1.

Denna tolkningsfråga som ställts av Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio (Italien) med stöd av artikel 234 EG gäller ett för domstolen välbekant ämne, dock med inslag som inte behandlats i tidigare avgjorda mål. ( 2 )

2.

Det har i gemenskapens rättspraxis vid fem tillfällen förklarats att Europaparlamentets och rådets direktiv 97/13/EG av den 10 april 1997 om gemensamma ramar för allmänna auktorisationer och individuella tillstånd på teletjänstområdet ( 3 ) förhindrar medlemsstaterna att ålägga företag med individuella tillstånd pålagor som inte föreskrivs i artikel 11 i direktivet och att de enligt detta direktiv skall beräkna avgifterna på grundval av kostnaden för den administrativa verksamhet för vilken de tas ut.

3.

Det första tillfället var i dom av den 18 september 2003, Albacom och Infostrada, ( 4 ) som syftade till att bistå Consiglio di Stato i Republiken Italien vid avgörandet av en tvist där man diskuterade en avgift grundad på telekommunikationsbolagens omsättning, och uttalandet upprepades i beslut av den 8 juni 2004, Telecom Italia Mobile m.fl. ( 5 )

4.

Likaså med utgångspunkt från den italienska rättsordningen och även här till svar på en fråga från Consiglio di Stato förklarade domstolen i dom av den 18 juli 2006, Nuova Società di Telecomunicazioni, ( 6 ) att artikel 11 utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken innehavaren av ett individuellt tillstånd att tillhandahålla ett allmänt telenät skall betala en kompletterande avgift för privat användning av nämnda nät.

5.

Därefter meddelades Bundesverwaltungsgericht (högsta förvaltningsdomstolen) i Tyskland i dom av den 19 september 2006, i-21 Germany och Arcor, ( 7 ) att systemet i direktiv 97/13 utgjorde hinder för en avgift som beräknas med beaktande av regleringsmyndighetens allmänna administrativa kostnader under en period om 30 år.

6.

Elva månader tidigare informerades nämnda tyska domstol genom dom av den 20 oktober 2005, ISIS Multimedia och Firma 02, ( 8 ) att den berörda artikeln utgör hinder för att ta ut en avgift av en ny konkurrent för tilldelning av telefonnummer, som är mycket högre än kostnaden för att bevilja dem, när det företag som efterträdde det tidigare monopolet, och som har en dominerande ställning, övertog numren kostnadsfritt.

7.

I denna begäran om förhandsavgörande där det, liksom i de fyra tidigare fallen, fallit på min lott att utarbeta ett förslag till avgörande, är bakgrunden i viss mån en annan, eftersom det är fråga om att klargöra om medlemsstaterna med stöd av artikel 22 i direktiv 97/13 kan förlänga skyldigheten för den tidigare innehavaren av en exklusiv koncession att betala en ekonomisk motprestation, något som uppenbarligen strider mot artikel 11 i direktiv 97/13.

8.

Avregleringen av telekommunikationsmarknaden i Europeiska unionen fullbordades den 1 januari 1998 ( 9 ) med direktiv 97/13 som ett av de mest effektiva instrumenten. Genom detta direktiv sammanjämkades den nödvändiga statliga kontrollen över dessa resurser, som uttrycks genom en ”tillståndsmekanism”, med den oumbärliga liberaliseringen av sektorn i syfte att skapa förutsättningar där etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster skapar goda konkurrensförutsättningar. I detta syfte skapades en enhetlig ram grundad på principerna om proportionalitet, öppenhet och icke-diskriminering, där frånvaron av hinder utgör den gemensamma nämnaren för tillhandahållandet av teletjänster och nyttjandet av telenäten. Gemenskapslagstiftaren kräver att de skall tillhandahållas och användas fritt eller, vid behov, i enlighet med ”allmänna auktorisationer”. De ”individuella licenserna” skall utgöra undantag från eller komplement till de generella tillstånden. ( 10 )

9.

Artiklarna 6 och 11 i direktivet syftar till att främja konkurrensen på marknaden för teletjänster och att förhindra att företagen åläggs fler begränsningar eller belastningar än vad som är nödvändigt, och följaktligen skall proportionalitetsprincipen respekteras. ( 11 ) Artiklarnas rubriker är ”[a]vgifter och kostnader för förfaranden vid allmän auktorisation” respektive ”[a]vgifter och kostnader för individuella tillstånd”.

10.

Enligt artikel 11.1 saknar medlemsstaterna rätt att ta ut andra avgifter av innehavarna av individuella tillstånd än sådana som är avsedda att täcka administrativa kostnader i samband med utfärdande, handläggning, kontroll och tillsyn. Enligt artikel 11.2 får de dock när det gäller användning av knappa resurser införa icke diskriminerande avgifter för att säkerställa ett optimalt utnyttjande av dessa resurser.

11.

Enligt artikel 25 skulle medlemsstaterna ha genomfört direktivet senast den 31 december 1997.

12.

I artikel 22 föreskrivs dock under rubriken ”Auktorisation som gäller vid tidpunkten för detta direktivs ikraftträdande: ( 12 )

1.   Medlemsstaterna skall vidta alla åtgärder som krävs för att auktorisation som gäller den dag då detta direktiv träder i kraft skall uppfylla bestämmelserna i direktivet före den 1 januari 1999.

2.   Om tillämpningen av bestämmelserna i detta direktiv leder till ändringar i villkoren för auktorisation som redan gäller får medlemsstaterna förlänga giltigheten för sådana villkor, med undantag för villkor som ger speciella eller exklusiva rättigheter som har upphört eller kommer att upphöra att gälla enligt gemenskapsrätten, under förutsättning att detta kan göras utan att andra företags rättigheter enligt gemenskapsrätten, inbegripet detta direktiv, påverkas. I sådana fall skall medlemsstaterna underrätta kommissionen om vilka åtgärder som har vidtagits i detta syfte och skälen för det.

3.   Utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna i punkt 2 skall skyldigheter i auktorisation som gäller den dag när detta direktiv träder i kraft och som inte bringats i överensstämmelse med bestämmelserna i detta direktiv före den 1 januari 1999 upphöra att gälla.

Om det är motiverat får kommissionen på begäran bevilja medlemsstaterna en senareläggning av detta datum.”

13.

Enligt Codice postale e delle telecomunicazioni (post- och telekommunikationslagen) av år 1973, ( 13 ) är kommunikationstjänster på distans förbehållna staten (artikel 1), men de kan bedrivas indirekt med stöd av en koncession (artikel 4), varvid koncessionsinnehavaren åläggs att betala en årlig avgift (artikel 188), som står i proportion till verksamhetens bruttointäkter, efter avdrag för avgifterna till förvaltaren av det offentliga nätet. ( 14 )

14.

Då den process jag beskrivit inletts i Europeiska unionen beslutades genom lagdekret nr 545 av den 23 oktober 1996 ( 15 ) om en anpassning av den italienska lagstiftningen till gemenskapsrätten, vilket dekret med några ändringar omvandlades till lag nr 650 av den 23 december 1996. ( 16 )

15.

Genom de nya reglerna togs ensamrätter och särskilda rättigheter bort. Alla företag tillerkändes även rätt att tillhandahålla teletjänster och installera telenät, dock på villkor att de erhållit tillstånd av myndigheterna. Detta bekräftades genom artikel 4.1 och 4.2 i lag nr 249 av den 31 juli 1997, ( 17 ) genom vilken Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (tillsynsmyndigheten för kommunikation) inrättades och bestämmelser avseende tele-, radio- och tv-systemen utfärdades.

16.

Genom presidentdekret nr 318 av den 19 september 1997 ( 18 ) genomfördes anpassningen av den italienska rättsordningen till gemenskapsrättens krav, och direktiv 97/13 införlivades. Den 1 januari 1998 fastställdes som tidsgräns för de äldre särskilda och exklusiva rättigheterna (artikel 2.3), och därefter återgavs artikel 22 i direktiv 97/13 (artikel 2.4-6).

17.

Vidare föreskrevs att de avgifter som tas ut för individuella tillstånd endast skall avse administrativa kostnader (artikel 6.20), ( 19 ) och därmed blev artikel 188 i Codice postale inaktuell.

18.

För att göra övergången till den nya situationen smidig förlängs dock giltigheten av denna artikel i Codice postale så länge tillsynsmyndigheten anser det lämpligt (artikel 21.2). Denna regel upphävdes genom artikel 20.4 i lag nr 448 av den 23 december 1998 om åtgärder avseende de allmänna finanserna för stabilisering och utveckling (1999 års finanslag), ( 20 ) och i artikel 20.3 bekräftas att nämnda artikel 188 del Codice postale upphörde att gälla den 1 januari 1999. Bestämmelsen gällde således under år 1998.

19.

Telecom Italia SpA, som sedan år 1964 innehar en exklusiv koncession att tillhandahålla telekommunikationstjänster i landet, har för närvarande ett individuellt tillstånd att bedriva verksamhet som är förknippad med dessa tjänster och betalade en avgift på 385896593 euro, jämte ränta, för år 1998.

20.

För att återfå detta belopp vände sig bolaget till Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, som genom beslut av den 10 maj 2006, med hänvisning till domen i målet Albacom och Infostrada, har vänt sig till domstolen för att få vägledning ”angående tolkningen och räckvidden” av artiklarna 11, 22 och 25 i direktiv 97/13, i synnerhet med avseende på huruvida de utgör hinder för artikel 20.3 i lag nr 448 av år 1998.

21.

Förevarande begäran om förhandsavgörande inkom till domstolens kansli den 3 juli 2006. Sökanden i målet vid den nationella domstolen, den italienska regeringen och kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden och deras företrädare deltog i förhandlingen som hölls den 4 oktober 2007 för att yttra sig muntligen.

22.

Den vältaliga Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio är i det kritiska ögonblicket fåordig och dess fråga till domstolen är mer komplicerad än ordalydelsen ger vid handen.

23.

Den är så knapphändig att den inskränker sig till att utan närmare preciseringar begära vägledning om tolkningen och räckvidden av artiklarna 11, 22 och 25 i direktiv 97/1, för att ställa dem mot artikel 20.3 i den italienska lagen nr 448 av år 1998. Den knapphet som utmärker frågan skymmer de egentliga motiven med begäran om förhandsavgörande och gör det svårare att förstå den rätt. Tolkningsfrågan är i själva verket inriktad på artikel 22 i det berörda direktivet, och de andra två bestämmelserna har den inte oviktiga uppgiften att tjäna som avgränsning.

24.

Det bör med avseende på målet vid den nationella domstolen klargöras om ett uttag av en avgift i strid med direktivets artikel 11, med stöd av artikel 22 i detsamma, kan förlängas till den 31 december 1998, alltså längre än till det datum som anges för direktivets genomförande i artikel 25 (den 31 december 1997). ( 21 )

25.

Frågan skall besvaras med utgångspunkt från en granskning av om den avgift som betalas av Telecom Italia (och de nationella reglerna som den baseras på) är förenlig med systemet i direktiv 97/13, särskilt artikel 11. Den uppgiften åvilar den nationella domstolen, och EG-domstolen skall inskränka sig till att tillhandahålla användbara modeller för att tolka gemenskapsrätten, såsom den gjort tidigare i domarna Albacom och Infostrada, ISIS Multimedia och Firma 02, Nuova società di telecomunicazioni och i-21Germany och Arcor.

26.

Utgången är i alla händelser lätt att se, eftersom det följer av denna rättspraxis att ekonomiska pålagor, som med stöd av sagda artikel 11 tas ut av bolag som är innehavare av individuella tillstånd att tillhandahålla teletjänster, skall täcka administrativa kostnader i samband med utfärdande och tillsyn av dessa, om de inte avser knappa resurser, då en avgift tillåts för att säkerställa att de utnyttjas optimalt. En avgift som beräknas på grundval av en prognos över de ordinarie kostnaderna under 30 år för den enhet som utfärdar tillstånden omfattas därför inte av systemet (domen i målet i-21 Germany och Arcor), vilket även gäller avgifter som baseras på innehavarens omsättning (domen i målet Albacom och Infostrada) eller kravet på en tilläggsavgift för privat användning av ett allmänt telenät som tilldelats, vilka fastställts enligt kriterier som avviker från artikel 11 (domen i målet Nuova società di telecomunicazioni).

27.

Det råder (åtminstone enligt den hänskjutande domstolen eller enligt parterna i förevarande förfarande om förhandsavgörande) ingen tvekan om att detsamma gäller den avgift som Telecom Italia betalade för sitt tillstånd under räkenskapsåret 1998 och som till sitt belopp stod i förhållande till verksamhetens bruttointäkter.

28.

Sedan detta konstaterats uppkommer dock frågan om det, trots att den strider mot direktiv 97/13, är möjligt att förlänga avgiften under ett år med stöd av artikel 22, vars lydelse är ett utflöde av skälen 26 och 27 i direktivet.

29.

En läsning av bestämmelsens rubrik (”[a]uktorisation som gäller vid tidpunkten för detta direktivs ikraftträdande”), jämförd med skäl 26, ( 22 ) är en första indikation på dess uppgift att värna om tidigare koncessioner som fortfarande gäller inom det harmoniserade systemet, för att skydda värden som utgör en del av alla rättsliga gemenskaper: stabiliteten och kontinuiteten i rättsförhållanden. För det ändamålet överlåts enligt artikel 22.2 åt medlemsstaterna att besluta att förlänga giltigheten hos tillstånd ( 23 ) som berörs av det nya systemet.

30.

Omsorgen om att bevara det förgångna ( 24 ) är dock inte oändlig. Till att börja med anges redan i artikel 22.1 en tidsgräns, ( 25 ) eftersom den nationella lagstiftaren åläggs att senast den 1 januari 1999 anpassa dessa tillstånd till direktivets krav. Detta mål upprepas i artikel 22.3, på så sätt att den del av en auktorisation som inte överensstämmer med direktivets krav upphör att gälla från den dagen. Emellertid behandlas även materiella begränsningar. I artikel 22.2 anges i det avseendet mycket tydligt ett förbud mot att vidmakthålla villkor som ger speciella eller exklusiva rättigheter, samt sådana som om de vidmakthålls skadar tredje man.

31.

I artikel 22.2 anges att giltigheten för ”villkor” i äldre auktorisationer kan förlängas, med undantag för sådana som ger ”speciella eller exklusiva rättigheter”, som skall upphöra att gälla den 31 december 1997. I artikel 22.3 behandlas de ”skyldigheter” som följer av en auktorisation, som kan bestå fram till den 31 december 1998. Dessa ”skyldigheter” är underordnade ”villkoren”, ett begrepp som brukar omfatta rättigheter och skyldigheter. Eftersom artikel 22.3 inleds med formuleringen ”[u]tan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna i punkt 2”, är det inte möjligt att förlänga ”skyldigheter” som sammanhänger med ”speciella eller exklusiva rättigheter” till den 31 december 1998. Denna systematiska läsning av artikel 22 kullkastar den tolkning som förordats av representanten för den italienska regeringen vid förhandlingen i förevarande förfarande om förhandsavgörande, nämligen en isolerad tolkning av de båda bestämmelserna som om det vore fråga om slutna kärl.

32.

Således var medlemsstaterna skyldiga att anpassa sina rättsordningar till direktiv 97/13 senast den 31 december 1997, men de äldre auktorisationerna kunde förlängas ett år även om de stred mot direktivet, under förutsättning att de inte gav monopolrättigheter eller skadade utomståendes juridiska rättigheter. I sådana fall fastställdes en absolut gräns till den 31 december 1998.

33.

Detta synsätt bekräftas i skäl 26 i direktivet, enligt vilket ”[b]estämmelser i sådan auktorisation som står i strid med gemenskapslagstiftningen, särskilt sådana som ger tillståndsinnehavarna speciella eller exklusiva rättigheter, [inte] skall … vara gällande från och med det datum som anges i de relevanta gemenskapsbestämmelserna. När det gäller andra rättigheter som inte påverkar andra företags intressen … kan medlemsstaterna förlänga deras giltighet för att undvika skadeståndskrav.”

34.

Det förefaller alltså, såsom företrädaren för Telecom Italia har förklarat, som om lagstiftaren har velat förlänga fristen för att anpassa tillstånd och auktorisationer som inte skadar den fria konkurrensen, för att inte äventyra syftena med gemenskapsharmoniseringen.

35.

Granskningen av den avgift som betalats av Telecom Italia, vars återbetalning yrkats i målet vid den nationella domstolen, förutsätter att det utreds om den kan anses skapa speciella eller exklusiva rättigheter eller om dess vidmakthållande skadar utomståendes intressen, eftersom den i så fall inte kunde bestå under år 1998.

36.

Det bör inledningsvis påpekas att den senare situationen inte är aktuell, eftersom en tillfällig förlängning av avgiften för det avskaffade monopolet inte alls ”skadar andra företags intressen” utan gynnar dem, genom att den tidigare koncessionsinnehavaren åläggs en tilläggsavgift.

37.

Samma sak gäller det första fallet, eftersom den omtvistade åtgärden inte ”ger speciella eller exklusiva rättigheter”, utan endast innebär att en ersättning tas ut för dem. Det skulle emellertid vara orimligt att stanna vid denna fråga, eftersom uttaget av avgiften är nära knutet till en privilegierad ställning som inte godtas enligt det nya systemet. Efter den 31 december 1997 är det, enligt artikel 22, med andra ord förbjudet att bibehålla en situation där teletjänster tillhandahålls av ett enda företag eller ett antal företag med speciella rättigheter och detta förbud påverkar givetvis motprestationerna i dessa speciella fall.

38.

Telecom Italia har således rätt i att om bolaget den 1 januari 1998 upphörde att vara den enda leverantören av teletjänster i Italien, så upphörde dess skyldighet att till statsbudgeten betala för koncessionen från och med den tidpunkten, och inget skäl, de lege lata eller de lege ferenda, berättigar till att den förlängs. Varken bestämmelsens lydelse eller dess anda ger stöd för något som helst undantag.

39.

Direktiv 97/13 ingår som ett led i gemenskapens arbete med att avreglera marknaden för elektronisk kommunikation, och syftar till att främja konkurrensen, genom att förhindra att operatörerna åläggs fler begränsningar eller avgifter än nödvändigt, ( 26 ) och inskränka medlemsstaternas beskattningsrätt, genom att ålägga dem att inta ta ut andra avgifter än de som föreskrivs av gemenskapslagstiftaren. ( 27 ) När man med stöd av principerna om öppenhet och proportionalitet strävar efter att införa likhet för alla konkurrenter i den mest känsliga fasen, nämligen organisationen av marknaden, för att gå vidare från den förutvarande situationen, ( 28 ) var det bara möjligt att ta ut en avgift av Telecom Italia som var relaterad till den tidigare koncessionen under år 1998, om företaget åtnjöt en förmån som behövde motverkas och betalningen av avgiften var det enda sättet att uppväga denna.

40.

Även om detta är en fråga som det ankommer på den hänskjutande domstolen att utreda, så har det inte visats att det bolag som vid tidpunkten (den 1 januari 1998) var innehavare av det tidigare monopolet åtnjöt ett högre anseende än konkurrenterna. Jag anser vidare att om det vore så skulle det lämpligaste sättet att skapa lika förutsättningar för konkurrenterna inte vara att bibehålla ett av inslagen (betalningen av avgiften) i en institution (den exklusiva koncessionen) som gemenskapsrätten tagit avstånd från, ( 29 ) utan att använda andra metoder som skapats genom denna rättsordning för att nå jämvikt, nämligen att ålägga dominerande bolag specifika skyldigheter (”asymmetriska”, enligt det uttryck som användes av företrädaren för Italia Telecom vid förhandlingen i förevarande förfarande om förhandsavgörande). Ett belysande exempel är artikel 4a i direktiv 90/388, som tillades genom direktiv 96/19, i syfte att ålägga medlemsstaterna att säkerställa att bolag som är innehavare av speciella eller exklusiva rättigheter ger andra företag som har auktorisation att tillhandahålla sådana tjänster möjlighet till samtrafik med deras allmänna nät och mellan telefonitjänster. ( 30 )

41.

Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen skall besvara de frågor som har ställts av Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio på följande sätt:

Europaparlamentets och rådets direktiv 97/13/EG av den 10 april 1997 om gemensamma ramar för allmän auktorisation och individuella tillstånd på teletjänstområdet, och närmare bestämt artiklarna 11, 22 och 25 i detta, utgör hinder för en medlemsstat att av den tidigare innehavaren av en exklusiv koncession eller innehavaren av exklusiva rättigheter som har upphört, och som för närvarande är innehavare av ett individuellt tillstånd, till och med den 31 december 1998 ta ut andra avgifter än de som föreskrivs i ovannämnda artikel 11.