1. Talan om ogiltigförklaring – Berättigat intresse av att få saken prövad – Talan mot ett beslut om att avslå sökandens ansökan om tillgång till en institutions handlingar
(Artikel 230 EG)
2. Europeiska unionen – Institutioner – Allmänhetens rätt till tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten till tillgång till handlingar – Motiveringsskyldighet – Räckvidd
(Artikel 253 EG; Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001)
3. Talan om ogiltigförklaring – Rättsakter mot vilka talan kan väckas – Begrepp – Rättsakter som har bindande rättsverkningar – Förberedande rättsakter – Omfattas inte
(Artikel 230 EG; Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001)
4. Europeiska unionen – Institutioner – Allmänhetens rätt till tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten till tillgång till handlingar – Restriktiv tolkning och tillämpning
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2 och 4.3)
5. Europeiska unionen – Institutioner – Allmänhetens rätt till tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten till tillgång till handlingar – Skydd för tredje parts affärsintressen – Möjligheten att grunda sig på allmänna presumtionsregler som är tillämpliga på vissa kategorier av handlingar
(Artikel 255 EG; Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2 första strecksatsen; rådets förordning nr 659/1999)
6. Europeiska unionen – Institutioner – Allmänhetens rätt till tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten till tillgång till handlingar – Skydd för tredje parts affärsintressen – Begreppet tystnadsplikt
(Artikel 287 EG; Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2 första strecksatsen)
7. Europeiska unionen – Institutioner – Allmänhetens rätt till tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten till tillgång till handlingar – Övervägande allmänintresse som motiverar att handlingar lämnas ut
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2 och 4.3)
8. Europeiska unionen – Institutioner – Allmänhetens rätt till tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten till tillgång till handlingar – Handlingar som härrör från en medlemsstat
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.5)
9. Europeiska unionen – Institutioner – Allmänhetens rätt till tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten till tillgång till handlingar – Handlingar som härrör från en medlemsstat – Medlemsstatens möjlighet att begära att institutionen inte ska lämna ut handlingar
(Artikel 10 EG; Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.1–4.3, 4.5, 4.7 och 4.8)
10. Institutionernas rättsakter – Motivering – Skyldighet – Räckvidd – Avhjälpande av bristande motivering under domstolsförfarandet – Otillåtet
(Artikel 253 EG)
1. Vem som helst kan begära att få tillgång till vilken som helst av institutionernas handlingar utan att sökanden måste ange något särskilt skäl för att få tillgång till handlingen. En person som fått avslag på sin ansökan om att få ta del av en handling eller en del av en handling har följaktligen redan av detta skäl ett intresse av att beslutet om avslag ogiltigförklaras. Den omständigheten att det beslut som legat till grund för en begäran om tillgång till handlingar har ogiltigförklarats hindrar inte att den berörde fortfarande har ett berättigat intresse av att få saken prövad vad avser ett beslut om avslag på en ansökan om tillgång till handlingar så länge de begärda handlingarna inte har lämnats ut och beslutet om avslag fortfarande är i kraft.
(se punkterna 62–63)
2. När det är fråga om en ansökan om tillgång till handlingar ska institutionen i fråga, när den avslår en sådan ansökan, i varje enskilt fall styrka att de begärda handlingarna, enligt de uppgifter som institutionen har tillgång till, verkligen omfattas av undantagen i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar. Det kan emellertid vara omöjligt att för varje enskild handling ange skälen till att den är konfidentiell, utan att innehållet i denna handling samtidigt röjs och det huvudsakliga syftet med undantaget på så sätt urholkas.
Den ankommer således på den institution som avslår en ansökan om tillgång till en handling att ange en motivering som gör det möjligt att förstå och kontrollera dels huruvida den begärda handlingen verkligen hör till det område som avses i det åberopade undantaget, dels huruvida det verkligen finns ett skyddsbehov avseende detta undantag. Motiveringen till ett beslut om avslag på en ansökan om tillgång till handlingar bör således, åtminstone för varje grupp av handlingar, innehålla de särskilda skälen för att den aktuella institutionen anser att utlämnande av de begärda handlingarna omfattas av något av undantagen i förordning nr 1049/2001.
Det krävs följaktligen inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av om motiveringen av en rättsakt uppfyller kraven i förordning nr 1049/2001 inte ska ske endast utifrån rättsaktens ordalydelse, utan även utifrån sammanhanget och samtliga rättsregler på det ifrågavarande området.
(se punkterna 82–84 och 88)
3. Inom ramen för förfarandet för allmänhetens tillgång till kommissionens handlingar framgår det av artikel 8 i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar att svaret på den ursprungliga ansökan endast utgör ett första ställningstagande som ger sökanden en möjlighet att begära att kommissionens generalsekreterare omprövar ställningstagandet i fråga.
Följaktligen kan endast en åtgärd antagen av kommissionens generalsekreterare, vilken har karaktär av ett beslut och i sin helhet ersätter det tidigare ställningstagandet, ge upphov till rättsverkningar som kan påverka sökandens intressen och följaktligen utgöra föremål för en talan om ogiltigförklaring. Svaret på den ursprungliga ansökan saknar följaktligen rättslig verkan och kan inte anses utgöra en rättsakt mot vilken talan kan väckas.
(se punkterna 101–102)
4. Undantagen från rätten att få tillgång till handlingar ska tolkas och tillämpas strikt, så att tillämpningen av den allmänna principen om att allmänheten ska ges största möjliga tillgång till de handlingar som innehas av institutionerna inte omöjliggörs.
Den prövning som krävs vid behandlingen av en ansökan om tillgång till handlingar ska vara konkret. Enbart den omständigheten att en handling rör ett intresse som omfattas av ett undantag räcker inte för att tillämpa det senare. En sådan tillämpning är i princip enbart berättigad om institutionen har bedömt, för det första, huruvida tillgången till handlingen skulle kunna medföra konkret och faktisk skada för det skyddade intresset, och, för det andra – vad gäller de fall som avses i artikel 4.2 och 4.3 i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar –, huruvida det finns ett övervägande allmänintresse av utlämnandet av den ifrågavarande handlingen. Dessutom måste risken för skada på ett skyddat intresse rimligen kunna förutses och inte vara rent hypotetisk.
Allmänhetens rätt till tillgång till en av institutionernas handlingar avser förvisso endast handlingar och inte uppgifter i mer allmän betydelse, och den innebär inte någon skyldighet för institutionerna att besvara varje begäran om upplysningar från en enskild.
(se punkterna 123–125 och 129)
5. När kommissionen gör en konkret och individuell bedömning av innehållet i de handlingar som avses i en ansökan om tillgång till handlingar kan den grunda sig på allmänna presumtionsregler, som är tillämpliga på vissa kategorier av handlingar, eftersom allmänna överväganden av liknande slag kan tillämpas på ansökningar om utlämnande av handlingar av samma art. När det gäller granskningsförfaranden avseende statliga stödåtgärder kan sådana allmänna presumtionsregler följa av förordning nr 659/1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel [88 EG] och av rättspraxis rörande rätten att få tillgång till kommissionens handlingar i ett ärende.
Vid tolkningen av undantaget i artikel 4.2 första strecksatsen i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar kan det emellertid inte – även om de aktuella handlingarna ingår i kommissionens handlingar i ett ärende om granskning av ett statligt stöd – presumeras att ett utlämnande av varje sådan handling skulle undergräva skyddet för den berörda personens affärsintressen. En sådan allmän presumtionsregel skulle strida mot meddelandet om tystnadsplikt vid beslut om statligt stöd, där det i skäl 17 anges att uppgifter om organisationen av offentliga tjänster och kostnaderna för dessa i regel inte ska betraktas som andra konfidentiella uppgifter.
(se punkterna 131–132 samt 135 och 136)
6. När kommissionen tar ställning till en ansökan om tillgång till handlingar är den, enligt artikel 287 EG, förpliktad att inte till berörda parter lämna ut sådana upplysningar som omfattas av tystnadsplikt, såsom särskilt uppgifter om den interna verksamheten i ett företag som mottar statligt stöd.
Affärshemligheter är uppgifter för vilka gäller att inte endast det förhållandet att de sprids till allmänheten utan även det förhållandet att de överlämnas till en annan person än den som har lämnat uppgifterna, på ett allvarligt sätt kan skada denna persons intressen. Det är således nödvändigt att de intressen som kan skadas av att informationen lämnas ut rent objektivt sett är skyddsvärda. Bedömningen av huruvida informationen är av konfidentiell karaktär kräver således en avvägning mellan de legitima enskilda intressen som utgör hinder mot att informationen lämnas ut och det allmänintresse som finns av att institutionernas verksamhet sker så öppet som möjligt.
Uppgifter om organisationen av offentliga tjänster och kostnaderna för dessa brukar, enligt vad som framgår av skäl 17 i meddelandet om tystnadsplikt vid beslut om statligt stöd, visserligen inte betraktas som konfidentiella uppgifter. Sådana uppgifter kan emellertid utgöra affärshemligheter när de avser ett företag och har ett faktiskt eller ett potentiellt ekonomiskt värde som kan ge andra företag ekonomiska fördelar om de röjs eller används.
(se punkterna 140 , 143 och 144)
7. Det föreskrivs i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar att undantagen i artikel 4.2 och 4.3 inte ska tillämpas om det föreligger ett övervägande allmänintresse av att lämna ut ifrågavarande handling. I det sammanhanget ska institutionen göra en avvägning mellan, å ena sidan, det särskilda intresse som skyddas av att den ifrågavarande handlingen inte lämnas ut och, å andra sidan, bland annat allmänintresset av att handlingen görs tillgänglig, med hänsyn till de fördelar som, i enlighet med vad som anges i skäl 2 i förordning nr 1049/2001, följer av en ökad öppenhet, nämligen att medborgarna ges bättre möjligheter att delta i beslutsfattandet, att förvaltningen åtnjuter större legitimitet och att den blir effektivare och får ett större ansvar gentemot medborgarna i ett demokratiskt system.
Det enskilda intresse som en sökande kan göra gällande för att få tillgång till en handling som rör honom eller henne personligen kan inte beaktas i egenskap av övervägande allmänintresse i den mening som avses i artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001.
(se punkterna 147 och 148)
8. Artikel 4.5 i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar avser långtifrån endast de handlingar som medlemsstaterna är upphovsmän till eller som har upprättats av dem, utan artikeln avser potentiellt samtliga handlingar som ”härrör” från en medlemsstat, det vill säga samtliga handlingar, oavsett vem som är upphovsman, som en medlemsstat översänder till en institution. Det enda relevanta kriteriet i förevarande fall är varifrån handlingen kommer och att den berörda medlemsstaten har lämnat ifrån sig en handling som den tidigare innehade.
Det är inte förenligt med de syften som eftersträvas med förordning nr 1049/2001 att nämnda artikel 4.5 tolkas så, att medlemsstaten ges en allmän och ovillkorlig vetorätt att, helt skönsmässigt och utan att behöva motivera sitt beslut, motsätta sig utlämnandet av varje handling som en gemenskapsinstitution innehar endast på grund av att handlingen härrör från denna medlemsstat.
Olika faktorer talar däremot för att nämnda artikel 4.5 ska tolkas så, att utövandet av den befogenhet som den berörda medlemsstaten ges enligt denna bestämmelse begränsas av de materiella undantag som föreskrivs i artikel 4.1–4.3, och att medlemsstaten i detta avseende endast ges en befogenhet att delta i det gemenskapsrättsliga beslutet. Ur detta perspektiv liknar medlemsstatens föregående medgivande, vilket åsyftas i artikel 4.5, inte en oinskränkt vetorätt utan en form av samtycke som bekräftar att det inte föreligger skäl för undantag i enlighet med artikel 4.1–4.3.
(se punkterna 188, 191 och 192)
9. Då genomförandet av artikel 4.5 i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar på detta sätt har överlåtits gemensamt på institutionen och den medlemsstat som har använt den möjlighet som föreskrivs i punkt 5 och ett sådant genomförande följaktligen är beroende av den dialog som ska inledas dem emellan, ska de – i enlighet med den skyldighet att samarbeta lojalt som föreskrivs i artikel 10 EG – agera och samarbeta så att de nämnda bestämmelserna verkligen kan tillämpas.
En medlemsstat som, efter en dialog med en gemenskapsinstitution avseende den eventuella tillämpningen av något av de undantag som anges i artikel 4.1–4.3 i förordning nr 1049/2001, motsätter sig att handlingen i fråga lämnas ut är sedan skyldig att motivera sin ståndpunkt utifrån de nämnda undantagen. Institutionen ska nämligen inte godta en medlemsstats invändning att en handling som härrör från medlemsstaten inte ska lämnas ut om denna invändning saknar motivering eller om den inte har motiverats med hänvisning till de undantag som föreskrivs i artikel 4.1–4.3 i förordning nr 1049/2001. Om den berörda medlemsstaten inte lämnar en sådan motivering till institutionen, trots att institutionen uttryckligen uppmanat den att göra detta, ska den nämnda institutionen, om den anser att inget av de nämnda undantagen är tillämpligt, ge tillgång till den begärda handlingen.
Den motiveringsskyldighet som, bland annat enligt artiklarna 7 och 8 i den nämnda förordningen, åligger institutionen innebär att den i sitt beslut ska hänvisa inte endast till att den berörda medlemsstaten har motsatt sig att den begärda handlingen lämnas ut, utan också till de skäl som denna medlemsstat har åberopat för att komma fram till att ett av de undantag från rätten till tillgång till handlingar som föreskrivs i artikel 4.1–4.3 i förordningen ska tillämpas. Sådana uppgifter möjliggör för sökanden att förstå bakgrunden och skälen till beslutet att vägra tillgång till handlingen och möjliggör för den behöriga domstolen att, i förekommande fall, göra den prövning som det ankommer på den att göra.
(se punkterna 193, 195 och 196)
10. Ett besluts motivering ska framgå av dess innehåll, och efterföljande förklaringar som har lämnats av kommissionen kan inte tas i beaktande annat än i undantagsfall. Av detta följer att ett beslut i sig ska vara tillräckligt och att dess motivering inte ska följa av senare skriftliga eller muntliga förklaringar då beslutet i fråga redan utgör föremål för en talan vid en unionsdomstol.
(se punkt 199)