Mål C‑266/09
Stichting Natuur en Milieu m.fl.
mot
College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden, anciennement College voor de toelating van bestrijdingsmiddelen
(begäran om förhandsavgörande från
College van Beroep voor het bedrijfsleven)
”Miljö – Växtskyddsmedel – Direktiv 91/414/EEG – Allmänhetens tillgång till information – Direktiven 90/313/EEG och 2003/4/EG – Tillämpning i tiden – Begreppet miljöinformation – Sekretess för kommersiell eller industriell information”
Sammanfattning av domen
1. Miljö – Rätt att ta del av information – Direktiv 2003/4 – Miljöinformation – Begrepp
(Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/4, artikel 2)
2. Jordbruk – Tillnärmning av lagstiftning – Utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden – Direktiv 91/414 – Principen om sekretess för uppgifter som utgör kommersiella eller industriella hemligheter
(Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/4, artikel 4.2, rådets direktiv 91/414, artikel 14 första och andra styckena)
3. Miljö – Rätt att ta del av information – Direktiv 2003/4 – Skyldighet att företa en avvägning mellan allmänhetens intresse av att miljöinformation lämnas ut och det intresse som betjänas av att informationen inte lämnas ut
(Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/4, artikel 4, rådets direktiv 91/414, artikel 14)
1. Begreppet miljöinformation i artikel 2 i direktiv 2003/4 om allmänhetens tillgång till miljöinformation och om upphävande av direktiv 90/313 ska tolkas på så sätt att det omfattar uppgifter som har lämnats i samband med ett nationellt förfarande för godkännande eller utökat godkännande av ett växtskyddsmedel, i syfte att kunna fastställa den högsta tillåtna halten, i mat- och dryckesvaror, av ett bekämpningsmedel, av bekämpningsmedlets beståndsdelar eller av omvandlingsprodukter av bekämpningsmedlet.
När uppgifter om förekomsten av dessa resthalter i eller på grönsaker har lämnats i syfte att begränsa risken dels för att en del av den biologiska mångfalden ska påverkas, dels för att resthalterna ska spridas i bland annat marken eller i grundvattnet, omfattar de nämligen delar av miljön som riskerar att påverka människors hälsa om nivån av resthalter är alltför hög, vilket är precis vad dessa uppgifter har som syfte att kontrollera, även om de inte i sig innehåller någon direkt bedömning av resthalternas inverkan på människors hälsa.
(se punkterna 42 och 43 samt punkt 1 i domslutet)
2. Såvida inte artikel 14 andra stycket i rådets direktiv 91/414/EEG om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden är tillämpligt, ska artikel 14 första stycket i samma direktiv tolkas på så sätt att den endast får tillämpas om detta inte leder till att skyldigheterna enligt artikel 4.2 i direktiv 2003/4, om allmänhetens tillgång till miljöinformation och om upphävande av direktiv 90/313, åsidosätts.
Artikel 14 i direktiv 91/414 ska nämligen förstås på så sätt att medlemsstaterna och kommissionen, utan att det påverkar tillämpningen av direktiv 2003/4, ska se till att uppgifter som utgör industriella eller kommersiella hemligheter som har lämnats av den som ansöker om ett godkännande för utsläppande på marknaden av ett växtskyddsmedel behandlas som konfidentiella, om det begärs av sökanden samt om medlemsstaten eller kommissionen godtar skälen för sökandens begäran. Enligt denna bestämmelse får medlemsstaterna föreskriva att en begäran om tillgång till miljöinformation ska avslås, såvida denna information inte gäller utsläpp i miljön, om utlämnande av informationen skulle innebära att sekretessen för kommersiell eller industriell information åsidosätts, när det föreskrivs sekretess för sådan information enligt nationell lag eller unionsrätten, och vidare ska sådana skäl till avslag tolkas restriktivt, varvid hänsyn ska tas till allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut och detta intresse ska i varje enskilt fall vägas mot det intresse som betjänas av att informationen inte lämnas ut.
När de behöriga myndigheterna i en medlemsstat har mottagit en begäran om tillgång till miljöinformation som lämnats av den som ansöker om ett godkännande för utsläppande på marknaden av växtskyddsmedel och myndigheter har godtagit de skäl som anförts för att denna information ska behandlas konfidentiellt på grund av att den innehåller kommersiella eller industriella hemligheter i den mening som avses i artikel 14 i direktiv 91/414, är myndigheterna trots detta skyldiga att bifalla begäran om tillgång till informationen om den gäller utsläpp i miljön eller om, i annat fall, allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut anses väga tyngre än det intresse som betjänas av att informationen inte lämnas ut.
(se punkterna 50 och 52–54 samt punkt 2 i domslutet)
3. Artikel 4 i direktiv 2003/4, om allmänhetens tillgång till miljöinformation och om upphävande av direktiv 90/313, ska tolkas på så sätt att den däri föreskrivna avvägningen mellan allmänhetens intresse av att miljöinformation lämnas ut och det intresse som betjänas av att informationen inte lämnas ut ska göras av de behöriga myndigheterna i varje enskilt fall, även om den nationella lagstiftaren genom en allmän bestämmelse fastställt kriterier för att underlätta denna jämförande bedömning av de berörda intressena.
Varken i artikel 14 i direktiv 91/414, om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden, eller i någon annan bestämmelse i direktiv 2003/4 finns något stöd för uppfattningen att den avvägning mellan berörda intressen som föreskrivs i artikel 4 i det senare direktivet skulle kunna ersättas med en annan åtgärd än en bedömning av dessa intressen i varje enskilt fall. Detta hindrar följaktligen inte den nationella lagstiftaren från att genom en allmän bestämmelse fastställa kriterier för att underlätta denna jämförande bedömning av de berörda intressena, under förutsättning att de behöriga myndigheterna genom denna bestämmelse inte befrias från skyldigheten att faktiskt göra en särskild bedömning av varje fall som den har att pröva i samband med en begäran om tillgång till miljöinformation med stöd av direktiv 2003/4.
(se punkterna 57–59 samt punkt 3 i domslutet)
DOMSTOLENS DOM
den 16 december 2010 (*)
”Miljö – Växtskyddsmedel – Direktiv 91/414/EEG – Allmänhetens tillgång till information – Direktiven 90/313/EEG och 2003/4/EG – Tillämpning i tiden – Begreppet miljöinformation – Sekretess för kommersiell eller industriell information”
I mål C‑266/09,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, framställd av College van Beroep voor het bedrijfsleven (Nederländerna) genom beslut av den 29 maj 2009, som inkom till domstolen den 10 juni 2009, i målet
Stichting Natuur en Milieu,
Vereniging Milieudefensie,
Vereniging Goede Waar & Co.
mot
College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden, tidigare College voor de toelating van bestrijdingsmiddelen,
ytterligare deltagare i rättegången:
Bayer CropScience BV,
Nederlandse Stichting voor Fytofarmacie,
DOMSTOLEN (fjärde avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden J.-C. Bonichot (referent) samt domarna K. Schiemann, L. Bay Larsen, C. Toader och A. Prechal,
generaladvokat: J. Kokott,
justitiesekreterare: förste handläggaren M. Ferreira,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 9 september 2010,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
– Stichting Natuur en Milieu, genom J. Rutteman, biträdd av B.N. Kloostra, advocaat,
– Vereniging Milieudefensie, genom B.N. Kloostra, advocaat,
– Vereniging Goede Waar & Co., genom B.N. Kloostra, advocaat,
– College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden (tidigare College voor de toelating van bestrijdingsmiddelen), genom I.L. Rol, biträdd av R. van den Tweel, advocaat,
– Bayer CropScience BV, genom D. Waelbroeck, E. Antypas och E. Broeren, advocaten,
– Nederländernas regering, genom C. Wissels och Y. de Vries, båda i egenskap av ombud,
– Greklands regering, genom S. Papaïoannou och I. Chalkias, båda i egenskap av ombud,
– Europeiska kommissionen, genom P. Oliver och B. Burggraaf, båda i egenskap av ombud,
och efter att den 23 september 2010 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av rådets direktiv 91/414/EEG av den 15 juli 1991 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden (EGT L 230, s. 1; svensk specialutgåva, område 13, volym 20 s. 236), och av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/4/EG av den 28 januari 2003 om allmänhetens tillgång till miljöinformation och om upphävande av rådets direktiv 90/313/EEG (EUT L 41, s. 26).
2 Begäran har framställts i ett mål i vilket Stichting Natuur en Milieu, Vereniging Milieudefensie och Vereniging Goede Waar & Co. (nedan kallade klagandena) väckt talan om ogiltigförklaring av det beslut genom vilket College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden (tidigare College voor de toelating van bestrijdingsmiddelen, nedan kallat CTB) vägrat att till klagandena lämna ut vissa studier och rapporter om fältförsök avseende resthalter och effektiviteten hos det verksamma ämnet propamokarb i eller på sallad (nedan kallat det omtvistade beslutet).
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätten
Direktiv 90/313/EEG
3 Artikel 3 i rådets direktiv 90/313/EEG av den 7 juni 1990 om rätt att ta del av miljöinformation (EGT L 158, s. 56; svensk specialutgåva, område 15, volym 9, s. 233), hade följande lydelse:
”1. Med undantag för de fall som avses i denna artikel skall medlemsstaterna säkerställa att offentliga myndigheter åläggs att lämna ut uppgifter om miljön till varje fysisk eller juridisk person på dennes begäran och utan att kräva att skälen för begäran anges.
Medlemsstaterna skall utforma de förfaranden som i praktiken skall tillämpas när uppgifterna lämnas ut.
2. Medlemsstaterna får föreskriva att en begäran om sådana uppgifter skall avslås, om uppgifterna avser
...
– Affärshemligheter [*], inklusive immateriella tillgångar, [*I överenstämmelse med terminologin i direktiv 2003/4 används nedan uttrycket kommersiella eller industriella hemligheter. Övers. anm.]
– data och dokument om enskildas personliga förhållanden och som är underkastade sekretess,
– material som erhållits från en tredje part och som denne inte har varit skyldig att tillhandahålla,
...
Uppgifter hos offentliga myndigheter skall lämnas ut till viss del, om det är möjligt att skilja ut de uppgifter som angår de intressen som angetts ovan.
…”
Direktiv 90/642/EEG
4 Artikel 5b.2 i rådets direktiv 90/642/EEG av den 27 november 1990 om fastställande av gränsvärden för bekämpningsmedelsrester i och på produkter av vegetabiliskt ursprung inklusive frukt och grönsaker (EGT L 350, s. 71; svensk specialutgåva, område 3, volym 35, s. 258), i dess lydelse enligt rådets direktiv 97/41/EG av den 25 juni 1997 (EGT L 184, s. 33), har följande lydelse:
”Medlemsstaterna skall införa åtgärder för att fastställa permanenta eller provisoriska gränsvärden för bekämpningsmedelsrester när det gäller de varor som avses i artikel 1.1 och som har förts in på deras territorium från en ursprungsmedlemsstat, med beaktande av god jordbrukarsed i ursprungsmedlemsstaten och utan att detta påverkar de nödvändiga förutsättningarna för att skydda konsumenternas hälsa i de fall då inga gränsvärden för bekämpningsmedelsrester har fastställts för dessa varor i enlighet med bestämmelserna i artikel 3.1 eller artikel 5a.”
Direktiv 91/414
5 Artikel 5.1 i direktiv 91/414 har följande lydelse:
”Med beaktande av aktuell vetenskaplig och teknisk kunskap skall ett verksamt ämne tas upp i bilaga 1 för en inledande tid av högst tio år, om det kan antas att växtskyddsmedel som innehåller det verksamma ämnet uppfyller följande krav:
a) När medlen används i enlighet med god växtskyddssed, medför deras resthalter inte skadliga effekter på människors eller djurs hälsa eller på grundvattnet eller en oacceptabel inverkan på miljön. Sådana resthalter som är av toxikologisk eller miljömässig betydelse kan mätas med vedertagna metoder.
b) Användning av medlen i enlighet med god växtskyddssed medför inte sådana skadliga effekter på människors eller djurs hälsa eller en sådan oacceptabel inverkan på miljön som avses i artikel 4.1 b, iv och v.”
6 Artikel 14 i direktiv 91/414 har följande lydelse:
”Utan att det påverkar tillämpningen av [direktiv 90/313] av den 7 juni 1990 om fri tillgång till miljöinformation, skall medlemsstaterna och kommissionen se till att uppgifter om företagshemligheter [*] som har lämnats av en sökande behandlas som konfidentiella, om det begärs av den som ansöker om att få ett verksamt ämne upptaget i bilaga 1 eller ett växtskyddsmedel godkänt, samt om medlemsstaten eller kommissionen godtar sökandens skäl för sin begäran. [*I överenstämmelse med terminologin i direktiv 2003/4 används nedan uttrycket kommersiella eller industriella hemligheter. Övers. anm.]
Sekretessen skall inte gälla
...
– en sammanfattning av resultaten från tester i syfte att fastställa ämnets eller medlets effektivitet och oskadlighet för människor, djur, växter och miljön,
...”
Direktiv 2003/4
7 Skäl 5 i direktiv 2003/4 har följande lydelse:
”Den 25 juni 1998 undertecknade Europeiska gemenskapen FN/ECE-konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslut och rätt till överprövning i miljöfrågor (Århuskonventionen). Bestämmelser i gemenskapslagstiftningen måste stämma överens med den konventionen för att Europeiska gemenskapen skall kunna ingå den.”
8 Artikel 2 i direktiv 2003/4 har följande lydelse:
”I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
1) miljöinformation: all information i skriftlig form, bild- eller ljudform, elektronisk eller annan materiell form om
a) tillståndet för olika delar av miljön, som luft och atmosfär, vatten, mark, land, landskap och naturområden, inbegripet våtmarker, kust- och havsområden, biologisk mångfald och dess delar, inklusive genetiskt modifierade organismer, och samspelet mellan dessa delar,
b) faktorer som substanser, energi, buller, strålning eller avfall, … utsläpp i luften, utsläpp i vattnet och andra utsläpp i miljön som påverkar eller troligtvis påverkar de delar av miljön som anges i a,
c) åtgärder (inklusive förvaltningsåtgärder) som policy, lagstiftning, planer, program, miljöavtal och verksamhet som påverkar eller troligtvis påverkar de delar och faktorer som anges i a och b samt åtgärder eller verksamheter som är avsedda att skydda dessa delar,
...
f) tillståndet för människors hälsa och säkerhet, inbegripet förorening av livsmedelskedjan, när det är relevant, villkoren för mänskligt liv, kulturplatser och byggnader i den utsträckning de påverkas eller kan påverkas av tillståndet i de delar av miljön som anges i a eller, genom dessa delar, av någon av de faktorer som anges i b och c.
...”
9 Artikel 4 i direktiv 2003/4, med rubriken ”Undantag”, har i punkt 2 följande lydelse:
”Medlemsstaterna får föreskriva att begäran om miljöinformation skall avslås, om utlämnande av informationen skulle ha negativa följder för följande:
...
d) Sekretess som omfattar kommersiell eller industriell information, där sådan sekretess föreskrivs i nationell lagstiftning eller gemenskapslagstiftning i syfte att skydda legitima ekonomiska intressen, inbegripet det allmänna intresset att behålla sekretess för insynsskydd för statistiska uppgifter och skattesekretess.
...
De skäl till avslag som nämns i punkterna 1 och 2 skall tolkas restriktivt, varvid det i det särskilda fallet skall tas hänsyn till allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut. I varje enskilt fall skall allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut vägas mot det intresse som betjänas av att begäran avslås. Medlemsstaterna får inte med stöd av punkt 2 a, d, f, g och h föreskriva att en begäran kan avslås om den gäller uppgifter om utsläpp i miljön.
...”
10 Artikel 11 i direktiv 2003/4 har följande lydelse:
”Direktiv 90/313/EEG skall upphöra att gälla den 14 februari 2005.
Hänvisningar till det upphävda direktivet skall anses som hänvisningar till detta direktiv och skall läsas i enlighet med jämförelsetabellen i bilagan.”
Beslut 2005/370/EG
11 Genom rådets beslut 2005/370/EG av den 17 februari 2005 om ingående på Europeiska gemenskapens vägnar av konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (EUT L 124, s. 1), godkände Europeiska unionens råd denna konvention.
Den nationella lagstiftningen
12 Artikel 22 i 1962 års bekämpningsmedelslag (Bestrijdingsmiddelenwet 1962) har följande lydelse:
”1. Skyldigheten att iaktta sekretess med tillämpning av artikel 2.5 i den allmänna förvaltningslagen (Algemene wet bestuursrecht) gäller inte för beståndsdelar av växtskyddsmedel, som är farliga för människor, djur eller för växter som ska skyddas särskilt.
2. Om handlingar som med stöd av denna lag eller enligt denna lag ska överlämnas till behörig minister eller till College, eller till andra organ eller personer, innehåller uppgifter, eller om uppgifterna kan utläsas ur dessa handlingar och handlingarna omfattas av sekretess till skydd för affärshemligheter, avgör behörig minister eller College, på begäran av den som har tillhandahållit handlingarna, om sekretess ska gälla för uppgifterna. En sådan begäran ska motiveras.
3. Behörig minister ska fastställa närmare regler beträffande vilka uppgifter som ska omfattas av sekretessen och vilka uppgifter som inte ska omfattas.”
13 Genom ett ministerbeslut av den 19 oktober 1999 ändrade ministern för folkhälsa, välbefinnande och sport, på rekommendation av statssekreteraren för jordbruk, miljö och fiske, förordningen om resthalter av växtskyddsmedel. Ändringen innebar bland annat att den högsta tillåtna resthalten för växtskyddsmedlet propamokarb i eller på sallad sattes till 15 mg/kg.
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
14 Ändringen av den högsta tillåtna resthalten för propamokarb i eller på sallad gjordes på begäran av innehavaren av produkten Previcur N. Efterträdaren till denna innehavare är Bayer CropScience BV (nedan kallad Bayer).
15 Genom skrivelse av den 31 januari 2005 begärde klagandena i målet vid den nationella domstolen att få tillgång till all information hos bland annat CTB som låg till grund för fastställandet av den ovannämnda högsta tillåtna resthalten.
16 Med stöd av artikel 22 i 1962 års bekämpningsmedelslag avslog College, genom beslut av den 8 mars 2005, klagandenas begäran om information. Klagandena begärde omprövning av detta beslut genom skrivelse av den 14 april 2005.
17 I skrivelse av den 31 maj 2005 underrättade CTB Bayer om klagandenas begäran om information. CTB gav Bayer möjlighet att inge en begäran om sekretess beträffande vissa uppgifter i de aktuella handlingarna.
18 I skrivelse av den 13 juli 2005 angav Bayer bland annat vilka handlingar företaget ansåg innehålla industrihemligheter. Det var härvidlag främst fråga om studier av resthalter och rapporter över fältförsök. Bayer begärde att dessa handlingar skulle omfattas av sekretess.
19 Den 22 juni 2007 vägrade CTB att lämna ut vissa studier av resthalter och rapporter om fältförsök, med hänvisning till skyddet för industrihemligheter. CTB lade fram en förteckning över de handlingar som kunde lämnas ut i form av kopior. Denna förteckning kompletterades genom ett rättelsebeslut av den 17 juli 2007.
20 Det är mot detta beslut av den 22 juni 2007 och mot rättelsebeslutet av den 17 juli 2007 som klagandena väckte talan vid den hänskjutande domstolen. Dessa båda rättsakter utgör tillsammans det omtvistade beslutet.
21 Den hänskjutande domstolen har i huvudsak ställt sig frågande till huruvida den nationella lag med stöd av vilken CTB vägrat att lämna ut vissa uppgifter, och det sätt på vilket denna lag tillämpats i förevarande fall, är förenliga med de skyldigheter som följer av direktiv 2003/4.
22 Den hänskjutande domstolens tvivel avser, förutom tillämpningen i tiden av direktiv 2003/4 på de aktuella omständigheterna, själva begreppet miljöinformation i detta direktiv. För det första frågar sig den hänskjutande domstolen om de uppgifter som ligger till grund för fastställandet av den högsta tillåtna resthalten för ett växtskyddsmedel utgör sådan miljöinformation och således omfattas av det direktivets materiella tillämpningsområde.
23 Den hänskjutande domstolen, som vidare har konstaterat att det i artikel 14 i direktiv 91/414 föreskrivs ovillkorlig sekretess för kommersiell eller industriell information, ställer sig även frågande till räckvidden av denna artikel, med hänsyn till att det där föreskrivs att den gäller ”[u]tan att det påverkar tillämpningen av [direktiv 2003/4]”. Enligt den hänskjutande domstolen innebär artikel 4 i direktiv 2003/4 att tillgången till information ska ha företräde framför sekretessen för industrihemligheter, eller att nationella myndigheter i vart fall ska väga de motstående intressena mot varandra.
24 Den hänskjutande domstolen vill slutligen ha klarhet i huruvida denna intresseavvägning kan vara generell och göras en gång för alla i de bestämmelser som antagits av lagstiftaren eller den behöriga förvaltningsmyndigheten, eller om den ska göras i varje enskilt fall.
25 Mot denna bakgrund har College van beroep voor het bedrijfsleven beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:
”1) Ska begreppet miljöinformation i artikel 2 i [direktiv 2003/4] tolkas så, att det även omfattar upplysningar som har lämnats [till myndigheterna] under ett nationellt förfarande för godkännande (eller utökat godkännande) av ett växtskyddsmedel, i syfte att kunna fastställa den högsta tillåtna halten, i mat- och dryckesvaror av ett bekämpningsmedel, av bekämpningsmedlets beståndsdelar eller av omvandlingsprodukter av bekämpningsmedlet?
2) Om fråga 1 besvaras jakande: Vilket är förhållandet mellan artikel 14 i [direktiv 91/414] och direktiv 2003/4 vad beträffar tillämpning på sådan information som beskrivits i föregående fråga, och särskilt: innebär detta förhållande att artikel 14 i [direktiv 91/414] endast ska tillämpas om det inte leder till att skyldigheterna enligt artikel 4.2 i [direktiv 2003/4] åsidosätts?
3) Om det av svaret på ovanstående frågor framgår att motparten i det aktuella förfarandet skulle ha tillämpat artikel 4 i [direktiv 2003/4], följer det då av denna artikel att den däri föreskrivna avvägningen mellan allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut och det intresse som betjänas av att informationen inte lämnas ut ska göras i det enskilda fallet, eller kan denna avvägning även ha gjorts i den nationella lagstiftningen?”
Begäran om återupptagande av det muntliga förfarandet
26 Bayer och Nederlandse Stichting voor Fytofarmacie har i skrivelse av den 7 oktober 2010 begärt att domstolen ska återuppta det muntliga förfarandet. Till stöd för detta har de i huvudsak gjort gällande att frågan, huruvida de i målet vid den nationella domstolen aktuella uppgifterna avser utsläpp i den mening som avses i artikel 4 i direktiv 2003/4, bör vara föremål för ett kontradiktoriskt förfarande. Enligt Bayer och Nederlandse Stichting voor Fytofarmacie har generaladvokaten nämligen behandlat begreppet utsläpp i sitt förslag till avgörande trots att den hänskjutande domstolen inte ställt någon fråga i detta avseende och trots att vissa parter inte alls argumenterat kring detta begrepp och de parter som berört begreppet i sina yttranden tolkat detta på ett diametralt motsatt sätt än vad generaladvokaten gjort i sitt förslag till avgörande.
27 Domstolen vill härvid anmärka att den på eget initiativ eller på förslag från generaladvokaten, eller på parternas begäran, kan återuppta det muntliga förfarandet i enlighet med artikel 61 i sina rättegångsregler, om den anser att den inte har tillräcklig kännedom om omständigheterna i målet eller om detsamma ska avgöras på grundval av ett argument som inte har kunnat avhandlas mellan parterna (se, bland annat, dom av den 8 september 2009 i mål C‑42/07, Liga Portuguesa de Futebol Profissional och Bwin International, REG 2009, s. I‑7633, punkt 31 och där angiven rättspraxis).
28 I domstolens stadga och i rättegångsreglerna föreskrivs däremot inte någon möjlighet för parterna att inkomma med yttranden över generaladvokatens förslag till avgörande (se domen i det ovannämnda målet Liga Portuguesa de Futebol Profissional och Bwin International, punkt 32).
29 Domstolen anser, efter att ha hört generaladvokaten, att den i förevarande fall har tillgång till alla uppgifter som den behöver för att kunna besvara de frågor som ställts och att målet inte måste prövas med avseende på ett argument som inte har avhandlats inför den.
30 Begäran om att det muntliga förfarandet ska återupptas ska följaktligen avslås.
Prövning av tolkningsfrågorna
Inledande synpunkter
31 Den hänskjutande domstolen anser att omständigheterna i det nationella målet ska bedömas mot bakgrund av tillämplig rätt vid den tidpunkt då det omtvistade beslutet fattades. Den har följaktligen bett EU-domstolen att tolka direktiv 2003/4, som var tillämpligt vid denna tidpunkt. Den nederländska regeringen och kommissionen har emellertid gjort gällande att domstolen borde tolka bestämmelserna i direktiv 90/313, som inte upphävdes förrän den 14 februari 2005, eftersom dessa var tillämpliga såväl vid den tidpunkt då de uppgifter som begärts utlämnade lämnades till den behöriga myndigheten, som vid den tidpunkt då denna myndighet för första gången mottog en begäran om utlämnande av uppgifter.
32 I detta avseende erinrar domstolen om att en ny bestämmelse i princip ska tillämpas från och med ikraftträdandet av den rättsakt i vilken den ingår. Även om bestämmelsen inte är tillämplig på rättsliga situationer som har uppkommit och blivit bestående under den äldre bestämmelsens giltighetstid, är den tillämplig på framtida verkningar av dessa situationer liksom på nya situationer (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 juli 2010 i mål C‑428/08, Monsanto Technology, REU 2010, s. I‑0000, punkt 66). Med förbehåll för principen om att rättsakter inte har retroaktiv verkan, förhåller det sig annorlunda endast när den nya bestämmelsen åtföljs av specialbestämmelser som reglerar dess tillämpning i tiden.
33 I förevarande fall ska det konstateras att direktiv 2003/4, genom vilket direktiv 90/313 har upphört att gälla, inte innehåller några specialbestämmelser.
34 Rätten till tillgång till miljöinformation kan dessutom först uppkomma när de behöriga myndigheterna tar ställning till en begäran som de mottagit. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 28 i sitt förslag till avgörande, är det nämligen först då som det ankommer på dessa myndigheter att, mot bakgrund av samtliga faktiska och rättsliga omständigheter, avgöra huruvida de begärda uppgifterna ska lämnas ut eller inte.
35 Det omtvistade beslutet har fattats efter utgången av fristen för att införliva direktiv 2003/4, och de i målet vid den nationella domstolen aktuella omständigheterna ska därför under alla omständigheter bedömas med hänsyn till rätten till tillgång till miljöinformation såsom denna definieras i detta direktiv, eftersom det inte finns någon bestämmelse i direktivet med motsatt innebörd. I artikel 3 i direktiv 2003/4 görs det dessutom ingen åtskillnad – med hänsyn till typen av uppgifter som ska lämnas ut – mellan uppgifter som de behöriga myndigheterna innehade före den 14 februari 2005 och uppgifter som dessa myndigheter mottagit efter detta datum.
36 Domstolen ska följaktligen svara på de ställda frågorna mot bakgrund av direktiv 2003/4, i enlighet med vad den hänskjutande domstolen har begärt.
Den första frågan
37 I artikel 2 i direktiv 2003/4 räknas de olika kategorierna av uppgifter upp som utgör miljöinformation, vilken i enlighet med unionsrätten omfattas av direktivets bestämmelser om utlämnande av uppgifter. Den hänskjutande domstolen har därför ställt sin första fråga för att få klarhet i huruvida de i det nationella målet aktuella uppgifterna omfattas av en av dessa kategorier.
38 I detta avseende konstaterar domstolen att det omtvistade beslutet avser en vägran att lämna ut studier om resthalter och rapporter från fältförsök, vilka lämnats inom ramen för ett förfarande för att förlänga godkännandet för en produkt som omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 91/414. Som ett av skälen för att anta detta direktiv konstaterade unionslagstiftaren bland annat, vilket följer av fjärde skälet i detta direktiv, att växtskyddsmedel kan påverka växtproduktionen negativt och att deras användning kan innebära risker och faror för människor, djur och miljö, särskilt om de släpps ut på marknaden utan att ha provats och godkänts officiellt eller om de används på fel sätt.
39 Uppgifterna i det omtvistade beslutet, som avser resthalterna av ett växtskyddsmedel i livsmedel, omfattas således obestridligen av ett godkännandeförfarande, vars syfte är just att förebygga risker och faror för människor, djur och miljö. Dessa uppgifter kan således i sig, såsom framgår av artikel 2.1 f i direktiv 2003/4, avse tillståndet för människors hälsa och säkerhet, inbegripet förorening av livsmedelskedjan.
40 Enligt denna artikel 2.1 f omfattas dessutom sådana uppgifter av tillämpningsområdet för direktiv 2003/4 endast om tillståndet för människors hälsa och säkerhet samt föroreningen av livsmedelskedjan påverkas, eller kan påverkas, av tillståndet i de delar av miljön som anges i artikel 2.1 a eller, genom dessa delar, av någon av de faktorer som anges i artikel 2.1 b och c.
41 Artikel 2.1 a i direktiv 2003/4 avser olika delar av miljön, som luft och atmosfär, vatten, mark, land, landskap och naturområden, inbegripet våtmarker, kust- och havsområden, biologisk mångfald och dess delar, inbegripet genetiskt modifierade organismer, och samspelet mellan dessa delar. Artikel 2.1 b avser faktorer som bland annat substanser, avfall, utsläpp i luften, utsläpp i vattnet och andra utsläpp i miljön som påverkar eller troligtvis påverkar de delar av miljön som anges i artikel 2.1 a.
42 I förevarande fall har uppgifter om förekomsten av resthalter av växtskyddsmedel i eller på grönsaker som, såsom i målet vid den nationella domstolen, sallad, således lämnats i syfte att, genom att kontrollera nivån av den högsta tillåtna resthalten, begränsa risken dels för att en del av den biologiska mångfalden ska påverkas, dels för att resthalterna ska spridas i bland annat marken eller i grundvattnet. Även om dessa uppgifter inte i sig innehåller någon direkt bedömning av resthalternas inverkan på människors hälsa, omfattar de ändå delar av miljön som riskerar att påverka människors hälsa om nivån av resthalter är alltför hög, vilket är precis vad dessa uppgifter har som syfte att kontrollera.
43 Mot denna bakgrund ska den första frågan besvaras enligt följande: Begreppet miljöinformation i artikel 2 i direktiv 2003/4 ska tolkas på så sätt att det omfattar uppgifter som har lämnats i samband med ett nationellt förfarande för godkännande eller utökat godkännande av ett växtskyddsmedel, i syfte att fastställa den högsta tillåtna halten, i mat- och dryckesvaror, av ett bekämpningsmedel, av bekämpningsmedlets beståndsdelar eller av omvandlingsprodukter av bekämpningsmedlet.
Den andra frågan
44 Den hänskjutande domstolen har ställt sin andra fråga för att få klarhet i huruvida artikel 14 i direktiv 91/414 ska tolkas på så sätt den endast kan tillämpas om skyldigheterna enligt artikel 4.2 i direktiv 2003/4 inte åsidosätts.
45 Domstolen konstaterar inledningsvis att artikel 14 andra stycket i direktiv 91/414 innehåller en förteckning över handlingar och uppgifter som inte får omfattas av sekretess. Bland dessa återfinns bland annat, i femte strecksatsen, ”[sammanfattningar] av resultaten från tester i syfte att fastställa ämnets eller medlets effektivitet och oskadlighet för människor, djur, växter och miljön”. I en sådan situation som den i målet vid den nationella domstolen ska de behöriga nationella myndigheterna således, innan de avgör omfattningen av den sekretess som Bayer har begärt i enlighet med artikel 14 första stycket i direktiv 91/414, kontrollera huruvida de aktuella uppgifterna och handlingarna finns med i företeckningen i artikel 14 andra stycket i direktiv 91/414.
46 För att ge ett svar på den hänskjutande domstolens fråga erinrar domstolen om att villkoren för att få tillgång till miljöinformation först uppställdes i direktiv 90/313, vilket genom direktiv 2003/4 upphörde att gälla den 14 februari 2005.
47 I artikel 14 i direktiv 91/414 uppställdes principen enligt vilken den som ansöker om ett godkännande för utsläppande på marknaden kan begära att uppgifter som denne lämnar och som innehåller kommersiella eller industriella hemligheter behandlas som konfidentiella, ”utan att det påverkar tillämpningen av direktiv 90/313”. Enligt artikel 3 i det senare direktivet kunde medlemsstaterna avslå en begäran om miljöinformation om denna avsåg kommersiella eller industriella hemligheter.
48 Direktiv 90/313 har ersatts av direktiv 2003/4. I artikel 4 i det senare direktivet är skyddet för kommersiella eller industriella hemligheter mindre långtgående än vad som var fallet i direktiv 91/414 jämfört med direktiv 90/313. Enligt direktiv 2003/4 krävs det nämligen att det sker en avvägning mellan det intresse som betjänas av att informationen inte lämnas ut och allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut, innan det fattas ett beslut om att avslå eller bifalla en begäran om utlämnade av miljöinformation.
49 I detta sammanhang ska det påpekas att från och med den 14 februari 2005 och i enlighet med de uttryckliga bestämmelserna i artikel 11 i direktiv 2003/4 bör artikel 14 i direktiv 91/414 läsas på så sätt att där görs en hänvisning till direktiv 2003/4 och inte till direktiv 90/313. Eftersom något annat heller inte föreskrivs i direktiv 2003/4, ska hänvisningen i artikel 14 i direktiv 91/414 till direktiv 2003/4 ges full effekt.
50 Artikel 14 i direktiv 91/414 ska således förstås på så sätt att medlemsstaterna och kommissionen, utan att det påverkar tillämpningen av direktiv 2003/4, ska se till att uppgifter som utgör industriella eller kommersiella hemligheter som har lämnats av den som ansöker om ett godkännande för utsläppande på marknaden av ett växtskyddsmedel behandlas som konfidentiella, om det begärs av sökanden samt om medlemsstaten eller kommissionen godtar skälen för sökandens begäran.
51 I en sådan situation som den i det nationella målet ankommer det således på de behöriga myndigheterna i den berörda medlemsstaten att, när de mottar en begäran om sekretess för uppgifter som lämnats, handlägga denna begäran med beaktande av villkoren i nämnda artikel 14, såvida detta inte leder till att myndigheterna, när de dessutom har att behandla en begäran om tillgång till samma uppgifter, åsidosätter de skyldigheter som de har i enlighet med direktiv 2003/4.
52 Dessa skyldigheter följer av artikel 4 i direktiv 2003/4. Enligt denna bestämmelse får medlemsstaterna föreskriva att en begäran om tillgång till miljöinformation ska avslås, såvida denna information inte gäller utsläpp i miljön, om utlämnande av informationen skulle innebära att sekretessen för kommersiell eller industriell information åsidosätts, när det föreskrivs sekretess för sådan information enligt nationell lag eller enligt unionsrätten. Enligt denna artikel ska emellertid sådana skäl till avslag tolkas restriktivt, varvid hänsyn ska tas till allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut och detta intresse ska i varje enskilt fall vägas mot det intresse som betjänas av att informationen inte lämnas ut.
53 När de behöriga myndigheterna mottagit en begäran om tillgång till miljöinformation som lämnats av den som ansöker om ett godkännande för utsläppande på marknaden av växtskyddsmedel och myndigheter har godtagit de skäl som anförts för att denna information ska behandlas konfidentiellt på grund av att den innehåller kommersiella eller industriella hemligheter i den mening som avses i artikel 14 i direktiv 91/414, är myndigheterna trots detta skyldiga att bifalla begäran om tillgång till informationen om den gäller utsläpp i miljön eller om, i annat fall, allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut anses väga tyngre än det intresse som betjänas av att informationen inte lämnas ut.
54 Mot denna bakgrund ska den andra frågan besvaras enligt följande: Såvida en sådan situation som den i det nationella målet inte räknas upp i artikel 14 andra stycket i direktiv 91/414, ska artikel 14 första stycket i samma direktiv tolkas på så sätt att den endast får tillämpas om detta inte leder till att skyldigheterna enligt artikel 4.2 i direktiv 2003/4 åsidosätts.
Den tredje frågan
55 Den hänskjutande domstolen har ställt sin tredje fråga för att få klarhet i huruvida artikel 4 i direktiv 2003/4 ska tolkas på så sätt att den däri föreskrivna avvägningen mellan allmänhetens intresse av att miljöinformation lämnas ut och det intresse som betjänas av att informationen inte lämnas ut ska göras i varje enskilt fall hos de behöriga myndigheterna eller om den kan bestå av en generell åtgärd som vidtagits av den nationella lagstiftaren.
56 I detta avseende konstaterar domstolen att det av själva lydelsen i artikel 4 i direktiv 2003/4 framgår att unionslagstiftaren haft för avsikt att avvägningen mellan berörda intressen ska företas i varje enskilt fall.
57 Varken i artikel 14 i direktiv 91/414 eller i någon annan bestämmelse i direktiv 2003/4 finns något stöd för uppfattningen att den avvägning mellan berörda intressen som föreskrivs i artikel 4 i det senare direktivet skulle kunna ersättas med en annan åtgärd än en bedömning av dessa intressen i varje enskilt fall.
58 Detta hindrar emellertid inte den nationella lagstiftaren från att genom en allmän bestämmelse fastställa kriterier för att underlätta denna jämförande bedömning av de berörda intressena, under förutsättning att de behöriga myndigheterna genom denna bestämmelse inte befrias från skyldigheten att faktiskt göra en särskild bedömning av varje fall som den har att pröva i samband med en begäran om tillgång till miljöinformation med stöd av direktiv 2003/4.
59 Mot denna bakgrund ska den tredje frågan besvaras enligt följande: Artikel 4 i direktiv 2003/4 ska tolkas på så sätt att den däri föreskrivna avvägningen mellan allmänhetens intresse av att miljöinformation lämnas ut och det intresse som betjänas av att informationen inte lämnas ut ska göras av de behöriga myndigheterna i varje enskilt fall, även om den nationella lagstiftaren genom en allmän bestämmelse fastställt kriterier för att underlätta denna jämförande bedömning av de berörda intressena.
Rättegångskostnader
60 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:
1) Begreppet miljöinformation i artikel 2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/4/EG av den 28 januari 2003 om allmänhetens tillgång till miljöinformation och om upphävande av rådets direktiv 90/313/EEG ska tolkas på så sätt att det omfattar uppgifter som har lämnats i samband med ett nationellt förfarande för godkännande eller utökat godkännande av ett växtskyddsmedel, i syfte att kunna fastställa den högsta tillåtna halten, i mat- och dryckesvaror, av ett bekämpningsmedel, av bekämpningsmedlets beståndsdelar eller av omvandlingsprodukter av bekämpningsmedlet.
2) Såvida en sådan situation som den i det nationella målet inte räknas upp i artikel 14 andra stycket i rådets direktiv 91/414/EEG av den 15 juli 1991 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden, ska artikel 14 första stycket i samma direktiv tolkas på så sätt att den endast får tillämpas om detta inte leder till att skyldigheterna enligt artikel 4.2 i direktiv 2003/4 åsidosätts.
3) Artikel 4 i direktiv 2003/4 ska tolkas på så sätt att den däri föreskrivna avvägningen mellan allmänhetens intresse av att miljöinformation lämnas ut och det intresse som betjänas av att informationen inte lämnas ut ska göras av de behöriga myndigheterna i varje enskilt fall, även om den nationella lagstiftaren genom en allmän bestämmelse fastställt kriterier för att underlätta denna jämförande bedömning av de berörda intressena.
Underskrifter
* Rättegångsspråk: nederländska.