FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
PEDRO CRUZ VILLALÓN
föredraget den 1 mars 2011(1)
Mål C‑69/10
Brahim Samba Diouf
mot
Ministre du Travail, de l’Emploi et de l’Immigration
(begäran om förhandsavgörande från Tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg (Luxemburg))
”Ansökan om flyktingstatus av medborgare i tredjeland – Avslag på ansökan genom ett påskyndat nationellt förfarande, på grund av att det saknas skäl för att bevilja ett internationellt skydd – Avsaknad av ett självständigt rättsmedel mot beslutet att pröva ansökan genom ett påskyndat förfarande – Rätten till en effektiv domstolsprövning”
Innehållsförteckning
I – Tillämpliga bestämmelser
A – Den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (nedan kallad Europakonventionen)
B – Unionsrätten
C – De nationella bestämmelserna
II – Faktiska omständigheter
III – Tolkningsfrågor
IV – Förfarandet vid domstolen
V – Argument
VI – Bedömning
A – Inledande anmärkning
B – Giltigheten av direktiv 2005/85/EG: en jämförelse mellan artikel 39 i direktivet och artikel 47 i stadgan
C – Tolkningen av räckvidden av artikel 39 i direktivet jämfört med artikel 20.5 i den luxemburgska lagen av den 5 maj 2006
VII – Förslag till avgörande
1. Ikraftträdandet av Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna som en del av primärrätten har ökat behovet av att gå vidare i processen med att anpassa unionsrättens kategorier och principer till de krav som är förknippade med integreringen av de grundläggande rättigheterna som en faktor som är avgörande för unionsrättens giltighet.
2. I förevarande mål ges domstolen tillfälle att försöka ställa samman de olika materiella bestämmelser som kommer till uttryck i unionen och i medlemsstaterna (men även i vissa internationella instrument) och som tillsammans definierar en grundläggande rättighet – i det här fallet rätten till ett effektivt rättsmedel inför en domstol. Dessa bestämmelser kan ta sig olika form, men deras innehåll kan bara uppfattas som resultatet av en process med flera faser på olika nivåer som handhas av olika lagstiftande organ, vilka är relativt självständiga. Detta för oss således in på ett område där unionsrättens integrerande karaktär är särskilt påtaglig och därmed behovet av att på ett ordnat och systematiskt sätt ställa samman de olika bestämmelser som reglerar ett och samma område av det verkliga livet.(2)
I – Tillämpliga bestämmelser
A – Den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (nedan kallad Europakonventionen)
3. I artikel 6.1 föreskrivs följande:
”Var och en skall, vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig rättegång inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag. ...”
4. Artikel 13 har följande lydelse:
”Var och en, vars i denna konvention angivna fri- och rättigheter kränkts, skall ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet och detta även om kränkningen förövats av någon under utövning av offentlig myndighet.”
B – Unionsrätten
5. Artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna har följande lydelse:
”Var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol, med beaktande av de villkor som föreskrivs i denna artikel.
Var och en har rätt att inom skälig tid få sin sak prövad i en rättvis och offentlig rättegång och inför en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag. Var och en ska ha möjlighet att erhålla rådgivning, låta sig försvaras och företrädas. ...”
6. Skälen 11 och 27 i rådets direktiv 2005/85/EG av den 1 december 2005 har följande lydelse:(3)
”(11) Det ligger i såväl medlemsstaternas som de asylsökandes intresse att beslut om asylansökningar fattas så fort som möjligt. Medlemsstaterna bör efter eget gottfinnande besluta hur handläggningen av asylansökningar skall organiseras, så att de i enlighet med sina nationella behov kan prioritera eller påskynda handläggningen av en ansökan med beaktande av normerna i detta direktiv.
…
(27) En grundläggande princip i gemenskapslagstiftningen återspeglas i det faktum att beslut som fattats om en asylansökan och om återkallande av flyktingstatus är föremål för ett effektivt rättsmedel inför domstol i enlighet med artikel 234 i fördraget. Rättsmedlets effektivitet, även när det gäller prövning av berörda sakförhållanden, är beroende av det administrativa och rättsliga systemet i varje medlemsstat som helhet.”
7. I artikel 23 i direktiv 2005/85/EG föreskrivs följande:
”1. Medlemsstaterna skall handlägga asylansökningar genom ett prövningsförfarande i enlighet med de grundläggande principerna och garantierna i kapitel II.
2. Medlemsstaterna skall se till att ett sådant förfarande avslutas så snart som möjligt utan att åsidosätta en lämplig och fullständig prövning.
Om inget beslut kan fattas inom sex månader skall medlemsstaterna se till att sökanden antingen
a) blir informerad om förseningen, eller
b) på begäran erhåller information om den tidsfrist inom vilken beslut om hans eller hennes ansökan är att vänta. Att sådan information lämnas skall inte innebära någon skyldighet för medlemsstaten gentemot sökanden att fatta ett beslut inom denna tidsfrist.
3. Medlemsstaterna får prioritera eller påskynda en prövning i enlighet med de grundläggande principerna och garantierna i kapitel II, t.ex. om ansökan kan förväntas vara välgrundad eller om den sökande har särskilda behov.
4. Medlemsstaterna får även föreskriva att ett prövningsförfarande i enlighet med de grundläggande principerna och garantierna i kapitel II skall prioriteras eller påskyndas om
…
b) det klart framgår att sökanden inte har rätt att betraktas som flykting eller rätt till flyktingstatus enligt direktiv 2004/83/EG, eller
c) asylansökan anses ogrundad
i) eftersom sökanden kommer från ett säkert ursprungsland enligt artiklarna 29, 30 och 31, eller
ii) eftersom landet som inte är en medlemsstat betraktas som ett säkert tredjeland för sökanden, utan att det påverkar tillämpningen av artikel 28.1, eller
d) sökanden har vilselett myndigheterna genom att lämna oriktiga uppgifter eller falska handlingar eller genom att undanhålla relevanta uppgifter eller handlingar som rör hans eller hennes identitet och/eller medborgarskap och som kunde ha påverkat beslutet i negativ riktning, eller
…”
8. Artikel 39 i direktiv 2005/85/EG har följande lydelse:
”1. Medlemsstaterna skall se till att asylsökande har rätt till ett effektivt rättsmedel inför domstol mot följande beslut:
a) Ett beslut som fattats om en asylansökan, inbegripet ett beslut
i) att en ansökan skall nekas prövning enligt artikel 25.2,
ii) som fattas vid gränsen eller i en medlemsstats transitzoner enligt artikel 35.1,
iii) att inte pröva en ansökan enligt artikel 36.
b) En vägran att ta upp prövningen av en asylansökan på nytt efter det att den har avbrutits i enlighet med artiklarna 19 och 20.
c) Ett beslut att inte vidare pröva en efterföljande ansökan enligt artiklarna 32 och 34.
d) Ett beslut att vägra inresa inom ramen för de förfaranden som föreskrivs i artikel 35.2.
e) Ett beslut att återkalla flyktingstatus enligt artikel 38.
…”
C – De nationella bestämmelserna
9. I den luxemburgska lagen av den 5 maj 2006 om rätt till asyl och kompletterande former av skydd(4) föreskrivs följande i artikel 19:
”1. Ministern får pröva huruvida en ansökan om internationellt skydd är välgrundad. Ministerns beslut ska motiveras och delges sökanden skriftligen. Ett beslut om avslag ska innehålla upplysning om vilka rättsmedel som står till buds. … Ett beslut om avslag av ministern innebär ett förordnande om att lämna landet i enlighet med bestämmelserna i lagen av den 28 mars 1972, i dess ändrade lydelse, …
...
3. Mot ett beslut om avslag på en ansökan om internationellt skydd kan talan om ändring väckas vid Tribunal administratif. Mot ett förordnande om att lämna landet kan en talan om ogiltigförklaring väckas vid Tribunal administratif. Talan ska i båda fallen väckas genom samma anhängiggörande. En talan som väcks separat ska inte tas upp till sakprövning. Talan ska väckas inom en månad från och med delgivningen. Tidsfristen för att väcka talan och en talan som väckts inom tidsfristen har suspensiv verkan. ...
4. Tribunal administratifs beslut kan överklagas till Cour administrative, som kan ogiltigförklara beslutet. Överklagandet ska inges inom en månad från och med delgivningen. … Tidsfristen för att överklaga och ett överklagande som inges inom tidsfristen har suspensiv verkan …”
10. I artikel 20 i ovannämnda lag föreskrivs följande:
”1. Ministern får tillämpa ett påskyndat förfarande vid prövningen av huruvida en ansökan om internationellt skydd är välgrundad, om
…
b) det klart framgår att sökanden inte har rätt till internationellt skydd,
…
d) sökanden har vilselett myndigheterna genom att lämna oriktiga uppgifter eller falska handlingar eller genom att undanhålla uppgifter eller handlingar som rör hans eller hennes identitet eller medborgarskap och som kunde ha påverkat beslutet i negativ riktning,
…
2. Ministern ska fatta beslut senast två månader efter det att det har konstaterats att sökanden omfattas av något av de fall som avses i punkt 1. Ministerns beslut ska motiveras och delges sökanden skriftligen. Ett beslut om avslag ska innehålla upplysning om vilka rättsmedel som står till buds. Ett beslut om avslag av ministern innebär ett förordnande om att lämna landet i enlighet med bestämmelserna i lagen av den 28 mars 1972, i dess ändrade lydelse, …
…
4. Mot ett beslut om avslag på en ansökan om internationellt skydd som fattats inom ramen för ett påskyndat förfarande kan talan om ändring väckas till Tribunal administratif. Mot ett utvisningsbeslut kan talan om ogiltigförklaring väckas vid Tribunal administratif. Talan ska i båda fallen väckas genom samma anhängiggörande. En talan som väcks separat ska inte tas upp till sakprövning. Talan ska väckas inom femton dagar från och med delgivningen. Tribunal administratif ska fatta beslut inom två månader från och med det att talan väckts. … Tidsfristen för att väcka talan och en talan som väckts inom tidsfristen har suspensiv verkan. Beslut av Tribunal administratif kan inte överklagas.
5. Ett beslut av ministern att tillämpa ett påskyndat förfarande vid prövningen av en ansökan om internationellt skydd kan inte överklagas.”
II – Faktiska omständigheter
11. Den 19 augusti 2009 ingav den mauretanske medborgaren Brahim Samba Diouf till den behöriga avdelningen vid Storhertigdömet Luxemburgs utrikes- och invandringsministerium en ansökan om internationellt skydd i den mening som avses i lagen av den 5 maj 2006 om rätt till asyl och kompletterande former av skydd, i dess ändrade lydelse (nedan kallad 2006 års lag). Han uppgav att han hade flytt från Mauretanien där han hade levt i en slavliknande situation och att han hade för avsikt att slå sig ned i Europa för att förbättra sina levnadsförhållanden och bilda familj. Han fruktade att hans tidigare arbetsgivare, från vilken han enligt egen uppgift hade stulit 3 000 euro för att kunna ta sig till Europa, skulle låta söka upp honom och döda honom.
12. Genom beslut av den 18 november 2009 avslog arbets-, sysselsättnings- och invandringsministern Samba Dioufs ansökan med stöd av artikel 20 b och d i 2006 års lag. Avslaget motiverades med att han dels hade uppvisat ett förfalskat pass och därmed vilselett myndigheterna, dels hade åberopat skäl av ekonomisk art vilka inte berättigade till internationellt skydd.
13. Beslutet av den 18 november fattades genom ett påskyndat förfarande och hade verkan av ett förordnande om att lämna landet.
14. Samba Diouf väckte talan mot beslutet vid Tribunal administratif och yrkade 1) att beslutet att tillämpa det påskyndade förfarandet skulle ogiltigförklaras, 2) att beslutet att avslå hans ansökan om internationellt skydd skulle ändras eller ogiltigförklaras, samt 3) att förordnandet om att lämna landet skulle ogiltigförklaras.
15. Tribunal administratif har funnit att artikel 20.5 i 2006 års lag väcker frågor om tolkningen av artikel 39 i direktiv 2005/85/EG, vad beträffar rätten till ett effektivt rättsmedel, mot bakgrund av att ett beslut om att tillämpa det påskyndade förfarandet vid en prövning av om en ansökan om internationellt skydd är välgrundad inte kan överklagas.
16. Tribunal administratif påpekar att beslutet att tillämpa det påskyndade förfarandet inte saknar verkningar för den asylsökande. Dels minskas tidsfristen för att överklaga beslutet till förvaltningsdomstol från en månad till 15 dagar, dels ges bara möjlighet till prövning i en domstolsinstans i stället för två.
17. Tribunal administratif menar att beslutet att tillämpa det påskyndade förfarandet enligt 2006 års lag inte ens kan angripas indirekt genom ett eventuellt överklagande av avgörandet i huvudförfarandet, eftersom detta enligt domstolen inte är förenligt med lagstiftarens vilja. Tribunal administratif har därför hänskjutit följande tolkningsfrågor till Europeiska unionens domstol.
III – Tolkningsfrågor
18. ”Ska artikel 39 i direktiv 2005/85/EG tolkas så, att den utgör hinder för att tillämpa nationella bestämmelser av det slag som införts i Storhertigdömet Luxemburg genom artikel 20.5 i lagen av den 5 maj 2006 om rätt till asyl och kompletterande former av skydd, i dess ändrade lydelse, enligt vilken en asylsökande inte har tillgång till ett rättsmedel mot förvaltningsmyndighetens beslut om att tillämpa ett påskyndat förfarande vid prövningen av huruvida en ansökan om internationellt skydd är välgrundad?
Om svaret är nekande, ska den allmänna gemenskapsrättsliga principen om ett effektivt rättsmedel, vilken har utvecklats mot bakgrund av artiklarna 6 och 13 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna av den 4 november 1950, tolkas så, att den utgör hinder för att tillämpa nationella bestämmelser av det slag som införts i Storhertigdömet Luxemburg genom artikel 20.5 i lagen av den 5 maj 2006 om rätt till asyl och kompletterande former av skydd, i dess ändrade lydelse, enligt vilken en asylsökande inte har tillgång till ett rättsmedel mot förvaltningsmyndighetens beslut om att tillämpa ett påskyndat förfarande vid prövningen av huruvida en ansökan om internationellt skydd är välgrundad?”
IV – Förfarandet vid domstolen
19. Begäran om förhandsavgörande inkom till domstolen den 5 februari 2010.
20. Samba Diouf och kommissionen samt den luxemburgska, den tyska, den nederländska och den grekiska regeringen har avgett skriftliga yttranden.
21. Ombuden för Samba Diouf, den luxemburgska regeringen och kommissionen yttrade sig muntligen vid förhandlingen den 19 januari 2011.
V – Argument
22. Samba Diouf har gjort gällande att artikel 39 i direktiv 2005/85/EG kräver att medlemsstaterna tillhandahåller ett effektivt rättsmedel, inte bara mot avgörandet i huvudförfarandet avseende asylansökan, utan även mot beslutet att tillämpa det påskyndade förfarandet vid prövningen av ansökan, i synnerhet om beslutet motiveras av skäl som rör prövningen i sak av ansökan, vilket är fallet i förevarande mål. Enligt Samba Diouf och Tribunal administratif medger luxemburgsk lag inte heller någon domstolsprövning av beslutet att tillämpa det påskyndade förfarandet i samband med ett överklagande av avgörandet i huvudförfarandet, vilket innebär att de materiella skälen för beslutet under alla förhållanden inte kan prövas på förhand.
23. Vidare har Samba Diouf gjort gällande att även om Tribunal administratif skulle kunna pröva beslutet att tillämpa det påskyndade förfarandet i samband med att den prövar beslutet att avslå asylansökan, skulle det innebära ett oacceptabelt åsidosättande av likabehandlingsprincipen, eftersom tidsfristen för att överklaga ett beslut som meddelats inom ramen för det påskyndade förfarandet är 15 dagar, jämfört med en månad vid det normala förfarandet. Vid det påskyndade förfarandet kan prövning inte heller ske i två domstolsinstanser.
24. Den luxemburgska, den tyska, den nederländska och den grekiska regeringen samt kommissionen är alla eniga om att den hänskjutna tolkningsfrågan bör besvaras nekande.
25. De har alla i princip gjort gällande att direktiv 2005/85/EG ska tolkas så att det effektiva rättsmedel som där föreskrivs enbart avser det slutliga beslutet avseende ansökan om skydd och inte beslutet att pröva ansökan snabbare. Detta utesluter inte att förberedande beslut kan prövas rättsligt i samband med den slutliga prövningen av asylansökan. En sådan tolkning skulle dessutom vara fullt förenlig med artiklarna 6 och 13 i Europakonventionen.
26. Vad beträffar frågan om huruvida artikel 13 i Europakonventionen har åsidosatts, har den luxemburgska regeringen med hänvisning till Europadomstolens rättspraxis gjort gällande att rätten till ett effektivt rättsmedel alltid måste avse försvaret av en rätt som skyddas enligt konventionen. Enligt den luxemburgska regeringen kan konventionen mot bakgrund av artikel 13 inte anses skydda rätten att få en asylansökan prövad i enlighet med ett visst förfarande.
27. Beträffande skillnaderna mellan normalförfarandet och det påskyndade förfarandet med avseende på tidsfrister för överklagande och antalet instanser, har de regeringar som yttrat sig i målet samt kommissionen gjort gällande att det minimiskydd som principen om ett effektivt domstolsskydd kräver tillgodoses genom en enda domstolsprövning och att en tidsfrist på 15 dagar, med beaktande av omständigheterna i målet, inte heller innebär ett åsidosättande av denna princip, varken mot bakgrund av Europadomstolens rättspraxis eller mot bakgrund av EU-domstolens praxis.
VI – Bedömning
28. Som framgått ovan har Tribunal administratif i Storhertigdömet Luxemburg ställt två på varandra följande frågor till EU-domstolen, vilka i korthet handlar om huruvida artikel 39 i direktiv 2005/85/EG, eller, om så inte är fallet, den allmänna rättsprincipen om ett effektivt rättsmedel som inspirerats av artiklarna 6 och 13 i Europakonventionen, utgör hinder för en nationell bestämmelse, enligt vilken en asylsökande inte har tillgång till ett rättsmedel mot förvaltningsmyndighetens beslut om att tillämpa ett påskyndat förfarande vid prövningen av en ansökan om internationellt skydd.
A – Inledande anmärkning
29. Enligt min uppfattning kräver det sätt på vilket frågorna är formulerade en inledande anmärkning. Den hänskjutande domstolen har i sin begäran om förhandsavgörande ställt två olika frågor, av vilka den andra endast ska besvaras om svaret på den första frågan är nekande, det vill säga om EU-domstolen finner att direktiv 2005/85/EG inte utgör hinder för den luxemburgska lagen. Vad den hänskjutande domstolen undrar i den andra frågan är huruvida den nationella rätten, efter att det slagits fast att den är förenlig med unionens sekundärrätt, trots allt kan anses strida mot unionens primärrätt, närmare bestämt den som återspeglar innehållet i artiklarna 6 och 13 i Europakonventionen.
30. Om EU-domstolen finner att den nationella rätten är förenlig med unionens sekundärrätt, innebär det emellertid att det inte går att ifrågasätta den nationella rätten i det här avseendet, utan att samtidigt och med nödvändighet ifrågasätta giltigheten av sekundärrätten.
31. Den sekundärrätt som är aktuell i det här fallet är artikel 39 i direktiv 2005/85/EG, i vilken det helt enkelt slås fast att asylsökande har rätt till ett effektivt rättsmedel inför domstol. Denna bestämmelse ska införlivas i den nationella rätten. Har direktivet införlivats på rätt sätt med den nationella rättsordningen, ska asylsökande åtminstone ha rätt till ett sådant rättsmedel som föreskrivs i artikel 39 i direktivet. Vill den hänskjutande domstolen i någon mån ge den andra tolkningsfrågan en självständig ställning och trots allt få till stånd en prövning av den nationella lagen mot bakgrund av unionens primärrätt, är frågan med andra ord huruvida primärrätten garanterar ett effektivt rättsmedel. Det är där som vårt svar logiskt sett borde börja. Dessförinnan kan det dock vara lämpligt att utveckla det ovanstående resonemanget något.
32. Det förefaller i det här avseendet uppenbart att den rätt till ett effektivt rättsmedel som föreskrivs i unionsrätten, inte har ett innehåll eller en räckvidd som varierar beroende på vilken gemenskapsbestämmelse eller princip som ligger till grund för den. Det kan således inte handla om huruvida den rätt till rättsmedel inom asylområdet som föreskrivs i artikel 39 i direktiv 2005/85/EG utgör hinder för en viss nationell bestämmelse eller, om så inte är fallet, huruvida det som utgör hinder för den nationella bestämmelsen är den rätt till rättsmedel inom detta område som unionen, enligt skäl 27 i direktivet, har fastslagit som en avspegling av ”en grundläggande princip i gemenskapslagstiftningen” som inspirerats av Romkonventionen. Det skulle, om det förhöll sig på det sättet, handla om två olika rättigheter och innebära att en sekundärrättslig bestämmelse som artikel 39 i direktiv 2005/85/EG, förutsatt att den är giltig, skulle möjliggöra något som en allmän princip i unionsrätten emellertid utesluter.
33. Efter att således ha uteslutit ovannämnda alternativ kan det konstateras att Tribunal administratif i själva verket har ställt två frågor, men inte på ett sådant subsidiärt vis som den har formulerat det i sin begäran om förhandsavgörande. Inte heller är det enda syftet med begäran att få prövat huruvida artikel 20.5 i den luxemburgska lagen är förenlig med direktiv 2005/85/EG. Närmare bestämt frågar Tribunal administratif dels uttryckligen huruvida artikel 39 i direktiv 2005/85/EG utgör hinder för artikel 20.5 i den luxemburgska lagen, dels underförstått huruvida, om så ej är fallet, det i stället är rätten till ett effektivt rättsmedel, såsom en allmän princip i unionsrätten som inspirerats av artiklarna 6 och 13 i Europakonventionen, som utgör hinder för den nationella bestämmelsen och således även för artikel 39 i direktiv 2005/85/EG. Det skulle i så fall innebära att sistnämnda artikel är oförenlig med den grundläggande rättighet som föreskrivs i artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).
34. Således anser jag att frågans lydelse under alla förhållanden kräver att det först görs en prövning av huruvida den precisering av den grundläggande rättigheten som görs i artikel 39 i direktiv 2005/85/EG är rättsligt korrekt i den mån den respekterar innehållet i denna rättighet såsom den definieras i artikel 47 i stadgan och därmed indirekt respekterar den innebörd och räckvidd av rättigheten som Europakonventionen stadgar. Det innebär att det är lämpligt att inleda med att besvara den fråga som den hänskjutande domstolen har ställt i andra hand. Den bör då omformuleras till en fråga om huruvida artikel 39 i direktiv 2005/85/EG är förenlig med artikel 47 i stadgan. När det väl har klargjorts huruvida artikel 39 i direktiv 2005/85/EG är förenlig med artikel 47 i stadgan, finns det anledning att besvara den första frågan som ställts i det här målet och som utgör huvudfrågan.(5)
B – Giltigheten av direktiv 2005/85/EG: en jämförelse mellan artikel 39 i direktivet och artikel 47 i stadgan
35. Enligt fast rättspraxis är principen om ett effektivt rättsligt skydd en allmän princip i unionsrätten som bygger på medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner, i enlighet med artikel 6 i Europakonventionen (se bland annat domstolens dom av den 15 maj 1986 i mål 222/84, Johnston (REG 1986, s. 1651; svensk specialutgåva, volym 8, s. 597), punkterna 18 och 19, av den 25 juli 2002 i mål C-50/00, Unión de Pequeños Agricultores mot rådet (REG 2002, s. I-6677), punkt 39, och av den 22 december 2010 i mål C-279/09, DEB (REU 2010, s. I-0000).
36. Genom att rätten till ett effektivt rättsligt rättsmedel inför en domstol har förts in i artikel 47 i stadgan och således är en grundläggande rättighet, ska den i enlighet med artikel 6.1 FEU från och med Lissabonfördragets ikraftträdande ha ”samma rättsliga värde som fördragen” och respekteras av medlemsstaterna när dessa tillämpar unionsrätten (artikel 51.1 i stadgan).
37. Enligt artikel 47 i stadgan har var och en vars ”unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter” kränkts rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol (första stycket), så att de ”inom skälig tid [kan] få sin sak prövad i en rättvis och offentlig rättegång och inför en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag”. De ska ha möjlighet att erhålla rådgivning, låta sig försvaras och företrädas (andra stycket) och rättshjälp ska ges till personer som inte har tillräckliga medel (tredje stycket).
38. Enligt såväl artikel 6.1 tredje stycket FEU som artikel 52.7 i stadgan ska de förklaringar som har utarbetats av konventets presidium vederbörligen beaktas vid tolkningen av artikel 47 i stadgan. I dessa förklaringar anges endast att det första stycket i artikel 47 i stadgan bygger på artikel 13 i Europakonventionen, medan det andra stycket motsvaras av artikel 6.1 i Europakonventionen. I båda fallen har en viss utvidgning av Europakonventionen skett.
39. Oavsett förklaringarnas betydelse för tolkningen anser jag mot bakgrund av ovanstående att rätten till ett effektivt rättsmedel inför en domstol, i och med att den genom artikel 47 i stadgan förklaras vara en del av unionsrätten, får en självständig ställning och inte bara utgör ett tillägg till artiklarna 6 och 13 i Europakonventionen. Med andra ord får denna grundläggande rättighet, då den tillkännagetts och garanterats av unionen, en egen innebörd. När den ska tolkas har emellertid de internationella instrument som ligger till grund för den stor betydelse, i första hand Europakonventionen, men även de konstitutionella traditioner som denna rättighet har sina rötter i och därmed de principer som är utmärkande för rättsstaten. Det innebär dock inte att man kan bortse från unionens regelverk, som har utvecklats under mer än femtio års tid och som i egenskap av normsystem har bidragit till att det har utvecklats en doktrin av principer som är särskilt utmärkande för detta system.
40. Eftersom syftet med artikel 13 i Europakonventionen är att säkerställa att de rättigheter som föreskrivs i konventionen ska åtnjuta ett effektivt rättsmedel inför en nationell instans i var och en av de stater som har tillträtt konventionen, måste denna artikel mot bakgrund av dess lydelse vara tillämplig på rättigheterna i själva Europakonventionen. Det kan emellertid knappast vara så att artikel 47.1 i stadgan på grund av att den är inspirerad av artikel 13 i Europakonventionen endast är tillämplig på rättigheterna i stadgan.
41. Det är således viktigt att klargöra att den omständigheten att det självständiga rättsmedel som föreskrivs i artikel 13 i Europakonventionen bara är tillämpligt på de rättigheter som garanteras genom konventionen inte har någon betydelse för det svar som ska ges till den hänskjutande domstolen, till skillnad från vad den luxemburgska och den nederländska regeringen har gjort gällande.
42. Med andra ord ska innehållet i den rätt till ett effektivt rättsmedel som föreskrivs i artikel 47 i stadgan tolkas mot bakgrund av den innebörd och räckvidd som denna rättighet ska ha enligt Europakonventionen (artikel 52.3 i stadgan). När så skett ska emellertid dess tillämpningsområde vara det som föreskrivs i stadgan(6), det vill säga de ”unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheterna”. I förevarande mål är det otvivelaktigt så att den ska tillämpas på ”beslut som fattats om en asylansökan”, eftersom den omständigheten att sådana beslut är föremål för ”ett effektivt rättsmedel inför domstol” enligt skäl 27 till direktiv 2005/85/EG återspeglar ”en grundläggande princip i gemenskapslagstiftningen”. Denna princip har i slutänden fastslagits i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna och är därmed en del av primärrätten.
43. Ser vi till rätten till ett effektivt rättsmedel i betydelsen möjlighet att väcka talan vid domstol, garanterar unionen rätten för var och en att begära skydd av en domstol mot inskränkningar av de rättigheter och friheter som unionen har erkänt. Det är särskilt viktigt att denna möjlighet att föra talan är effektiv. Det måste finnas rättsliga förutsättningar att få till stånd en eventuell gottgörelse för den påstådda skadan, men rättsmedlet måste även vara användbart i praktiken. Det innebär att det inte får vara förknippat med sådana villkor att det blir omöjligt eller mycket svårt att använda sig av det.
44. Detta oundvikliga innehåll i den rättighet som föreskrivs i artikel 47 i stadgan är det som följer av Europadomstolens tolkning av Europakonventionen(7) och det är fullt förenligt med artikel 39 i direktiv 2005/85/EG, i vilken det uttryckligen föreskrivs att ”asylsökande har rätt till ett effektivt rättsmedel inför domstol” mot myndighetsbeslut att inte ta upp ansökan till prövning i något av de fall som föreskrivs i punkt 1 i denna artikel, det vill säga av sakliga, formella eller processuella skäl.
45. I enlighet med principen om medlemsstaternas processuella autonomi ska dessa enligt artikel 39.2 i direktiv 2005/85/EG ”fastställa tidsfrister och andra nödvändiga bestämmelser så att sökanden kan utöva sin rätt till effektiva rättsmedel”. I artikel 39.3 anges vidare att medlemsstaterna ”vid behov [ska] fastställa föreskrifter i enlighet med sina internationella förpliktelser” för att garantera rättsmedlets effektivitet och säkerställa dess resultat genom skyddsåtgärder.
46. Mot bakgrund av detta är det uppenbart att artikel 39 i direktiv 2005/85/EG, vilken är förenlig med artikel 47 i stadgan och därmed indirekt med minimiinnehållet i den rätt till ett effektivt rättsmedel som kraven i Europakonventionen återspeglar, har uppfyllt det villkor för sekundärrättsliga bestämmelsers giltighet som föreskrivs i artikel 6.1 FEU, i vilken det anges att stadgan om de grundläggande rättigheterna ska ha ”samma rättsliga värde som fördragen”.
47. Den har dessutom uppfyllt villkoret på de två nivåer som unionen är skyldig att göra. Dels utövar unionen sin normgivningsbehörighet inom detta område genom att uttryckligen föreskriva rätten till ett effektivt rättsmedel vid förfaranden om beviljande eller återkallande av flyktingstatus. Dels åläggs medlemsstaterna att utöva sin behörighet att reglera just den här typen av förfaranden och att göra det på sådana villkor att rättigheten kan göras gällande. Medlemsstaternas processuella autonomi får således inte utgöra ett hinder för dess verkan.
48. När det nu klargjorts att artikel 39 i direktiv 2005/85/EG är giltig, återstår det att pröva huruvida den utgör hinder för artikel 20.5 i den luxemburgska lagen av den 5 maj 2006 och därigenom besvara den första tolkningsfrågan från Tribunal administratif.
C – Tolkningen av räckvidden av artikel 39 i direktivet jämfört med artikel 20.5 i den luxemburgska lagen av den 5 maj 2006
49. Artikel 20.1 i 2006 års luxemburgska lag är praktiskt taget en återgivning av artikel 23.4 i direktiv 2005/85/EG, i vilken det anges när en asylansökan får prövas genom ett påskyndat förfarande. De fall som beskrivs i artikel 23.4 visar att det påskyndade förfarandet måste mynna ut i ett beslut om avslag. Orsaken kan exempelvis vara att det klart framgår att sökanden inte har rätt att betraktas som flykting (punkt b), att ansökan anses ogrundad (punkt c) eller att ansökan enbart syftar till att försena ett utvisningsbeslut (punkt j). Denna tolkning bekräftas e contrario av artikel 23.3 i direktivet, enligt vilken ett påskyndat förfarande får tillämpas ”t.ex. om ansökan kan förväntas vara välgrundad eller om den sökande har särskilda behov”.
50. Även om artikel 20 i den luxemburgska lagen inte utesluter ett positivt beslut,(8) utgör det påskyndade förfarande som där föreskrivs i själva verket ett förfarande för att påskynda ett avslag. Det beslut som förfarandet mynnar ut i måste som sådant kunna angripas med ett effektivt rättsmedel. I artikel 20.4 i 2006 års luxemburgska lag föreskrivs också att ”mot ett beslut om avslag på en ansökan om internationellt skydd som fattats inom ramen för ett påskyndat förfarande kan talan om ändring väckas vid Tribunal administratif”.
51. Frågan är huruvida talan även ska kunna väckas mot själva beslutet att tillämpa ett påskyndat förfarande vid prövningen av ansökan, vilket artikel 20.5 i den luxemburgska lagen uttryckligen utesluter.
52. Enligt artikel 39.1 a i direktiv 2005/85/EG ska medlemsstaterna se till att asylsökande har rätt till ett effektivt rättsmedel mot ”ett beslut som fattats om en asylansökan”. I förevarande mål undrar Tribunal administratif hur denna formulering ska tolkas och i synnerhet huruvida den endast avser det slutliga beslutet rörande asylansökan eller även beslutet om att tillämpa ett påskyndat förfarande vid prövningen av ansökan.
53. Artikel 39 i direktiv 2005/85/EG kan förvisso tolkas så att ”ett beslut som fattats om en asylansökan” avser alla beslut som fattats i anslutning till en asylansökan. Det innebär således att även förberedande beslut som föregår det slutliga beslutet om asylansökan ska kunna bli föremål för ett självständigt rättsmedel.
54. En sådan tolkning är emellertid inte förenlig med intresset att handlägga asylansökningar skyndsamt. Enligt skäl 11 till direktivet ligger det i såväl medlemsstaternas som de asylsökandes intresse att ansökningarna behandlas skyndsamt och enligt artikel 23.2 i direktiv 2005/85/EG ska medlemsstaterna ”se till att ett sådant förfarande avslutas så snart som möjligt utan att åsidosätta en lämplig och fullständig prövning”.(9)
55. Bortsett från detta teleologiska skäl förefaller det att döma av artikel 39 i direktivet finnas en tydlig vilja att begränsa möjligheterna att överklaga till sådana beslut som innebär att asylansökan avslås A) av skäl som rör själva sakfrågan eller, i förekommande fall, B) av formella eller processuella skäl som gör det omöjligt att meddela ett beslut på sakliga grunder.
56. Formuleringen ”ett beslut som fattats om en asylansökan” i artikel 39 i direktiv 2005/85/EG innefattar en rad olika beslut (de räknas upp i punkt a i, a ii och a iii), vilka i och med att de innebär att ansökan nekas prövning eller att de fattas vid gränsen är likvärdiga med ett slutligt beslut om avslag rörande sakfrågan. Detta gäller även de övriga beslut mot vilka asylsökande enligt artikel 39.1 b–e i direktiv 2005/85/EG ska ha rätt till ett effektivt rättsmedel inför domstol, nämligen beslut om att inte återuppta handläggningen av ett ärende som avbrutits, att inte behandla förnyade ansökningar, att inte bevilja inresa efter det att en tidigare ansökan har återkallats eller avslagits, samt beslut om att återkalla flyktingstatus.
57. Härav kan slutsatsen dras att artikel 39 i direktiv 2005/85/EG är tydligt inriktad på sådana beslut som innebär att det finns ett slutgiltigt hinder mot att en asylansökan beviljas.
58. I den mån ett beslut att tillämpa ett påskyndat förfarande vid prövningen av en ansökan kan tidigarelägga innebörden av avgörandet i sak, är det uppenbart att denna innebörd måste kunna underkastas ett effektivt rättsmedel. Det innebär emellertid inte nödvändigtvis att detta rättsmedel måste rikta sig just mot beslutet att tillämpa ett påskyndat förfarande när ett sådant beslut fattas. Det viktiga är att beslutet i sak kan angripas med ett rättsmedel innan avslaget på asylansökan vinner laga kraft och kan verkställas.(10)
59. Det innebär att artikel 39 i direktiv 2005/85/EG i princip inte kräver att det i den nationella rätten ska föreskrivas ett särskilt eller självständigt, eller kanske hellre ”direkt”, rättsmedel mot beslutet att tillämpa ett påskyndat förfarande vid prövningen av en asylansökan.
60. Det finns emellertid ett förbehåll. Skälen till att ett påskyndat förfarande har tillämpats måste nämligen på ett effektivt sätt kunna angripas vid domstol i samband med ett överklagande av det slutliga beslut som förfarandet i den instans där ansökan prövas mynnar ut i.
61. Om så inte är fallet och, såsom Tribunal administratif har uppfattat det, det skäl som motiverar det påskyndade förfarandet inte kan bli föremål för prövning på grund av artikel 20.5 i 2006 års lag, måste slutsatsen dras att unionsrätten utgör hinder för en sådan konsekvens.
62. Det återstår nu att pröva huruvida unionsrätten utgör hinder för den nationella lagstiftningen i fråga på grund av att det påskyndade förfarandet försätter den asylsökande i en sämre ställning än vid normalförfarandet beträffande dennes rätt till ett effektivt rättsmedel, genom att talan ska väckas inom femton dagar och bara kan prövas i en enda instans.
63. Vad för det första beträffar det förhållandet att tidsfristen för överklagande är en månad vid normalförfarandet och bara femton dagar vid det påskyndade förfarandet, är det uppenbart att det viktiga är, vilket kommissionen har påpekat, att tidsfristen är fullt tillräcklig för att förbereda och väcka en effektiv domstolstalan. Det kan inte hävdas att så inte är fallet med en tidsfrist på femton dagar, som är vanligt förekommande vid förenklade förfaranden. Den är fullt rimlig i förhållande till de rättigheter och intressen som står på spel när det handlar om att pröva om processrättsliga frister är tillräckliga.(11)
64. Det innebär att det alltid ankommer på den nationella domstolen att pröva huruvida i ett enskilt fall där tidsfristen visat sig otillräcklig mot bakgrund av omständigheterna i målet, detta i sig är tillräckligt för att ligga till grund för ett bifall av den talan som (indirekt) väckts mot myndighetens beslut att tillämpa ett påskyndat förfarande på ett sådant sätt att det innebär ett beslut om att tillämpa ett normalförfarande.
65. Vad för det andra beträffar den skillnaden att sökanden endast vid ett normalförfarande har tillgång till två domstolsinstanser, är det lika uppenbart att det enda som har betydelse i det här sammanhanget är att det åtminstone finns en domstolsinstans, vilket är vad som garanteras genom artikel 39 i direktiv 2005/85/EG. Något annat föreskrivs inte i Europakonventionen(12) och inte heller i artikel 14 i den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter – som har varit av avgörande betydelse för utformningen av innehållet i de grundläggande rättigheterna i näst intill samtliga medlemsstater – föreskrivs något annat utom vid straffrättsliga förfaranden, vilket inte är fallet här.
66. Med andra ord anser jag att artikel 39 i direktiv 2005/85/EG, som är fullt förenlig med den grundläggande rättighet som garanteras genom artikel 47 i stadgan, i princip inte utgör hinder för nationella bestämmelser av det slag som införts genom artikel 20.5 i den luxemburgska lagen av den 5 maj 2006.
VII – Förslag till avgörande
67. På grund av ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen ska besvara de frågor som Tribunal administratif har ställt på följande sätt:
1. Artikel 39 i direktiv 2005/85/EG är förenlig med innehållet i artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.
2. Artikel 39 i direktiv 2005/85/EG utgör inte hinder för nationella bestämmelser av det slag som införts genom artikel 20.5 i lagen av den 5 maj 2006 om rätt till asyl och kompletterande former av skydd, i dess ändrade lydelse, enligt vilken en asylsökande inte har tillgång till ett självständigt rättsmedel mot förvaltningsmyndighetens beslut att tillämpa ett påskyndat förfarande vid prövningen av huruvida en ansökan om internationellt skydd är välgrundad, förutsatt att skälen för avslag vilkas prövning har tidigarelagts genom handläggningsbeslutet på ett effektivt sätt kan angripas vid domstol i samband med att talan väcks mot det slutliga beslut som förfarandet i den instans där asylansökan prövas mynnar ut i.
1 – Originalspråk: spanska.
2 – Intresset för denna fråga har gett upphov till omfattande diskussioner i doktrinen. Exempel på detta ges i Rolla, G., ”La Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea y el Convenio Europeo de Derechos Humanos: Su contribución a la formación de una jurisdicción constitucional de los derechos y libertades”, i Revista Europea de Derechos Fundamentales, nr 15 (2010), s. 15–39, Genevois, B., ”La Convention européenne des droits de l'homme et la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne: complémentarité ou concurrence?”, i Revue Française de Droit Administratif, nr 3 (2010), s. 437–444, samt García Roca, F. J., och Fernández Sánchez, P. A., (red.), Integración europea a través de derechos fundamentales: de un sistema binario a otro integrado, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2009.
3 – Rådets direktiv 2005/85/EG av den 1 december 2005 om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för beviljande eller återkallande av flyktingstatus (EUT L 326, s. 13).
4 – Mémorial A nr 78 av den 9 maj 2006, i dess lydelse enligt lagen av den 17 juli 2007 (Mémorial A nr 121) och enligt lagen av den 29 augusti 2008 (Mémorial A nr 138).
5 – Detta resonemang finns underförstått i den tyska regeringens yttrande, där den fråga som den hänskjutande domstolen har ställt i andra hand analyseras först.
6 – Vilken, enligt artikel 52.3 i stadgan, alltid kan tillförsäkra ett mer långtgående skydd än det som föreskrivs i Europakonventionen.
7 – Se generellt beträffande detta van Dijk/van Hoof/van Rijn/Zwaak (red.), Theory and practice of the European Convention on Human Rights, 4 uppl., Intersciencia, Antwerpen, 2006.
8 – I artikel 20.2 i den luxemburgska lagen föreskrivs också en rätt till prövning ”[v]id negativt beslut”. Trots bestämmelserna om vilka villkor som ska vara uppfyllda för att ett påskyndat förfarande ska tillämpas, är det således inte uteslutet att förfarandet resulterar i att det sökta internationella skyddet beviljas.
9 – Den grekiska regeringen har i punkterna 7–10 i sitt skriftliga yttrande påpekat att påskyndade förfaranden visserligen allt oftare används, men att de internationella organen och medlemsstaterna själva samtidigt har vinnlagt sig om att dessa snabba förfaranden inte ska medföra ett åsidosättande av de individuella rättigheterna. Kommissionen har å sin sida i punkt 54 i sitt skriftliga yttrande med rätta betonat att en påskyndad behandling av ansökningar som saknar grund är fullt förenlig med en snabbare behandling av ansökningar som kan bifallas. Detta innebär inte att man behöver instämma med den nederländska regeringens ingående redovisning av processrättsliga invändningar som den anser finns mot ett självständigt rättsmedel, enligt punkterna 34–36 i dess skriftliga yttrande.
10 – Detta rättsmedel måste enligt artikel 47 i stadgan och artikel 39 i direktiv 2005/85/EG vara effektivt och således antingen kunna få till följd att ärendet återförvisas till myndigheten eller att en domstol ändrar myndighetens beslut och bifaller ansökan.
11 – Se bland annat Europadomstolens dom av den 26 oktober 2000 i målet Kudla mot Polen och av den 24 juli 2003 i målet Ryabykh mot Ryssland.
12– Se Europadomstolens dom av den 9 maj 2007 i målet Homann mot Tyskland.