Mål C-505/09 P
Europeiska kommissionen
mot
Republiken Estland
”Överklagande — Miljö — Direktiv 2003/87/EG — System för handel med utsläppsrätter för växthusgaser — Nationell fördelningsplan för utsläppsrätter för Republiken Estland avseende perioden 2008–2012 — Kommissionens respektive medlemsstaternas befogenheter — Artiklarna 9.1, 9.3 och 11.2 i direktiv 2003/87 — Likabehandling — Principen om god förvaltningssed”
Sammanfattning av domen
Miljö — Luftföroreningar — Direktiv 2003/87 — Nationell plan för fördelning av utsläppsrätter för växthusgaser (NFP) — Befogenhetsfördelning mellan kommissionen och medlemsstaterna — Medlemsstaternas befogenhet
(Artikel 226 EG; Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87, artiklarna 9.1, 9.3, 10 och 11.2, samt bilaga III)
Miljö — Luftföroreningar — Direktiv 2003/87 — Nationell plan för fördelning av utsläppsrätter för växthusgaser (NFP) — Befogenhetsfördelning mellan kommissionen och medlemsstaterna — Medlemsstaternas befogenhet
(Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87, artiklarna 9.1, 9.3, 10 och 11.2, samt bilaga III)
Miljö — Luftföroreningar — Direktiv 2003/87 — Mål — Minskning av utsläppen av växthusgaser — Kommissionens kontrollbefogenhet
(Artikel 5 EG; Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87, skälen 2,5 och 7, artiklarna 1, 9 och 11, samt bilaga III)
Det framgår tydligt av artikel 11.2 i direktiv 2003/87 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61 att medlemsstaten har en exklusiv befogenhet att dels upprätta en nationell fördelningsplan genom vilken den föreslår hur de mål som uppställs i direktivet ska uppnås vad gäller utsläpp av växthusgaser, och som den anmäler till kommissionen, dels anta de slutliga besluten om fastställandet av den sammanlagda mängden utsläppsrätter som medlemsstaten ska fördela för varje femårsperiod och fördelningen av denna mängd mellan de ekonomiska aktörerna. Det framgår entydigt av artikel 9.3 i direktivet att kommissionens roll i gengäld är begränsad till en kontroll av huruvida medlemsstatens nationella fördelningsplan är förenlig med kriterierna i bilaga III till direktivet och direktivets bestämmelser i artikel 10. Kommissionen har befogenheter att kontrollera förenligheten och avslå den nationella fördelningsplanen genom ett motiverat beslut om denna är oförenlig med dessa kriterier eller dessa bestämmelser. För det fall kommissionen avslår den nationella fördelningsplanen, får medlemsstaten fatta ett beslut i enlighet med artikel 11.2 i direktivet endast om de ändringar av planen som medlemsstaten föreslagit har godtagits av kommissionen.
Det kan visserligen finnas stora skillnader avseende vilka slags skyldigheter medlemsstaterna har enligt direktiven och vilka resultat de ska uppnå. Det är även vedertaget att bestämmelser i direktiv som endast avser förhållandet mellan en medlemsstat och kommissionen inte nödvändigtvis fordrar införlivandeåtgärder. Det kan emellertid inte förnekas att artiklarna 9 och 11 i direktiv 2003/87 reglerar kommissionens och medlemsstaternas respektive roller i samband med att nationella fördelningsplaner antas, det vill säga frågan om befogenhetsfördelningen dem emellan. Bestämmelserna gör det möjligt att fastställa huruvida medlemsstaterna har utrymme för skönsmässig bedömning när de upprättar planen, och, i förekommande fall, omfattningen av detta.
Det måste likaså medges att direktiv 2003/87 inte föreskriver någon särskild metod för hur en nationell fördelningsplan ska utarbetas och hur det sammanlagda antal utsläppsrätter för växthusgaser som ska fördelas ska fastställas. Tvärtom föreskrivs det uttryckligen i bilaga III punkt 1 att medlemsstaterna ska fastställa den sammanlagda mängd utsläppsrätter som ska fördelas, med beaktande av bland annat nationell energipolitik och den nationella klimatstrategin.
Medlemsstaterna har således ett visst handlingsutrymme i valet av åtgärder som de anser är bäst lämpade att, inom ramen för det specifika sammanhang som den nationella energimarknaden utgör, uppnå det resultat som föreskrivs i nämnda direktiv.
Vad avser den omständigheten att kommissionen, i enlighet med artikel 9 i direktivet, utvärderar de nationella fördelningsplanerna vid en förhandskontroll, skiljer sig en sådan kontrollbefogenhet på många sätt från den efterhandskontroll som föreskrivs i artikel 226 EG. Denna omständighet får emellertid inte medföra att en förhandskontroll blir mer omfattande än en laglighetsprövning.
(se punkterna 49 och 51–54)
Nödvändigheten av att iaktta likabehandlingsprincipen ändrar emellertid inte befogenhetsfördelningen mellan kommissionen och medlemsstaterna, sådan den anges i en unionsrättslig bestämmelse, såsom artikel 9.3 i direktiv 2003/87 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61, enligt vilken kommissionen endast tilldelas en befogenhet att pröva lagligheten av nationella fördelningsplaner. Denna befogenhet gör det möjligt för kommissionen att avslå en plan som inte är förenlig med kriterierna i bilaga III till nämnda direktiv eller med bestämmelserna i artikel 10 i detsamma.
Vad gäller nivån på prövningen, står det medlemsstaterna fritt att välja uppgifter och utvärderingsmetoder, förutsatt att dessa inte utmynnar i ett resultat som inte är förenligt med dessa kriterier eller bestämmelser. När kommissionen utövar sina kontrollbefogenheter enligt artikel 9.3 i direktivet ska den iaktta medlemsstaternas handlingsutrymme. Kommissionen kan således inte avslå en nationell fördelningsplan endast på grund av att uppgifterna i planen inte överensstämmer med dem som kommissionen föredrar.
Eventuella skillnader mellan medlemsstaternas val av uppgifter och utvärderingsmetoder är ett uttryck för deras manöverutrymme, vilket kommissionen ska respektera i samband med sin kontroll av huruvida de aktuella bestämmelserna följts.
Kommissionen kan därvid på ett lämpligt sätt säkerställa likabehandlingen av medlemsstaterna genom att den plan som respektive medlemsstat har presenterat granskas med samma grad av omsorg. Kommissionen får vidare välja en gemensam jämförelsepunkt för de planer som varje medlemsstat har upprättat. Kommissionen kan för detta ändamål bland annat utarbeta sin egen ekonomiska och miljömässiga modell grundad på uppgifter som den väljer, och använda denna metod som en jämförelsepunkt när den kontrollerar huruvida de nationella fördelningsplanerna är förenliga med de kriterier som anges i bilaga III till direktiv 2003/87 eller med bestämmelserna i artikel 10 i detta.
(se punkterna 65, 66, 68 och 69)
Det främsta angivna syftet med direktiv 2003/87 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61 är att kraftigt minska utsläppen av växthusgaser, så att unionen och medlemsstaterna respekterar sina åtaganden enligt Kyotoprotokollet. Detta syfte ska uppnås med hänsyn tagen till ett antal bisyften och genom att vissa instrument tillämpas. Det viktigaste instrumentet är härvid gemenskapens system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser, vilket följer av artikel 1 i direktiv 2003/87 och skäl 2 i detsamma. I artikel 1 anges att systemet syftar till att på ett kostnadseffektivt och ekonomiskt effektivt sätt minska dessa utsläpp. De övriga bisyften som systemet ska uppfylla är bland annat, såsom framgår av skälen 5 och 7 i direktivet, att bevara ekonomisk utveckling och sysselsättning samt den inre marknadens integritet och konkurrensvillkoren.
Även om det antogs att den ståndpunkt som kommissionen har förespråkat – och som består i att ett specifikt antal utsläppsrätter fastställs, med avseende på vilket varje överskridande anses oförenligt med de kriterier som fastställs i direktiv 2003/87 – kunde förbättra det sätt varpå systemet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser i unionen fungerar och således göra det möjligt att mer effektivt uppnå syftet att kraftigt minska utsläppen av växthusgaser, kan denna omständighet inte medföra att befogenhetsfördelningen mellan medlemsstaterna och kommissionen, sådan den anges i artiklarna 9 och 11 i direktiv 2003/87, ändras.
På ett område med delad befogenhet, såsom skyddet för miljön, ankommer det nämligen på unionslagstiftaren att fastställa de åtgärder den anser nödvändiga för att uppfylla de eftersträvade målen, samtidigt som principerna om subsidiaritet och proportionalitet i artikel 5 EG iakttas.
Unionslagstiftarens avsikt att tilldela kommissionen befogenhet att endast kontrollera huruvida de nationella fördelningsplanerna är förenliga med kriterierna i bilaga III till direktiv 2003/87 och bestämmelserna i artikel 10 i detta, och inte en ersättnings- eller likriktningsbefogenhet som skulle innebära befogenhet att fastställa den maximala mängden utsläppsrätter för växthusgaser som ska fördelas, följer av såväl artikel 9.3 i direktiv 2003/87 som förarbetena till direktivet. Bedömningen att kommissionen får fastställa en sådan maximal mängd skulle således överskrida gränserna för en teleologisk tolkning av direktivet och medföra att kommissionen tilldelades befogenheter som helt saknar rättslig grund.
Kommissionen överskrider emellertid inte sina befogenheter om den i artikeldelen i ett beslut att avslå en plan – utan att med bindande verkan fastställa maximinivåer för utsläppsrätterna – anger att den inte kommer att avslå ändringar i planen som är förenliga med förslagen och rekommendationerna i avslagsbeslutet. Ett sådant förfarande är förenligt med principen om lojalt samarbete mellan medlemsstaterna och kommissionen och tillgodoser även processekonomiska mål.
(se punkterna 79–82 och 86)
Mål C-505/09 P
Europeiska kommissionen
mot
Republiken Estland
”Överklagande — Miljö — Direktiv 2003/87/EG — System för handel med utsläppsrätter för växthusgaser — Nationell fördelningsplan för utsläppsrätter för Republiken Estland avseende perioden 2008–2012 — Kommissionens respektive medlemsstaternas befogenheter — Artiklarna 9.1, 9.3 och 11.2 i direktiv 2003/87 — Likabehandling — Principen om god förvaltningssed”
Sammanfattning av domen
Miljö – Luftföroreningar – Direktiv 2003/87 – Nationell plan för fördelning av utsläppsrätter för växthusgaser (NFP) – Befogenhetsfördelning mellan kommissionen och medlemsstaterna – Medlemsstaternas befogenhet
(Artikel 226 EG; Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87, artiklarna 9.1, 9.3, 10 och 11.2, samt bilaga III)
Miljö – Luftföroreningar – Direktiv 2003/87 – Nationell plan för fördelning av utsläppsrätter för växthusgaser (NFP) – Befogenhetsfördelning mellan kommissionen och medlemsstaterna – Medlemsstaternas befogenhet
(Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87, artiklarna 9.1, 9.3, 10 och 11.2, samt bilaga III)
Miljö – Luftföroreningar – Direktiv 2003/87 – Mål – Minskning av utsläppen av växthusgaser – Kommissionens kontrollbefogenhet
(Artikel 5 EG; Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87, skälen 2,5 och 7, artiklarna 1, 9 och 11, samt bilaga III)
Det framgår tydligt av artikel 11.2 i direktiv 2003/87 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61 att medlemsstaten har en exklusiv befogenhet att dels upprätta en nationell fördelningsplan genom vilken den föreslår hur de mål som uppställs i direktivet ska uppnås vad gäller utsläpp av växthusgaser, och som den anmäler till kommissionen, dels anta de slutliga besluten om fastställandet av den sammanlagda mängden utsläppsrätter som medlemsstaten ska fördela för varje femårsperiod och fördelningen av denna mängd mellan de ekonomiska aktörerna. Det framgår entydigt av artikel 9.3 i direktivet att kommissionens roll i gengäld är begränsad till en kontroll av huruvida medlemsstatens nationella fördelningsplan är förenlig med kriterierna i bilaga III till direktivet och direktivets bestämmelser i artikel 10. Kommissionen har befogenheter att kontrollera förenligheten och avslå den nationella fördelningsplanen genom ett motiverat beslut om denna är oförenlig med dessa kriterier eller dessa bestämmelser. För det fall kommissionen avslår den nationella fördelningsplanen, får medlemsstaten fatta ett beslut i enlighet med artikel 11.2 i direktivet endast om de ändringar av planen som medlemsstaten föreslagit har godtagits av kommissionen.
Det kan visserligen finnas stora skillnader avseende vilka slags skyldigheter medlemsstaterna har enligt direktiven och vilka resultat de ska uppnå. Det är även vedertaget att bestämmelser i direktiv som endast avser förhållandet mellan en medlemsstat och kommissionen inte nödvändigtvis fordrar införlivandeåtgärder. Det kan emellertid inte förnekas att artiklarna 9 och 11 i direktiv 2003/87 reglerar kommissionens och medlemsstaternas respektive roller i samband med att nationella fördelningsplaner antas, det vill säga frågan om befogenhetsfördelningen dem emellan. Bestämmelserna gör det möjligt att fastställa huruvida medlemsstaterna har utrymme för skönsmässig bedömning när de upprättar planen, och, i förekommande fall, omfattningen av detta.
Det måste likaså medges att direktiv 2003/87 inte föreskriver någon särskild metod för hur en nationell fördelningsplan ska utarbetas och hur det sammanlagda antal utsläppsrätter för växthusgaser som ska fördelas ska fastställas. Tvärtom föreskrivs det uttryckligen i bilaga III punkt 1 att medlemsstaterna ska fastställa den sammanlagda mängd utsläppsrätter som ska fördelas, med beaktande av bland annat nationell energipolitik och den nationella klimatstrategin.
Medlemsstaterna har således ett visst handlingsutrymme i valet av åtgärder som de anser är bäst lämpade att, inom ramen för det specifika sammanhang som den nationella energimarknaden utgör, uppnå det resultat som föreskrivs i nämnda direktiv.
Vad avser den omständigheten att kommissionen, i enlighet med artikel 9 i direktivet, utvärderar de nationella fördelningsplanerna vid en förhandskontroll, skiljer sig en sådan kontrollbefogenhet på många sätt från den efterhandskontroll som föreskrivs i artikel 226 EG. Denna omständighet får emellertid inte medföra att en förhandskontroll blir mer omfattande än en laglighetsprövning.
(se punkterna 49 och 51–54)
Nödvändigheten av att iaktta likabehandlingsprincipen ändrar emellertid inte befogenhetsfördelningen mellan kommissionen och medlemsstaterna, sådan den anges i en unionsrättslig bestämmelse, såsom artikel 9.3 i direktiv 2003/87 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61, enligt vilken kommissionen endast tilldelas en befogenhet att pröva lagligheten av nationella fördelningsplaner. Denna befogenhet gör det möjligt för kommissionen att avslå en plan som inte är förenlig med kriterierna i bilaga III till nämnda direktiv eller med bestämmelserna i artikel 10 i detsamma.
Vad gäller nivån på prövningen, står det medlemsstaterna fritt att välja uppgifter och utvärderingsmetoder, förutsatt att dessa inte utmynnar i ett resultat som inte är förenligt med dessa kriterier eller bestämmelser. När kommissionen utövar sina kontrollbefogenheter enligt artikel 9.3 i direktivet ska den iaktta medlemsstaternas handlingsutrymme. Kommissionen kan således inte avslå en nationell fördelningsplan endast på grund av att uppgifterna i planen inte överensstämmer med dem som kommissionen föredrar.
Eventuella skillnader mellan medlemsstaternas val av uppgifter och utvärderingsmetoder är ett uttryck för deras manöverutrymme, vilket kommissionen ska respektera i samband med sin kontroll av huruvida de aktuella bestämmelserna följts.
Kommissionen kan därvid på ett lämpligt sätt säkerställa likabehandlingen av medlemsstaterna genom att den plan som respektive medlemsstat har presenterat granskas med samma grad av omsorg. Kommissionen får vidare välja en gemensam jämförelsepunkt för de planer som varje medlemsstat har upprättat. Kommissionen kan för detta ändamål bland annat utarbeta sin egen ekonomiska och miljömässiga modell grundad på uppgifter som den väljer, och använda denna metod som en jämförelsepunkt när den kontrollerar huruvida de nationella fördelningsplanerna är förenliga med de kriterier som anges i bilaga III till direktiv 2003/87 eller med bestämmelserna i artikel 10 i detta.
(se punkterna 65, 66, 68 och 69)
Det främsta angivna syftet med direktiv 2003/87 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61 är att kraftigt minska utsläppen av växthusgaser, så att unionen och medlemsstaterna respekterar sina åtaganden enligt Kyotoprotokollet. Detta syfte ska uppnås med hänsyn tagen till ett antal bisyften och genom att vissa instrument tillämpas. Det viktigaste instrumentet är härvid gemenskapens system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser, vilket följer av artikel 1 i direktiv 2003/87 och skäl 2 i detsamma. I artikel 1 anges att systemet syftar till att på ett kostnadseffektivt och ekonomiskt effektivt sätt minska dessa utsläpp. De övriga bisyften som systemet ska uppfylla är bland annat, såsom framgår av skälen 5 och 7 i direktivet, att bevara ekonomisk utveckling och sysselsättning samt den inre marknadens integritet och konkurrensvillkoren.
Även om det antogs att den ståndpunkt som kommissionen har förespråkat – och som består i att ett specifikt antal utsläppsrätter fastställs, med avseende på vilket varje överskridande anses oförenligt med de kriterier som fastställs i direktiv 2003/87 – kunde förbättra det sätt varpå systemet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser i unionen fungerar och således göra det möjligt att mer effektivt uppnå syftet att kraftigt minska utsläppen av växthusgaser, kan denna omständighet inte medföra att befogenhetsfördelningen mellan medlemsstaterna och kommissionen, sådan den anges i artiklarna 9 och 11 i direktiv 2003/87, ändras.
På ett område med delad befogenhet, såsom skyddet för miljön, ankommer det nämligen på unionslagstiftaren att fastställa de åtgärder den anser nödvändiga för att uppfylla de eftersträvade målen, samtidigt som principerna om subsidiaritet och proportionalitet i artikel 5 EG iakttas.
Unionslagstiftarens avsikt att tilldela kommissionen befogenhet att endast kontrollera huruvida de nationella fördelningsplanerna är förenliga med kriterierna i bilaga III till direktiv 2003/87 och bestämmelserna i artikel 10 i detta, och inte en ersättnings- eller likriktningsbefogenhet som skulle innebära befogenhet att fastställa den maximala mängden utsläppsrätter för växthusgaser som ska fördelas, följer av såväl artikel 9.3 i direktiv 2003/87 som förarbetena till direktivet. Bedömningen att kommissionen får fastställa en sådan maximal mängd skulle således överskrida gränserna för en teleologisk tolkning av direktivet och medföra att kommissionen tilldelades befogenheter som helt saknar rättslig grund.
Kommissionen överskrider emellertid inte sina befogenheter om den i artikeldelen i ett beslut att avslå en plan – utan att med bindande verkan fastställa maximinivåer för utsläppsrätterna – anger att den inte kommer att avslå ändringar i planen som är förenliga med förslagen och rekommendationerna i avslagsbeslutet. Ett sådant förfarande är förenligt med principen om lojalt samarbete mellan medlemsstaterna och kommissionen och tillgodoser även processekonomiska mål.
(se punkterna 79–82 och 86)