FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
JULIANE KOKOTT
föredraget den 26 april 20071(1)
Mål C‑186/06
Europeiska gemenskapernas kommission
mot
Konungariket Spanien
”Direktiv 79/409/EEG – Bevarande av vilda fåglar – Kanalen Segarra-Garrigues bevattningsområde (Lleida)”
I – Inledning
1. Det aktuella fallet gäller tillämpningen av artikel 4 i rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar(2) (nedan kallat fågeldirektivet) i fråga om planer på bevattning av ett område som hittills har varit karaktäristiskt för sin stäppmiljö och för de sällsynta fågelarter som är speciellt anpassade till den. Eftersom detta område vid den aktuella tidpunkten ännu inte hade klassificerats som ett särskilt skyddsområde för stäppfåglar tillämpades först, efter antagandet av rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter(3) (nedan kallat livsmiljödirektivet), skyddsordningen för så kallade faktiska fågelskyddsområden. Faktiska fågelskyddsområden är sådana områden som borde ha klassificerats i den mening som avses i artikel 4 i fågeldirektivet (nedan kallade SSO) men ännu inte har klassificerats.(4) Vid sidan av ett antal frågor i sak måste det framför allt klargöras om och i vilken utsträckning ingrepp kan försvaras genom att kompensationsåtgärder vidtas inom ramen för denna skyddsordning.
II – Tillämpliga bestämmelser
2. Enligt artikel 1 i fågeldirektivet är syftet med direktivet att skydda samtliga vilda fågelarter i Europa. I artikel 2 fastställs medlemsstaternas grundläggande skyldigheter härvidlag.
”Medlemsstaterna skall, med beaktande även av ekonomiska krav och rekreationsbehov, vidta de åtgärder som är nödvändiga för att bibehålla populationen av de arter som avses i artikel 1 på en nivå som svarar särskilt mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov, eller för att återupprätta populationen av dessa arter till denna nivå.”
3. I artikel 3 anges vilka åtgärder medlemsstaterna skall vidta för att uppnå detta syfte, särskilt avsättande av skyddade områden och underhålls- och skötselåtgärder för livsmiljöerna.
4. I artikel 4 ingår bestämmelser om vilka områden medlemsstaterna skall klassificera som SSO för vissa särskilt skyddsvärda fåglar. I den artikeln har också – i punkt 4 första meningen – angetts hur framför allt skyddet av dessa områden närmare skall regleras.
”1. För de arter som anges i bilaga 1 skall särskilda åtgärder för bevarande av deras livsmiljö vidtas för att säkerställa deras överlevnad och fortplantning inom det område där de förekommer.
I samband med detta skall hänsyn tas till:
a) utrotningshotade arter,
b) arter som är känsliga för vissa förändringar i livsmiljön,
c) arter som anses som sällsynta på grund av att populationerna är små eller den lokala utbredningen begränsad,
d) andra arter som kräver speciell uppmärksamhet på grund av den särskilda karaktären hos deras livsmiljö.
Vid utvärdering skall hänsyn tas till tendenser och variationer i populationsnivåerna.
Medlemsstaterna skall som särskilda skyddsområden i första hand klassificera sådana områden som vad gäller antal och storlek är mest lämpade för bevarandet av dessa arter, med hänsyn till arternas behov av skydd inom det geografiska havs- och landområde som omfattas av detta direktiv.
…
4. Med avseende på de skyddsområden som avses i punkterna 1 och 2 ovan skall medlemsstaterna vidta lämpliga åtgärder för att undvika förorening och försämring av livsmiljöer samt störningar som påverkar fåglarna, i den mån denna påverkan inte saknar betydelse för att uppnå syftet med denna artikel. …”
5. Enligt artikel 7 i livsmiljödirektivet skall förpliktelser som uppstår till följd av artikel 6.2–6.4 i samma direktiv ersätta alla förpliktelser som uppstår till följd av artikel 4.4 första meningen i fågeldirektivet från och med dagen för genomförandet av livsmiljödirektivet – det vill säga från och med juni 1994(5) – eller den dag då en medlemsstat i enlighet med fågeldirektivet har klassificerat eller erkänt ett SSO.
III – Bakgrund, förfarandet vid den nationella domstolen och parternas yrkanden
6. I den katalanska provinsen Lleida finns det stora stäppmiljöer som erbjuder goda livsbetingelser för fågelarterna där. Detta gäller i förevarande fall särskilt hökörn (Hieraaetus fasciatus), småtrapp (Tetrax tetrax), kalanderlärka (Melanocorypha calandra), dupontlärka (Chersophilus duponti), blåkråka (Coracias garrulus) och korttålärka (Calandrella brachydactyla).
7. Därför anges i den förteckning över ornitologiskt viktiga områden i Spanien som det spanska ornitologiska sällskapet (Sociedad Española de Ornitología) offentliggjorde 1998(6) två för skyddet av dessa fågelarter särskilt lämpade områden, nämligen nr 142 ”Secanos de Lérida” med en yta på 62 500 hektar och nr 144 ”Cogul-Alfes” med en yta på 18 000 hektar. (IBA står för Important Bird Area: viktigt fågelskyddsområde eller Important Bird Areas: viktiga fågelskyddsområden)
8. År 1988 hade Spanien inom IBA-område nr 144 klassificerat ett SSO i enlighet med artikel 4.1 i fågeldirektivet, nämligen SSO ”Mas de Melons” med en yta på 1 462 hektar (numera efter en utvidgning på 6 418 hektar). I övrigt fanns det till att börja med inga SSO inom de båda IBA-områdena.
9. Kommissionen fick 2001 genom ett klagomål kännedom om att det fanns planer på att bevattna cirka 110 000 hektar jordbruksmark inom detta område. Enligt planerna skulle ytterligare bevattning ske med 1 500, 3 500 eller 6 500 kubikmeter vatten per hektar. För detta har diverse byggnadsåtgärder i vissa fall varit nödvändiga. Spanien har förklarat att planerna i enlighet med lag 42/1994 av den 30 november 1994(7) var ett projekt av allmänt (nationellt) intresse.
10. Den 26 september 2002 gjorde de behöriga myndigheterna i regionen en bedömning konsekvenserna för miljön av dessa planerade åtgärder. Samma år påbörjades de första arbetena. Det kan förväntas att det kommer att ta cirka tio år att genomföra alla nödvändiga åtgärder. Själva bevattningen har ännu inte påbörjats.
11. Eftersom kommissionen efter ytterligare upplysningar från Spanien och den klagande ansåg att planerna stred mot fågeldirektivet anmodade kommissionen den 1 april 2004, i enlighet med artikel 226 EG, Spanien att yttra sig. Trots Spaniens svar vidhöll kommissionen sin uppfattning och avgav den 14 december 2004 ett motiverat yttrande som inlämnades den 22 december 2004 till Spaniens ständiga representation i Bryssel. Kommissionen utsatte i det en sista frist på två månader, det vill säga fram till och med den 22 februari 2005, då kraven enligt fågeldirektivet skulle vara uppfyllda.
12. Enligt Spaniens svar, som inkom till kommissionen den 7 mars 2005, hade redan under 2003 inom området i fråga ytterligare SSO klassificerats med en yta på 20 475 hektar. Det rör sig förmodligen om områdena ”Anglesola-Vilagrassa” (857 hektar), ”Bellmunt-Almenara” (3 466 hektar), ”Plans de Sió” (efter utvidgning i dag 5 298 hektar), ”Granyena” (6 646 hektar), ”Valls del Sió-Llobregós” (27 791 hektar, dock bara delvis inom det projekterade området) och ”Secans de la Noguera” (utanför det projekterade området) i IBA nr 142 samt ”Secans del Segrià i Utxesa”, som möjligtvis delvis överensstämmer med områdena inom IBA nr 144.
13. Trots Spaniens svar väckte kommissionen den 11 april 2006 förevarande talan och yrkade att domstolen skall
– fastställa att Konungariket Spanien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 2, 3 samt 4.1 och 4.4 i rådets direktiv 79/409/EEG om bevarande av vilda fåglar genom att planera åtgärder för bevattning av kanalen Segarra-Garrigues bevattningsområde, och
– förplikta Konungariket Spanien att ersätta rättegångskostnaderna.
14. Konungariket Spanien har yrkat att domstolen skall
– ogilla talan, och
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
15. Under det rättsliga förfarandet klassificerade Katalonien den 5 september 2006 ytterligare områden inom de båda IBA nr 142 och nr 144 som SSO. Utöver utvidgningen av befintliga SSO skall skyddsområdet ”Secans de Belianes-Preixana” (1 925 hektar) inom IBA nr 142 nämnas. Sammanlagt är numera 38 150 hektar inom projektområdet klassificerade som SSO.
IV – Rättslig bedömning
A – Upptagande till sakprövning
16. Spanien har för det första hävdat att kommissionen i sitt motiverade yttrande och i talan har utvidgat föremålet för förfarandet, eftersom Spanien i den formella underrättelsen endast uppmanades att ta ställning till en överträdelse av artikel 4.1 och 4.4 i fågeldirektivet men inte till en överträdelse av artiklarna 2 och 3. Kommissionen har inte uttryckligen kommenterat denna invändning.
17. Spaniens invändning är välgrundad. Föremålet för en talan som väcks med stöd av artikel 226 EG avgränsas av det i den bestämmelsen angivna förfarandet.(8) Detta gäller särskilt begäran om yttrande, av vilken det för medlemsstaten skall framgå vilka upplysningar som är nödvändiga för att denna å ena sidan skall kunna förbereda sitt försvar(9) och å andra sidan vidta rättelse innan talan väcks vid domstolen.(10) Kommissionens motiverade yttrande och talan måste därför stödja sig på samma anmärkningar som i den formella underrättelse genom vilken förfarandet inleds.(11) Kommissionens anmärkningar i den formella underrättelsen måste därför framställas på ett mer övergripande sätt.(12)
18. Som Spanien har anfört anges i begäran om yttrande ordagrant endast artikel 4.1 och 4.4 i fågeldirektivet som de bestämmelser som skulle ha överträtts. Kommissionen har inte nämnt artikel 2. Visserligen har kommissionen kortfattat återgett artikel 3,(13) men det saknas varje form av hänvisning till i vad mån denna artikel skulle ha åsidosatts. Anmärkningarna om åsidosättande av artiklarna 2 och 3 i fågeldirektivet i den formella underrättelsen har heller inte gjorts ens på ett mer övergripande sätt. I så måtto innehåller det motiverade yttrandet och talan en otillåten utvidgning av föremålet för förfarandet.
19. Talan kan därför inte tas upp till sakpröving i de avseenden där kommissionen anfört att det skett ett åsidosättande av artiklarna 2 och 3 i fågeldirektivet.
B – Grunden för talan
1. Den rättsliga grunden för talan
20. I den mån talan kan tas upp till sakprövning riktar kommissionen kritik mot Spanien för att, när det gäller de planerade bevattningsåtgärderna i kanalen Segarra-Garrigues bevattningsområde, ha åsidosatt bestämmelserna i artikel 4.1 och 4.4 i fågeldirektivet.
21. Enligt artikel 4.1 första meningen i fågeldirektivet skall för de arter som anges i bilaga 1 särskilda åtgärder för bevarande av deras livsmiljö vidtas för att säkerställa deras överlevnad och fortplantning inom det område där de förekommer. Särskilt skall medlemsstaterna enligt artikel 4.1 fjärde meningen klassificera sådana områden som vad gäller antal och storlek är mest lämpade för bevarandet av dessa arter. Denna särskilda aspekt har i rättspraxis hittills varit det viktigaste tillämpningsområdet när det gäller artikel 4.1.
22. Det är dock ostridigt att förevarande förfarande inte gäller klassificeringen av vissa bestämda SSO,(14) utan ingreppen inom sådana områden som borde ha klassificerats som SSO. Följaktligen rör det sig om huruvida Spanien, oberoende av klassificeringen, har vidtagit tillräckliga särskilda skyddsåtgärder i enlighet med artikel 4.1 första meningen i fågeldirektivet.
23. När det gäller SSO är detta det typiska tillämpningsområdet för artikel 4.4 första meningen i fågeldirektivet, som preciseras i artikel 4.1 första meningen. I enlighet därmed skall medlemsstaterna vidta lämpliga åtgärder för att undvika förorening och försämring av livsmiljöer samt störningar som påverkar fåglarna i de skyddsområden som anges i punkterna 1 och 2, i den mån denna påverkan inte saknar betydelse för att uppnå syftet med denna artikel. Preciseringen av artikel 4.1 första meningen genom artikel 4.4 första meningen i fågeldirektivet utesluter dock inte att båda bestämmelserna samtidigt åsidosätts.(15) Snarare kan man av en överträdelse av artikel 4.4 första meningen i fågeldirektivet dra slutsatsen att också artikel 4.1 första meningen i fågeldirektivet har överträtts.
24. Artikel 4.4 första meningen i fågeldirektivet gällde ursprungligen klassificerade SSO. Genom domen i målet Santoña-Sümpfen utvidgades tillämpningen av den till att gälla faktiska fågelskyddsområden.(16) Enligt artikel 7 i livsmiljödirektivet skall alla förpliktelser till följd av artikel 4.4 första meningen i fågeldirektivet ersättas av de förpliktelser som följer av artikel 6.2–6.4 i livsmiljödirektivet. Detta gäller från och med tidpunkten för tillämpningen av det direktivet – det vill säga från och med juni 1994 – respektive därefter från och med den dag då det berörda området i enlighet med fågeldirektivet klassificerades eller erkändes som ett SSO av medlemsstaten. Domstolen har vidare i domen i målet Basses Corbières klargjort att faktiska fågelskyddsområden i fortsättningen skall omfattas av bestämmelserna i artikel 4.4 första meningen i fågeldirektivet.(17)
25. Eftersom artikel 6.2–6.4 i livsmiljödirektivet numera skall tillämpas på klassificerade SSO avser det av kommissionen påstådda åsidosättandet uteslutande faktiska fågelskyddsområden. Kommissionen måste bevisa att bevattningsåtgärderna försämrar möjligheterna för sådana områden att fylla sin funktion som livsmiljö för skyddade fågelarter.
2. Den kritiserade åtgärden
26. Kommissionens anmärkningar gäller inte sådana skador som redan har uppkommit, utan den anser att åsidosättandet består i att Spanien har planerat och utfärdat formella beslut som lett till att tillstånd lämnats för åtgärderna. I det sammanhanget har kommissionen angett två rättsakter, nämligen lagen 42/1994, i vilken fastställs ett allmänintresse och bedömningen av konsekvenserna för miljön från år 2002. Det måste därför först klargöras om dessa rättsakter över huvud taget är tillämpliga när det gäller att fastställa om artikel 4.4 första meningen och artikel 4.1 i fågeldirektivet har åsidosatts.
27. För generaladvokaten van Gerven stod det klart att ej genomförda åtgärder inte kunde strida mot bestämmelserna i artikel 4.4 första meningen i fågeldirektivet, men väl genomförda åtgärder.(18) Av detta skulle man kunna sluta sig till att ett åsidosättande sker fört vid en faktisk skada. För detta talar att ett ingrepp inom ett område, innan planerade åtgärder har vidtagits, ännu inte är ett konstaterat faktum. Generaladvokaten betonade alltså i detta sammanhang att vissa kritiserade planeringsåtgärder under tiden inte fullföljts.
28. I praktiken rör det sig i de fallen om artikel 4.4 första meningen i fågeldirektivet om åtgärder som hela tiden åtminstone till stora delar, om än inte helt, vidtagits och därför haft någon påverkan på områdena i fråga.(19)
29. Visserligen skulle artikel 4.4 första meningen i fågeldirektivet i praktiken inte vara tillämplig för att skydda områdena när ett åsidosättande först är möjligt att konstatera i samband med den faktiska skadan men inte i samband med sådana statliga handlingar som rättsligt sett utgör en förutsättning för den eller till och med främjar den.
30. I enlighet därmed har, enligt domstolen, en inträffad skada aldrig varit en förutsättning för prövningen.(20) Tvärtom avvisade domstolens ordförande ansökan om interimistiska åtgärder mot dammbyggena i det tyska Leybucht, eftersom kommissionen hade inkommit med sin ansökan först två år efter det att tillståndet hade beviljats och åtgärderna redan till större delen hade genomförts.(21) Av detta följer tvärtom att just förvaltningsbeslut – med tanke på ett effektivt rättsskydd – kan strida mot bestämmelserna i artikel 4.4 första meningen i fågeldirektivet och vara föremål för ett fördragsbrottsförfarande, inklusive interimistiska åtgärder.
31. I förevarande fall syftar såväl lagen 42/1994 som bedömningen av konsekvenserna för miljön i princip till att främja ett ingrepp på de berörda områdena, eftersom de bidrar till att förverkliga de åtgärder som är föremål för tvisten.
32. När det gäller lagen 42/1994 är det dock bara känt att ett allmänintresse av bevattning finns dokumenterat i den. Huruvida det i lagen samtidigt har fastställts att detta intresse går före fågelskyddsintressena har däremot inte framgått av handlingarna. Därför leder förekomsten av denna lag för närvarande inte till slutsatsen att skyddsåtgärderna för de berörda områdena är otillräckliga för att uppfylla kraven i 4.4 första meningen i fågeldirektivet.
33. Däremot beror bedömningen av konsekvenserna för miljön på därmed sammanhängande intressen, särskilt när det gäller att bevara skyddsvärda fågelarter. Enligt bedömningen står skyddet av fåglarna inte i motsättning till genomförandet av de planerade åtgärderna, såsom de är utformade enligt denna bedömning.
34. Det måste dock prövas om man vid denna bedömning tagit hänsyn till artikel 4.4 första meningen i fågeldirektivet. Om den utan tillräcklig motivering har lett till ett ingrepp på de faktiska fågelskyddsområdena föreligger ett åsidosättande.
3. Förekomsten av faktiska fågelskyddsområden
35. Det är ostridigt att man vid tidpunkten för bedömningen av konsekvenserna för miljön inom projektområdet i otillräcklig omfattning klassificerat områden som SSO. Av bedömningen kommer detta tydligt till uttryck genom att de behöriga organen getts i uppdrag att identifiera och klassificera ytterligare områden.(22)
36. Det är oomtvistat att detta gäller minst 36 688 hektar, det vill säga skillnaden mellan de 38 150 hektar som under tiden klassificerades inom projektområdet och de 1 462 hektar som ursprungligen klassificerades.
37. Kommissionens anmärkningar skulle dock kunna uppfattas så, att den anser att ytterligare områden bör klassificeras. Kommissionen har nämligen hänvisat till uppgifterna om ytorna för de båda berörda IBA, som sammanlagt omfattar mer än 80 000 hektar.
38. Att hänvisa till IBA-förteckningen räcker dock inte för att fastställa om ytterligare områden bör klassificeras inom projektområdet. Domstolen har redan när det gäller en motsvarande fransk förteckning ansett att enbart det faktum att området i fråga tagits upp i förteckningen över områden av betydelse för bevarandet av fåglar inte bevisar att det skall klassificeras som SSO.(23) Upptagande i en IBA-förteckning innebär endast en presumtion för att det handlar om klassificerade områden.
39. I förevarande fall talar de kartor över utbredningen av de viktigaste fågelarterna som kommissionen själv lagt fram mot att IBA-områdena skall klassificeras. I dessa kartor finns det inte för varje område i de båda IBA något belägg för hur dessa arter utnyttjar dem. I vad mån ytterligare områden enligt dessa kartor över utbredningen inom projektområdet bör klassificeras har kommissionen inte uttalat sig om.
40. Därutöver kan man av beskrivningen av de båda IBA sluta sig till att de inte helt och hållet ligger inom projektområdet, utan att de också omfattar områden utanför det. Vilka områden som fortfarande inte omfattas och vilken omfattning de har anges dock inte av kommissionen.
41. Följaktligen bör man i förevarande förfarande utgå från Spaniens påstående att de faktiska fågelskyddsområdena med en yta på 36 688 hektar vid tidpunkten för bedömningen av konsekvenserna för miljön fanns inom det projekterade området.
4. Ingreppet
42. Det skall i nästa steg prövas om Spanien genom bedömningen av konsekvenserna för miljön har garanterat det skydd av områdena som krävs enligt artikel 4.4 första meningen i fågeldirektivet. Enligt nämnda artikel måste lämpliga åtgärder vidtas för att undvika förorening och försämring av livsmiljöer samt störningar som påverkar fåglarna, i den mån denna påverkan inte saknar betydelse för att uppnå syftet med den artikeln.
43. Bevattningen av stäppmiljöerna och det intensifierade jordbruk som hänger samman därmed förändrar egenskaperna hos dessa livsmiljöer. Det kan antas att de bevattnade områdena är mindre lämpade för de arter som är speciellt anpassade för ett liv i en stäppmiljö. Bevattningen skulle därför kunna utgöra ett ingrepp på de faktiska fågelskyddsområdena.
44. Spanien har visserligen invänt att detta antagande är av rent hypotetisk natur och därutöver betonat att eventuella ingrepp kommer att kompenseras genom åtgärder som minskar skadorna. Mot detta påstående talar dock bedömningen av konsekvenserna för miljön. Som den spanska regeringen uttryckligen har medgett(24) har de behöriga myndigheterna kommit fram till att inverkan, trots de föreskrivna preventiva, korrigerande och kompenserande åtgärderna, är mycket påtaglig (carácter severo)(25).
45. Därutöver skulle visserligen åtgärder som minskar skadorna kunna begränsa konsekvenserna eller till och med göra ett ingrepp överflödigt, men detta är redan definitionsmässigt inte fallet när det gäller kompensationsåtgärder. De förutsätter nämligen en skada som kan gottgöras genom andra åtgärder.
46. Som åtgärd för att minska skadan kommer i förevarande fall i princip endast åtgärden att avstå från ytterligare bevattning av de områden som skall klassificeras i fråga. Enligt bedömningen av konsekvenserna för miljön gäller detta dock bara cirka 18 000 hektar.(26) Inom dessa områden förefaller det då klassificerade SSO Mas de Melons ingå helt och hållet. Därmed skulle minst 20 000 hektar av faktiska fågelskyddsområden, alltså mer än hälften, kunna bevattnas ytterligare.
47. När det gäller storleken på detta område måste man utgå från att detta ingrepp i hög grad påverkar syftet enligt denna artikel. Denna slutsats står inte heller i motsättning till att, enligt bedömningen av inverkan på miljön, ingen av de relevanta arterna försvinner om kompensationsåtgärder vidtas. Den avgörande frågan är nämligen just om det sker en reducering av beståndet.
48. Det skall därmed fastställas att de behöriga myndigheterna genom bedömningen av miljöinverkan har gått med på ingreppet när det gäller de faktiska fågelskyddsområdena. De nödvändiga åtgärderna för att undvika förorening eller försämring av livsmiljöerna samt störningar som påverkar fåglarna vidtogs sålunda inte.
5. Motivering
49. Den spanska regeringen har emellertid anfört olika motiveringar för dessa ingrepp.
50. Ett undantag från artikel 4.4 första meningen i fågeldirektivet kan enligt domstolen bara vara försvarbart om det finns synnerliga skäl som gör att det allmänna bästa har företräde framför de i direktivet angivna miljöintressena.(27) Detta förutsätter framför allt att det inte finns något alternativ till ingreppet, det vill säga att detta inte går utöver vad som krävs för att uppnå målen.(28)
51. De planerade bevattningsåtgärderna genomförs i förevarande fall av ekonomiska skäl. Ekonomiska krav kan dock enlig fast rättspraxis inte utgöra grund för ingrepp på faktiska fågelskyddsområden.(29) Man kan dock ställa sig frågan huruvida dessa kan motiveras med de kompensationsåtgärder och ekologiska fördelar som Spanien har anfört.
52. Domstolen har i domen i målet Leybucht medgett att ekologisk kompensation kan motivera ingrepp på ett skyddat område som görs av ekonomiska skäl.(30) Domen skulle därför kunna uppfattas så att ingrepp inom skyddade områden i princip kan motiveras med att kompensationsåtgärder vidtas.
53. När det gäller att motivera ingrepp genom kompensationsåtgärder är det dock nödvändigt att visa viss återhållsamhet, eftersom resultatet av dessa åtgärder knappast kan garanteras i förväg. Resultatet är beroende av naturliga processer som sällan är helt begripliga och förutsebara. Med kompensationsåtgärder riskerar man att det naturarv som Europa nu i realiteten har minskar, medan det bara är en from förhoppning att nya värden skall skapas. Kompensation bör därför bara ske ultima ratio, det vill säga i de fall då ingreppet är nödvändigt.(31)
54. Domen i målet Leybucht har härvid också vid närmare påseende visat sig handla om en speciell situation som inte utan vidare går att överföra på andra fall. Det rörde sig i det fallet om byggande och placering av dammar vid Nordsjön. Därigenom gick saltängar och strandområden förlorade, det vill säga livsmiljöer som var viktiga för bevarandet av olika fågelarter. I princip var detta ingrepp dock försvarbart på grund av viktiga hänsyn till det gemensamma bästa, nämligen riskerna för översvämning och skyddet av kusten.(32)
55. Domstolen tog upp frågan om ekologisk kompensation enbart i det avseendet att denna, då de planerade åtgärderna såsom de utformats vidtagits med hänsyn till ekonomiska intressen, i sig inte var ägnad att motivera dem.(33) Om hänsyn härvidlag inte hade tagits skulle visserligen effekterna av åtgärderna när det gäller fågelskyddsintressena ha varit mindre men ändå lett till en betydande ekonomisk påfrestning. Ingreppet på fågelskyddsområdet skulle därför inte ha lett till nya ekonomiska möjligheter utan till att man undvikit att ta befintliga resurser i anspråk.
56. Generaladvokaten van Gerven ansåg härvidlag att hänsyn skulle tas till ekonomiska intressen vid utarbetande av sådana åtgärder som har företräde i förhållande till miljöintressena, under förutsättning att hänsyn togs till att de därigenom orsakade ytterligare ingreppen på miljön inte var oproportionerligt stora i förhållande till de avsevärda ingrepp som dessa andra intressen skulle leda till, om man inte tog hänsyn till dem.(34) Med andra ord kan man inom ramen för en gemensam åtgärd ekonomiskt motivera denna om det finns särskilda skäl som överväger i förhållande till ingreppet på miljön och detta ingrepp kompenseras. Enligt min uppfattning ligger denna tanke också till grund för domen i målet Leybucht.
57. Detta bekräftas också av domstolens senare avgöranden, i vilka den har betonat att skyddsordningen enligt artikel 4.4 första meningen i fågeldirektivet är strängare än den enligt artikel 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet,(35) eftersom det enligt fågeldirektivet finns färre möjligheter att motivera ett ingrepp.(36)
58. Denna bedömning skulle leda fel om ingreppen när det gäller de faktiska fågelskyddsområdena kunde motiveras med kompensationsåtgärder, helt utan några ytterligare villkor i övrigt. Enligt artikel 6.4 i livsmiljödirektivet krävs det mer än enbart kompensation, nämligen därutöver tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse samt avsaknad av alternativ.
59. Denna uppfattning som framfördes av generaladvokaten van Gerven och som jag delar är därför helt i linje med domstolens rättspraxis. Enligt den är en kompensation enligt artikel 4.4 första meningen i fågeldirektivet inte heller tillräcklig för att motivera ett ingrepp. Snarare krävs det därutöver en principiell motivering för projektet som helhet, som bygger på synnerliga skäl. Först då kan eventuella kompensationsåtgärder göra det möjligt att vidta sådana ingrepp i fågelskyddsintressena som är nödvändiga för att begränsa ingreppet i fråga om befintliga förhållanden. Med denna tolkning är det lättare att motivera en planerad åtgärd enligt artikel 6.4 i livsmiljödirektivet än en åtgärd inom ramen för artikel 4.4 första meningen i fågeldirektivet.
60. Det saknas anledning för domstolen att i detalj redogöra för förutsättningarna för och räckvidden av detta mycket begränsade undantag för skyddsområden enligt artikel 4.1 första meningen i fågeldirektivet. Förevarande fall är nämligen av ett helt annat slag än målet Leybucht. Några synnerliga skäl för de planerade bevattningsåtgärderna föreligger inte. Därför kan dessa inte motiveras med att man vidtar kompensationsåtgärder.
61. Därutöver är det tveksamt om de föreskrivna kompensationsåtgärderna över huvud taget kan kompensera den förlust som hotar stäppmiljön. Det som Spanien särskilt har anfört när det gäller småtrappens möjlighet att utnyttja bevattnade fält förefaller inte vara någon lämplig kompensationsåtgärd. Snarare måste man på nytt erinra om att de effekter av de planerade åtgärderna som, trots alla föreskrivna åtgärder, anges i bedömningen av inverkan på miljö är tungt vägande.
62. Spanien har vidare betonat att man genom bevattningen kommer att garantera att dessa ytterligare jordbruksområden kan utnyttjas. Detta är nödvändigt, eftersom dessa områden utan någon skötsel inte längre kommer att vara speciellt lämpade för skyddet av fåglar.
63. I praktiken är det mycket möjligt, till och med högst troligt, att den nuvarande skötseln måste fullföljas för att uppnå ett för fågelskyddet gynnsamt tillstånd. Spanien är då enligt artikel 4 i fågeldirektivet skyldigt att garantera detta.(37)
64. Det framgår dock inte huruvida enbart bevattningsåtgärder säkerställer den ytterligare skötseln. Snarare skulle de planerade åtgärderna till och med kunna leda till en förändring av denna genom att ytterligare bevattning och en intensifiering av jordbruket minskade de berörda områdenas lämplighet som fågelskyddsområden. Följaktligen måste andra åtgärder vidtas för att den nuvarande skötseln skall vara garanterad i fortsättningen, till exempel genom motsvarande subventioner.(38)
65. Härav framgår att det inte är möjligt att motivera ingreppet.
6. Upphörande av åsidosättandet
66. Spanien har slutligen vid den angivna tidpunkten, det vill säga fram till och med den 22 februari 2005, som utgör utgången av den frist som kommissionen satt ut i det motiverade yttrandet, inte upphört med att åsidosätta artikel 4 i fågeldirektivet.
67. Spanien har visserligen fram till denna tidpunkt klassificerat ytterligare SSO inom projektområdet. Helt bortsett från att ytterligare områden efter tidsfristen har klassificerats är klassificeringen av SSO ändå inte tillräcklig för att åsidosättandet skall anses ha upphört. Som parterna upprepade gånger har betonat handlar det i detta fall nämligen inte om skyldigheten att klassificera områden utan om huruvida ingrepp gjorts på de faktiska fågelskyddsområdena genom bedömningen av inverkan på miljön.
68. För att detta åsidosättande skall anses ha upphört krävs det att de planerade åtgärderna avbryts, åtminstone när det gäller de faktiska fågelskyddsområdena eller – alternativt – att man klassificerar dessa områden och genomför de åtgärder som anges i artikel 7 i förhållande till artikel 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet. Ingendera av dessa åtgärder har vidtagits i detta fall. Därför hade Spanien vid den aktuella tidpunkten ännu inte upphört med åsidosättandet.
69. Det kan därför sammanfattningsvis konstateras att Konungariket Spanien genom bedömningen av konsekvenserna för miljön av de planerade bevattningsåtgärderna för kanalen Segarra-Garrigues bevattningsområde har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.1 och 4.4 i fågeldirektivet.
V – Rättegångskostnader
70. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Talan har visserligen delvis avvisats men kommissionen har vunnit bifall med sin talan mot den omtvistade åtgärden. Konungariket Spanien skall därför förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
VI – Förslag till avgörande
71. Jag föreslår därför att domstolen fattar följande beslut:
1. Konungariket Spanien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.1 och 4.4 i rådets direktiv 79/409/EEG om bevarande av vilda fåglar, genom sin bedömning av konsekvenserna för miljön av de planerade bevattningsåtgärderna för kanalen Segarra-Garrigues bevattningsområde.
2. Talan ogillas i övrigt.
3. Konungariket Spanien skall ersätta rättegångskostnaderna.
1 Originalspråk: tyska.
2 – EGT L 103, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 161.
3 – EGT L 206, s. 7; svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 114.
4– Se dom av den 7 december 2000 i mål C‑374/98, kommissionen mot Frankrike, Basses Corbières (REG 2000, s. I‑10799), punkterna 47 och 57.
5– Också i dom av den 18 mars 1999 i mål C‑166/97, kommissionen mot Frankrike, Seines mynning (REG 1999, s. I‑1719), punkt 5, anges bara från och med juni 1994. Det är nämligen svårt att närmare precisera när tidpunkten för införlivandet av livsmiljödirektivet löper ut. Den beror enligt då gällande artikel 191.2 i EEG‑fördraget (nu artikel 254 EG) på vilket datum direktivet delgetts medlemsstaterna. I Eur-Lex anges slutet på fristen till den 10 juni 1994, medan domstolen utgick från den 5 juni 1994 i dom av den 26 juni 1997 i mål C‑329/96, kommissionen mot Grekland, underlåtenhet att införliva ett direktiv (REG 1997, s. I‑3749), punkt 2, och i dom av den 11 december 1997 i mål C‑83/97, kommissionen mot Tyskland, underlåtenhet att införliva ett direktiv (REG 1997, s. I‑7191), punkt 2.
6– Carlota Viada (Hrsg.), Áreas importantes para las aves en España, Madrid 1998 (ingår i bilagorna till ansökan i det anhängiggjorda målet C‑235/04, kommissionen mot Spanien).
7– BOE av den 31 december 1994.
8– Dom av den 24 juni 2004 i mål C‑350/02, kommissionen mot Nederländerna (REG 2004, s. I‑6213), punkt 20.
9 – Dom av den 17 september 1996 i mål C‑289/94, kommissionen mot Italien (REG 1996, s. I‑4405), punkt 15, och av den 15 februari 2001 i mål C‑230/99, kommissionen mot Frankrike (REG 2001, s. I‑1169), punkt 31.
10 – Dom av den 9 november 1999 i mål C‑365/97, kommissionen mot Italien (REG 1999, s. I‑7773), punkterna 23 och 24.
11 – Dom av den 29 september 1998 i mål C‑191/95, kommissionen mot Tyskland (REG 1998, s. I‑5449), punkt 55, och domen i målet kommissionen mot Italien (ovan fotnot 10), punkt 23.
12 – Domen i målet kommissionen mot Tyskland (ovan fotnot 11), punkt 54, och domen i målet kommissionen mot Italien (ovan fotnot 10), punkt 26.
13 – I den preliminära översättningen av förslaget till begäran om yttrande anges på detta ställe också artikel 2, men denna hänvisning saknas i den slutliga spanska versionen.
14 – Härvidlag har ett förfarande anhängiggjorts när det gäller Spaniens helt otillräckliga klassificering av SSO. Se vidare mitt förslag till avgörande av den 14 september 2006 i mål C‑235/04, kommissionen mot Spanien (dom ännu ej avkunnad).
15 – Se mitt förslag till avgörande av den 19 april 2007 i mål C‑304/05, kommissionen mot Italien, Santa Catarina (dom ännu ej avkunnad), punkt 74 och följande punkter.
16 – Dom av den 2 augusti 1993 i mål C‑355/90, kommissionen mot Spanien, Santoña-Sümpfe (REG 1993, s. I‑4221), punkt 22.
17 – Punkterna 47 och 57 (ovan fotnot 4).
18 – Förslag till avgörande av den 9 juni 1993 i mål C‑355/90, kommissionen mot Spanien, Santoña‑Sümpfe (REG 1993, s. I‑4221), punkt 50.
19 – Se domen i målet Santoña-Sümpfe (ovan fotnot 16), punkt 33 och följande punkter, domen i målet Seines mynning (ovan fotnot 5), punkt 27 och följande punkter, samt beslut av domstolens ordförande av den 16 augusti 1989 i mål C‑57/89 R, kommissionen mot Tyskland, Leybucht (REG 1989, s. 2849), punkt 16.
20 – Se särskilt domen i målet Santoña-Sümpfe (ovan fotnot 16), punkt 42 och följande punkter, när det gäller den grund för talan som generaladvokaten van Gerven uttalade sig om (ovan punkt 27).
21 – Beslutet i målet Leybucht (ovan fotnot 19), punkt 16 och följande punkter.
22 – Sidan 54 i bilagorna till svarsinlagan.
23 – Domen i målet Seines mynning (ovan fotnot 5), punkt 42.
24 – Punkterna 40 och 42 i svarsinlagan.
25 – Sidan 52 i bilagorna till svarsinlagan. För att avsevärda ingrepp pågår talar också de skrivelser från miljömyndigheterna om miljökonsekvenser som kommissionen lagt fram i bilaga 5 till talan.
26 – Sidan 55 i bilagorna till svarsinlagan.
27 – Dom av den 28 februari 1991 i mål C‑57/89, kommissionen mot Tyskland, Leybucht (REG 1991, s. I‑883), punkterna 21 och 22, och domen i målet Santoña-Sümpfe (ovan fotnot 16), punkt 19.
28 – Detta anges uttryckligen i artiklarna 6.4 och 16 i livsmiljödirektivet samt i artikel 9 i fågeldirektivet. Se, när det gäller motiveringen för att inskränka de grundläggande friheterna genom oskrivna mål när det gäller allmänintresset, dom av den 11 september 2003 i mål C‑‑6/01, Anomar m.fl. (REG 2003, s. I‑8621), punkt 86, av den 24 november 2005 i mål C‑366/04, Schwartz (REG 2005, s. 10139), punkt 33, av den 15 december 2005 i målen C‑151/04 och C‑152/04, Nadin och Nadin-Lux (REG 2005, s. I‑11203), punkt 39, och av den 23 februari 2006 i mål C‑441/04, A-Punkt Schmuckhandel (REG 2006, s. I‑2093), punkterna 26 och 27.
29 – Domen i målet Leybucht (ovan fotnot 27), punkt 22, och domen i målet Santoña-Sümpfe (ovan fotnot 16), punkterna 19 och 45.
30 – Domen i målet Leybucht (ovan fotnot 27), punkt 26.
31 – Se mina förslag till avgörande av den 27 april 2006 i mål C‑239/04, kommissionen mot Portugal, Castro Verde, där domstolen meddelade dom den 26 oktober 2006 (REG 2006, s. I‑0000), punkt 35.
32 – Domen i målet Leybucht (ovan fotnot 27), punkt 23.
33 – Domen i målet Leybucht (ovan fotnot 27), punkt 24.
34 – Förslag till avgörande av den 5 december 1990 i mål C‑57/89, kommissionen mot Tyskland, Leybucht, där domstolen meddelade dom den 28 februari 1991 (REG 1991, s. I‑883), punkt 39.
35 – Domen i målet Basses Corbières (ovan fotnot 4), punkt 50.
36 – Dom av den 11 juli 1996 i mål C‑44/95, Royal Society for the Protection of Birds, Lappel Bank (REG 1996, s. I‑3805), punkt 37.
37 – Se mina förslag till avgörande i målet Santa Catarina (ovan fotnot 15), punkt 75, och av den 23 februari 2006 i mål, C‑191/05, kommissionen mot Portugal, Moura, Mourão, Barrancos, där domstolen meddelade dom den 13 juli 2006 (REG 2006, I‑6853), punkt 14, och för klassificerade SSO dom av den 20 oktober 2005 i mål C‑6/04, kommissionen mot Förenade kungariket, konformitet (REG 2005, s. I‑9017), punkterna 33 och 34.
38 – Se dom av den 15 december 2005 i mål C‑344/03, kommissionen mot Finland, vårjakt på vattenfåglar (REG 2005, s. I‑11033), punkterna 35, 38 och 40, och mitt förslag till avgörande av den 11 januari 2007 i mål C‑507/04, kommissionen mot Österrike, konformitet, punkt 61.