I mål T‑341/07,
Jose Maria Sison, Utrecht (Nederländerna), företrädd av advokaterna J. Fermon, A. Comte, H. Schultz, D. Gürses och W. Kaleck,
sökande,
mot
Europeiska unionens råd, företrätt av M. Bishop, E. Finnegan och R. Szostak, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
med stöd av
Konungariket Nederländerna, företrätt av C. Wissels, M. de Mol, Y. de Vries, M. Noort, J. Langer och M. Bulterman, samtliga i egenskap av ombud,
och
Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, företrätt av S. Behzadi Spencer och I. Rao, båda i egenskap av ombud,
samt av
Europeiska kommissionen, inledningsvis företrädd av P. Aalto och S. Boelaert, därefter av S. Boelaert och P. Van Nuffel, samtliga i egenskap av ombud,
intervenienter,
som till följd av förstainstansrättens dom av den 30 september 2009 i mål T‑341/07, Sison mot rådet, REG 2009, s. II‑3625, nu avser en talan om skadestånd för den skada som sökanden påstår sig ha lidit på grund av de restriktiva åtgärder som vidtagits gentemot honom i syfte att bekämpa terrorism,
meddelar
TRIBUNALEN (andra avdelningen i utökad sammansättning)
sammansatt av ordföranden N.J. Forwood (referent) samt domarna F. Dehousse, M. Prek, J. Schwarcz och A. Popescu,
justitiesekreterare: handläggaren N. Rosner,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 30 mars 2011,
följande
Dom
Tvistens bakgrund
1. För en redogörelse för bakgrunden till tvisten hänvisas dels till förstainstansrättens dom av den 11 juli 2007 i mål T‑47/03, Sison mot rådet, ej publicerad i rättsfallssamlingen (nedan kallad domen i målet Sison I), dels till förstainstansrättens mellandom av den 30 september 2009 i mål T‑341/07, Sison mot rådet, REG 2009, s. II‑3625 (nedan kallad domen i målet Sison II ).
Förfarandet
2. Jose Maria Sison har väckt förevarande talan genom ansökan som inkom till förstainstansrättens kansli den 10 september 2007. Talan avsåg ursprungligen dels ett yrkande om delvis ogiltigförklaring av rådets beslut 2007/445/EG av den 28 juni 2007 om genomförande av artikel 2.3 i förordning (EG) nr 2580/2001 om särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism samt om upphävande av besluten 2006/379/EG och 2006/1008/EG (EUT L 169, s. 58), i enlighet med artikel 230 EG, dels ett yrkande om skadestånd i enlighet med artiklarna 235 EG och 288 EG.
3. Den 13 november 2007 beslutade förstainstansrätten (sjunde avdelningen) att avgöra talan om ogiltigförklaring enligt artikel 230 EG genom ett skyndsamt förfarande. På parternas begäran beslutade ordföranden på sjunde avdelningen vid förstainstansrätten samma dag att vilandeförklara målet i den del som avser talan om skadestånd i enlighet med artiklarna 235 EG och 288 EG, till dess att talan om ogiltigförklaring i enlighet med artikel 230 EG prövats.
4. Genom domen i det ovan i punkt 1 nämnda målet Sison II, ogiltigförklarade förstainstansrätten samtliga särskilda restriktiva åtgärder (frysning av penningmedel) som vidtagits gentemot sökanden sedan talan väckts, det vill säga beslut 2007/445, rådets beslut 2007/868/EG av den 20 december 2007 om genomförande av artikel 2.3 i förordning (EG) nr 2580/2001 och om upphävande av beslut 2007/445/EG (EUT L 340, s. 100), rådets beslut 2008/343/EG av den 29 april 2008 om ändring av beslut 2007/868/EG (EUT L 116, s. 25), rådets beslut 2008/583/EG av den 15 juli 2008 om genomförande av artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001 och om upphävande av beslut 2007/868/EG (EUT L 188, s. 21), rådets beslut 2009/62/EG av den 26 januari 2009 om genomförande av artikel 2.3 i förordning (EG) nr 2580/2001 och om upphävande av beslut 2008/583 (EUT L 23, p. 25), rådets förordning (EG) nr 501/2009 av den 15 juni 2009 om genomförande av artikel 2.3 i förordning (EG) nr 2580/2001 och om upphävande av beslut 2009/62 (EUT L 151, s. 14), i den mån rättsakterna avsåg sökanden. Eftersom domen inte innebar att förfarandet avslutades slog förstainstansrätten fast att beslut om rättegångskostnader skulle meddelas senare.
5. Sedan domen i det ovan i punkt 1 nämnda målet Sison II avkunnats, fortsatte förfarandet såvitt avser talan om skadestånd enligt artiklarna 235 EG och 288 EG.
6. Då Europeiska unionens råd inte inkom med sitt svaromål inom den utsatta fristen, uppmanade tribunalen (sjunde avdelningen) sökanden att ta ställning till det fortsatta förfarandet med avseende på artikel 122.1 i tribunalens rättegångsregler.
7. I skrivelse som inkom till kansliet den 8 februari 2010, bad sökanden tribunalen att godta rådets svaromål trots att det inkommit för sent för att förfarandet åter skulle bli kontradiktoriskt. Begäran bifölls genom beslut av tribunalen (sjunde avdelningen) samma dag. Förfarandet förflöt därefter i vanlig ordning.
8. Sedan tribunalens avdelningar ändrat sammansättning, förordnades referenten att tjänstgöra på andra avdelningen. Andra avdelningen tilldelades därför förevarande mål.
9. I enlighet med bestämmelserna i artiklarna 14.1 och 51.1 i rättegångsreglerna beslutade tribunalen i plenum, på förslag av den andra avdelningen, att hänskjuta målet till andra avdelningen i utökad sammansättning.
10. På grundval av referentens rapport beslutade tribunalen (andra avdelningen i utökad sammansättning) att inleda det muntliga förfarandet och att, som en processledande åtgärd enligt artikel 64 i rättegångsreglerna, ställa en fråga till parterna som de uppmanades att besvara skriftligen. Med undantag för Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland besvarade parterna frågorna inom föreskrivna frister.
11. Vid förhandlingen den 30 mars 2011 utvecklade parterna sin talan och svarade på tribunalens frågor, med undantag för Förenade kungariket som inte var representerat.
Parternas yrkanden
12. Sökanden har yrkat att tribunalen ska
– förplikta Europeiska gemenskapen, med stöd av artiklarna 235 EG och 288 EG, att utge skadestånd till honom med ett belopp om 291 427,97 EUR, ökat med 200,87 EUR per månad fram till den dag då dom avkunnas, jämte ränta från och med oktober 2002 till dess full betalning erlagts,
– förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.
13. Rådet har, med stöd av intervenienterna, yrkat att tribunalen ska
– ogilla talan om skadestånd,
– förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig prövning
Upptagande till sakprövning
14. Sökanden har i sina skriftliga inlagor gjort gällande att han hade rätt att begära ersättning för den skada som påstås ha orsakats av samtliga rättsakter som rådet antagit för att frysa hans tillgångar sedan oktober 2002. Någon åtskillnad behöver härvid enligt sökanden inte göras beroende på om skadan hade samband med de rättsakter som var aktuella i det mål som avgjordes genom domen i det ovan i punkt 1 nämnda målet Sison I, eller med de rättsakter som är aktuella i förevarande mål.
15. Vad närmare gäller de rättsakter som angripits i domen i det ovan i punkt 1 nämnda målet Sison I, har sökanden anfört i sina skriftliga inlagor att då domen har retroaktiv verkan borde han ha försatts i samma rättsliga situation som han befann sig i innan de antogs. Det är vidare styrkt att den rättsstridighet som förelåg beträffande de rättsakter som ogiltigförklarades genom domen i det ovan i punkt 1 nämnda målet Sison II, på samma sätt även förelåg beträffande de rättsakter som ogiltigförklarades genom domen i det ovan i punkt 1 nämnda målet Sison I, även om förstainstansrätten i det målet fick begränsa sin prövning till att kontrollera att processrättsliga skyddsregler hade iakttagits och därför inte haft möjlighet att ingripa mot denna rättsstridighet (se domen i det ovan i punkt 1 nämnda målet Sison I, punkt 225).
16. Rådet har i sina skriftliga inlagor inte bestritt denna tolkning av förevarande skadeståndstalans omfattning.
17. Vad däremot gäller yrkandet om ersättning för den skada som påstås ha orsakats av de rättsakter som angreps i domen i det ovan i punkt 1 nämnda målet Sison I, har tribunalen ex officio tagit upp frågan om det yrkandet kan upptas till sakprövning. Som en åtgärd för processledning av den 21 februari 2011 anmodade tribunalen parterna att skriftligen yttra sig om huruvida rättskraft hos domen i det ovan i punkt 1 nämnda målet Sison I inte utgör hinder för att sökanden ånyo, med stöd av artiklarna 235 EG och 288 EG, begär ersättning för en skada som motsvarar den skada för vilken ett skadeståndsyrkande på samma grunder ogillades i nämnda dom (punkt 243).
18. I sina skriftliga synpunkter, som inkom till tribunalens kansli den 8 mars 2011, hävdade sökanden att rättskraften hos domen i det ovan i punkt 1 nämnda målet Sison I inte hindrade honom från att väcka en skadeståndstalan såsom den formulerats i sökandens rättegångshandlingar. Sökanden har i sak gjort gällande att de sak- och rättsfrågor som talan avsåg inte ”faktiskt eller med nödvändighet hade avgjorts” i domen i det ovan i punkt 1 nämnda målet Sison I. Närmare bestämt har tribunalen underlåtit att i den domen pröva såväl de skador som uppstått till följd av rådets handlande efter den 29 maj 2006, som de skador som uppstått på grund av att rådets agerande ”i allt väsentligt är rättsstridigt”. Att ogilla förevarande talan till följd av en invändning om res judicata , skulle enligt sökanden inverka menligt på hans rätt till ett effektivt rättsmedel och till en opartisk domstol i enlighet med artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna som proklamerades i Nice den 7 december 2000 (EGT C 364, s. 1).
19. I sina skriftliga synpunkter, vilka inkom till tribunalens kansli den 8 respektive den 7 mars 2011, besvarade rådet, Konungariket Nederländerna och Europeiska kommissionen tribunalens fråga jakande.
20. Domstolen erinrar härvid om att frågan om det föreligger ett rättegångshinder på grund av res judicata – vilket innebär att en talan som avser samma parter, har samma föremål och grundar sig på samma omständigheter som en talan där dom redan meddelats inte kan tas upp till sakprövning – utgör tvingande rätt (se förstainstansrättens dom av den 26 februari 2003 i mål T‑164/01, Lucaccioni mot kommissionen, REGP 2003, s. I‑A‑67 och s. II‑367, punkt 28, och där angiven rättspraxis) och således kan, eller till och med ska, prövas ex officio av domstolen. Det följer av fast rättspraxis att rättskraften endast omfattar de sak- och rättsfrågor som faktiskt eller med nödvändighet har avgjorts genom det aktuella rättsliga avgörandet (se domstolens dom av den 15 oktober 2002 i de förenade målen C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P–C‑252/99 P och C‑254/99 P, Limburgse Vinyl Maatschappij m.fl. mot kommissionen, REG 2002, s. I‑8375, punkt 44, och av den 12 juni 2008 i mål C‑462/05, kommissionen mot Portugal, REG 2008, s. I‑4183, punkt 23 och där angiven rättspraxis).
21. I förevarande mål följer det av en jämförelse mellan å ena sidan de olika skador för vilka sökanden yrkade ersättning inom ramen för gemenskapens utomobligatoriska skadeståndsansvar i det mål som avgjordes genom domen i det ovan i punkt 1 nämnda målet Sison I (se punkt 228 i den domen), och å andra sidan vissa av de skador som ersättning nu yrkas för, med stöd av samma ansvarsgrund, inom ramen för förevarande mål (se punkterna 38, 41 och 49 i förhandlingsrapporten), att de delvis överlappar varandra i tidsmässigt hänseende ( ratione temporis ), eftersom de hänför sig till tiden mellan oktober 2002 och den dag då domen i det ovan i punkt 1 nämnda målet Sison I avkunnades. Sökanden har för övrigt själv i sina skriftliga inlagor anfört att alla skadorna orsakats av samma rättsstridighet som rådets handlande i sak är förenat med (se punkt 15 ovan).
22. Det ska erinras om att förstainstansrätten i domen i det ovan i punkt 1 nämnda målet Sison I förvisso inte ansåg sig ha möjlighet att bedöma om villkoret avseende den rättsstridighet som rådets handlande kritiserades för var uppfyllt, och i synnerhet om rådet gjort sig skyldigt till en uppenbart felaktig bedömning då det beslutade att frysa sökandens penningmedel på grund av de omständigheter som förstainstansrätten hade kännedom om eller om rådet uppenbart och på ett allvarligt sätt överskridit de föreskrivna gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning (domen i det ovan i punkt 1 nämnda målet Sison I, punkt 242). Förstainstansrätten ansåg dock att skadeståndsyrkandet under alla omständigheter skulle ogillas, eftersom varken förekomsten eller omfattningen av de åberopade skadorna, såsom dessa beskrivs i punkt 228 i den nämnda domen, hade styrkts, och inte heller orsakssambandet mellan skadorna och den rättsstridighet som åberopats till stöd för yrkandet (domen i det ovan i punkt 1 nämnda målet Sison I, punkterna 243 och 251).
23. Dessa synpunkter avseende avsaknaden av bevis för att de åberopade skadorna verkligen förelåg, för vilken omfattning de hade eller att det förelåg ett orsakssamband mellan skadorna och den åberopade rättsstridigheten kan, till skillnad från vad sökanden har gjort gällande, inte anses vara ”av underordnad betydelse” eller ”icke nödvändiga” i förstainstansrättens bedömning. Det saknas likaså stöd för sökandens påstående att han inte skulle ha haft rätt att överklaga ett avslag på sin skadeståndstalan av samma skäl. Principen om rättskraft utgör slutligen en allmän princip som är gemensam för medlemsstaternas rättsordningar. Tillämpningen av denna princip i förevarande mål kan inte i något fall anses strida mot bestämmelserna i artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.
24. Härav följer att såvitt avser perioden från oktober 2002 till dagen då domen i det ovan i punkt 1 nämnda målet Sison I avkunnades, det vill säga den 11 juli 2007, utgör nämnda doms rättskraft hinder för att sökanden på nytt yrkar ersättning med stöd av artiklarna 235 EG och 288 EG för en skada som motsvarar den skada för vilken yrkandet om ersättning på samma grunder ogillades i nämnda dom (se, för ett liknande resonemang, domstolens beslut av den 28 november 1996 i mål C‑277/95 P, Lenz mot kommissionen, REG 1996, s. I‑6109, punkterna 52–54, och av den 9 juni 2010 i mål C‑440/07 P, kommissionen mot Schneider Electric, ej publicerad i rättsfallssamlingen, punkterna 52 och 53, förstainstansrättens dom av den 8 december 2005 i mål T‑237/00, Reynolds mot parlamentet, REGP 2005, s. I‑A‑385 och s. II‑1731, punkt 193, och av den 15 oktober 2008 i de förenade målen T‑457/04 och T‑223/05, Camar mot kommissionen, ej publicerad i rättsfallssamlingen, punkt 79).
25. Mot bakgrund av det ovan anförda ska förevarande skadeståndstalan avvisas i den del den avser ersättning för skada som påstås ha orsakats av de rättsakter som angreps i det må l som avgjordes genom domen i det ovan i punkt 1 nämnda målet Sison I.
Prövning i sak
Inledande synpunkter om villkoren för gemenskapens utomobligatoriska ansvar och om räckvidden av domen i målet Sison II
26. Sökanden anser att de tre villkor för gemenskapens utomobligatoriska ansvar som föreskrivs i artiklarna 235 EG och 288 andra stycket EG är uppfyllda i förevarande fall. Den rättsstridighet som föreligger beträffande de rättsakter som angripits i förevarande mål består enligt sökanden i en tillräckligt klar överträdelse av en rättsregel som syftar till att ge enskilda rättigheter. Den har på ett tillräckligt direkt sätt orsakat sökanden en allvarlig skada, som han delar in i fyra olika kategorier av skador jämte ränta.
27. Rådet har gjort gällande att inget av villkoren för att gemenskapen ska kunna hållas utomobligatoriskt ansvarig är uppfyllt i förevarande fall.
28. Tribunalen erinrar om att det enligt fast rättspraxis krävs att ett antal villkor är uppfyllda för att gemenskapen ska ådra sig utomobligatoriskt ansvar, i den mening som avses i artikel 288 andra stycket EG, för rättsstridiga åtgärder som vidtagits av dess organ. Det handlande som läggs institutionen till last ska vara rättsstridigt, det ska verkligen föreligga en skada och det ska finnas ett orsakssamband mellan handlandet och den åberopade skadan (domstolens dom av den 9 september 2008 i de förenade målen C‑120/06 P och C‑121/06 P, FIAMM och FIAMM Technologies mot rådet och kommissionen, REG 2008, s. I‑6513, punkt 106 och där angiven rättspraxis, förstainstansrättens dom av den 11 juli 2007 i mål T‑351/03, Schneider Electric mot kommissionen, REG 2007, s. II‑2237, punkt 113, och domen i det ovan i punkt 1 nämnda målet Sison I, punkt 232).
29. Det faktum att dessa tre villkor för ansvar är kumulativa innebär att talan ska ogillas i sin helhet när ett av dessa villkor inte är uppfyllt, utan att det är nödvändigt att pröva de andra villkoren för nämnda ansvar (domstolens dom av den 8 maj 2003 i mål C‑122/01 P, T. Port mot kommissionen, REG 2003, s. I‑4261, punkt 30, och domen i det ovannämnda målet Schneider Electric mot kommissionen, punkt 120, samt domen i det ovan i punkt 1 nämnda målet Sison I, punkt 233).
30. Tribunalen anser att det är lämpligt att först undersöka huruvida villkoret avseende rådets rättsstridiga handlande är uppfyllt.
31. Det ska härvid erinras om att ett fastställande av att en rättsakt är rättsstridig – såsom att de rättsakter som angripits i förevarande fall är rättsstridiga med avseende på artikel 2.3 i rådets förordning nr 2580/2001 av den 27 december 2001 (EGT L 344, s. 70, rättelse i EUT L 164, 2007, s. 36) och artikel 1.4 i rådets gemensamma ståndpunkt 2001/931/Gusp av den 27 december 2001 om tillämpning av särskilda åtgärder i syfte att bekämpa terrorism (EGT L 344, s. 93) – enligt fast rättspraxis inte är tillräckligt, oavsett hur beklagansvärd denna rättsstridighet än är, för att villkoret att det agerande som läggs institutionen till last är rättsstridigt ska vara uppfyllt (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 19 april 2007 i mål C‑282/05 P, Holcim (Deutschland) mot kommissionen, REG 2007, s. I‑2941, punkt 47, och förstainstansrättens dom av den 6 mars 2003 i mål T‑56/00, Dole Fresh Fruit International mot rådet och kommissionen, REG 2003, s. II‑577, punkterna 72–75, och av den 9 september 2008 i mål T‑212/03, MyTravel mot kommissionen, REG 2008, s. II‑1967, punkterna 43 och 85).
32. Skadeståndstalan är nämligen enligt rättspraxis en självständig form av talan, som har en särskild funktion i rättsmedelssystemet och är underkastad villkor som har utformats med hänsyn till dess särskilda syfte (domstolens dom av den 17 december 1981 i de förenade målen 197/80–200/80, 243/80, 245/80 och 247/80, Ludwigshafener Walzmühle Erling m.fl. mot rådet och kommissionen, REG 1981, s. 3211, punkt 4, se även, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 26 februari 1986 i mål 175/84, Krohn Import-Export mot kommissionen, REG 1986, s. 753, punkt 32 ). Talan om ogiltigförklaring och passivitetstalan syftar till att vidta åtgärder i det fall då en rättsligt bindande rättsakt är rättsstridig eller i det fall då det inte föreligger någon sådan rättsakt. Föremålet för en skadeståndstalan är däremot ett yrkande om ersättning för en skada som följer av en rättsakt eller av ett otillåtet handlande som en institution är ansvarig för (förstainstansrättens dom av den 27 november 2007 i de förenade målen T‑3/00 och T‑337/04, Pitsiorlas mot rådet och ECB, REG 2007, s. II‑4779, punkt 283). Skadeståndstalan syftar sålunda inte till att säkerställa ersättning för skada som har förorsakats av vilken rättsstridighet som helst (tribunalens dom av den 3 mars 2010 i mål T‑429/05, Artegodan mot kommissionen, REU 2010, s. I‑0000, punkt 51).
33. För att villkoret för gemenskapens utomobligatoriska skadeståndsansvar för institutionernas rättsstridiga handlande ska anses vara uppfyllt, krävs enligt rättspraxis att det fastställts en tillräckligt klar överträdelse av en rättsregel som ”har till syfte att ge enskilda rättigheter” (domstolens dom av den 4 juli 2000 i mål C‑352/98 P, Bergaderm och Goupil mot kommissionen, REG 2000, s. I‑5291, punkt 42, domen i det ovannämnda målet Holcim (Deutschland) mot kommissionen, punkt 47, och domen i det ovan i punkt 1 nämnda målet Sison I, punkt 234), eller enligt en äldre formulering, av en rättsregel ”till skydd för enskilda” (domstolens dom av den 13 mars 1992 i mål C‑282/90, Vreugdenhil mot kommissionen, REG 1992, s. I‑1937, punkt 19, och av den 11 februari 1999 i mål C‑390/95 P, Antillean Rice Mills m.fl., mot kommissionen, REG 1999, s. I‑769, punkterna 58 och 59), eller till och med av en rättsregel ”som har till syfte att skydda enskilda” (förstainstansrättens dom av den 14 november 2002 i de förenade målen T‑332/00 och T‑350/00, Rica Foods mot kommissionen, REG 2002, s. II‑4755, punkt 222, och av den 25 februari 2003 i mål T‑4/01, Renco mot rådet, REG 2003, s. II‑171, punkt 60). Tribunalen anser att dessa tre uttryck är olika varianter av ett och samma rättsliga koncept som kommer att prövas nedan i denna dom genom formuleringen ”som syftar till att ge enskilda rättigheter”.
34. Kravet på att överträdelsen av gemenskapsrätten ska vara tillräckligt klar, i den mening som avses i domen i det ovan i punkt 33 nämnda målet Bergaderm och Goupil mot kommissionen, oberoende av den aktuella rättsstridiga åtgärdens natur, syftar till att förhindra att risken för att institutionen ska behöva ersätta de skador som har åberopats av de berörda personerna ska utgöra ett hinder för institutionens möjlighet att till fullo utöva sina befogenheter i allmänhetens intresse, såväl inom ramen för sin normgivande verksamhet eller verksamhet som innebär ekonomisk-politiska val som inom ramen för sina administrativa befogenheter, utan att enskilda därigenom tvingas bära konsekvenserna av flagranta och oursäktliga brister (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovan i punkt 28 nämnda målet Schneider Electric mot kommissionen, punkt 125, domen i det ovan i punkt 31 nämnda målet MyTravel mot kommissionen, punkt 42, och domen i det ovan i punkt 32 nämnda målet Artegodan mot kommissionen, punkt 55).
35. Det avgörande kriteriet för att anse att detta krav är uppfyllt är att den berörda gemenskapsinstitutionen uppenbart och allvarligt har överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning (domen i det ovan i punkt 33 nämnda målet Bergaderm och Goupil mot kommissionen, punkt 43, och domen i det ovan i punkt 31 nämnda målet Holcim (Deutschland) mot kommissionen, punkt 47, och domen i det ovan i punkt 1 nämnda målet Sison I, punkt 235). Det är med andra ord det utrymme för skönsmässig bedömning som institutionen i fråga besitter som är avgörande vid fastställandet av huruvida en sådan överträdelse föreligger (se domstolens dom av den 12 juli 2005 i mål C‑198/03 P, kommissionen mot CEVA och Pfizer, REG 2005, s. I‑6357, punkt 66 och där angiven rättspraxis). Det följer således av kriterierna i rättspraxis att redan den omständigheten att gemenskapsrätten har överträtts kan vara tillräcklig för att en tillräckligt klar överträdelse av gemenskapsrätten ska anses föreligga, om den berörda institutionen endast förfogade över ett i hög grad begränsat, eller rentav obefintligt, utrymme för skönsmässig bedömning (domen i det ovan i punkt 33 nämnda målet Bergaderm och Goupil mot kommissionen, punkt 44, dom av den 10 december 2002 i mål C‑312/00 P, kommissionen mot Camar och Tico, REG 2002, s. I‑11355, punkt 54, av den 16 juli 2009 i målC‑440/07 P, kommissionen mot Schneider Electric, REG 2009, s. I‑6413, punkt 160, förstainstansrättens dom av den 12 juli 2001 i de förenade målen T‑198/95, T‑171/96, T‑230/97, T‑174/98 och T‑225/99, Comafrica och Dole Fresh Fruit Europe mot kommissionen, REG 2001, s. II‑1975, punkt 134).
36. Denna rättspraxis innebär emellertid inte att det automatiskt ska anses föreligga en tillräckligt klar överträdelse av gemenskapsrätten när institutionen saknar utrymme för skönsmässig bedömning (domen i det ovan i punkt 32 nämnda målet Artegodan mot kommissionen, punkt 59).
37. Även om omfattningen av den berörda institutionens utrymme för skönsmässig bedömning är av avgörande betydelse är det inte det enda kriteriet. Domstolen har genomgående erinrat om att enligt det system som den har utarbetat vad avser artikel 288 andra stycket EG ska dessutom bland annat komplexiteten i de situationer som ska regleras och svårigheterna att tillämpa eller att tolka rättsakterna beaktas (domen i det ovan i punkt 33 nämnda målet Bergaderm och Goupil mot kommissionen, punkt 40, domen i det ovan i punkt 35 nämnda målet kommissionen mot Camar och Tico, punkt 52, domen i det ovan i punkt 35 nämnda målet kommissionen mot CEVA och Pfizer, punkt 62, domen i det ovan i punkt 31 nämnda målet Holcim (Deutschland) mot kommissionen, punkt 50, och domen i det ovan i punkt 35 nämnda målet Schneider Electric mot kommissionen, punkt 161, samt förstainstansrättens dom i det ovan i punkt 31 nämnda målet MyTravel mot kommissionen, punkt 38).
38. Domstolen har bekräftat att det, när kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning är begränsat (dom av den 21 april 2005 i mål T‑28/03, Holcim (Deutschland) mot kommissionen, REG 2005, s. I‑1357, punkt 100), i hög grad begränsat eller rentav obefintligt (domen i det ovan i punkt 35 nämnda målet kommissionen mot Schneider Electric, punkt 166), är befogat att tribunalen beaktar komplexiteten i de situationer som ska regleras, vid bedömningen av om det rör sig om en tillräckligt klar överträdelse av gemenskapsrätten (dom av den 19 april 2007 i det ovan i punkt 31 nämnda målet Holcim (Deutschland) mot kommissionen, punkt 51, och domen i det ovan i punkt 35 nämnda målet kommissionen mot Schneider Electric, punkt 160).
39. Av detta följer att det endast är när en oegentlighet konstateras, vilken under liknande omständigheter inte skulle ha begåtts av en normalt försiktig och aktsam administration, som gemenskapen kan ådra sig skadeståndsansvar (domen i det ovan i punkt 32 nämnda målet Artegodan mot kommissionen, punkt 62).
40. Unionsdomstolen ska således, efter att ha fastställt huruvida den berörda institutionen förfogade över ett utrymme för skönsmässig bedömning, beakta komplexiteten i de situationer som skulle regleras, svårigheterna att tillämpa eller att tolka rättsakterna, den överträdda bestämmelsens grad av klarhet och precision och huruvida det rörde sig om en uppsåtlig eller oursäktlig felaktig rättstillämpning (se, för ett liknande resonemang, förstainstansrättens dom i det ovan i punkt 35 nämnda målet Comafrica och Dole Fresh Fruit Europe mot kommissionen, punkterna 138 och 149, och dom av den 26 januari 2006 i mål T‑364/03, Medici Grimm mot rådet, REG 2006, s. II‑79, punkterna 79 och 87. Se också analogt, vad avser en medlemsstats utomobligatoriska skadeståndsansvar för överträdelse av gemenskapsrätten, domstolens dom av den 4 juli 2000 i mål C‑424/97, Haim, REG 2000, s. I‑5123, punkterna 41–43). En överträdelse av gemenskapsrätten är i vilket fall som helst uppenbart klar då den har fortsatt trots att det har avkunnats en dom i vilken det ifrågasatta fördragsbrottet fastställs eller det finns ett förhandsavgörande eller en fast rättspraxis från domstolen i denna fråga, av vilka det framgår att agerandet i fråga utgör en överträdelse (se, analogt, domstolens dom av den 13 mars 2007 i mål C‑524/04, Test Claimants in the Thin Cap Group Litigation, REG 2007, s. I‑2107, punkt 120 och där angiven rättspraxis).
41. Sökanden har i förevarande mål åberopat dels åsidosättande av artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001, jämförd med artikel 1.4 i gemensam ståndpunkt 2001/931, dels åsidosättande av grundläggande rättigheter, i synnerhet rätten till respekt för privatlivet och rätten till respekt för sin egendom.
42. Rådet har gjort gällande att artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001 och artikel 1.4 i gemensam ståndpunkt 2001/931 inte är rättsregler som ger enskilda rättigheter och att det under rådande omständigheter i vart fall inte föreligger en tillräckligt klar överträdelse av dessa regler. Vidare har rådet anfört att det inte styrkts i tillräcklig utsträckning att sökandens grundläggande rättigheter åsidosatts.
43. Det ska påpekas att grunden avseende åsidosättande av artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001 och artikel 1.4 i gemensam ståndpunkt 2001/931 godtogs av förstainstansrätten i domen i det ovan i punkt 1 nämnda målet Sison II (punkterna 122 och 138). Det ska således anses fastställt att överträdelsen skett, vilket parterna medgett. Förstainstansrätten underkände däremot grunderna avseende åsidosättande av motiveringsskyldigheten (domen i det ovan i punkt 1 nämnda målet Sison II, punkt 71) och avseende en uppenbart felaktig bedömning av de faktiska omständigheterna (domen i det ovan i punkt 1 nämnda målet Sison II, punkterna 89 och 122). I domen i det ovan i punkt 1 nämnda målet Sison II prövade förstainstansrätten för övrigt inte de grunder som avsåg åsidosättande av proportionalitetsprincipen och åsidosättande av allmänna gemenskapsrättsliga principer och grundläggande rättigheter (domen i det ovan i punkt 1 nämnda målet Sison II, punkterna 123 och 138).
44. Tribunalen ska således, med beaktande av de kriterier i rättspraxis som angetts ovan, först pröva huruvida rådet, genom att åsidosätta artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001 och artikel 1.4 i gemensam ståndpunkt 2001/931, har gjort sig skyldigt till en tillräckligt klar överträdelse av rättsregler som har till syfte att ge enskilda rättigheter. Tribunalen kommer därefter att pröva om det åberopade åsidosättandet av sökandens grundläggande rättigheter är styrkt och, om så är fallet, om det är tillräckligt klart.
Gemenskapens ansvar på grund av åsidosättande av artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001 och artikel 1.4 i gemensam ståndpunkt 2001/931
45. Med hänvisning till rådets argumentation kommer tribunalen först att pröva om bestämmelserna såsom sökanden hävdat verkligen syftar till att ge enskilda rättigheter i den mening som avses i den fasta rättspraxis som det erinras om i punkt 33 ovan.
46. Till skillnad från vad sökanden har påstått ger domstolens dom av den 18 januari 2007 i mål C‑229/05 P, PKK och KNK mot rådet (REG 2007, s. I‑439, punkterna 110 och 111), ingen relevant ledning i förevarande mål. Nämnda dom avsåg en talan om ogiltigförklaring och domstolen tog inte alls ställning till frågan om de bestämmelser som var aktuella i det målet syftade till att ge enskilda rättigheter.
47. Det följer likväl av rättspraxis att detta villkor är uppfyllt när den åsidosatta bestämmelsen, trots att den till sin natur avser intressen av allmän karaktär, tillika säkerställer skyddet av de berörda personernas individuella intressen (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 14 juli 1967 i de förenade målen 5/66, 7/66 och 13/66–24/66, Kampffmeyer m.fl. mot kommissionen, REG 1967, s. 317, 340, förstainstansrättens dom av den 10 april 2002 i mål T‑209/00, Lamberts mot Médiateur, REG 2002, s. II‑2203, punkt 87, och domen i det ovan i punkt 32 nämnda målet Artegodan mot kommissionen, punkt 72).
48. I motsats till vad rådet har gjort gällande med hänvisning till förstainstansrättens dom av den 23 oktober 2008 i mål T‑256/07, People’s Mojahedin Organization of Iran mot rådet, kallat PMOI I, REG 2008, s. II‑3019, syftar de i detta mål aktuella bestämmelserna inte till att avgränsa gemenskapens respektive medlemsstaternas ansvarsområden inom ramen för det samarbete på två nivåer som föreskrivs i det förfarande för frysning av penningmedel som införs i gemensam ståndpunkt 2001/931, genom att fastställa vilka nationella beslut som kan leda till att en gemenskapsåtgärd vidtas (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovan i punkt 133 nämnda målet PMOI I, punkt 133).
49. I det system som infördes genom förordning nr 2580/2001 och som syftar till att på gemenskapsnivå genomföra de särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism som beskrivs i gemensam ståndpunkt 2001/931, föreskrivs i artikel 2.3 i nämnda förordning jämförd med artikel 1.4 i nämnda gemensamma ståndpunkt nämligen snarare de villkor som enligt lag ska vara uppfyllda för att gemenskapens ska kunna vidta sådana åtgärder. Det får härvid anses utrett att gemenskapen har befogenhet i detta avseende (domen i det ovan i punkt 1 nämnda målet Sison II, punkt 91 och följande punkter). Det rör sig alltså inte om enbart befogenhetsregler eller regler om rättslig grund av den typ som var aktuella i de mål som rådet har åberopat eller i det mål som avgjordes genom domen i det ovan i punkt 32 nämnda målet Artegodan mot kommissionen. Rättspraxis i dessa mål är således inte relevant i förevarande mål.
50. Tribunalen delar sökandens ståndpunkt att dessa restriktiva åtgärder i form av frysning av de berörda personernas samtliga tillgångar under alla förhållanden utgör en inblandning från myndigheternas sida i dessa personers utövande av sina grundläggande rättigheter. Frågan huruvida denna inblandning var motiverad är förvisso en annan fråga som i förekommande fall ska prövas vid prövningen av det påstådda åsidosättandet av dessa rättigheter. Det faktum att en sådan inblandning endast är tillåten under vissa förutsättningar, som fastställs i instrument om skydd för de grundläggande rättigheterna (se till exempel artikel 8.2 i konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, undertecknad i Rom den 4 november 1950 (nedan kallad Europakonventionen), vad gäller rätten till respekt för privatlivet), påverkar dock i sig ställningen av de regler som genomför dessa villkor.
51. Förordning nr 2580/2001, jämte gemensam ståndpunkt 2001/931, har förvisso till huvudsakligt syfte att ge rådet möjlighet att genomföra vissa restriktioner av enskildas rättigheter inom ramen för, och med hänvisning till, kampen mot internationell terrorism. De bestämmelser i denna förordning och i denna gemensamma ståndpunkt som uttömmande anger på vilka villkor sådana restriktioner är tillåtna, till exempel de villkor som föreskrivs i artikel 2.3 i nämnda förordning jämförd med artikel 1.4 i nämnda gemensamma ståndpunkt, syftar emellertid e contrario till att skydda de berörda enskildas individuella intressen genom att begränsa de fall då restriktiva åtgärder lagligen kan tillämpas mot nämnda personer, samt omfattningen av dessa åtgärder och deras grad av stränghet.
52. Bestämmelserna säkerställer således skydd för eventuellt berörda personers individuella intressen och ska därför betraktas som rättsregler vars syfte är att ge enskilda rättigheter i den mening som avses i den fasta rättspraxis som nämns i punkt 33 ovan. Om de villkor i sak som föreskrivs i artikel 2.3 i förordningen jämförd med artikel 1.4 i den gemensamma ståndpunkten inte är uppfyllda, har den berörde enskilde rätt att inte påföras några sådana åtgärder. Rättigheten innebär med nödvändighet att, om restriktiva åtgärder vidtas mot en enskild på villkor som inte föreskrivs i de aktuella bestämmelserna, denne enskilde ska ha möjlighet att begära ersättning för den skada åtgärderna orsakar, om det visar sig att vidtagandet av åtgärderna grundas på en tillräckligt klar överträdelse av de regler som rådet tillämpat i sak (se, analogt, domen i det ovan i punkt 31 nämnda målet MyTravel mot kommissionen, punkt 48).
53. För det andra, vad avser villkoret rörande en tillräckligt klar överträdelse, ska tribunalen först och främst fastställa hur långt rådets utrymme för skönsmässig bedömning sträckte sig i förevarande fall.
54. Rådet har förvisso ett stort utrymme för skönsmässig bedömning av de omständigheter som ska beaktas vid vidtagande av ekonomiska och finansiella sanktionsåtgärder enligt artiklarna 60 EG, 301 EG och 308 EG, med stöd av en gemensam ståndpunkt som antagits på området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Detta utrymme för skönsmässig bedömning rör särskilt de lämplighetsöverväganden som ligger till grund för dessa beslut (se domen i det ovan i punkt 1 nämnda målet Sison II, punkt 97 och där angiven rättspraxis). Rådet är dock bundet av de lagstadgade villkor för tillämpning av en åtgärd som gäller frysning av penningmedel gentemot en person, en grupp eller en enhet såsom dessa villkor föreskrivs i artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001 jämförd med artikel 1.4 i gemensam ståndpunkt 2001/931 (se domen i det ovan i punkt 1 nämnda målet Sison II, punkt 92 och där angiven rättspraxis).
55. Enligt artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001 ska rådet enhälligt upprätta, revidera och ändra förteckningen över personer, grupper och enheter, på vilka denna förordning ska tillämpas i enlighet med bestämmelserna i artikel 1.4, 1.5 och 1.6 i gemensam ståndpunkt 2001/931. Förteckningen i fråga ska således upprättas i enlighet med bestämmelserna i artikel 1.4 i gemensam ståndpunkt 2001/931 på grundval av exakta uppgifter eller fakta i det relevanta ärendet som visar att ett beslut har fattats av en behörig myndighet beträffande de personer, grupper eller enheter som avses, oavsett om det gäller inledande av undersökningar eller rättsliga åtgärder i fråga om en terroristhandling, försök att begå, deltaga i eller underlätta en sådan handling, grundat på bevis eller allvarliga och trovärdiga indicier eller en dom om ansvar för sådana handlingar. Med ”behörig myndighet” avses en rättslig myndighet eller, om rättsliga myndigheter inte har behörighet på det område som omfattas av denna punkt, en motsvarande myndighet som är behörig på det området. Namnen på de personer och enheter som finns i förteckningen ska enligt artikel 1.6 i gemensam ståndpunkt 2001/931 ses över med jämna mellanrum, dock minst en gång var sjätte månad, för att man ska försäkra sig om att det är berättigat att behålla dem i förteckningen.
56. I punkt 93 i domen i det ovan i punkt 1 nämnda målet Sison II, erinrade förstainstansrätten om att den i tidigare domar hade dragit slutsatsen av dessa bestämmelser att prövning av att det finns ett beslut fattat av en nationell myndighet som svarar mot definitionen i artikel 1.4 i gemensam ståndpunkt 2001/931 är ett nödvändigt villkor, som ska vara uppfyllt innan rådet fattar ett initialt beslut om frysning av penningmedel, medan det framstår som nödvändigt att göra en prövning av hur detta beslut sedan tillämpats på nationell nivå vid antagandet av ett påföljande beslut om frysning av penningmedel.
57. Av denna tribunalens fasta praxis följer att rådet inte har något utrymme för skönsmässig bedömning när den prövar om det i ett visst fall föreligger sådana faktiska och rättsliga omständigheter som kan vara avgörande för tillämpningen av en åtgärd som består i frysning av penningmedel gentemot en person, en grupp eller en enhet, såsom dessa definieras i artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001 jämförd med artikel 1.4 i gemensam ståndpunkt 2001/931. Så är särskilt fallet när det gäller att kontrollera att det föreligger exakta uppgifter eller fakta i det relevanta ärendet som visar att ett beslut har fattats gentemot den berörde av en nationell myndighet som svarar mot definitionen i artikel 1.4 i gemensam ståndpunkt 2001/931, och sedan vid prövningen av hur beslutet tillämpats på nationell nivå (se härvid domen i det ovan i punkt 1 nämnda målet Sison II, punkt 96 och där angiven rättspraxis beträffande mål som rörde frysning av penningmedel för l’Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/People’s Mojahedin Organization of Iran).
58. I motsats till vad sökanden har uppgett räcker denna enda omständighet emellertid inte för att överträdelsen av nämnda bestämmelser ska anses vara tillräckligt klar i förevarande fall för att gemenskapen ska bli skadeståndsansvarig. Såsom tribunalen redan har erinrat om (se punkterna 37–39 ovan) ska unionsdomstolen också beakta komplexiteten, i rättsligt och faktiskt hänseende, i den situation som ska regleras samt svårigheten att tillämpa och tolka rättsakterna.
59. Det ska i förevarande fall även påpekas att de restriktiva åtgärder som föreskrivs i förordning nr 2580/2001 och i gemensam ståndpunkt 2001/931 syftar till att på gemenskapsnivå genomföra resolution 1373 (2001) som Förenta Nationernas säkerhetsråd antog den 28 september 2001 om fastställande av strategier för att med alla medel bekämpa terrorism och i synnerhet dess finansiering (domen i det ovan i punkt 1 nämnda målet Sison I, punkterna 4–12).
60. Domstolen har redan, med avseende på ett annat gemenskapssystem med restriktiva åtgärder av ekonomiskt slag som också syftar till att genomföra resolutioner som antagits av säkerhetsrådet med stöd av kapitel VII i Förenta nationernas stadga, funnit att kampen med alla medel, i enlighet med den ovannämnda stadgan, mot de hot mot internationell fred och säkerhet som terroristhandlingar innebär utgör ett mål av allmänintresse som är av grundläggande betydelse för det internationella samfundet och i princip motiverar att restriktiva åtgärder av den typ som är aktuella i förevarande mål vidtas mot vissa personer (domstolens dom av den 3 september 2008 i de förenade målen C‑402/05 P och C‑415/05 P, Kadi och Al Barakaat International Foundation mot rådet och kommissionen, REG 2008, s. I‑6351, nedan kallad domstolens dom i målet Kadi, punkterna 361–363). Detta syfte av allmänintresse är av grundläggande vikt, och strävan efter att ”med alla medel”, på uttrycklig begäran av Förenta Nationernas säkerhetsråd, uppnå detta syfte medför särskilda krav på de berörda unionsinstitutionerna. Det är viktigt att även dessa faktorer beaktas i enlighet med den rättspraxis som nämns i punkt 34 ovan.
61. I förevarande fall ska tribunalen följaktligen undersöka komplexiteten, i rättsligt och faktiskt hänseende, i den situation som ska regleras i just sökandens fall, samt svårigheten att tillämpa och tolka relevanta bestämmelser i förordning nr 2580/2001 och gemensam ståndpunkt 2001/931, bland annat med beaktande av de viktiga mål av allmänintresse som eftersträvas, för att avgöra huruvida den felaktiga rättstillämpning som rådet har gjort sig skyldigt till utgör en oegentlighet som under liknande omständigheter inte skulle ha begåtts av en normalt försiktig och aktsam administration (se punkt 39 ovan).
62. Trots att åsidosättandet av artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001 jämförd med artikel 1.4 i gemensam ståndpunkt 2001/931 klart och tydligt har fastställts (domen i det ovan i punkt 1 nämnda målet Sison II, punkt 113), ska tribunalen beakta de särskilda svårigheter som är kopplade till tolkningen och tillämpningen av dessa bestämmelser i förevarande fall. Tribunalen anser att de svårigheter som är kopplade till en bokstavlig och systematisk tolkning av de villkor för antagande av en åtgärd som innebär frysning av penningmedel som föreskrivs i nämnda bestämmelser, mot bakgrund av gemenskapssystemet för frysning av penningmedel i dess helhet och med hänsyn till de eftersträvade målen av allmänintresse – i avsaknad av fast rättspraxis på området – rimligen kunde förklara den felaktiga rättstillämpning som rådet gjorde sig skyldigt till när det tillämpade bestämmelserna och felaktigt grundade sig på domen från Raad van State (Nederländernas högsta förvaltningsdomstol) av den 21 februari 1995 (nedan kallad domen från Raad van State) och på avgörandet från Arrondissementsrechtbank te ‘s-Gravenhage (lokal domstol i Haag, nedan kallad Rechtbank), Sector Bestuurrecht, Rechtseenheidskamer Vreemdelingenzaken (sektionen för förvaltningsrättsliga mål, avdelningen för enhetlig tillämpning av lagstiftningen, utlänningsmål) av den 11 september 1997 (nedan kallat avgörandet från Rechtbank).
63. Tribunalen konstaterar inledningsvis att bestämmelsernas ordalydelse är mycket otydlig. Enligt vad som föreskrivs i artikel 1.4 i gemensam ståndpunkt 2001/931, avses med ”behörig myndighet” en ”rättslig myndighet eller, om rättsliga myndigheter inte har behörighet på det område som omfattas av denna punkt, en likvärdig myndighet som är behörig på det området”. Det förklaras inte vad som kan vara en behörig myndighet som är likvärdig med en rättslig myndighet ”som har behörighet på det område som omfattas av denna punkt”. Det berörda området är det som gäller beslut om inledande av undersökningar eller rättsliga åtgärder i fråga om terroristverksamhet. Det är vidare svårt att föreställa sig att rättsliga myndigheter i någon av unionens medlemsstater, som är konstituerade som en rättsstat och medlem av en rättslig union, ”helt skulle sakna” behörighet på området. Likaså är det inte heller lätt att förstå begreppet beslut om ”inledande av undersökningar eller rättsliga åtgärder” i fråga om en terroristhandling eller ”en dom för sådana handlingar”. Det har inte heller angetts om tolkningen av bestämmelserna ska ske med hänvisning till nationell rätt eller om bestämmelserna har ett självständigt innehåll i unionsrätten, som det i sådant fall åligger enbart unionsdomstolarna att klargöra. Det är inte uppenbart i någotdera av fallen att bestämmelsernas olika språkversioner omfattar samma underliggande nationella verklighet. I vissa språkversioner används rent straffrättslig terminologi, medan tolkningen av dessa begrepp i andra språkversionen kan gå utöver en rent straffrättslig ram.
64. Det ska vidare påpekas att det inte handlar om rådets ansvar i egenskap av lagstiftare och upphovsman till de aktuella bestämmelserna, utan om dess ansvar i egenskap av administrativ myndighet med ansvar för att genomföra dem.
65. De ovannämnda svårigheterna att tolka de aktuella bestämmelserna har givetvis medfört avsevärda svårigheter att genomföra dem, vilket framgår av tribunalens rikliga praxis i denna speciella typ av mål (se förutom domarna i de ovan i punkt 1 nämnda målen Sison I och Sison II, även förstainstansrättens dom av den 12 december 2006 i mål T‑228/02, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran mot rådet, kallat OMPI, REG 2006, s. II‑4665, av den 11 juli 2007 i mål T‑327/03, Al-Aqsa mot rådet, kallat Al-Aqsa I , ej publicerad i rättsfallssamlingen, domen i det ovan i punkt 48 nämnda målet PMOI I, dom av den 4 december 2008 i mål T‑284/08, People’s Mojahedin Organization of Iran mot rådet, kallat PMOI II , REG 2008, s. II‑3487, överklagat genom mål C‑27/09 P, av den 2 september 2009 i de förenade målen T‑37/07 och T‑323/07, El Morabit mot rådet, ej publicerad i rättsfallssamlingen, tribunalens dom av den 9 september 2010 i mål T‑348/07, Al-Aqsa mot rådet, kallat Al-Aqsa II, REU 2010, s. II‑0000, och av den 7 december 2010 i mål T‑49/07, Fahas mot rådet, REU 2010, s. II‑0000). Det är således först genom att under ett antal år pröva ett tiotal mål som tribunalen gradvis har utarbetat en rationell och konsekvent ram för tolkningen av de aktuella bestämmelserna. Denna gradvisa utveckling av rättspraxis är särskilt tydlig i punkt 91 och följande punkter i domen i det ovan i punkt 1 nämnda målet Sison II, vari görs en sammanfattning av tidigare domar på området.
66. Mera specifikt ska det först påpekas att tribunalen inte gett några upplysningar i domen i det ovan i punkt 1 nämnda målet Sison I om huruvida domen från Raad van State och avgörandet från Rechtbank kunde betraktas som beslut som fattats av en behörig nationell myndighet i den mening som avses i artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001 och artikel 1.4 i gemensam ståndpunkt 2001/931 (se härvid domen i det ovan i punkt 1 nämnda målet Sison I, punkt 242). Den domen har således inte kunnat tjäna som prejudikat för rådet i den mening som avses i den rättspraxis som nämns i punkt 40 ovan under förfarandet med att vidta de aktuella angripna rättsakterna.
67. I förevarande mål har förstainstansrätten däremot gjort en omfattande prövning av innehållet i, omfattningen av och sammanhanget bakom de nationella myndigheternas avgöranden som de angripna rättsakterna grundades på, det vill säga domen från Raad van State och avgörandet från Rechtbank, i punkterna 46–70 i domen i det ovan i punkt 1 nämnda målet Sison I, och punkterna 88, 90 och 100–106 i domen i det ovan i punkt 1 nämnda målet Sison II, till vilka tribunalen hänvisar vidare.
68. När det gäller kvalificeringen av dessa nationella avgöranden med avseende på artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001 och artikel 1.4 i gemensam ståndpunkt 2001/931, vilken gjordes i punkt 107 och följande punkter i domen i det ovan i punkt 1 nämnda målet Sison II, ska det påpekas att förstainstansrätten i punkt 111 i domen i det ovannämnda målet Sison II för första gången fastställde allmänna tolknings- och tillämpningskriterier för dessa bestämmelser. Förstainstansrätten ”fann” således att, med hänsyn till såväl lydelsen av som sammanhanget för och ändamålet med de bestämmelser som är i fråga i förevarande fall, samt till den stora roll som de nationella myndigheterna spelar i det förfarande för frysning av penningmedel som föreskrivs i artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001, ett beslut om ”inledande av undersökningar eller rättsliga åtgärder”, för att det med framgång ska kunna åberopas av rådet, ska ha fattats inom ramen för ett nationellt förfarande som direkt och huvudsakligen avser vidtagande av preventiva eller repressiva åtgärder gentemot den berörda personen i syfte att bekämpa terrorism och på grund av denna persons inblandning i terroristhandlingar. Förstainstansrätten påpekade att ett avgörande av en nationell rättslig myndighet i vilket den berörda personens eventuella inblandning i sådan verksamhet endast prövas indirekt som en accessorisk fråga inom ramen för en talan som exempelvis avser civila rättigheter och skyldigheter, inte uppfyller detta krav.
69. I punkt 113 i domen i det i punkt 1 nämnda målet Sison II drog förstainstansrätten slutsatsen, av kriteriet om restriktiv tolkning som den just fastställt, att avsikten med sökandens pågående förfaranden vid Raad van State och Rechtbank inte var att åtgärder skulle vidtas med anledning av sökandens eventuella deltagande i terroristhandlingar, utan förfarandena avsåg uteslutande en kontroll av lagenligheten av det beslut som den nederländska statssekreteraren vid justitiedepartementet fattat, att neka sökanden flyktingstatus och uppehållstillstånd i Nederländerna.
70. Förstainstansrätten medgav emellertid också i punkt 114 i domen i det i punkt 1 nämnda målet Sison II att det var under dessa förfaranden som Raad van State och Rechtbank hade fått kännedom om den Nederländska säkerhetstjänstens (BVD) akt avseende sökandens påstådda inblandning i viss terroristverksamhet i Filippinerna. Detta föranledde emellertid inte dessa två domstolar att inleda någon undersökning med avseende på dessa omständigheter, och inte heller att vidta rättsliga åtgärder gentemot sökanden.
71. Det ska vidare betonas att i motsats till vad sökanden har hävdat så godtog Rechtbank, sedan Raad van State meddelat sin dom och efter att denna domstol tagit del av BVD:s akt (se domen i det ovan i punkt 1 nämnda målet Sison I, punkterna 63, 66 och 68–70), i huvudsak det beslut som den nederländske statssekreteraren vid justitiedepartementet fattat att neka sökanden flyktingstatus och uppehållstillstånd i Nederländerna, vilket huvudsakligen motiverades av att sökanden hade lett eller försökt att från Nederländerna leda New People’s Army (NPA), en väpnad gren av det filippinska kommunistpartiet som är ansvarig för ett stort antal terroristhandlingar i Filippinerna. Rådet gjorde således inte sig skyldigt till någon felaktig rättstillämpning då det hänvisade till dessa faktiska omständigheter. Inte heller har rådet överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning.
72. Det ska slutligen påpekas att förstainstansrätten, i punkterna 88, 89 och 122 i domen i det ovan i punkt 1 nämnda målet Sison II, underkände sökandens grund avseende en uppenbart felaktig bedömning av de faktiska omständigheterna. Förstainstansrätten konstaterade särskilt att de anförda faktiska omständigheter som fanns med i motiveringen som bilagts de angripna rättsakterna var vederbörligen styrkta av handlingarna i målet som förstainstansrätten fått del av och i synnerhet av de faktiska omständigheter som Raad van State och Rechtbank självständigt hade fastställt. Dessa faktiska omständigheter avser sökandens deltagande, på grund av hans ledande roll i CPP och NPA, i terroristhandlingar som begåtts i Filippinerna samt de kontakter han haft med ledare för andra terroristorganisationer (se, i detta avseende, punkterna 46–70 i domen i det ovan i punkt 1 nämnda målet Sison I, vilka även återges i punkt 106 i domen i det ovan i punkt 1 nämnda målet Sison II).
73. Mot bakgrund härav och med hänsyn för det första till de komplicerade bedömningar i juridiskt och faktiskt hänseende som krävs för att avgöra förevarande mål och för det andra till svårigheterna att tolka och tillämpa artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001 jämförd med artikel 1.4 i gemensam ståndpunkt 2001/931, anser tribunalen, under omständigheterna i målet och eftersom det saknas fast rättspraxis i frågan från tiden innan domen i det ovan i punkt 1 nämnda målet Sison II meddelades, och med hänsyn för det tredje till den grundläggande betydelsen av de mål av allmänintresse som är kopplade till kampen mot internationell terrorism som eftersträvas i nämnda förordning, att rådets åsidosättande av dessa bestämmelser, vilket ska betraktas som klart fastställt, förklaras av de särskilda krav och ansvar som åligger denna institution och utgör en oegentlighet som under liknande omständigheter hade kunnat begås av en normalt försiktig och aktsam administration.
74. Tribunalen anser följaktligen att även om det klart fastställts att artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001 och artikel 1.4 i gemensam ståndpunkt 2001/931 åsidosatts i förevarande mål, kan detta inte anses utgöra en tillräckligt klar överträdelse av gemenskapsrätten som innebär att gemenskapen blir utomobligatoriskt skadeståndsansvarig gentemot sökanden.
Huruvida gemenskapen är skadeståndsansvarig på grund av ett påstått åsidosättande av sökandens grundläggande rättigheter
75. Det är utrett i förevarande mål att de grundläggande rättigheter som sökanden påstår har åsidosatts är rättsregler som syftar till att ge enskilda rättigheter. För det fall det skulle fastställas att dessa regler har överträtts, är gemenskapen skadeståndsskyldig om överträdelsen är tillräckligt klar.
76. Sökanden har härvid inte åberopat att det allmänna system med frysning av penningmedel som genomförs i förordning nr 2580/2001 skulle vara rättsstridigt i sig med avseende på de grundläggande rättigheterna, utan endast att förordningen har tillämpats på ett felaktigt sätt under de särskilda omständigheter som råder i förevarande mål. Det är denna felaktiga tillämpning som medfört att nämnda rättigheter åsidosatts.
77. Att en sådan ordning, eller liknande ordningar varigenom andra resolutioner från Förenta Nationernas säkerhetsråd genomförs, i princip är förenlig med berörda personers grundläggande rättigheter har klart och tydligt fastställts i domstolens och tribunalens praxis (se, vad gäller äganderätten, domen i det ovan i punkt 60 nämnda målet Kadi, punkterna 361–366, förstainstansrättens dom av den 9 juli 2009 i de förenade målen T‑246/08 och T‑332/08, Melli Bank mot rådet, REG 2009, s. II‑2629, punkterna 111 och 112, vad gäller rätten till respekt för privat- och familjelivet, förstainstansrättens dom av den 12 juli 2006 i mål T‑253/02, Ayadi mot rådet, REG 2006, s. II‑2139, punkt 126, fastställd av domstolen efter överklagande, vad gäller oskuldspresumtionen, domen i det ovan i punkt 65 nämnda målet El Morabit mot rådet, punkt 40, och domen i det ovan i punkt 65 nämnda målet Fahas mot rådet, punkterna 64–68).
78. Det är således inte vidtagandet i sig av restriktiva åtgärder mot sökanden enligt förordning nr 2580/2001 som utgör ett åsidosättande av hans grundläggande rättigheter, utan enbart att sådana åtgärder har vidtagits gentemot honom i de angripna rättsakterna på villkor som inte överensstämmer med dem som föreskrivs – just för att begränsa myndigheters möjlighet att blanda sig i hur dessa rättigheter utövas (se punkterna 50 och 51 ovan) – i artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001 jämförd med artikel 1.4 i gemensam ståndpunkt 2001/931.
79. Det har emellertid redan angetts ovan att det förhållandet att de angripna rättsakterna inte uppfyller villkoren i artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001 förvisso utgör en oegentlighet men att den inte kan betraktas som en tillräckligt klar överträdelse av gemenskapsrätten för att medföra att gemenskapen blir utomobligatoriskt skadeståndsskyldig gentemot sökanden.
80. Eftersom det åberopade åsidosättandet av sökandens grundläggande rättigheter inte kan skiljas från den ovannämnda oegentligheten och endast beror på denna, finner tribunalen att åsidosättandet inte är tillräckligt klart för att, under de särskilda omständigheter som råder i förevarande mål, medföra att gemenskapen blir utomobligatoriskt skadeståndsskyldig (se, analogt, domen i det ovan i punkt 32 nämnda målet Artegodan mot kommissionen, punkterna 131, 132 och 136).
81. Det ska tilläggas att varken Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna eller Europakonventionen, som garanterar rätten till ett effektivt rättsmedel inför en domstol, utgör hinder för att det som villkor för gemenskapens utomobligatoriska skadeståndsansvar, under sådana omständigheter som är aktuella i förevarande mål, ska fastställas att det föreligger ett tillräckligt klart åsidosättande av de grundläggande rättigheter som sökanden åberopat. Vad närmare gäller de rättigheter som garanteras genom protokoll nr 1 till Europakonventionen så har Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna för övrigt beaktat ”diverse begränsningar som följer av omständigheter som ska fastställas inom ramen för en talan” om gemenskapens utomobligatoriska skadeståndsansvar – bland vilka begränsningar enligt fast rättspraxis ingår villkoret att det verkligen skett ett åsidosättande – för att komma fram till att gemenskapsrätten erbjuder ett skydd för de grundläggande rättigheterna som är jämförligt med det skydd som ges i Europakonventionen (se Europadomstolens dom av den 30 juni 2005 i målet Bosphorus Hava Yollari Turizm ve Ticaret Anonim Şirketi mot Irland, Recueil des arrêts et décisions, 2005-VI, §§ 88, 163 och 165).
82. Av övervägandena ovan följer att det villkor för gemenskapens utomobligatoriska skadeståndsansvar som rör rättsstridigheten i rådets agerande inte är uppfyllt i förevarande fall.
83. Talan ska följaktligen ogillas, utan att det är nödvändigt att pröva de andra villkoren för att gemenskapens utomobligatoriska skadeståndsansvar ska aktualiseras.
Rättegångskostnader
84. Beslut om rättegångskostnader ska, i enlighet med artikel 87.1 i rättegångsreglerna, meddelas i den slutliga domen eller i det beslut genom vilket förfarandet avslutas. I enlighet med denna bestämmelse fastslogs i domen i det ovan i punkt 1 nämnda beslutet Sison II att beslut om rättegångskostnaderna skulle meddelas senare.
85. Enligt artikel 87.3 i rättegångsreglerna kan tribunalen, om parterna ömsom tappar målet på en eller flera punkter, eller om särskilda omständigheter motiverar det, besluta att kostnaderna ska delas eller att vardera parten ska bära sin kostnad. Vidare föreskrivs i artikel 87.4 i nämnda regler att medlemsstater och institutioner som har intervenerat i ett mål ska bära sina rättegångskostnader.
86. Rådet har i förevarande fall tappat målet vad avser talan om ogiltigförklaring medan sökanden tappat målet såvitt avser talan om skadestånd. Då talan om ogiltigförklaring under hela förfarandet prövats skilt från talan om skadestånd, finner tribunalen att det utgör en rimlig tillämpning av ovannämnda bestämmelser att låta rådet ersätta samtliga kostnader som huvudparterna haft såvitt avser talan om ogiltigförklaring, medan sökanden ska ersätta huvudparternas samtliga rättegångskostnader avseende talan om skadestånd. Konungariket Nederländerna, Förenade kungariket och kommissionen ska bära sina respektive rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (andra avdelningen i utökad sammansättning)
följande:
1) Skadeståndstalan ogillas.
2) Europeiska unionens råd ska bära sina egna rättegångskostnader för talan om ogiltigförklaring och ersätta Jose Maria Sisons kostnader härför.
3) Jose Maria Sison ska bära sina egna rättegångskostnader för talan om skadestånd och ersätta rådets kostnader härför.
4) Konungariket Nederländerna, Förenade kungariket och kommissionen ska bära sina respektive rättegångskostnader.