1.

I den aktuella tvisten har domstolen anmodats att ta ställning till huruvida det med stöd av EU-lagstiftningen är möjligt att ta ut avgifter för en förlängning av nyttjanderätter till radiofrekvenser på telekommunikationsområdet på samma sätt som vid den ursprungliga tilldelningen av sådana nyttjanderätter. Frågan är huruvida det är legitimt för medlemsstaterna att ta ut ytterligare engångsavgifter för utnyttjandet av radiofrekvenser när telekommunikationsoperatörerna redan har betalat ett väsentligt engångsbelopp vid inträdet på marknaden, och när operatörerna redan betalar en årlig avgift som är kopplad till nyttjanderätterna.

2.

Cour constitutionnelle (den belgiska författningsdomstolen) har begärt ett förhandsavgörande inom ramen för tvisten mellan, å ena sidan, Belgacom SA (Belgacom), Mobistar SA (Mobistar) och KPN Group Belgium SA (KPN Group Belgium) och, å andra sidan, État belge (belgiska staten), mot bakgrund av att ovannämnda företag bestrider att de avgifter som belgiska staten ålagt dem att betala är förenliga med artiklarna 3, 12 och 13 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/20/EG av den 7 mars 2002 om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (nedan kallat auktorisationsdirektivet). ( 2 ) Artiklarna 12 och 13 är efterföljare till artikel 11 i direktiv 97/13/EG (numera upphävt). ( 3 ) Domstolen har också uppmanats att besvara huruvida artikel 14 i auktorisationsdirektivet, som rör medlemsstaters ändring av telekommunikationsoperatörers rättigheter och skyldigheter, hindrar belgiska staten från att ta ut de omtvistade avgifterna.

3.

Genom direktiv 97/13 begränsades medlemsstaternas befogenhet att ta ut avgifter av telekommunikationsföretag. Medlemsstaterna får således inte ta ut andra avgifter för tillhandahållandet av elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster än dem som anges i direktiv 97/13. ( 4 ) Tidigare i år bekräftade domstolen i domen i de förenade målen Vodafone España, att samma sak gäller för auktorisationsdirektivet. ( 5 )

4.

I artikel 8.2 i ramdirektivet föreskrivs följande:

”De nationella regleringsmyndigheterna skall främja konkurrens vid tillhandahållandet av elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster samt tillhörande faciliteter och tjänster och därvid bland annat

[…],

d) främja en effektiv användning och säkerställa en ändamålsenlig förvaltning av radiofrekvenser och nummerresurser.”

5.

Skälen 31–33 i auktorisationsdirektivet har följande lydelse:

6.

Artikel 3 i auktorisationsdirektivet har rubriken ”Allmän auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster” och fastställer friheten att tillhandahålla elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster i enlighet med en allmän auktorisation.

7.

I artikel 12 i auktorisationsdirektivet, som har rubriken ”Administrativa avgifter”, föreskrivs följande:

”1.   De administrativa avgifter som tas ut av företag som tillhandahåller ett nät eller en tjänst i enlighet med allmän auktorisation eller som har beviljats nyttjanderätt skall

2.   När nationella regleringsmyndigheter tar ut administrativa avgifter skall de årligen offentliggöra en översikt över sina administrativa kostnader och den sammanlagda summan av uppburna avgifter. Mot bakgrund av skillnaden mellan summan av avgifterna och de administrativa kostnaderna skall lämpliga justeringar göras.”

8.

I artikel 13 i auktorisationsdirektivet, som har rubriken ”Avgifter för nyttjanderätter och rättigheter att installera faciliteter”, föreskrivs följande:

”Medlemsstaterna får låta den berörda myndigheten införa avgifter för nyttjanderätter till radiofrekvenser eller nummer eller för rättigheter att installera faciliteter på, över eller under offentlig eller privat egendom, varvid avgifterna skall beakta behovet av en optimal användning av dessa resurser. Medlemsstaterna skall säkerställa att avgifterna är sakligt motiverade, öppet redovisade, icke-diskriminerande och proportionella till det avsedda syftet, och att de tar hänsyn till de mål som avses i artikel 8 i direktiv 2002/21/EG (ramdirektiv).”

9.

I artikel 14 i auktorisationsdirektivet, som har rubriken ”Ändring av rättigheter och skyldigheter” ( 6 ), föreskrivs följande:

”1.   Medlemsstaterna skall garantera att rättigheter, villkor och förfaranden avseende allmänna auktorisationer och nyttjanderätter eller rättigheter att installera faciliteter endast ändras i sakligt motiverade fall och på ett proportionellt sätt. Anmälan skall göras på lämpligt sätt om avsikten att företa sådana ändringar och berörda parter, inbegripet användare och konsumenter, skall få en tillräcklig tidsfrist på minst fyra veckor, utom i undantagsfall, för att kunna lämna sina synpunkter på de föreslagna ändringarna.

2.   Medlemsstaterna skall inte begränsa eller återkalla rättigheter att installera faciliteter före utgången av den tidsperiod för vilken de tilldelats utom när detta är berättigat och sker i enlighet med relevanta nationella bestämmelser om kompensation för återkallande av rättigheter.”

10.

Del B i bilagan till auktorisationsdirektivet har rubriken ”Villkor som får knytas till nyttjanderätter till radiofrekvenser”. Punkt 6 i del B har följande lydelse:

”Avgifter för nyttjanderätter i enlighet med artikel 13 i detta direktiv”.

11.

Artikel 2 i den belgiska lagen av den 15 mars 2010 är väsentligen avfattad enligt följande:

”I artikel 30 i lagen av den 13 juni 2005 om elektroniska telekommunikationer ska följande ändringar göras:

1. Mellan punkterna 1 och 2 införs punkterna 1/1, 1/2, 1/3 och 1/4 med följande lydelse:

1/1 För att säkerställa optimal användning av dessa resurser är de operatörer som förfogar över nyttjanderätter till radiofrekvenser för drift av ett nät och tillhandahållande till allmänheten av mobila elektroniska kommunikationstjänster bland annat skyldiga att vid början av nyttjanderättens giltighetstid betala en engångsavgift.

Engångsavgiften fastställs vid tilldelningen av frekvenser.

Engångsavgiften uppgår till:

1. 51644 euro per MHz och per månad för frekvensbanden 880–915 MHz och 925–960 MHz. …,

2. 20833 euro per MHz och per månad för frekvensbanden 1920–1980 MHz och 2110–2170 MHz, …,

3. 2778 euro per MHz och per månad för frekvensbanden 2500–2690 MHz.

Vid tilldelning av frekvenser genom auktion utgör det i paragraf 1/1 nämnda minimibeloppet för engångsavgiften utgångsbud för kandidaterna.

1/2 Operatörerna ska för varje period som auktorisationen förlängs betala en engångsavgift.

Engångsavgiftens storlek överensstämmer med den i punkt 1/1 första stycket angivna engångsavgiften.

Vid beräkningen av avgiftens storlek beaktas den del av nyttjanderätterna som operatören vill behålla vid förlängningen.

1/3 (Betalningsvillkor för engångsavgiften)

Engångsavgiften återbetalas inte i något fall, vare sig i dess helhet eller delvis.

1/4 (Indragning av nyttjanderätten vid utebliven betalning av engångsavgiften)

…”

12.

I artikel 3 i lagen av den 15 mars 2010 föreskrivs följande:

”Som en övergångsbestämmelse gäller att operatören, om tiden har gått ut för att avsäga sig en automatisk förlängning av nyttjanderätten när denna lag träder i kraft, ändå fram till den första dagen i den nya perioden kan avsäga sig förlängning av nyttjanderätten utan att vara skyldig att betala engångsavgiften avseende denna nya period.”

13.

Begäran om förhandsavgörande har framställts inom ramen för en tvist där Belgacom, Mobistar, och KPN Group Belgium har bestritt att de avgifter som de ålagts att betala enligt artiklarna 2 och 3 i lagen av den 15 mars 2010, om ändring av artikel 30 i lagen av den 13 juni 2005, är förenliga med artiklarna 3, 12, 13 och 14 i auktorisationsdirektivet.

14.

Belgacom, Mobistar, och KPN Group Belgium är mobilnätsoperatörer som från år 1995 beviljades auktorisation för olika frekvensband i syfte att tillhandahålla mobiltelefonkommunikationstjänster.

15.

Vid tidpunkten för beviljandet av respektive auktorisation ålades Belgacom, Mobistar och KPN Group Belgium att betala

16.

Genom beslut av den 25 november 2008 avstod Institut belge des services postaux et des télécommunications (IBPT) från att automatiskt förlänga den auktorisation att använda andra generationens radiofrekvenser som tilldelats Belgacom, Mobistar och KPN Group Belgium, för att kunna ålägga operatörerna en ny avgift och för att anta en så effektiv policy som möjligt för detta spektrum. Belgacoms auktorisation hade emellertid redan automatiskt förlängts för en period av fem år, från och med den 8 april 2010 till och med den 8 april 2015, medan Mobistars auktorisation automatiskt hade förlängts från den 27 november 2010 till den 27 november 2015.

17.

Belgacom, Mobistar och KPN Group Belgium överklagade ovannämnda beslut till appellationsdomstolen i Bryssel. I domar av den 20 juli 2009 respektive den 22 september 2009, upphävde appellationsdomstolen beslutet i fråga i den del det gällde Belgacom respektive Mobistar. För att säkerställa lika behandling av samtliga tre operatörer beslutade IBPT att till följd av nämnda domar återkalla sitt beslut av den 25 november 2008 rörande KPN Group Belgium.

18.

Efter att appellationsdomstolen i Bryssel hade meddelat nämnda domar antog den belgiska lagstiftaren den 15 mars 2010 en lag om ändring av artikel 30 i lagen av den 13 juni 2005 om elektronisk kommunikation. I artiklarna 2 och 3 i lagen av den 15 mars 2010 förskrivs följande:

19.

Samtidigt behölls mobiloperatörernas skyldighet att betala två årliga avgifter, det vill säga en avgift i syfte att täcka kostnaderna för tillhandahållandet av frekvenserna och en avgift i syfte att täcka kostnaderna för administrationen av auktorisationen.

20.

Belgacom, Mobistar och KPN Group Belgium väckte talan vid Cour Constitutionnelle och yrkade att artiklarna 2 och 3 i lagen av den 15 mars 2010 skulle upphävas. De gjorde gällande att dessa bestämmelser strider mot artiklarna 3, 12, 13 och 14 i auktorisationsdirektivet. Operatörerna motsatte sig framför allt att engångsavgiften inte enbart tas ut vid tilldelningen av auktorisationen utan även när denna förlängs. De motsatte sig även att avgiften ska betalas som komplement till den årliga avgift som betalas för tillhandahållandet av frekvenserna. Belgacom, Mobistar and KPN Group Belgium ifrågasatte även avgiftens storlek och metoden för att beräkna engångsavgiften och anser att denna bör beräknas med utgångspunkt i marknadsvärdet för operatörerna, inte med utgångspunkt i frekvensernas ekonomiska värde.

21.

Enligt den belgiska regeringen har, sedan Cour constitutionnelle begärde sitt förhandsavgörande den 16 juni 2011, en fjärde operatör genom auktioner tilldelats en slutlig uppsättning frekvenser i frekvensbandet 2 GHz för att driva ett 3G-nät. Auktioner för tilldelning av frekvenser i frekvensbandet 2,6 GHz inleddes i oktober 2011. Detta frekvensområde stöder fjärde generationens mobiltjänster.

22.

I sin begäran om förhandsavgörande anger Cour constitutionnelle att det av förarbetena till lagen av den 15 mars 2010 följer att engångsavgiften utgör vederlag för nyttjandet av frekvenser och att avgiftens syfte är detsamma som de årliga avgifterna för tillhandahållandet av frekvenserna, utan att för den skull ersätta dessa avgifter. Enligt den belgiska lagstiftaren är artiklarna 2 och 3 i lagen av den 15 mars 2010, vars giltighet har ifrågasatts i målet vid Cour constitutionnelle, förenliga med auktorisationsdirektivet, eftersom det föreskrivs att avgifterna för nyttjanderätten ska delas upp i engångsavgifter och årliga avgifter för nyttjanderätten. Engångsavgiften täcker rätten att nyttja dessa frekvenser och återspeglar radiofrekvensernas värde som en knapp resurs, medan den årliga avgiften täcker kostnaderna för att nyttja dessa frekvenser, det vill säga den kontroll, samordning, prövning och annan verksamhet som den behöriga myndigheten bedriver.

23.

Cour constitutionnelle är medveten om att det råder skilda uppfattningar mellan parterna i målet vid den nationella domstolen angående huruvida den engångsavgift som föreskrivs i lagen av den 15 mars 2010 är förenlig med artiklarna 3, 12 and 13 i auktorisationsdirektivet. Parterna har dessutom olika uppfattningar angående tolkningen och tillämpligheten av artikel 14 i auktorisationsdirektivet vad gäller beräkningsmetoden för att fastställa storleken på engångsavgiften.

24.

Cour constitutionnelle beslutade därför att i enlighet med artikel 267 FEUF begära ett förhandsavgörande från domstolen avseende följande fyra frågor:

25.

Belgacom, Mobistar, KPN Group Belgium, den belgiska den cypriotiska, den nederländska, och den litauiska regeringen samt Europeiska kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden. Alla utom den cypriotiska, den nederländska och den litauiska regeringen deltog vid förhandlingen den 11 juni 2012.

26.

Eftersom komplicerade ekonomiska bedömningar krävs för att fastställa avgifter inom telekomsektorn kan det inte krävas att de nationella myndigheterna därvid ska beakta strikta kriterier så länge de håller sig inom de gränser som följer av unionsrätten. ( 7 ) Domstolen har funnit att den nationella domstolen vid sin undersökning ska ”kontrollera de berörda licensernas ekonomiska värde med beaktande av bland annat vilken betydelse de olika tilldelade frekvensspektrumen har, av tidpunkten för tillträdet till marknaden för var och en av de berörda operatörerna och betydelsen av att kunna erbjuda kompletta mobiltelefonisystem”. ( 8 ) Med förbehåll för den tolkningsvägledning som domstolen har tillhandahållit ankommer det således på den nationella domstolen att i varje enskilt fall bedöma huruvida den avgift som de belgiska myndigheterna tar ut är förenlig med artikel 13 i auktorisationsdirektivet.

27.

Vid tolkningen av en gemenskapsrättslig bestämmelse ska inte bara dess lydelse beaktas, utan också dess sammanhang och de syften som eftersträvas med de föreskrifter som den ingår i. ( 9 ) Det innebär att artiklarna 12, 13 och 14 i auktorisationsdirektivet ska tolkas mot bakgrund av alla de unionsrättsakter som rör liberaliseringen av telekommunikationssektorn, och i synnerhet ramdirektivet. ( 10 )

28.

I domen i det ovannämnda målet Vodafone España konstaterade domstolen att artikel 13 i auktorisationsdirektivet har direkt effekt. Enskilda kan därför åberopa denna bestämmelse direkt vid en nationell domstol. ( 11 ) Enligt domstolens praxis kan medlemsstaterna dock inte hindras från att, även i väsentlig mån, höja den avgift som utgår för viss teknik med hänsyn till såväl den tekniska som den ekonomiska utvecklingen på marknaden för telekommunikationstjänster, samtidigt som avgiften hålls oförändrad för en annan teknik, i den mån som de olika avgifterna återspeglar de ekonomiska värdena av användningen av den knappa resursen i fråga för respektive teknik. ( 12 )

29.

Sammanfattningsvis motsätter sig Belgacom, Mobistar och KPN Group Belgium att betala den engångsavgift som den belgiska regeringen tar ut i enlighet med lagen av den 15 mars 2010, eftersom denna avgift ska betalas som komplement till dels den engångsavgift för koncessionen som företagen betalade vid sitt inträde på marknaden, dels två årliga avgifter, varav en är en årlig avgift för användning av frekvenser och den andra en årlig avgift för handläggning av auktorisationer. De ifrågasätter även storleken på den avgift de ska betala, särskilt med tanke på att avgiften beräknas med utgångspunkt i den engångsavgift för koncessionen som de betalade vid inträdet på marknaden (antingen genom urvalsförfaranden som bygger på konkurrens eller vid tilldelning av frekvenser genom en auktion). Belgacom, Mobistar och KPN Group Belgium ifrågasätter vidare huruvida engångsavgiften är förenlig med de förfaranden som föreskrivs i artikel 14 i auktorisationsdirektivet.

30.

Enligt min mening har parterna skilda uppfattningar vad gäller följande fem frågor:

31.

Den cypriotiska regeringen har hävdat att den andra tolkningsfrågan inte kan tas upp till sakprövning, eftersom svaret på frågan inte är objektivt nödvändigt för att lösa den aktuella tvisten. ( 13 ) Nämnda regering är av uppfattningen att denna fråga avser de avgifter som ska betalas när nya rättigheter tilldelas, trots att det av redovisningen av de faktiska omständigheterna i begäran om förhandsavgörande framgår att tvisten förefaller röra de befintliga rättigheter som operatörer har och som dessa vill förlänga, inte tilldelningen av nya rättigheter.

32.

Som kommissionen påpekade vid förhandlingen rör förevarande mål två problem. För det första rör målet förlängningen av de auktorisationer som Belgacom, Mobistar och KPN Group redan beviljats för frekvensbanden 900 MHz och 1800 MHz. Samtliga tre operatörer är emellertid även kandidater för beviljandet av nya auktorisationer för tillhandahållande av fjärde generationens mobilkommunikationstjänster på frekvensbanden 2,6 GHz (2600 MHz). Detta problem tas upp i den andra frågan, och är varken hypotetiskt eller irrelevant för tvisten i målet vid den nationella domstolen.

33.

Förevarande mål rör dessutom domstolsprövningen av huruvida de nationella bestämmelserna är giltiga. I denna typ av konstitutionella mål är den koppling som krävs mellan parterna i tvisten och den lagstiftning de väcker talan emot vid Cour constitutionelle en fråga för medlemstatens lagstiftning. Såvitt gäller unionsrätten räcker det att en unionsrättslig bestämmelse har relevans för giltigheten av de nationella bestämmelser som ska prövas av den nationella domstolen. Det är uppenbart att auktorisationsdirektivet har en sådan relevans. Denna fråga kan därför tas upp till sakprövning och domstolen är tvungen att besvara den.

34.

De tolkningsfrågor som Cour constitutionelle har hänskjutit till domstolen rör emellertid endast de nyttjanderätter som följer av utfärdandet av enskilda tillstånd, snarare än allmän auktorisation. Artikel 3 i auktorisationsdirektivet avser allmän auktorisation. Enligt min mening innebär detta att nämnda artikel, trots att det i tolkningsfrågorna hänvisas till denna, inte är relevant för att besvara frågorna i begäran om förhandsavgörande.

35.

Jag noterar vidare att den belgiska regeringen till stöd för sitt uttag av engångsavgiften har anfört artiklarna 13 och 14 i auktorisationsdirektivet. De operatörer som har ifrågasatt engångsavgiften har inte påstått att denna avgift utgör en fristående överträdelse av artikel 12 och av de begränsningar som föreskrivs i denna artikel vad gäller uttag av administrativa kostnader. Artikel 12 är därför endast relevant i så mån att den ger en bakgrund till ifrågasättandet vad gäller artikel 13.

36.

Jag anser att den första frågan och den andra frågan bör behandlas tillsammans, eftersom de endast skiljer sig åt i två avseenden, och i övrigt har gemensamma beståndsdelar. Den första skillnaden är att den första frågan rör huruvida engångsavgiften är förenlig med auktorisationsdirektivet vad gäller förlängning av auktorisationer för befintliga frekvenser, medan den andra frågan avser samma frågeställning vad gäller tilldelningen av nya auktorisationer.

37.

Den andra skillnaden härrör från den omständigheten att syftet med den första frågan är att fastställa huruvida artikel 13 tillåter att det belopp som ska betalas som engångsavgift beräknas med utgångspunkt i den ursprungliga engångsavgift för koncessionen som betalades till den belgiska regeringen på 1990-talet, medan den andra frågan avser samma frågeställning vad gäller beräkningen av avgiften med utgångspunkt i de belopp som fastställts vid en auktion om tilldelning av frekvenser.

38.

Båda frågorna rör emellertid uttaget av mer än en avgift enligt artikel 13, hybridavgifter som spänner över både artiklarna 12 och 13 i auktorisationsdirektivet, omfattningen av den domstolsprövning som krävs för att se till att de villkor som föreskrivs i auktorisationsdirektivet har uppfyllts, och storleken på den avgift som har tagits ut.

39.

Jag kan emellertid redan nu säga att bestämmelserna i auktorisationsdirektivet inte kan tolkas som att de hindrar medlemsstaterna från att vid förlängning av befintliga rättigheter införa avgifter som säkerställer optimal användning av resurser enligt artikel 13. Som påpekats i kommissionens skriftliga yttrande beror detta delvis på att en avgift bara kan tas ut under en befintlig nyttjanderätts varaktighet, och delvis på att medlemsstaterna har rätt att beakta varje ökning av värdet på frekvenserna som sker under förlängningsperioden.

40.

Som påpekats i den litauiska regeringens skriftliga yttrande måste en förlängning av en auktorisation i sig anses utgöra en tilldelning av nya rättigheter för en ny period. Enskilda nyttjanderätter tilldelas av medlemsstaterna för en begränsad period. När denna period löper ut åligger det medlemsstaterna att göra en ny bedömning av huruvida dessa knappa resurser används på ett lämpligt och effektivt sätt.

41.

Operatörerna har gjort gällande att artikel 13 i auktorisationsdirektivet hindrar medlemsstaterna från att ta ut mer än en avgift för att säkerställa optimal användning av knappa resurser. KPN Group Belgium påstod exempelvis vid förhandlingen att trots att artiklarna 12 och 13 innehåller en uppräkning av de avgifter som medlemsstaterna får införa, och begränsar dessa till två, har den belgiska regeringen infört tre avgifter. Det gjordes vidare gällande att detta stred mot domstolens dom i det ovannämnda målet Albacom och Infostrada, ( 14 ) i vilken domstolen konstaterade att syftet med unionslagstiftningen var att strikt begränsa typen av avgifter som kan tas ut. Mobistar har dessutom påpekat att domstolen, i domen i det ovannämnda målet Telefónica Móviles España ( 15 ), konstaterade att även om avgifterna för nyttjanderätter kan höjas väsentligt måste detta alltid ske på ett sätt som är förenligt med artikel 13.

42.

Som emellertid påpekats i den nederländska regeringens skriftliga yttrande hänvisas det både i den engelska och i den nederländska språkversionen av artiklarna 12 och 13 till avgifter i plural. Det kan tilläggas att detta även gäller för flera andra språkversioner. ( 16 ) Även om detta textargument i sig inte är avgörande, eftersom formuleringarna kan bero på stilistiska skillnader mellan författningsspråket i olika länder, bör det noteras att det i skäl 32 i auktorisationsdirektivet görs en särskild hänvisning till avgifter som helt eller delvis består av ett engångsbelopp vid urvalsförfaranden som bygger på konkurrens eller jämförelse.

43.

Enligt auktorisationsdirektivet är det således tänkbart att ta ut mer än en avgift för att säkerställa det mål som anges i artikel 13, nämligen att säkerställa optimal användning av en knapp resurs. Den enda ytterligare begränsning som anges i artikel 13 är att sådana avgifter ska vara öppet redovisade, proportionella till det avsedda syftet, sakligt motiverade och icke-diskriminerande. De legitima mål som kan eftersträvas med stöd av auktorisationsdirektivet anges i artikel 8 i ramdirektivet och innefattar främjandet av konkurrens och effektiv användning av radiofrekvenser. ( 17 )

44.

I likhet med vad som påpekats i den belgiska regeringens skriftliga yttrande rörde domen i det ovannämnda målet Albacom och Infostrada inte en avgift som togs ut för att säkerställa optimal användning av resurser utan ett förbud för medlemsstaterna att ta ut andra finansiella avgifter utöver sådana avgifter som var tillåtna enligt direktiv 97/13. ( 18 ) Den omtvistade engångsavgiften i förevarande mål har ingen likhet med den omtvistade omsättningsskatt som den italienska staten tog ut för främja liberaliseringen av telekommunikationssektorn i målet Albacom och Infostrada, vilken domstolen konstaterade låg utanför räckvidden för de avgifter som var tillåtna enligt direktiv 97/13.

45.

Vad gäller domen i målet Telefónica Móviles España konstaterade domstolen i den domen att medlemsstaterna har rätt att införa ”olika avgifter” för olika tekniker, i den mån som de olika avgifterna återspeglar de ekonomiska värdena av användningen av den knappa resursen i fråga för respektive teknik. ( 19 ) Att begränsa medlemsstaterna till att enbart få lov att införa en avgift per operatör för att eftersträva de mål som anges i artikel 13 i auktorisationsdirektivet skulle inte vara förenligt med dessa slutsatser.

46.

Som den belgiska regeringens ombud noterade vid förhandlingen är det viktigt att ha i åtanke att det i målet vid den nationella domstolen inte har ifrågasatts huruvida den årliga avgift för att tillhandahålla frekvenser som Belgacom, Mobistar och KPN Group Belgium sedan länge har ålagts att betala är förenlig med artikel 13 i auktorisationsdirektivet. Tvisten rör snarare huruvida den nya avgift som infördes genom lagen av den 15 mars 2010 är förenlig med artikel 13 i auktorisationsdirektivet.

47.

Trots det har det gjorts gällande att kombinationen av en engångsavgift för att säkerställa optimal användning av resurserna i enlighet med artikel 13, och en årlig avgift i syfte att både säkerställa detta och de administrativa kostnaderna i enlighet med artikel 12 (vilket den belgiska regeringen medger är fallet för den årliga avgiften för att tillhandahålla frekvenser), gör det omöjligt att fastställa om de belopp som tas ut är sakligt motiverade, proportionella och icke-diskriminerande.

48.

Redan i domen i det ovannämnda målet Telefónica Móviles España konstaterade emellertid domstolen att medlemsstaterna inte är förbundna att specifikt ange hur intäkterna från de avgifter som tas ut enligt artikel 11.2 i direktiv 97/13 (och följaktligen artikel 13 i auktorisationsdirektivet) ska användas. Medlemsstaterna är ”fri[a] att använda intäkterna som [de] önskar”. ( 20 ) Detta är fallet även om resultatet blir en väsentlig höjning av avgifterna för en viss teknik. Enligt skäl 32 i auktorisationsdirektivet får avgifter för nyttjanderätter exempelvis användas för att finansiera verksamhet vid de nationella regleringsmyndigheterna som inte kan täckas av administrativa avgifter. De avgifter som tas ut enligt artikel 13 i auktorisationsdirektivet kan följaktligen även användas för att täcka administrativa kostnader.

49.

Med detta sagt är det av rättssäkerhetsskäl uppenbart att de administrativa avgifter som tas ut enligt artikel 12 i auktorisationsdirektivet måste kunna identifieras och kvantifieras så att målen som nämns i artikel 12.1 b i auktorisationsdirektivet kan förverkligas.

50.

Därför ska medlemsstaten alltid kunna identifiera de belopp som den tar ut för att täcka administrativa kostnader och de belopp som den tar ut som avgifter för användningen av knappa resurser, och telekommunikationsoperatören ska vid en domstol kunna bestrida den rättsliga grunden och avgifternas storlek. Hur medlemsstaten tar ut avgifterna är emellertid inte en fråga som omfattas av unionslagstiftningen.

51.

Det ankommer på den nationella domstolen att avgöra huruvida medlemsstatens upplysningar om vad de uttagna avgifterna används till är tillräckligt omfattande för att säkerställa en adekvat domstolskontroll av de villkor som föreskrivs i artiklarna 12 och 13 i auktorisationsdirektivet. Detta krav är grundläggande för principen om ett effektivt rättsskydd och domstolsprövning i unionens rättsordning. ( 21 )

52.

Viktig vägledning i denna fråga finns även att tillgå i domen i det ovannämnda målet Telefónica Moviles España. I den domen konstaterade domstolen att ”syftet att säkerställa att aktörerna på ett optimalt sätt utnyttjar sådana knappa resurser som de har tillgång till, [medför] att storleken på denna avgift ska fastställas till en rimlig nivå som bland annat återspeglar värdet på användningen av dessa resurser. Detta kräver att den ekonomiska och tekniska situationen på den berörda marknaden beaktas.” ( 22 )

53.

Medan uttaget av de administrativa kostnader som anges i artikel 12 i auktorisationsdirektivet begränsas till kostnaderna för det administrativa arbete som ingår i beviljandet av tillståndet, förekommer inget liknande tak i artikel 13. Som påpekats i Litauens skriftliga yttrande begränsas artikel 13 enbart av de faktorer som förekommer i själva artikeltexten. ( 23 )

54.

Vad gäller beräkningen av avgifterna för förlängning med utgångspunkt i den ursprungliga avgiften vid beviljandet av auktorisationen, har den belgiska regeringen gjort gällande att den sistnämnda avgiften grundades på de berörda frekvensernas lönsamhet, med vederbörlig hänsyn till olika frekvensers varierande lönsamhetsgrad. Om den nationella domstolen skulle godta dessa argument måste det finnas en koppling mellan de avgifter som införts och frekvensernas värde. ( 24 )

55.

Till skillnad från vad operatörerna har gjort gällande påverkas denna slutsats inte av den omständigheten att den ursprungliga auktorisationsavgiften var en avgift för att komma in på marknaden, en typ av avgift som det efter ikraftträdandet av direktiv 97/13 är förbjudet att ta ut enligt unionslagstiftningen. Att avgiften för att komma in på marknaden inte längre hör till de typer av avgifter som medlemsstaterna har rätt att ta ut hindrar inte att denna avgift är relevant för att bedöma resursens värde.

56.

Den belgiska och den nederländska regeringen har gjort gällande att vad gäller nya tillstånd bör de avgifter som avses i artikel 13 fastställas med utgångspunkt i de belopp som fastställts vid en auktion. Detta är den bästa metoden för att fastställa frekvensernas värde, inte minst eftersom det direkt återspeglar deras marknadsvärde.

57.

Vad gäller den omständigheten att engångsavgiften inte återbetalas kan detta knytas till behovet av att säkerställa en optimal användning av resurser. Som såväl den belgiska och den nederländska regeringen som kommissionen har påpekat ges endast ett begränsat antal operatörer tillgång till frekvenser för att tillhandahålla mobiltelekommunikationstjänster. Om dessa operatörer inte ges incitament att använda de frekvenser som de har tilldelats uppstår en risk för uppdelning av marknaderna, med operatörer som i praktiken hindrar konkurrenter från att komma in på marknaden genom att inte använda de frekvenser som de har tilldelats.

58.

Jag föreslår därför att den första och den andra frågan ska besvaras så, att artiklarna 12 och 13 inte utgör hinder för en medlemsstat att ta ut en engångsavgift vid både tilldelningen och förlängningen av nyttjanderätter för telekommunikationstjänster, och detta oavsett om avgiften har beräknats med utgångspunkt i de belopp som har betalats i ett urvalsförfarande med konkurrens vid marknadstillträdet eller vid tilldelning av frekvenser genom auktion, och även om en årlig avgift tas ut i delvis samma syfte som engångsavgiften.

59.

Jag kommer även att besvara dessa frågor tillsammans. Skälet till detta är att båda frågorna rör begränsningarna av de ändringar av befintliga rättigheter som införts genom artikel 14 i auktorisationsdirektivet.

60.

Syftet med den tredje och den fjärde frågan är att bringa klarhet i huruvida engångsavgiften är förenlig med artikel 14 i auktorisationsdirektivet, mot bakgrund av att det i artikel 14 införs restriktioner vad gäller ändring, begränsning och återkallande av nyttjanderätter för radiofrekvenser. Belgacom, Mobistar och KPN Group Belgium har ifrågasatt huruvida den belgiska lagstiftningen verkligen är förenlig med nämnda bestämmelser.

61.

Innan denna fråga kan besvaras är det, som kommissionen har påpekat, viktigt att beakta artikel 14 i den lydelse som var tillämplig när tvisten tog sin början, och som enskilda kan åberopa vid de nationella domstolarna. Jag skulle fastställa detta datum till den 25 mars 2010, dagen för ikraftträdandet av lagen av den 15 mars 2010. Artikel 14 i auktorisationsdirektivet ändrades visserligen genom en text daterad den 25 november 2009, men den ändrade lydelsen började inte tillämpas förrän den 26 maj 2011. ( 25 )

62.

Den lydelse av artikel 14 som var tillämplig i tiden (ratione temporis) var den lydelse som föregick direktiv 2009/140, och i denna görs ingen hänvisning till nyttjanderätter för radiofrekvenser, vare sig vad gäller beviljandet av rättigheter enligt artikel 14.1 (den fjärde frågan) eller förlängning av rättigheter enligt artikel 14.2 (den tredje frågan).

63.

Även om kommissionen rent tekniskt har rätt i fråga om vilken lydelse av artikel 14 som var tillämplig i tiden (ratione temporis), erinrar jag om att det enligt den nationella lagstiftningen i fråga är möjligt att ta ut avgifter efter den 26 maj 2011. Cour constitutionelle kommer att meddela sitt avgörande grundat på omständigheter som helt och hållet omfattas av den nya lydelsen av artikel 14 i auktorisationsdirektivet. För att på ett meningsfullt sätt kunna besvara den tredje och den fjärde frågan bör enligt min mening även domstolen beakta den lydelse av artikel 14 i auktorisationsdirektivet som var tillämplig den 26 maj 2011.

64.

Mot bakgrund av ovanstående är den tredje och den fjärde frågan enkla att besvara. Det har funnits en tvist mellan kommissionen och den belgiska regeringen, å ena sidan, och Belgacom, Mobistar och KPN Group Belgium, å andra sidan, angående huruvida engångsavgiften utgör en ändring, en begränsning eller ett återkallande av rättigheter i den mening som avses i artikel 14 i auktorisationsdirektivet.

65.

Enligt min mening är denna diskussion av rent akademisk karaktär. För det första har medlemsstaterna enligt artikel 14.1 i auktorisationsdirektivet rätt att ändra nyttjanderätter i sakligt motiverade fall och på ett proportionellt sätt, vid behov med beaktande av de specifika villkor som gäller för överlåtbara nyttjanderätter för radiofrekvenser. Enligt min uppfattning har dessa villkor uppfyllts så snart det har fastställts att engångsavgiften har införts för att säkerställa optimal användning av knappa resurser.

66.

I artikel 14.2 i auktorisationsdirektivet anges på liknande sätt att medlemsstaterna inte har rätt att begränsa eller återkalla rättigheter utom när detta är berättigat och sker i enlighet med bilagan och med relevanta nationella bestämmelser om kompensation för återkallande av rättigheter. Samma typ av berättigande uppkommer så fort artikel 13 i direktivet har efterlevts. Huruvida det finns tillämpliga nationella bestämmelser rörande kompensation för återkallande av rättigheter, som föreskrivs i artikel 14.2, är uppenbart en fråga som det ankommer på den nationella domstolen att ta ställning till.

67.

Samtliga operatörer har ifrågasatt huruvida engångsavgiften är förenlig med olika grundläggande rättigheter som skyddas av unionsrätten och av Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (nedan kallad Europakonventionen). Argumenten har rört förbud mot lagars retroaktiva verkan och skyddet av berättigade förväntningar samt skyddet av äganderätten. ( 26 )

68.

Belgacom och Mobistar har hävdat lagen av den 15 mars 2010 har retroaktiv verkan, eftersom de erhöll automatisk förlängning av andra generationens nyttjanderätter den 8 april 2008 för en femårsperiod (som skulle börja löpa den 8 april 2010) (Belgacom) respektive den 27 november 2008 (som skulle börja löpa den 27 november 2010) (Mobistar). De har anfört detta argument trots att den faktiska förlängningsperioden för Belgacom inleddes den 8 april 2010 och för Mobistar den 27 november 2010, det vill säga efter ikraftträdandet av lagen av den 15 mars 2010.

69.

Den belgiska regeringen har gjort gällande att lagen av den 15 mars 2010 är förenlig med artikel 13 i auktorisationsdirektivet. Enligt min mening kan nämnda lag inte anses utgöra en retroaktiv bestämmelse, eftersom den dels är tillämplig på telekommunikationsfrekvenser som ännu inte har trätt i kraft, dels innehåller en undantagsklausul för de operatörer vars rättigheter redan automatiskt har förlängts men som inte vill betala avgiften. ( 27 ) Som den belgiska regeringen påpekade vid förhandlingen har det dessutom i samtliga tre operatörers avtal skrivits in att bestämmelser rörande nyttjanderätter alltid kan bli föremål för förändringar. Enligt min mening gör detta att alla argument grundade på berättigade förväntningar faller. ( 28 )

70.

Vad gäller det påstådda åsidosättandet av äganderätten, som framför allt var något som Mobistar och Belgacom framhöll i sina skriftliga yttranden, kan uttag av nya avgifter inom ramen för förnyandet av tidsbegränsade nyttjanderätter för radiofrekvenser inte anses utgöra ett åsidosättande av respekten för ”egendom” i den mening som avses i artikel 1 i protokoll nr 1 till Europakonventionen, eller för den delen i artikel 17 i stadgan, särskilt eftersom avtalen rörande sådana nyttjanderätter uttryckligen förefaller ge möjlighet att återkalla dem. ( 29 ) Detta argument faller således direkt.

71.

Jag föreslår därför att den tredje och den fjärde frågan, rörande artikel 14.2, bör besvaras så, att auktorisationsdirektivet tillåter medlemsstaterna att ta ut de omtvistade avgifterna av mobiloperatörerna för erhållandet eller förlängningen av deras enskilda nyttjanderätter för mobiltelefonradiofrekvenser.

72.

Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar de frågor som ställts av Cour constitutionelle på följande sätt: