A. Antunes, båda i egenskap av ombud,

—

Europeiska kommissionen, genom E. Paasivirta och I.V. Rogalski, båda i egenskap av ombud,

1

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 49 FEUF och 106.2 FEUF.

2

Begäran har framställts i ett mål mellan, å ena sidan, Marja-Liisa Susisalo, Olli Tuomaala och Merja Ritala och, å andra sidan, Lääkealan turvallisuus- ja kehittämiskeskus (säkerhets- och utvecklingscentret på läkemedelsområdet) (nedan kallat FIMEA) och Helsingin yliopiston apteekki (Helsingfors universitets apotek). Detta mål gäller en begäran från Helsingfors universitets apotek att flytta en av sina filialer till stadsdelen Tammisto i staden Vanda. Begäran har även framställts i ett mål mellan Marja-Liisa Susisalo och FIMEA avseende en ansökan från Marja-Liisa Susisalo att öppna en filial i samma stadsdel.

3

Enligt 38 § läkemedelslagen (Lääkelaki), i den lydelse som är tillämplig i målen vid den nationella domstolen, får läkemedel säljas till allmänheten endast på apotek i den mening som avses i lagens 41 och 42 §§ samt på filialapotek och från medicinskåp i den mening som avses i 52 § i samma lag. Det bör enligt 39 § i samma lag finnas så många apotek i landet att allmänheten om möjligt utan svårighet kan få läkemedel.

4

Apoteksrörelse får med stöd av 40 § läkemedelslagen drivas inom ett område eller del av ett område efter tillstånd från Lääkelaitos (läkemedelsverket).

5

Det ankommer enligt 41 § första stycket läkemedelslagen på läkemedelsverket att fatta beslut om inrättande av nytt apotek, om tillgången på läkemedel förutsätter att ett nytt apotek inrättas inom området. Vid bedömningen av tillgången på läkemedel ska invånarantalet, befintliga apotekstjänster och lokaliseringen av övriga hälso- och sjukvårdstjänster i området beaktas. Beslutet fattas på initiativ av läkemedelsverket eller den berörda kommunen. Läkemedelsverket kan även fatta beslut om ändring av apotekens lokaliseringsområden och om flyttning av ett apotek till en annan del av kommunen, om det är nödvändigt för att trygga tillgången på apotekstjänster.

6

Enligt 42 § första stycket läkemedelslagen har Helsingfors universitet rätt att hålla ett apotek i Helsingfors och Kuopio universitet har rätt att hålla ett apotek i Kuopio. Dessa apotek ska vid sidan av försäljningen av läkemedel ordna praktik som hänför sig till farmaciutbildningen och bedriva forskning som hänför sig till läkemedelsförsörjningen. Enligt förarbetena till läkemedelslagen ska Helsingfors universitets apotek, utöver utlämning av läkemedel, utföra undervisning och forskning och tillhandahålla särskilda tjänster för beredning av enstaka sällsynta läkemedel.

7

Enligt 43 § första stycket läkemedelslagen kan apotekstillstånd beviljas en sådan medborgare i en stat inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet som är legitimerad provisor* (proviisori) och som inte har försatts i konkurs eller förklarats omyndig eller för vilken det inte har förordnats en intressebevakare. [*Motsvarande apotekare i Sverige. Övers. anm.] Om ett apotekstillstånd söks av flera, ska det enligt andra stycket i paragrafen meddelas den som med beaktande av helheten kan anses ha de bästa förutsättningarna att driva apoteksrörelse.

8

Drift av filialapotek regleras i 52 § läkemedelslagen. I 52 § första stycket i nämnda lag föreskrivs att det, inom ett område som på grund av att befolkningsmängden är liten inte kan anses erbjuda tillräckliga verksamhetsbetingelser för ett självständigt apotek, men där tillgången på läkemedel förutsätter apoteksrörelse, får finnas ett filialapotek. Ett filialapotek kan inrättas på initiativ av läkemedelsverket eller kommunen. Läkemedelsverket meddelar på ansökan den apotekare som med beaktande av apotekets läge och övriga verksamhetsbetingelser har de bästa förutsättningarna att hålla filialapotek tillstånd till detta. Läkemedelsverket kan bevilja en apotekare tillstånd att hålla högst tre filialapotek.

9

Enligt 52 § tredje stycket läkemedelslagen kan Helsingfors universitet hålla högst 16 filialapotek som vart och ett ska ha tillstånd av läkemedelsverket.

10

Läkemedelsverket ersattes den 1 november 2009 av FIMEA.

11

Tolkningsfrågorna har sin upprinnelse i två förfaranden om tillstånd att öppna filialapotek.

12

Det första förfarandet gäller en ansökan från Helsingfors universitets apotek att få flytta en av sina sexton apoteksfilialer till stadsdelen Tammisto i staden Vanda. Läkemedelsverket biföll ansökan genom beslut av den 28 februari 2008. Marja-Liisa Susisalo, Olli Tuomaala och Merja Ritala, som är apotekare, överklagade detta beslut med yrkande om att beslutet skulle undanröjas. Överklagandet avslogs av Helsingfors förvaltningsdomstol varpå apotekarna överklagade avgörandet till Högsta förvaltningsdomstolen.

13

Det andra förfarandet rör en ansökan från Marja-Liisa Susisalo om tillstånd att öppna ett filialapotek i stadsdelen Tammisto i staden Vanda. Ansökan avslogs av läkemedelsverket genom beslut av den 23 juni 2008. Sedan Marja-Liisa Susisalos överklagande av beslutet avslagits av Helsingfors förvaltningsdomstol, överklagade hon avgörandet till Högsta förvaltningsdomstolen.

14

Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att utgången i målen är beroende av en tolkning av unionsrätten, och beslutade därför att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:

15

Helsingfors universitets apotek anser att EU-domstolen saknar behörighet att besvara de ställda frågorna, bland annat på grund av att målen vid den hänskjutande domstolen inte innehåller några gränsöverskridande omständigheter.

16

Det ska härvid erinras om att mot bakgrund av hur behörigheten är fördelad inom ramen för förfarandet för förhandsavgörande, ankommer det uteslutande på den nationella domstolen att fastställa föremålet för de frågor som den avser att ställa till EU-domstolen. I undantagsfall ankommer det emellertid på EU-domstolen att – för att pröva sin egen behörighet – undersöka de omständigheter under vilka den nationella domstolen har framställt sin begäran om förhandsavgörande (dom av den 9 november 2010 i de förenade målen C-92/09 och C-93/09, Volker und Markus Schecke och Eifert, REU 2010, s. I–11063, punkt 39).

17

Detta är bland annat fallet när frågan är hypotetisk eller den unionsrättsliga bestämmelse som ska tolkas av EU-domstolen inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller föremålet för tvisten vid den nationella domstolen. EU-domstolen är således inte behörig att besvara en fråga när det är uppenbart att den unionsrättsliga bestämmelse som ska tolkas av EU-domstolen inte är tillämplig (dom av den 1 oktober 2009 i mål C-567/07, Woningstichting Sint Servatius, REG 2009, s. I-9021, punkt 43 och där angiven rättspraxis).

18

Enligt fast rättspraxis kan EUF-fördragets bestämmelser beträffande etableringsfriheten inte tillämpas i en situation där samtliga omständigheter är förlagda till en enda medlemsstat (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 oktober 1990 i de förenade målen C-54/88, C-91/88 och C-14/89, Nino m.fl., REG 1990, s. I-3537, punkt 11, av den 30 november 1995 i mål C-134/94, Esso Española, REG 1995, s. I-4223, punkt 17, samt av den 17 juli 2008 i mål C-389/05, kommissionen mot Frankrike, REG 2008, s. I-5397, punkt 49).

19

Det framgår av begäran om förhandsavgörande och av de skriftliga yttranden som inkommit till EU-domstolen att samtliga omständigheter i målen är förlagda till Finland. Följaktligen är etableringsrätten som föreskrivs i artikel 49 FEUF inte i fråga i dessa mål.

20

Ett svar kan ändå vara användbart för den hänskjutande domstolen även i en situation som den som är aktuell i de nationella målen, i synnerhet när den nationella rätten innebär att den hänskjutande domstolen i ett sådant förfarande ska tillerkänna en finländsk medborgare samma rättigheter som dem som medborgare från andra medlemsstater skulle ha i samma situation enligt unionsrätten (se dom av den 1 juni 2010 i de förenade målen C-570/07 och C-571/07, Blanco Pérez och Chao Gómez, REU 2010, s. I-4629, punkt 39, av den 1 juli 2010 i mål C-393/08, Sbarigia, REU 2010, s. I-6333, punkt 23, samt av den 22 december 2010 i mål C-245/09, Omalet, REU 2010, s. I-13771, punkt 15).

21

Vid förhandlingen gjorde emellertid klagandenas ombud gällande att det i finländsk förvaltningsrätt finns regler som säkerställer att finländska medborgare inte utsätts för omvänd diskriminering. Mot denna bakgrund framstår det inte som uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte skulle vara användbar för den hänskjutande domstolen.

22

EU-domstolen är följaktligen behörig att besvara tolkningsfrågorna.

23

Den hänskjutande domstolen har ställt frågorna, som ska prövas tillsammans, för att få klarhet i om artikel 49 FEUF ska tolkas så, att den utgör hinder för nationella bestämmelser av den typ som är aktuella i det nationella målet som föreskriver olika system med koncession för filialapotek beroende på om det rör sig om Helsingfors universitets apotek eller om privata apotek.

24

Frågorna rör apotekare som motsätter sig en flyttning av ett av Helsingfors universitets filialapotek. Apotekarna har gjort gällande att de nationella bestämmelserna strider mot unionsrätten, eftersom de föreskriver mer fördelaktiga villkor för driften av Helsingfors universitets filialapotek än för driften av filialer till privata apotek. De inskränkningar som föreskrivs i läkemedelslagen såvitt gäller driften av filialer till ett privat apotek är förvisso i sig motiverade. Syftet med läkemedelslagen kräver emellertid inte att Helsingfors universitets apotek ska kunna ha sexton filialer. Samtliga dess särskilda uppdrag enligt 42 § i lagen kan nämligen lika väl utföras av tre filialer.

25

De ställda frågorna avser följaktligen inte huruvida artikel 49 FEUF utgör hinder för de nationella bestämmelserna om drift av filialer till privata apotek, utan huruvida artikel 49 FEUF utgör hinder mot att det i de nationella bestämmelserna föreskrivs ett särskilt system med koncession för filialapotek som gäller för Helsingfors universitets apotek och som är mera fördelaktigt än det system som är tillämpligt på privata apotek.

26

För att besvara de ställda frågorna finns det anledning att erinra om att det framgår av artikel 168.7 FEUF, i dess innebörd enligt domstolens praxis, att unionsrätten inte inkräktar på medlemsstaternas befogenhet att själva utforma sina system för social trygghet och att, i synnerhet, organisera hälso- och sjukvårdstjänster, såsom apotek (se domen i de ovannämnda förenade målen Blanco Pérez och Chao Gómez, punkt 43 och där angiven rättspraxis).

27

Vid utövandet av denna befogenhet är medlemsstaterna emellertid skyldiga att iaktta unionsrätten, bland annat fördragets bestämmelser om de grundläggande friheterna, däribland etableringsfriheten. I dessa bestämmelser föreskrivs att medlemsstaterna inte får införa eller bibehålla obefogade inskränkningar i utövandet av dessa friheter inom området för hälso- och sjukvård (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 maj 2009 i de förenade målen C-171/07 och C-172/07, Apothekerkammer des Saarlandes m.fl., REG 2009, s. I-4171, punkt 18, av den 14 oktober 2010 i mål C-345/09, van Delft m.fl., REU 2010, s. I-9879, punkt 84, samt av den 16 december 2010 i mål C-89/09, kommissionen mot Frankrike, REU 2010, s. I-12941, punkt 41).

28

Vid bedömningen av huruvida denna skyldighet har iakttagits ska hänsyn tas till att människors hälsa och liv ges högsta prioritet bland de värden och intressen som skyddas genom fördraget, och att det ankommer på medlemsstaterna att fastställa på vilken nivå de vill säkerställa skyddet för folkhälsan och på vilket sätt denna nivå ska uppnås. Eftersom nivån kan variera medlemsstaterna emellan, ska medlemsstaterna medges ett utrymme för skönsmässig bedömning (dom av den 19 maj 2009 i mål C-531/06, kommissionen mot Italien, REG 2009, s. I-4103, punkt 36, och domen i de ovannämnda förenade målen Blanco Pérez och Chao Gómez, punkt 44 och där angiven rättspraxis).

29

Vidare föreskrivs det inte i någon unionsrättslig bestämmelse några regler om rätten att starta apoteksverksamhet i syfte att fastställa villkor för när nya apotek och eventuella filialer får öppnas i medlemsstaterna (se, för ett liknande resonemang, domen i de ovannämnda förenade målen Blanco Pérez och Chao Gómez, punkt 45).

30

Domstolen kommer följaktligen att, utifrån ovannämnda kriterier, pröva om de aktuella bestämmelserna utgör en inskränkning i den mening som avses i artikel 49 FEUF i den mån det i nämnda bestämmelser föreskrivs mer förmånliga regler för att driva filialapotek för Helsingfors universitets apotek än för privata apotek.

31

Enligt artikel 49 FEUF ska inskränkningar i etableringsfriheten förbjudas. Fördragets bestämmelser om etableringsfrihet syftar enligt sin ordalydelse till att säkerställa nationell behandling i värdmedlemsstaten. Enligt fast rättspraxis utgör artikel 49 FEUF dessutom hinder för varje nationell åtgärd som, även om den tillämpas utan åtskillnad med avseende på nationalitet, kan göra det svårare eller mindre attraktivt för unionsmedborgarna att utöva den etableringsfrihet som garanteras genom fördraget (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 november 2011 i mål C-371/10, National Grid Indus, REU 2011, s. I-12273, punkterna 35 och 36).

32

Vad gäller frågan huruvida de i det nationella målet aktuella bestämmelserna är diskriminerande, finner domstolen att de avser alla medborgare utan åtskillnad – finländska såväl som medborgare från en annan medlemsstat – som i egenskap av privat apotekare önskar öppna en filial i Finland. Bestämmelserna innehåller följaktligen ingen diskriminering i den mening som avses i artikel 49 FEUF.

33

Det ska dock påpekas att privata apotek enligt de nämnda bestämmelserna endast får öppna tre filialer i Finland. Tillstånd för att driva filialer är för övrigt underställt villkoret att befolkningsmängden inom det aktuella området är så liten att den inte motiverar ett självständigt apotek, men där tillgången på läkemedel förutsätter ett filialapotek. Helsingfors universitets apotek har däremot rätt att ha sexton filialer oberoende av invånarantalet i det berörda området.

34

Domstolen konstaterar att det förmånssystem som gäller för Helsingfors universitets apotek avseende antalet tillåtna filialer, samt villkoren för att beviljas tillstånd att driva dem, kan beröva en privat apotekare rätten att öppna en filial i ett av de sexton områden där Helsingfors universitets apotek har öppnat en filial. Detta gör det mindre attraktivt för privata apotekare från andra medlemsstater att utöva sin verksamhet i Finland via ett fast näringsställe. Det förhållandet att förmånssystemet har inskränkande verkningar för såväl landets medborgare som för medborgare från andra medlemsstater innebär inte att detta system är undantaget från tillämpningsområdet för artikel 49 FEUF (se dom av den 25 juli 1991 i mål C-353/89, kommissionen mot Nederländerna, REG 1991, s. I-4069, punkterna 24 och 25; svensk specialutgåva, volym 11, s. 353).

35

En sådan nationell lagstiftning som den nu aktuella utgör således en inskränkning i etableringsfriheten i den mening som avses i artikel 49 FEUF.

36

Det framgår av fast rättspraxis att en inskränkning i etableringsfriheten, som är tillämplig utan diskriminering på grund av nationalitet, kan vara motiverad av tvingande skäl av allmänintresse, förutsatt att den är ägnad att säkerställa förverkligandet av det mål som eftersträvas med den och att den inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål (se domen i de ovannämnda förenade målen Blanco Pérez och Chao Gómez, punkt 61).

37

Vidare framgår det av artikel 52.1 FEUF att skyddet för allmän hälsa kan motivera inskränkningar i etableringsfriheten. Sådana inskränkningar kan närmare bestämt vara motiverade med hänsyn till målet att säkerställa en säker och högkvalitativ läkemedelsförsörjning till befolkningen. Vikten av nämnda mål bekräftas av artikel 168.1 FEUF och artikel 35 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, i vilka det föreskrivs bland annat att en hög hälsoskyddsnivå för människor ska säkerställas vid utformning och genomförande av Europeiska unionens politik och åtgärder (se domen i de ovannämnda förenade målen Blanco Pérez och Chao Gómez, punkterna 63–65).

38

I förevarande fall är det utrett att Helsingfors universitets apotek, liksom privata apotek, säljer läkemedel till allmänheten. Den hänskjutande domstolen, den franska regeringen och Helsingfors universitets apotek har emellertid påpekat att sistnämnda apotek enligt läkemedelslagen är skyldigt att utföra vissa speciella uppdrag avseende undervisning av studenter i farmakologi och att bedriva forskning som hänför sig till läkemedelsförsörjningen. Samma apotek är även skyldigt att tillhandahålla särskilda tjänster för beredning av enstaka sällsynta läkemedel. Privata apotek har däremot inte någon sådan lagstadgad skyldighet.

39

Den finländska regeringen har härvid framhållit att på grund av de särskilda uppdrag som Helsingfors universitets apotek åläggs enligt lag, spelar apoteket en väsentlig roll för att säkerställa en säker och högkvalitativ läkemedelsförsörjning till befolkningen, vilket också är målet enligt läkemedelslagen.

40

Domstolen finner härvid att medlemsstaternas befogenhet (se punkterna 26–28 ovan) att anta bestämmelser för att organisera hälso- och sjukvårdstjänster, såsom apotek, samt att besluta om såväl den allmänna hälsoskyddsnivån samt om hur den ska uppnås, medför att medlemsstaterna får säkerställa folkhälsoskyddet genom att ålägga ett eller flera apotek särskilda uppdrag.

41

Såsom har betonats av kommissionen, finner domstolen att Helsingfors universitets apotek har i uppdrag att bedriva farmaceutisk utbildning och forskning samt att bereda sällsynta läkemedel, och att dessa uppdrag omfattas av skyddet för folkhälsan.

42

Med hänsyn till läkemedelslagens syfte att säkerställa en viss allmän hälsoskyddsnivå genom åläggande av lagstadgade skyldigheter, är således det förmånssystem som gäller för Helsingfors universitets apotek enligt de nationella bestämmelserna vad gäller villkoren för att driva filialer i Finland nödvändigt. Detta gäller under förutsättning att Helsingfors universitets filialapotek, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera, verkligen deltar i utförandet av de särskilda uppdrag som åligger nämnda apotek, nämligen utbildning av studenter i farmakologi, forskning som hänför sig till läkemedelsförsörjningen och beredning av enstaka sällsynta läkemedel.

43

Det faktum att även privata apotek, såsom klagandena i det nationella målet har påpekat, i praktiken deltar i undervisningen av studenter genom att erbjuda dem praktik föranleder inte någon annan bedömning. Till skillnad från Helsingfors universitets apotek erbjuder de privata apoteken studenterna praktikplatser på frivillig basis, och det står dem fritt att göra detta utifrån sina egna intressen. Vidare utgör denna utbildning endast ett av de uppdrag som ålagts Helsingfors universitets apotek.

44

De ställda frågorna ska följaktligen besvaras enligt följande. Artikel 49 FEUF ska tolkas så, att den inte utgör hinder för nationella bestämmelser av den typ som är aktuella i det nationella målet som föreskriver ett särskilt system med koncession för filialapotek som är tillämpligt på Helsingfors universitets apotek och som är mer förmånligt än det system som gäller för privata apotek. Detta gäller under förutsättning att filialerna till Helsingfors universitets apotek, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera, verkligen deltar i utförandet av de särskilda uppdrag som åligger nämnda apotek enligt nationell lag, nämligen utbildning av studenter i farmakologi, forskning som hänför sig till läkemedelsförsörjningen och beredning av enstaka sällsynta läkemedel.

45

Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:

Artikel 49 FEUF ska tolkas så, att den inte utgör hinder för nationella bestämmelser av den typ som är aktuella i det nationella målet som föreskriver ett särskilt system med koncession för filialapotek som är tillämpligt på Helsingin yliopiston apteekki och som är mer förmånligt än det system som gäller för privata apotek. Detta gäller under förutsättning att filialerna till Helsingin yliopiston apteekki, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera, verkligen deltar i utförandet av de särskilda uppdrag som åligger nämnda apotek enligt nationell lag, nämligen utbildning av studenter i farmakologi, forskning som hänför sig till läkemedelsförsörjningen och beredning av enstaka sällsynta läkemedel.