1.

Utgör det diskriminering att elmätare i stadsdelar som till övervägande del bebos av en viss etnisk grupp monteras på en betydligt högre höjd än i andra stadsdelar? Det är denna fråga som domstolen har att pröva i förevarande fall på begäran av den bulgariska kommissionen för skydd mot diskriminering (KZD). ( 2 )Frågan ger domstolen möjlighet att ytterligare precisera ( 3 ) sin rättspraxis avseende de så kallade antidiskrimineringsdirektiven, i förevarande fall avseende direktiv 2000/43/EG, ( 4 ) varvid domstolen för första gången har att pröva frågan om indirekt diskriminering på grund av etniskt ursprung samt huruvida det är möjligt att motivera en sådan diskriminering. Domstolen ska inledningsvis dessutom klargöra huruvida KZD överhuvudtaget har behörighet att ställa tolkningsfrågor till domstolen enligt artikel 267 FEUF.

2.

Tvisten har uppkommit till följd av rådande praxis i två stadsdelar i den bulgariska staden Montana, som består i att elmätare monteras på 7 meters höjd, medan elmätare i andra stadsdelar monteras på 1,70 meters höjd som högst, vilket innebär att elkonsumenterna kan kontrollera dem. I den berörda stadsdelen bor huvudsakligen människor som tillhör befolkningsgruppen romer. ( 5 ) Frågan uppkommer således om ovan beskrivna tillvägagångssätt utgör en diskriminering på grund av etniskt ursprung.

3.

Mot bakgrund av den omständigheten att romer berörs av en eventuell diskriminering är förevarande fall särskilt känsligt. Romers ställning som Europas största minoritetsgrupp har under de senaste åren hamnat mer i fokus för allmänhetens uppmärksamhet. En stor del av Europas romer, vilkas antal uppskattas till 10–12 miljoner, drabbas av fördomar, intolerans, diskriminering och social exkludering i det dagliga livet. De är ofta marginaliserade och lever under synnerligen dåliga socioekonomiska förhållanden. ( 6 ) Integreringen av romerna i samhället och i näringslivet är därför ett av de viktigaste målen inom Europeiska unionen liksom i Bulgarien. ( 7 ) Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (nedan kallad Europadomstolen) har också prövat fall av diskriminering av romer vid flera tillfällen. ( 8 )

4.

De tillämpliga unionsrättsliga bestämmelserna utgörs i förevarande fall av direktiv 2000/43/EG. Dessutom ska det hänvisas till direktiven 2006/32/EG ( 9 ) och 2009/72/EG ( 10 ) som innehåller bestämmelser om den inre elmarknaden och om effektiv slutanvändning av energi.

5.

Artikel 2 i direktiv 2000/43 innehåller bland annat följande definition:

”1.   I detta direktiv avses med principen om likabehandling att det inte får förekomma någon direkt eller indirekt diskriminering på grund av ras eller etniskt ursprung.

2.   Enligt punkt 1 skall

…”

6.

Tillämpningsområdet för direktiv 2000/43 fastställs i artikel 3 på följande sätt:

”1.   Inom ramen för gemenskapens befogenheter skall detta direktiv tillämpas på alla personer, såväl inom den offentliga som den privata sektorn, inklusive offentliga organ, i fråga om följande:

…

…”

7.

I artikel 7 som innehåller bestämmelser om tillvaratagande av rättigheter föreskrivs följande i punkt 1:

”Medlemsstaterna skall säkerställa att alla som anser sig förfördelade på grund av att principen om likabehandling inte har tillämpats på dem har tillgång till rättsliga och/eller administrativa förfaranden, inbegripet, när de anser det lämpligt, förlikningsförfaranden, för att säkerställa efterlevnaden av skyldigheterna enligt detta direktiv, även efter det att den situation i vilken diskrimineringen uppges ha förekommit har upphört.”

8.

I artikel 8.1 i direktiv 2000/43 föreskrivs följande avseende bevisbördan:

”Medlemsstaterna skall, i enlighet med sina nationella rättssystem, vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att det, när personer, som anser sig kränkta genom att principen om likabehandling inte har tillämpats på dem, inför domstol eller annan behörig myndighet lägger fram fakta som ger anledning att anta att det har förekommit direkt eller indirekt diskriminering, skall åligga svaranden att bevisa att det inte föreligger något brott mot principen om likabehandling.”

9.

Det ska slutligen hänvisas till artikel 13 i direktiv 2000/43 som avser organ för främjande av likabehandling. I denna artikel föreskrivs följande:

”1.   Medlemsstaterna skall utse ett eller flera organ för främjande av likabehandling av alla personer utan åtskillnad på grund av ras eller etniskt ursprung. Dessa organ får utgöra en del av organ som på nationell nivå har till uppgift att tillvarata de mänskliga rättigheterna eller att ta till vara enskildas rättigheter.

2.   Medlemsstaterna skall säkerställa att behörigheten för dessa organ omfattar följande:

10.

Syftet med direktiv 2006/32 är att öka en effektiv slutanvändning av energi i medlemsstaterna genom olika åtgärder, bland annat åtgärder för förbättrad energieffektivitet för konsumenterna. I skäl 29 i direktivet anges bland annat följande:

”För att konsumenterna skall kunna göra välinformerade val för sin egen energiförbrukning bör de få en rimlig mängd information om denna samt annan relevant information ... Konsumenterna bör dessutom aktivt uppmanas att regelbundet avläsa sina mätarvärden.”

11.

I artikel 13.1 i direktiv 2006/32 stadgas dessutom följande:

”Medlemsstaterna skall se till att slutförbrukare av el, naturgas, fjärrvärme och/eller fjärrkyla och varmvatten för hushållsbruk, så långt det är tekniskt möjligt, ekonomiskt rimligt och proportionerligt i förhållande till möjliga energibesparingar, har individuella mätare som till ett konkurrenskraftigt pris korrekt visar slutförbrukarens faktiska energiförbrukning och ger information om faktisk användningstid.

…”

12.

Direktiv 2009/72 innehåller gemensamma regler för produktion, överföring, distribution eller leverans av el och innehåller regler för elsektorns organisation och funktion. ( 11 ) Enligt artikel 3.7 i detta direktiv ska medlemsstaterna vidta ”lämpliga åtgärder för att skydda slutförbrukare” som åtminstone när det gäller hushållskunder ska omfatta dem som anges i bilaga I.

13.

Enligt punkt 1 i bilaga I till direktiv 2009/72 som återfinns under rubriken ”Konsumentskyddsåtgärder””ska de åtgärder som avses i artikel 3 [i direktivet] tillförsäkra kunderna följande:

…

…”

14.

För att införliva en rad direktiv och andra rättsakter från Europeiska unionen, däribland direktiv 2000/43, har i Bulgarien lagen om skydd mot diskriminering ( 12 ) (nedan kallad ZZD) antagits, som utöver bestämmelserna om icke-diskriminering även innehåller bestämmelser om kommissionen för skydd mot diskriminering (KZD). Begäran om förhandsavgörande avser dessutom ett stort antal ytterligare nationella bestämmelser, såsom Zakon za energetikata (energilag), Naredba za prisaedinyavane na proizvoditeli i potrebiteli na elektricheska energia kam prenosnata i elektricheskata paspredelitelni mrezhi (förordning om anslutning av elproducenter och elkonsumenter till nätet för överföring och distribution av elektricitet), och Obshti uslovia za prodazhba (allmänna försäljningsvillkor) som tillämpas av elförsörjnings- och eldistributionsföretag.

15.

Målet vid den nationella domstolen initierades genom att Valeri Hariev Belov gav in ett klagomål till KZD. Valeri Hariev Belov är bosatt i den bulgariska staden Montana, närmare bestämt i ett av de två områden i denna stad, som enligt uppgifterna i beslutet om hänskjutande är kända som områden för romer, eftersom invånarna till övervägande del är romer.

16.

Elektriciteten i Мontanas kommun tillhandahölls av ChEZ Elektro Balgaria AD (CEB) och distribuerades av ChEZ Raspredelenie Balgaria AD (CRB) under tillsyn av den statliga kommissionen för energi och vatten (DKEVR) ( 13 ). I hela Montana finns elmätare som tillhör CRB.

17.

Åren 1998 och 1999 monterades elmätarna i de två områdena för romer, Ogosta och Kosharnik i staden Montana, på strömmaster på 7 meters höjd. Samma sak skedde i ett par andra bulgariska städer. I andra områden har elmätarna monterats på 1,70 meters höjd, för det mesta i elkonsumenternas lägenheter eller i byggnadernas ytterväggar eller på stängsel.

18.

För att elkonsumenter i vart fall indirekt ska ha möjlighet att med egna ögon kontrollera elmätare som monterats på 7 meters höjd ska CRB enligt sina allmänna försäljningsvillkor på skriftlig begäran av en elkonsument inom tre dagar ställa ett särskilt fordon med lyftanordning till förfogande med hjälp av vilket anställda vid CRB kan avläsa elmätaren. Denna tjänst har emellertid inte utnyttjats av någon elkonsument. Konsumenten kan alternativt mot en avgift låta installera en kontrollmätare i sin lägenhet. Elkonsumenter i dessa delar av staden har ingen annan möjlighet att kontrollera elmätarna med egna ögon.

19.

I klagomålsförfarandet vid KZD har Valeri Hariev Belov gjort gällande att monteringen av elmätare på sju meters höjd innebär en diskriminering på grund av hans etniska ursprung. Han har även gjort gällande att samtliga personer som tillhör folkgruppen romer som bor i de två berörda områdena diskrimineras på grund av sin etniska tillhörighet.

20.

Valeri Hariev Belovs klagomål är riktat mot CEB. CRB, de båda företagens rättsliga företrädare och styrelser samt DKEVR har ålagts att inträda i förfarandet vid KZD.

21.

KZD har inom ramen för det förfarande som är anhängigt vid den ställt följande frågor till domstolen i sin begäran om förhandsavgörande:

22.

I förfarandet vid domstolen har CEB och CRB, ( 14 ), den bulgariska regeringen och kommissionen yttrat sig skriftligen och muntligen. Valeri Hariev Belov var företrädd vid förhandlingen den 11 juli 2012 inför domstolen.

23.

Vissa av parterna har ifrågasatt huruvida begäran om förhandsavgörande kan tas upp till prövning. Dessa parter har huvudsakligen gjort gällande att KZD inte ska anses utgöra en domstol. De har dessutom anfört att vissa av de hänskjutna frågorna är hypotetiska.

24.

Med hänsyn till det stora antalet oberoende myndigheter som under de senaste åren har inrättats i medlemsstaterna, inte minst för att införliva unionsrättsliga bestämmelser, är det inte underligt att domstolen gång på gång måste befatta sig med frågan huruvida sådana myndigheter har rätt att framställa en begäran om förhandsavgörande. ( 15 )

25.

För att kunna fastställa om en oberoende myndighet som KZD har rätt att begära förhandsavgörande ska det prövas huruvida detta organ kan betraktas som ”en domstol i en medlemsstat” i den mening som avses i artikel 267 FEUF. Kommissionen och den bulgariska regeringen har besvarat denna fråga jakande, CEB och CRB har däremot intagit motsatt ståndpunkt.

26.

Bedömningen av huruvida det föreligger en rätt att begära förhandsavgörande är enligt fast rättspraxis från domstolen en ren unionsrättslig fråga. Huruvida den myndighet som framställer begäran om förhandsavgörande är en domstol i den mening som avses i artikel 267 FEUF fastställs på grundval av en mängd olika kriterier, såsom huruvida det berörda organet är upprättat enligt lag, om det är av stadigvarande karaktär, om dess jurisdiktion är av tvingande art, om förfarandet är kontradiktoriskt, om organet tillämpar lagregler samt om det har en oberoende ställning. ( 16 ) Dessutom har de nationella myndigheterna endast befogenhet att framställa en begäran till domstolen om en tvist är anhängig vid dessa och de ska fälla avgörande inom ramen för ett förfarande som är avsett att leda till ett avgörande av rättskipningskaraktär. ( 17 ) Följaktligen ska det i det följande, mot bakgrund av de konkreta bestämmelserna om förfarandet vid KDZ och strukturen hos denna myndighet, undersökas huruvida dessa kriterier har uppfyllts.

27.

Det ska i detta sammanhang betonas att frågan huruvida KZD ska anses utgöra en domstol inte utan vidare kan besvaras jakande med hänvisning till dess unionsrättsliga funktion som organ för främjande av likabehandling och tillhandahållande av ett rättsligt skydd för personer som diskriminerats (artiklarna 7 och 13 i direktiv 2000/43). Det rättsliga skydd som föreskrivs i direktiv 2000/43 avser nämligen ”rättsliga och/eller administrativa förfaranden” (artikel 7.1 i direktiv 2000/43), det kan således inte enbart erhållas vid domstol. Det ska följaktligen i detalj prövas huruvida KZD uppfyller de krav som unionsrätten ställer enligt artikel 267 FEUF på de nationella domstolarna.

28.

Frågan huruvida KZD är upprättat enligt lag, huruvida det är av stadigvarande karaktär och huruvida det tillämpar lagregler ger inte upphov till några problem. ( 18 ) Kriteriet huruvida förfarandet är kontradiktoriskt är också uppfyllt när det gäller KZD. ( 19 ) I förevarande fall är det däremot omtvistat huruvida KZD har en oberoende ställning, om dess behörighet är av tvingande art och om organets avgörande är av rättskipningskaraktär.

29.

Begreppet domstolarnas oberoende omfattar enligt fast rättspraxis två aspekter: en yttre och en inre aspekt.

30.

Den yttre aspekten av begreppet oberoende ställning förutsätter att det organ som ska avgöra ärendet är skyddat mot ingripanden eller yttre påtryckningar som kan äventyra dess medlemmars oberoende bedömning av de tvister som det ska lösa. ( 20 ) I förevarande fall råder inget tvivel om att medlemmarna i det beslutande organet inom KZD uppfyller den yttre aspekten av begreppet oberoende ställning. Bestämmelserna om domarnas oberoende i den bulgariska civilprocesslagen ska tillämpas även på dem. ( 21 ) De åtnjuter således garantier som är jämförbara med dem som domare vid allmänna bulgariska domstolar åtnjuter.

31.

Den inre aspekten av begreppet oberoende ställning liknar begreppet opartiskhet och avser att parterna i tvisten samt deras respektive intressen ska vara jämbördiga i förhållande till föremålet för tvisten. ( 22 )

32.

CEB och CRB har anfört att KZD inte är objektivt opartiskt. ( 23 ) De har till stöd för detta argument hänvisat till uppbyggnaden av KZD, framför allt med kopplingen mellan det beslutande organet inom KZD och det förvaltningssystem som är underordnat KZD samt de uppgifter som KZD utför.

33.

Dessa invändningar är emellertid mindre övertygande.

34.

I funktionellt hänseende föreligger nämligen en klar skillnad mellan det beslutande organet KZD och den administrativa enhet som är underordnad detta organ. Denna administrativa enhet kan visserligen även upprätta rättsliga sakkunnigutlåtanden avseende diskrimineringsfrågor för kommissionsledamöterna. Av de uppgifter som domstolen har tillgång till framgår emellertid inte att den administrativa enheten själv deltog i kommissionsledamöternas beslutsfattande. ( 24 ) Det är emellertid enbart den administrativa enheten och inte kommissionsledamöterna som tillhandahåller rättsligt skydd för personer som påstår sig ha diskriminerats, vilket är en uppgift som ankommer på KZD. ( 25 ) Den bulgariska regeringen har vid förhandlingen dessutom anfört att personer som har diskriminerats enbart kan få råd och stöd utanför anhängiga förfaranden. Varken kommissionsledamöterna eller den administrativa enheten stöder en av parterna inom ramen för ett anhängigt överklagande. Kommissionsledamöterna fattar däremot objektiva och oberoende beslut om åsidosättande av ZZD. ( 26 )

35.

Enbart den omständigheten att KZD har inrättats som ett organ för förverkligande av likabehandlingsprincipen ( 27 ) leder inte till att det automatiskt står på offrets sida och därför är partiskt. KZD ska visserligen säkerställa att lagbestämmelserna i ZZD iakttas. I likhet med en domstol uppfyller den emellertid denna uppgift som en objektiv oberoende statlig myndighet som i ett klagomålsförfarande inte enbart har att fastställa huruvida en diskriminering föreligger, utan även huruvida den inte föreligger.

36.

Av dessa omständigheter följer att KZD är tillräckligt oberoende för att kunna betraktas som en domstol i den mening som avses i artikel 267 FEUF.

37.

CEB och CRB har dessutom gjort gällande att KZD inte utövar dömande verksamhet. KDZ är inget dömande organ utan en administrativ myndighet. Detta följer av de uppgifter som ålagts det och av den omständigheten att KDZ i ett senare förfarande för överklagande uppträder som part i förfarandet mot ett beslut som KDZ själv antagit, ( 28 ) att det ex officio kan vidta åtgärder mot diskriminering, ( 29 ) att det kan upphäva beslut som det själv fattat med parternas godkännande och att förfaranden vid civilrättsliga domstolar har företräde framför förfaranden vid KZD. ( 30 )

38.

Härvidlag ska först anmärkas att den omständigheten att KZD utför vissa administrativa uppgifter inte utgör hinder mot att KZD anses utgöra en domstol. Domstolen har nämligen vid flera tillfällen redan slagit fast att frågan huruvida ett organ är behörigt att framställa en begäran om förhandsavgörande till domstolen avgörs enligt såväl strukturella som funktionella kriterier. På denna grund kan ett och samma nationella organ anses vara dels domstol, dels en administrativ myndighet, beroende på om det i det konkreta enskilda fallet utövar dömande verksamhet eller fullgör administrativa uppgifter. ( 31 ) Det är därför nödvändigt att granska den specifika beskaffenheten hos den verksamhet som KZD bedriver i det särskilda normativa sammanhang i vilket organet i förevarande fall framställer sin begäran om förhandsavgörande. ( 32 )

39.

I förevarande fall har KZD:s oberoende beslutande organ vänt sig till domstolen inom ramen för ett klagomålsförfarande. I detta förfarande ska KZD på begäran av en person som påstår sig ha diskriminerats opartiskt pröva huruvida de omtvistade åtgärderna är förenliga med ZZD. Denna verksamhet kan därför anses som dömande verksamhet. Andra administrativa uppgifter som i andra sammanhang fullgörs av den administrativa enhet som är underordnad kommissionsledamöterna, såsom rådgivning för personer som har diskriminerats eller ombud för KZD i andra instans, saknar betydelse för bedömningen av huruvida ett klagomålsförfarande som det förevarande är av rättskipningskaraktär.

40.

För det andra saknar det betydelse att det beslutande organet inom KZD teoretiskt även kan inleda ett förfarande ex officio. ( 33 ) I förevarande fall har KZD nämligen inte vidtagit åtgärder på eget initiativ utan efter klagomål från en person som påstår sig ha diskriminerats. För bedömningen av frågan huruvida organet är behörigt att framställa begäran till domstolen saknar det betydelse om den enhet som framställt begäran vid fullgörandet av andra uppgifter än de som lett till begäran om förhandsavgörande anses som domstol i den mening som avses i artikel 267 FEUF. ( 34 )

41.

För det tredje utgör den omständigheten att KZD kan ålägga andra parter att inträda i ett klagomålsförfarande inför kommissionsledamöterna inte heller hinder mot att KZD anses utgöra en domstol. Detta tillvägagångssätt är nämligen även vanligt förekommande i förfaranden vid klassiska förvaltningsdomstolar. ( 35 )

42.

För det fjärde utgör inte heller bestämmelserna avseende förhållandet mellan förfarandet vid KZD och förfarandet vid de bulgariska allmänna domstolarna hinder mot att KZD anses utgöra en domstol. Tvärtemot vad CEB och CRB har hävdat anser jag att dessa bestämmelser, som var föremål för en fördjupad diskussion under förhandlingen, snarare talar för än mot att KZD är behörig att framställa begäran till domstolen.

43.

KZD får visserligen inte avgöra ett klagomålsärende om samma tvist redan har anhängiggjorts vid en bulgarisk allmän domstol. ( 36 ) Häri kommer emellertid enbart den allmänna processrättsliga principen om litispendens till uttryck enligt vilken talan som har väckts i ett domstolsförfarande ska avvisas om ett mål rörande samma sak redan har anhängiggjorts någon annanstans. ( 37 ) Den omständigheten att en sådan bestämmelse även är tillämplig på KZD talar även för att organet ska anses utgöra en domstol i den mening som avses i artikel 267 FEUF. Om ett förfarande som det nu aktuella inte ansågs vara ett förfarande av rättskipningskaraktär, skulle det nämligen a priori inte vara nödvändigt att införa en bestämmelse om rättegångshinder vid allmän domstol på grund av litispendens, eftersom något problem med litispendens i alla händelser inte skulle kunna uppkomma.

44.

Det framgår inte, i vart fall inte när det gäller de uppgifter som domstolen har tillgång till, att KZD även skulle förlora sin behörighet till följd av att ett civilrättsligt förfarande inleds i ett senare skede, det vill säga att anhängiggörandet av ett förfarande vid KZD skulle kunna vara ”mindre värt” än ett anhängiggörande vid de allmänna domstolarna. CEB och CRB har visserligen framfört argument i denna riktning, men deras argumentation i denna fråga får anses vara mycket vag, då de inte ens på begäran under förhandlingen förmått förtydliga den. CEB och CRB kunde framför allt inte ange någon konkret tillämplig bestämmelse till stöd för sin ståndpunkt. I avsaknad av påståenden om det motsatta förhållandet kan man därför utgå från att regeln om litispendens ska tillämpas på samma sätt oberoende av om ett ärende i ett konkret fall först skulle anhängiggöras vid en bulgarisk allmän domstol eller vid KZD. Detta talar för att KZD ska anses utgöra en domstol.

45.

Slutligen talar inte heller den omständigheten att KZD med parternas godkännande kan upphäva eller ändra sina avgöranden ( 38 ) mot att den ska anses utgöra en domstol. Administrativa myndigheter kan i allmänhet upphäva sina avgöranden utan parternas godkännande. Enligt samstämmiga uppgifter från parterna gäller detta även enligt den bulgariska lagstiftningen. Domstolsavgöranden kan däremot normalt sett upphävas i ett överklagandeförfarande fram till dess att de vunnit laga kraft. Efter det att de vunnit laga kraft kan de enbart undantagsvis upphävas genom återupptagande av förfarandet. Den omständigheten att KZD:s beslut kan ändras lättare kan visserligen betraktas som ett uttryck för att KZD:s beslutande organ har en ställning mellan en klassisk administrativ myndighet och en klassisk domstol. Avgörande är emellertid att en ändring av beslut som KZD fattat i klagomålsförfarandet enbart kan ske med godkännande av båda parter. Denna ändringsmöjlighet kan slutligen betraktas som ett uttryck för en – brett tolkad – dispositionsprincip i domstolsförfaranden. ( 39 )

46.

CEB och CRB har dessutom gjort gällande att det vid klagomålsförfarandet vid KZD inte rör sig om en jurisdiktion av tvingande art. De har till stöd för detta åberopat artikel 71 ZZD enligt vilken de berörda parterna har möjlighet att vid fall av diskriminering även vända sig till en allmän domstol. Eftersom det finns andra rättsmedel mot en påstådd diskriminering än att framställa klagomål till KZD, är kriteriet om att organets jurisdiktion ska vara av tvingande art inte uppfyllt.

47.

I målet Dorsch Consult hade domstolen bland annat att ta ställning till begreppet jurisdiktion av tvingande art. I domen i detta mål gjorde domstolen en åtskillnad mellan ”tvingande art” i form av en enda möjlighet för att erhålla rättsligt skydd och ”tvingande art” i form av ett bindande, tvingande beslut. ( 40 ) Domstolen behövde i det fallet inte klart slå fast om det ena eller det andra alternativet skulle ges företräde, eftersom rättspraxis från de berörda organen var ”av tvingande art” i båda hänseenden. Förevarande fall ger således domstolen möjlighet att ytterligare precisera sin rättspraxis i denna fråga.

48.

Såsom kommissionen anförde i målet Dorsch Consult ( 41 ) och under förhandlingen i förevarande mål anser också jag att ”av tvingande art” enbart avser den tvingande karaktären hos beslut som fattats av det hänskjutande organet. Skulle man nämligen redan vid förekomsten av alternativa möjligheter till rättsligt skydd anse att ett organ inte är en jurisdiktion av tvingande art, så skulle i strikt bemärkelse även en klassisk allmän domstol i ett fall som det förevarande inte kunna begära ett förhandsavgörande av domstolen, eftersom det även till det förfarandet skulle finnas en alternativ möjlighet till rättsligt skydd, nämligen klagomålsförfarandet vid KZD. ( 42 ) Den orimliga följden härav är att inget av de bulgariska organ som enligt ZZD ska pröva klagomål skulle ha behörighet att ställa frågor till domstolen avseende tolkningen av direktiv 2000/43.

49.

Den enda omständighet som rimligen kan vara avgörande är följaktligen huruvida ett beslut som KZD fattat i ett klagomålsförfarande ska anses vara bindande för parterna. Så är fallet i förevarande mål. Såsom den bulgariska regeringen anfört, och såsom dessutom framgår av artiklarna 69 och 82 ZZD, vinner KZD:s beslut laga kraft, de är bindande för parterna och böter kan åläggas vid åsidosättanden av dessa beslut.

50.

Sammanfattningsvis anser jag därför att KZD i det nu aktuella fallet ska anses utgöra en domstol i den mening som avses i artikel 267 FEUF.

51.

CEB och CRB har slutligen gjort gällande att frågorna 2 och 6 är hypotetiska i den mån som de hänför sig till en direkt diskriminering eller trakasserier. Eftersom det i förevarande fall på sin höjd rör sig om en indirekt diskriminering kan tolkningsfrågorna enbart tas upp till prövning med avseende på denna form av diskriminering.

52.

Det stämmer att den omtvistade åtgärden inte samtidigt kan vara en direkt och indirekt diskriminering. KZD ska i egenskap av hänskjutande domstol mot bakgrund av de specifika omständigheterna i det aktuella fallet och med beaktande av samtliga omständigheter fastställa vilken form av diskriminering det rör sig om. KZD har emellertid framställt en begäran om tolkning av respektive diskrimineringsform för att kunna fastställa vilken form det rör sig om i förevarande fall. Om avsikten var att få fastslaget att begäran om förhandsavgörande enbart kan tas upp till prövning med avseende på en enda form av diskriminering, så skulle domstolen dels föregripa KZD:s bedömning av de faktiska omständigheterna, dels möjligen ge KZD ett oanvändbart svar.

53.

Jag kommer i mitt förslag till avgörande emellertid inte att ta ställning till enskilda frågor eller delar av dessa frågor som inom ramen för den rättsliga bedömningen visar sig vara hypotetiska eller överflödiga.

54.

Förevarande begäran om förhandsavgörande kan därför i princip tas upp till prövning i sin helhet.

55.

KZD:s mycket detaljerade frågor avser omfattningen av likabehandlingsprincipen med avseende på människors etniska ursprung och på frågan om vilka krav som i detta sammanhang ska ställas på bevis för att det föreligger en diskriminering. Vissa av de delfrågor som KZD ställt bör sammanfattas när denna begäran om förhandsavgörande besvaras.

56.

KZD vill genom sin första fråga få klarhet i huruvida en situation som den i målet vid den nationella domstolen omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2000/43. Närmare bestämt önskar KZD veta hur artikel 3.1 h i direktivet som avser tillgång till och tillhandahållande av varor och tjänster som är tillgängliga för allmänheten ska tolkas. Parterna är oense om huruvida, förutom själva elförsörjningen, även tillhandahållande av elmätare omfattas.

57.

Den bulgariska regeringen, CEB och CRB anser att direktivets tillämpningsområde ska tolkas restriktivt. Unionen saknar behörighet vad gäller reglering av elmätare. Enligt deras uppfattning omfattas enbart upprättandet av en inre marknad för el och förbättringen av funktionen av denna marknad av unionsrättens tillämpningsområde. Tillhandahållande av elmätare är emellertid ingen åtgärd som är nödvändig i detta avseende, vilket innebär att förevarande fall, på grund av begränsningen i artikel 3.1 första meningen i direktiv 2000/43 till situationer ”[i]nom ramen för [unionens] befogenheter”, inte omfattas av direktivet. Dessutom rör det sig inte när det gäller de elmätare som tillhandahålls utan avgift om en tjänst i den mening som avses i direktivet, eftersom vederlag inte utges för dessa. CEB och CRB har dessutom anfört att tillgången till elmätare inte kan likställas med tillhandahållande av el. Artikel 3.1 h i direktiv 2000/43 omfattar enbart tillhandahållande av el, däremot inte tillhandahållande av elmätare.

58.

Den ovan nämnda argumentationen är inte korrekt.

59.

Det är ostridigt att elförsörjning som utgör en tjänst enligt artikel 3.1 h i direktiv 2000/43 hör till de områden inom vilka en diskriminering på grund av ras eller etniskt ursprung är förbjuden. Det står även klart att CRB tillhandahållit sina kunder elmätare och att elmätarna således är del av de totalvillkor på vilka ström tillhandahålls elkonsumenter i förevarande fall.

60.

Just dessa totalvillkor utgör emellertid tjänsten elförsörjning i det konkreta fallet. De enskilda delarna i denna tjänst kan inte bedömas separat. En hänvisning till att enbart elförsörjning i sig ska tillhandahållas utan diskriminering och att allt som går därutöver, framför allt den närmare utformningen av villkoren för elförsörjningen inte omfattas av direktivets tillämpningsområde, kan inte godtas.

61.

Låt oss leka med tanken att ett offentligt transportföretag skulle föreskriva olika sittplatser i bussarna beroende på passagerarnas kön, hudfärg eller etniska ursprung. Även om alla passagerare skulle befordras och därmed utan tvekan skulle kunna utnyttja transporttjänsten som sådan så är det uppenbart att de konkreta villkor på vilka de befordras inte är lika.

62.

Syftet med direktiv 2000/43 är att på bästa sätt säkerställa skydd mot diskriminering och härvid uppnå en så hög skyddsnivå som möjligt. ( 43 ) Diskrimineringsförbudets ändamålsenliga verkan skulle äventyras om de skyddade områdena enbart skulle omfatta kärnområdet. Om förteckningen i artikel 3 i direktivet skulle tolkas restriktivt så skulle detta medföra en minskning av diskrimineringsskyddet till ett absolut minimum vilket inte är förenligt med direktivets ovannämnda mål.

63.

Direktiv 2000/43 är slutligen en särskild konkretisering av den allmänna likabehandlingsprincipen som är en av de grundläggande principerna inom unionsrätten och som åtnjuter ett grundläggande skydd enligt artiklarna 20 och 21 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Dess tillämpningsområde får inte heller av det skälet definieras restriktivt. ( 44 )

64.

Av det skälet omfattas inte enbart elförsörjning av tillämpningsområdet för direktiv 2000/43, utan även de villkor på vilka elförsörjningen skett, inklusive tillhandahållandet av elmätare. ( 45 )

65.

Mot detta kan inte invändas att elmätarna användes av elkonsumenterna utan erläggande av betalning, medan direktivet enbart hänför sig till tjänster som tillhandahålls mot vederlag. Strömleveransen som är huvudföremålet för avtalet för tillhandahållande av tjänster sker mot ersättning, och det kan utgås från att kostnaden för elmätaren är innefattad i elpriset och på detta sätt i vart fall indirekt påförs elkunden. Såsom redan anförts ovan kan elförsörjning och tillhandahållandet av en mätare inte åtskiljas. Framför allt skulle en elmätare utan elförsörjning vara meningslös. Elmätaren är av det skälet ingen självständig tjänst utan i stället del av den övergripande tjänsten elförsörjning.

66.

Vad slutligen gäller unionens behörighet, till vilken artikel 3.1 i direktiv 2000/43 inledningsvis hänvisar, räcker det att konstatera att unionslagstiftaren är behörig att reglera den inre marknaden för el. ( 46 ) Unionslagstiftaren har för övrigt utnyttjat denna behörighet vid flera tillfällen, utan att detta varit avgörande, varvid han inte minst antagit regler om tillhandahållande av information till slutkonsumenter om deras elförbrukning och därvid även uttryckligen angett elmätare. ( 47 )

67.

Mot denna bakgrund föreslår jag således att domstolen besvarar den första frågan så att en sådan situation som den i det nationella målet omfattas av direktiv 2000/43.

68.

KZD vill genom frågorna 2 och 4 få klarhet i huruvida en diskriminering i den mening som avses i direktiv 2000/43 enbart föreligger då rättigheter eller intressen som fastställts i lag äventyras eller om en diskriminering även kan antas föreligga oberoende av detta. Om det enligt detta direktiv inte krävs att rättigheter eller intressen som uttryckligen fastställts i lag äventyras, så uppkommer frågan om en nationell bestämmelse enligt vilken ett sådant krav föreligger är förenlig med direktivet.

69.

Frågan ska ses mot bakgrund av att ”en mindre förmånlig behandling” enligt definitionen i den bulgariska lagstiftningen, närmare bestämt enligt 1 § 7 i Dopalnitelni razporedbi (tilläggsbestämmelser) till ZZD ( 48 ) endast föreligger om i lag fastställda rättigheter eller intressen direkt eller indirekt äventyras. CEB har hänvisat till denna bestämmelse och anfört att konsumenter inte har någon rätt till att få en elmätare installerad utan avgift. Eftersom det inte föreligger något åsidosättande av en rättighet kan en diskriminering därför inte antas föreligga.

70.

De villkor som ska vara uppfyllda för att en diskriminering ska föreligga fastställs i artikel 2.2 i direktiv 2000/43. Enligt artikel 2.2 a anses direkt diskriminering förekomma ”när en person på grund av ras eller etniskt ursprung behandlas mindre förmånligt än en annan person behandlas, har behandlats eller skulle ha behandlats i en jämförbar situation”. Särbehandlingen anknyter således direkt till ras eller etniskt ursprung. Enligt artikel 2.2 b anses däremot indirekt diskriminering förekomma ”när en skenbart neutral bestämmelse eller ett skenbart neutralt kriterium eller förfaringssätt särskilt missgynnar personer av en viss ras eller ett visst etniskt ursprung jämfört med andra personer”.

71.

Enligt ordalydelsen i direktiv 2000/43 krävs inte för någon av de båda formerna av diskriminering att i lag fastställda rättigheter eller intressen äventyras. Avgörande är däremot enbart om en mindre förmånlig behandling eller en diskriminerande behandling föreligger oberoende av det sätt på vilket den mindre förmånliga behandlingen eller den diskriminerande behandlingen äger rum, om härvid rättigheter eller intressen äventyras, och om så är fallet, vilka. Enligt domstolens rättspraxis krävs inte att en konkret person har drabbats av diskriminering för att diskriminering ska anses föreligga. ( 49 )

72.

För att en diskriminering ska anses föreligga räcker det således att en person eller en grupp personer har behandlats mindre förmånligt än en annan person eller en grupp personer behandlas, har behandlats eller skulle ha behandlats. En uppställning av ytterligare villkor som inte fastställs i direktiv 2000/43 är inte förenlig med den höga skyddsnivå som eftersträvas av unionslagstiftaren.

73.

Om det enligt direktivet skulle krävas att en rättighet äventyras kan det för övrigt utgås från att detta uttryckligen skulle föreskrivas i direktiv 2000/43, såsom till exempel har skett vad gäller rättsligt skydd i artikel 7.1 i direktivet. E contrario kan härav slutsatsen dras att det inte krävs att rättigheter eller intressen äventyras för att en diskriminering ska anses föreligga.

74.

Eftersom det enligt direktiv 2000/43 således inte krävs att i lag fastställda rättigheter eller intressen äventyras, saknar det betydelse om konsumenter har ett anspråk på eller en rätt till elmätare utan ersättning, oberoende av om detta anspråk eller rättighet följer av nationell rätt eller unionsrätt.

75.

Mot bakgrund av vad som anförts ovan uppkommer emellertid frågan om nationella bestämmelser enligt vilka i lag fastställda rättigheter eller intressen ska äventyras för att en diskriminering ska anses föreligga är förenliga med unionsrätten.

76.

Denna fråga ska besvaras nekande. Syftet med direktiv 2000/43 är nämligen att fastställa minimikrav för tillämpning av likabehandlingsprincipen och bekämpning av diskriminering. Enligt direktivet står det medlemsstaterna visserligen uttryckligen fritt att anta eller behålla bestämmelser som är mer fördelaktiga för de berörda parterna än de unionsrättsliga bestämmelserna. ( 50 ) Nationella bestämmelser som är mindre förmånliga för de berörda parterna och som således är mindre långtgående än de unionsrättsliga minimikraven är emellertid inte förenliga med direktivet. Kravet på att i lag fastställda rättigheter eller intressen ska äventyras som ytterligare ett villkor för att en diskriminering ska anses föreligga skulle emellertid leda till detta.

77.

Med avseende på den sista delen av fråga 4 genom vilken KZD vill få klarhet i hur den nationella domstolen ska gå till väga om de bulgariska bestämmelserna strider mot direktiv 2000/43, räcker det att hänvisa till domstolens fasta rättspraxis. När så är möjligt ska nationella bestämmelser i målet vid den nationella domstolen tolkas och tillämpas i enlighet med direktivet. Den nationella domstolen är således skyldig att i den utsträckning det är möjligt tolka den nationella rätten mot bakgrund av direktivets ordalydelse och syfte för att uppnå det resultat som avses i direktivet. ( 51 ) Den är skyldig att göra allt som ligger inom dess behörighet, med hänsyn till den nationella rätten i sin helhet och med tillämpning av dess tolkningsmetoder, för att säkerställa att det aktuella direktivet ges full verkan och för att uppnå ett resultat som är förenligt med direktivets syfte. ( 52 )

78.

På grundval av de uppgifter som finns tillgängliga för domstolen kan konstateras att inget tyder på att det i målet vid den nationella domstolen inte är möjligt att tolka och tillämpa de tillämpliga bestämmelserna i den bulgariska lagstiftningen, nämligen de i ZZD, i enlighet med direktiv 2000/43.

79.

Om KZD ändock skulle dra slutsatsen att det inte är möjligt att tolka och tillämpa den bulgariska lagstiftningen i enlighet med direktivet så ska följande beaktas: Valeri Hariev Belov kan visserligen inte direkt ur direktiv 2000/43 härleda rättigheter gentemot företagen CEB och CRB. Ett direktiv kan nämligen inte i sig medföra skyldigheter för den enskilde, vilket innebär att direktivet inte som sådant kan åberopas gentemot honom. ( 53 )

80.

Förbudet mot diskriminering på grund av ras och etniskt ursprung är emellertid en allmän unionsrättslig princip som är primärrättsligt förankrad i artikel 21 i stadgan om de grundläggande rättigheterna, och som enbart konkretiserats i direktiv 2000/43, ( 54 ) såsom till exempel förbudet mot diskriminering på grund av ålder eller sexuell läggning i direktiv 2000/78 ( 55 ) och till skillnad från till exempel rätten till årlig betald semester. ( 56 )

81.

I sådana situationer som den förevarande som uppkommer mellan konsumenter och företag som tillhandahåller tjänster av allmänt intresse har likabehandlingsprincipen särskild betydelse. I likhet med ett arbetsförhållande kännetecknas sådana situationer nämligen av en strukturell obalans mellan parterna.

82.

Det är i vart fall i en sådan situation berättigat att inte heller mellan privatpersoner tillämpa nationella bestämmelser som strider mot det i primärrätten förankrade förbudet mot diskriminering. Detta gäller i än högre grad, eftersom de grundläggande rättigheterna i ett fall som det förevarande inte direkt riktar sig till privatpersoner, utan den grundläggande rätten tillämpas enbart för att kontrollera lagenligheten av den nationella lagstiftningen.

83.

Sammanfattningsvis kan således fastställas att det inte krävs att i lag fastställda rättigheter eller intressen äventyras för att en direkt eller indirekt diskriminering ska anses föreligga i den mening som avses i artikel 2.2 i direktiv 2000/43. Samtliga beteenden som utgör en mindre förmånlig behandling av en person på grund av ras eller etniskt ursprung eller genom vilka personer som tillhör en viss ras eller har ett visst etniskt ursprung kan missgynnas på ett särskilt sätt räcker. Nationella bestämmelser enligt vilka en diskriminering anses föreligga enbart om i lag fastställda rättigheter eller intressen äventyras strider mot direktiv 2000/43. Den nationella domstolen ska således tolka den nationella lagstiftningen i enlighet med unionsrätten och om detta inte är möjligt så ska den inte tillämpa de nationella bestämmelser som strider mot det i primärrätten förankrade förbudet mot diskriminering.

84.

Mot bakgrund av vad som anförts ovan behöver fråga 3 inte bedömas i sak.

85.

Frågorna 5 och 6 avser bevisbördan som regleras i artikel 8 i direktiv 2000/43 för att en diskriminering föreligger. KZD vill dessutom huvudsakligen få klarhet i huruvida ovan beskrivna installation av elmätare i de båda områdena för romer under de konstrata omständigheterna i målet vid den nationella domstolen utgör en diskriminering i den mening som avses i direktivet och i förekommande fall vilken typ av diskriminering det rör sig om och om en eventuell diskriminering är motiverad.

86.

I artikel 8.1 i direktiv 2000/43 föreskrivs att ”det, när personer, som anser sig kränkta genom att principen om likabehandling inte har tillämpats på dem, ... lägger fram fakta som ger anledning att anta att det har förekommit direkt eller indirekt diskriminering, skall åligga svaranden att bevisa att det inte föreligger något brott mot principen om likabehandling”.

87.

I detta sammanhang vill KZD få klarhet i huruvida man av dessa fakta måste kunna dra ”slutsatsen” att det har förekommit diskriminering eller om det räcker att det kan antas att en diskriminering har förekommit. Enligt uppgifter från KZD föreligger skillnader mellan olika språkversioner av direktiv 2000/43. Enligt den bulgariska versionen krävs att fakta läggs fram ”av vilka slutsatsen kan dras” att det rör sig om en diskriminering medan det enligt den tyska och den engelska språkversionen enbart krävs att en diskriminering kan ”antas” eller ”förmodas” föreligga. ”Slutsatsen” att en diskriminering har förekommit kan emellertid enbart dras vid en i förhållande till ”antagande” eller ”förmodan” högre grad av säkerhet. I nationell praxis har motsvarande bestämmelse i ZZD hittills tillämpats vad avser nödvändig bevisning, på så sätt att en särskilt hög grad av säkerhet krävs. Det krävs en grad av säkerhet som går utöver förmodan och tvivel som ligger mycket nära fullständig bevisning för diskriminering. KZD:s fråga är således vilken grad av precision som krävs för att en diskriminering av klaganden ska kunna bevisas.

88.

De språkversioner av artikel 8.1 i direktiv 2000/43 ( 57 ) som jag har jämfört kräver enbart att en diskriminering ”förmodas” ( 58 ) ha förekommit och ingen säker ”slutsats” att en sådan förekommit. I skäl 21 i direktivet föreskrivs också att omvänd bevisbörda redan gäller ”när det föreligger ett prima facie-fall av diskriminering”. ( 59 ) Kommissionen har i sitt yttrande dessutom anfört att det inte heller av den bulgariska versionen av direktiv 2000/43 framgår att det föreligger ett tvingande krav på en högre grad av visshet, eftersom även denna språkversion enbart kräver fakta ”av vilka slutsatsen kan dras” att en diskriminering har förekommit.

89.

Detta är även förenligt med rättsläget vad gäller diskriminering på grund av kön. Domstolen har med avseende på artikel 4.1 i direktiv 97/80/EG, ( 60 ) som nästan har samma ordalydelse ( 61 ) som artikel 8.1 i direktiv 2000/43 och artikel 10.1 i direktiv 2000/78, slagit fast att bevisbördan vänder när det kan visas att det föreligger ett prima facie-fall av diskriminering. ( 62 )

90.

Nämnda rättspraxis kan utan problem överföras till den nu aktuella bestämmelsen. ( 63 ) En annan mer restriktiv tolkning av artikel 8.1 i direktiv 2000/43 skulle riskera att äventyra dess ändamålsenliga verkan och leda till att bestämmelsen om omvänd bevisbörda urholkades i praktiken. Utan en sådan omkastning av bevisbördan skulle emellertid de vanliga bevisbördereglerna vara tillämpliga, vilket innebär att den som påstår sig vara offer för diskriminering måste åberopa och bevisa samtliga nödvändiga omständigheter som stöder påståendet om diskriminering och som gör det möjligt att med tillräcklig grad av säkerhet fastställa att diskriminering har skett.

91.

För att undvika sådana svårigheter och förbättra situationen för det potentiella offret för diskriminering infördes emellertid regeln om omvänd bevisbörda. Syftet med denna bestämmelse är att stärka det påstådda offrets ställning. En sådan nationell praxis som skildras av KZD skulle stå i strid med detta syfte, eftersom kravet att omständigheter, på grundval av vilka med säkerhet slutsatsen kan dras att det föreligger en diskriminering, ska styrkas, är förenlig med bestämmelsen om normal fördelning av bevisbördan. Artikel 8.1 i direktiv 2000/43 skulle då inte medföra en förbättring av den processuella situationen för personer som påstår sig ha diskriminerats.

92.

Min tolkning av artikel 8.1 i direktiv 2000/43 utgör inte heller något åsidosättande av principen om ett rättvist förfarande till nackdel för CEB och CRB. Lagstiftaren har däremot med regeln om omvänd bevisbörda i samtliga antidiskrimineringsdirektiv valt en lösning som leder till en god jämvikt mellan de intressen som det påstådda offret för diskriminerig har och de intressen som motparten i målet har. ( 64 ) Genom denna bestämmelse undanröjs inte bevisbördan för offret för den påstådda diskrimineringen fullständigt utan ändras enbart.

93.

Bestämmelsen om omvänd bevisbörda leder i förevarande fall säkerligen till att CEB och CRB i målet vid den nationella domstolen måste motivera ett affärsstrategiskt beslut som ligger flera år tillbaka i tiden att montera elmätare i områden för romer på ett annat sätt än vad som är vanligt i Bulgarien. En sådan bevisbörda är emellertid enbart lämplig om informationen har sitt ursprung i och faller inom ansvarsområdet för dessa företag eller företagens rättsliga föregångare. Dessutom har distributionsföretaget i målet vid den nationella domstolen anfört att skälen för att elmätarna monterats på detta särskilda sätt i de båda berörda stadsdelarna är allmänt kända, ( 65 ) så att det inte torde vara svårt för företaget att motivera dessa åtgärder.

94.

För att omvänd bevisbörda enligt artikel 8.1 i direktiv 2000/43 ska gälla räcker det således att personer, som anser sig kränkta genom att principen om likabehandling inte har tillämpats på dem, lägger fram fakta som visar att diskriminering synes föreligga.

95.

Huruvida sådana omständigheter som de som angetts i den andra delen av den femte frågan kan visa att diskriminering synes föreligga ska KDZ bedöma själv, eftersom det enbart ankommer på KDZ att bedöma de faktiska omständigheterna samt att tillämpa lagstiftningen på det konkreta enskilda fallet. ( 66 ) Domstolen kan emellertid lämna alla användbara upplysningar till KZD som kan underlätta lösandet av tvisten vid den sistnämnda domstolen. ( 67 ) Med hänsyn till de tvivel som KZD yttrat i detta avseende i beslutet om hänskjutande, och mot bakgrund av den restriktiva rättspraxis från högsta förvaltningsdomstolen i Bulgarien i jämförbara fall som angetts, ska domstolen inte underlåta att lämna sådana hänvisningar, varvid framför allt följande ska beaktas.

96.

I de båda stadsdelarna i Montana som betecknas som områden för romer har elmätarna, bortsett från vissa enskilda undantag, monterats på strömmaster på sju meters höjd, vilket gör det omöjligt att kontrollera dem. I andra områden har elmätarna emellertid monterats på en höjd som möjliggör kontroll med egna ögon.

97.

Varken beslutet om hänskjutande eller parternas yttranden innehåller några konkreta uppgifter som visar att denna särskilda installation av elmätare i de båda områdena för romer har valts på grund av invånarnas etniska ursprung i dessa stadsdelar eller anknyter till en omständighet som är knuten till deras etniska ursprung. Såvitt det framgår berör denna åtgärd konsumenterna i området enbart på grund av deras egenskap som invånare. Enligt den information som finns tillgänglig här finns det inget som tyder på att det föreligger en direkt diskriminering på grund av etniskt ursprung (artikel 2.2 a i direktiv 2000/43).

98.

I brist på konkreta uppgifter kan installation av elmätare på en höjd av 7 meter inte betraktas som ett beteende som ”har samband med det etniska ursprunget” hos invånarna i de båda områdena för romer och som syftar till eller leder till att en persons värdighet kränks eller att ett ovärdigt boende skapas för dem. På grundval av förevarande uppgifter kan det inte heller röra sig om ”trakasserier” i den mening som avses i artikel 2.3 i direktiv 2000/43.

99.

Det är emellertid fastställt att de berörda stadsdelarna till övervägande del bebos av personer som tillhör befolkningsgruppen romer. ( 68 ) Därmed kan installation av elmätare på 7 meters höjd på ett särskilt sätt påverka personer som tillhör denna etniska grupp och missgynna dem, eftersom det i praktiken blir omöjligt för dem eller orimligt svårt att med egna ögon kontrollera de relevanta elmätarna. Det kan under dessa omständigheter utgås från att ett prima facie-fall av indirekt diskriminering på grund av etniskt ursprung föreligger i ett fall som det förevarande (artikel 2.2 b i direktiv 2000/43).

100.

Till skillnad från direkt diskriminering på grund av ras eller etniskt ursprung, som i avsaknad av en motsvarande bestämmelse i direktiv 2000/43 i princip inte kan motiveras, ( 69 ) föreskrivs i artikel 2.2 b i direktiv 2000/43 med avseende på indirekt diskriminering att ifrågavarande bestämmelser, kriterier eller förfaringssätt är tillåtna om de objektivt motiveras av ett berättigat mål och medlen för att uppnå detta mål är lämpliga och nödvändiga, det vill säga proportionerliga. ( 70 ) Denna formulering är förenlig med de allmänna krav på motivering av en direkt särbehandling som gäller enligt unionsrätten.

101.

Av beslutet om hänskjutande samt av CEB:s och CRB:s skriftliga och muntliga yttranden framgår att åtgärden att montera elmätare på 7 meters höjd vidtagits på grund av ett flertal obetalda räkningar och som svar på flera olagliga ingrepp i infrastrukturen för elförsörjningen samt manipulation och otillåtna uttag av ström utan mätning i de berörda stadsdelarna. Syftet med åtgärden är att förhindra bedrägerier och missbruk samt att bidra till att säkerställa en finansiellt hållbar elförsörjning i samtliga konsumenters intresse.

102.

Förhindrande och bekämpning av bedrägeri och missbruk samt säkerställande av säkerhet och kvalitet vad gäller elleverans i medlemsstaterna är berättigade mål som erkänns enligt unionsrätten. ( 71 )

103.

Det återstår dock att pröva om det för att uppnå dessa mål var proportionerligt att i de båda stadsdelarna montera elmätarna i 7 meters höjd. Detta skulle enligt artikel 2.2 b i direktiv 2000/43 förutsätta att dessa åtgärder är ”lämpliga och nödvändiga” för att uppnå de berättigade mål som eftersträvas.

104.

Den omständigheten att CEB och CRB har påstått att skälen för den omtvistade åtgärden är ”allmänt kända” ( 72 ) innebär inte att de båda företagen inte behöver visa att likabehandlingsprincipen inte har åsidosatts (artikel 8.1 i direktiv 2000/43). Den utsträckning i vilken skälen för ett visst beteende hos företag är kända säger ingenting om huruvida det är motiverat och framför allt inte heller om huruvida det är proportionerligt.

105.

Lämplig i den mening som avses i artikel 2.2 b i direktiv 2000/43 är den åtgärd som är lämplig för att uppnå det eftersträvade berättigade målet ( 73 ) vilket i förevarande fall innebär att åtgärden kan bidra till att förhindra bedrägeri och missbruk samt till att säkerställa kvaliteten av elleveransen.

106.

Utan tvekan försvåras manipulering och otillåtet uttag av ström utan mätning när elmätare och kopplingsskåp monteras på en höjd på 7 meter som konsumenten normalt sett inte kan nå. Åtgärden som består i att förhindra att enskilda gör olagliga ingrepp i elnätet har en positiv inverkan för samtliga elkonsumenter, eftersom skador på infrastrukturen förhindras härigenom och en befarad allmän höjning av elpriserna för att lindra sådana skador kan förebyggas.

107.

I begäran om förhandsavgörande har det emellertid antytts att illegala ingrepp i elförsörjningen i ett område för romer i en annan bulgarisk stad inte har kunnat förhindras trots att åtgärder vidtagits som liknar de omtvistade. ( 74 ) CEB och CRB har i sitt yttrande vid domstolen i detta avseende anfört att de åtgärder som vidtagits i vart fall minimerat antalet illegala ingrepp och att dessa åtgärder därför ska anses vara framgångsrika.

108.

Det ska i detta avseende påpekas att frågan huruvida en åtgärd är lämplig alltid ska bedömas mot bakgrund av det mål som eftersträvas med åtgärden. Om syftet med åtgärden, såsom i förevarande fall, är att hantera flera illegala ingrepp i elförsörjningen i ett visst område så kan, för att åtgärden ska anses lämplig, svårligen sådana villkor uppställas som att bedrägerier och missbruk inte ska förekomma i fortsättningen eller att över huvud taget inte någon inverkan på kvaliteten av elleveransen ska förekomma. En sådan åtgärd måste däremot anses som lämplig för att uppnå de berättigade mål som eftersträvas med den, om den bidrar till en märkbar minskning av antalet illegala ingrepp i elförsörjningen. Det ankommer på KZD att granska huruvida det förhåller sig på det sättet i förevarande fall.

109.

Om det antas att den omtvistade åtgärden syftar till att förhindra bedrägeri och missbruk och att säkerställa elleveranskvaliteten så uppkommer frågan om den även är nödvändig för detta ändamål. En åtgärd är nödvändig när det mål som eftersträvas inte hade kunnat uppnås med en mindre ingripande men lika ändamålsenlig åtgärd. Det ska således prövas om det inte hade funnits mindre ingripande åtgärder för att förhindra manipulation av elmätarna och illegala uttag av ström utan mätare i de berörda stadsdelarna.

110.

KZD har i detta sammanhang för det första undersökt möjligheten att montera elmätare på normal höjd och säkra dem mot illegala ingrepp genom särskild teknisk utrustning. ( 75 )

111.

Ett sådant förfarande utgör utan tvekan en mindre begränsande åtgärd mot elkonsumenter i de berörda stadsdelarna. Det skulle därigenom framför allt vara möjligt att säkerställa att samtliga elkonsumenter inom dessa områden i fortsättningen själva regelbundet skulle kunna kontrollera sina elmätare med egna ögon, såsom även är vanligt i andra områden i Bulgarien.

112.

Man får emellertid inte glömma att det med all sannolikhet skulle medföra betydande merkostnader för de berörda företagen att säkra elmätarna genom särskild teknisk utrustning och att det eventuellt skulle vara nödvändigt att lägga över kostnaderna på samtliga elkonsumenter. Detta har inte minst CEB och CRB påpekat vid ett flertal tillfällen i domstolsförfarandet. I avvaktan på en närmare undersökning av KDZ av denna fråga, förefaller därför säkrandet av elmätare genom en särskild teknisk utrustning inte vara en lika ändamålsenlig åtgärd för att uppnå de berättigade mål som eftersträvas. Den kan därför inte göras gällande till stöd för att de omtvistade åtgärder som tillämpas idag, det vill säga montering av elmätare på 7 meters höjd, inte är nödvändiga.

113.

KZD har för det andra anfört att CEB och CRB i efterhand kan beivra eventuella skador eller missbruk av elmätarna och infrastrukturen. I detta avseende står såväl den civilrättsliga vägen som rättsvårdande myndigheter till deras förfogande.

114.

CEB och CRB har i detta avseende med rätta anfört att vidtagande av åtgärder i efterhand mot den som orsakar störningen ofta är förenad med stor osäkerhet och stora kostnader vilket, å ena sidan, beror på svårigheter med bevisningen och, å andra sidan, på den tidsförlust som kan förväntas samt ineffektivitet hos behöriga myndigheter och förfaranden. CEB och CRB har dessutom åberopat den risk för liv och hälsa som är kopplad till manipulering av elmätare som inte kan uteslutas genom ett agerande i efterhand. I avvaktan på en närmare undersökning av denna fråga av KZD kan det därför inte utan vidare antas att en tillämpning av civil- och straffrättsliga åtgärder i efterhand är ett lika ändamålsenligt medel för att uppnå de berättigade mål som eftersträvas i förevarande fall. ( 76 )

115.

För det tredje kan det komma i fråga att enbart montera de elmätare som verkligen har manipulerats på en högre höjd. Ett sådant förfarande skulle emellertid också vara förenat med liknande osäkerhet som den som råder om den civil- eller straffrättsliga vägen väljs i fall av illegala ingrepp i elförsörjningen. Med förbehåll för en närmare undersökning av KZD kan denna möjlighet inte heller anses som ett lika ändamålsenligt medel för att uppnå de berättigade mål som eftersträvas.

116.

På det nuvarande stadiet kan det i vart fall ifrågasättas huruvida CEB och CRB till en ekonomiskt försvarbar kostnad kan använda andra lika ändamålsenliga medel som skulle ha en mindre negativ inverkan på befolkningen i de berörda stadsdelarna.

117.

Om de åtgärder som vidtagits visar sig vara lämpliga och nödvändiga för att uppnå de berättigade mål som eftersträvas så återstår att pröva om de inte innebär att invånarna i de berörda stadsdelarna skadas på ett orimligt sätt. ( 77 ) Av proportionalitetsprincipen följer nämligen att åtgärder som kränker unionsrättsligt skyddade rättigheter, här förbudet mot diskriminering på grund av etniskt ursprung, inte får orsaka olägenheter för enskilda som är orimliga i förhållande till de åsyftade målen. ( 78 ) Med andra ord måste det berättigade mål som eftersträvas och kraven enligt likabehandlingsprincipen sammanjämkas så långt det är möjligt och en jämvikt mellan de olika intressen som föreligger hittas. ( 79 )

118.

Det ska i detta sammanhang inledningsvis påpekas att montering av elmätare på 7 meters höjd är en förhållandevis drastisk åtgärd av vilka allmänt (”kollektivt” ( 80 )) samtliga invånare i de båda aktuella stadsdelarna berörs, även om de inte har gjort sig skyldiga till illegala ingrepp i elförsörjningen och inte heller har obetalda skulder. Detta kan ge intrycket av att samtliga eller i vart fall ett flertal invånare i de berörda stadsdelarna har gjort sig skyldiga till bedrägeri, manipulering, eller annan illegal verksamhet med avseende på sin elförsörjning, vilket slutligen kan leda till en stigmatisering av befolkningen inom dessa områden. ( 81 )

119.

Därutöver, och oberoende av en eventuell stigmatisering av den lokala befolkningen, ska det erinras om att unionslagstiftaren i direktiven 2006/32 och 2009/72 uttryckligen har framhållit konsumentens intresse att få regelbunden information om sin individuella elförbrukning. Konsumenterna bör framför allt aktivt uppmanas att regelbundet avläsa sina mätarvärden. ( 82 ) Det strider mot denna unionsrättsliga målsättning att visserligen utrusta hushåll med elmätare men att montera dessa på en höjd på 7 meter som omöjliggör en kontroll med egna ögon.

120.

Det stämmer visserligen att CEB och CRB möjliggör för konsumenter inom berörda områden att på individuell begäran kontrollera elmätaren med egna ögna med hjälp av en lyftanordning. Det är emellertid mycket tveksamt om ovannämnda unionsrättsliga mål att uppmana konsumenten att regelbundet ( 83 ) avläsa sina mätarvärden kan uppnås genom detta förhållandevis besvärliga och omständliga förfarande. ( 84 ) Användningen av ett specialfordon med lyftanordning som måste begäras före varje användning torde realistiskt sett inte komma till användning mer än en eller två gånger per år.

121.

KZD måste emellertid pröva om CEB:s och CRB:s erbjudande att efter önskemål från konsumenterna mot vederlag ställa en kontrollmätare till förfogande i deras hushåll ( 85 ) kan utgöra en rimlig kompensation för att deras vanliga elmätare som monterats på 7 meters höjd inte kan kontrolleras. Härvid ska framför allt betänkas att den omständigheten att vederlag utgår för kontrollmätaren kan avskräcka vissa konsumenter från att montera en sådan.

122.

Medlemsstaterna har enligt unionsrätten visserligen ingen skyldighet att utan vederlag tillhandahålla varje konsument med elmätare (se särskilt artikel 13.1 första stycket i direktiv 2006/32). Just i ett område inom vilket tidigare ofta bedrägerier och manipulering i samband med elförsörjning fastställts har konsumenter emellertid ett särskilt intresse av att regelbundet kunna avläsa sin individuella elförbrukning.

123.

Det ankommer slutligen på KZD att med beaktande av samtliga omständigheter i förevarande fall noggrant överväga dels om risk för stigmatisering av en etnisk folkgrupp i de båda stadsdelarna föreligger, dels om vederbörlig hänsyn tas till de berörda elkonsumenternas intressen.

124.

Sammanfattningsvis kan en åtgärd som den som omtvistas i förevarande fall vara berättigad om den syftar till att bidra till att förhindra bedrägeri och missbruk samt att säkerställa elleveranskvaliteten i samtliga konsumenters intresse under förutsättning att

125.

Med anledning av ovanstående resonemang föreslår jag att domstolen besvarar frågorna från Komisia za zashtita ot diskriminatsia (KZD) på följande sätt: