Mål C‑404/05
Europeiska gemenskapernas kommission
mot
Förbundsrepubliken Tyskland
”Förordning (EEG) nr 2092/91 – Ekologisk produktion av jordbruksprodukter – Privata kontrollorgan – Krav på ett driftställe eller en permanent infrastruktur i den medlemsstat där tjänsterna tillhandahålls – Skäl – Utövande av offentlig makt – Artikel 55 EG – Konsumentskydd”
Förslag till avgörande av generaladvokat E. Sharpston föredraget den 12 juli 2007
Domstolens dom (första avdelningen) av den 29 november 2007
Sammanfattning av domen
Frihet att tillhandahålla tjänster – Restriktioner
(Artiklarna 45 EG, 49 EG och 55 EG; rådets förordning nr 2092/91)
En medlemsstat som kräver att privata organ som kontrollerar ekologiskt producerade produkter och som har godkänts i en annan medlemsstat skall ha ett driftställe i den förstnämnda medlemsstaten för att få tillhandahålla kontrolltjänster där underlåter att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 49 EG.
Den underordnade och förberedande roll som privata organ getts i förhållande till övervakningsmyndigheten i förordning nr 2092/91 om ekologisk produktion av jordbruksprodukter och uppgifter därom på jordbruksprodukter och livsmedel kan nämligen inte anses vara direkt och specifikt förenad med utövandet av offentlig makt i den mening som avses i artikel 55 EG jämförd med artikel 45 första stycket EG, och motivera att undantag görs från dessa bestämmelser. Det rör sig nämligen om kompletterande verksamhet som går att särskilja från utövandet av sådana befogenheter, vilken inte medger en utvidgning av undantaget i dessa bestämmelser till det i förordningen avsedda yrket i sin helhet. Ett sådant krav går dessutom utöver vad som är objektivt nödvändigt för att uppnå målet att skydda konsumenterna som kan motivera hinder för friheten att tillhandahålla tjänster.
(se punkterna 37, 38, 44, 48, 52 och domslutet)
DOMSTOLENS DOM (första avdelningen)
den 29 november 2007 (*)
”Förordning (EEG) nr 2092/91 – Ekologisk produktion av jordbruksprodukter – Privata kontrollorgan – Krav på ett driftställe eller en permanent infrastruktur i den medlemsstat där tjänsterna tillhandahålls – Skäl – Utövande av offentlig makt – Artikel 55 EG – Konsumentskydd”
I mål C‑404/05,
angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 226 EG, som väckts den 17 november 2005,
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av E. Traversa och G. Braun, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
sökande,
mot
Förbundsrepubliken Tyskland, företrädd av M. Lumma och C. Schulze-Bahr, båda i egenskap av ombud,
svarande,
meddelar
DOMSTOLEN (första avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden P. Jann samt domarna A. Tizzano, A. Borg Barthet, M. Ilešič och E. Levits (referent),
generaladvokat: E. Sharpston,
justitiesekreterare: R. Grass,
efter det skriftliga förfarandet,
och efter att den 12 juli 2007 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Europeiska gemenskapernas kommission har yrkat att domstolen skall fastställa att Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 49 EG genom att kräva att privata organ som kontrollerar ekologiskt producerade produkter (nedan kallade privata organ) och som har godkänts och är etablerade i en annan medlemsstat skall ha säte eller annan permanent infrastruktur i Tyskland för att få tillhandahålla tjänster där.
Tillämpliga bestämmelser
De gemenskapsrättsliga bestämmelserna
2 Rådets förordning (EEG) nr 2092/91 av den 24 juni 1991 om ekologisk produktion av jordbruksprodukter och uppgifter därom på jordbruksprodukter och livsmedel (EGT L 198, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 124), i dess lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 1804/1999 av den 19 juli 1999 (EGT L 222, s. 1) (nedan kallad förordning nr 2092/91), innehåller minimibestämmelser för ekologisk produktion av jordbruksprodukter, kontrollförfarandena för de berörda produktionsmetoderna och utfärdandet av kontrollintyg för produkter som har producerats med dessa metoder. I enlighet med nämnda förordning kan produkter som uppfyller de krav som ställs i förordningen förses med uppgiften ”Ekologiskt jordbruk – EG‑kontrollsystem”, till exempel genom märkning.
3 I artiklarna 1, 2 och 4 i förordning nr 2092/91 anges de berörda produkterna och de uppgifter som syftar på ekologisk produktion. I nämnda artiklar definieras också ett antal begrepp. I artikel 3 anges att förordningen skall tillämpas utan att det påverkar tillämpningen av andra gemenskapsbestämmelser eller nationella bestämmelser, som är i överensstämmelse med gemenskapslagstiftningen. I artikel 5 i nämnda förordning fastställs de villkor på vilka märkning av och reklam för en vara får innehålla uttryck som syftar på ekologisk produktion, och i artikel 6 i samma förordning fastställs produktionsreglerna för ekologisk produktion.
4 I artikel 8 i förordning nr 2092/91 föreskrivs följande:
”1. Varje aktör på marknaden som producerar, bereder eller importerar från tredje land produkter av det slag som specificerats i artikel 1 skall
a) anmäla denna verksamhet till den behöriga myndigheten i den medlemsstat där verksamheten bedrivs, varvid anmälan skall omfatta de upplysningar som specificeras i bilaga 4, och
b) ställa sin verksamhet under det kontrollsystem som avses i artikel 9.
2. Medlemsstaterna skall utse en myndighet eller annat organ att ta emot sådana anmälningar.
Medlemsstaterna kan föreskriva att leverantören skall uppge all den ytterligare information som de anser vara nödvändig för effektiv kontroll av leverantören i fråga.
3. Den behöriga myndigheten skall se till att en aktuell förteckning med namn och adress på de leverantörer som är underkastade kontrollsystemets övervakning hålls tillgänglig för intresserade parter.”
5 I artikel 9 i förordning nr 2092/91 föreskrivs följande:
”1. Medlemsstaterna skall upprätta ett kontrollsystem som handhas av en eller flera för uppgiften utsedda myndigheter eller godkända privata organ och vars granskning leverantörer som producerar, bereder eller från tredje man importerar produkter av det slag som anges i artikel 1 skall vara underkastade.
2. Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att se till att en leverantör som följer denna förordnings föreskrifter och ger sitt bidrag till kontrollsystemets kostnader har tillgång till kontrollsystemet.
3. Kontrollsystemet skall omfatta åtminstone tillämpningen av de kontroll- och säkerhetsåtgärder som specificeras i bilaga 3.
4. För kontrollsystemets handhavande av privata organ skall medlemsstaterna utse en myndighet som har ansvar för att godkänna och övervaka sådana organ.
5. Vid godkännande av privata kontrollorgan skall följande omständigheter tas i beaktande:
a) Vilket standardförfarande organet avser att använda för kontroll, med en detaljerad beskrivning av kontrollåtgärderna och av de säkerhetsåtgärder som organet åtar sig att ålägga de leverantörer som är underkastade dess kontroll.
b) Vilka påföljder som organet avser att tillämpa när avvikelser och/eller överträdelser konstateras.
c) Vilka resurser i form av kvalificerad personal och administrativa och tekniska resurser som står kontrollorganet till buds liksom dettas erfarenhet av kontroll och allmänna tillförlitlighet.
d) Kontrollorganets opartiskhet gentemot de leverantörer det skall kontrollera.
6. Efter det att ett kontrollorgan har godkänts skall den behöriga myndigheten
a) se till att de kontroller som organet genomför är objektiva,
b) förvissa sig om effektiviteten på organets kontroller,
c) hålla sig underrättad om alla avvikelser och/eller överträdelser som konstaterats mot reglerna och alla påföljder som har beslutats,
d) återkalla godkännandet av kontrollorganet när detta inte uppfyller kraven i punkt a och b eller i punkt 5 eller i punkterna 7, 8, 9 och 11.
6a. Medlemsstaterna skall före den 1 januari 1996 tilldela varje kontrollorgan eller kontrollmyndighet som godkänts eller utsetts i enlighet med bestämmelserna i denna förordning ett kodnummer. De skall meddela övriga medlemsstater och kommissionen om detta och kommissionen skall offentliggöra kodnummer i den förteckning som anges i sista stycket i artikel 15.
7. Den kontrollmyndighet och de godkända kontrollorgan som avses i punkt 1
a) skall se till att åtminstone de kontrollåtgärder och säkerhetsåtgärder som specificeras i bilaga 3 tillämpas på alla verksamheter som är underkastade organets kontroll, och
b) får inte röja upplysningar och uppgifter som det erhåller i sin egenskap av kontrollant för andra än den som är ansvarig för den verksamhet som kontrolleras och för de behöriga offentliga myndigheterna.
8. Godkända kontrollmyndigheter skall
a) för kontrolländamål ge den behöriga myndigheten tillgång till sina kontor och lokaler och ge denna alla upplysningar och hjälp som den behöriga myndigheten bedömer som nödvändig för att den skall kunna fullgöra sina åtaganden enligt denna förordning,
b) senast den 31 januari varje år tillställa medlemsstatens behöriga myndighet en förteckning över de leverantörer som stod under dess kontroll den 31 december året före samt lämna nämnda myndighet en kortfattad årsrapport.
9. Den kontrollmyndighet och de kontrollorgan som avses i punkt 1 skall
a) vid avvikelse i förhållande till föreskrifterna i artikel 5, 6 och 7 eller till de åtgärder som avses i bilaga 3 se till att de uppgifter om produkterna som avses i artikel 2 om ekologisk produktion avlägsnas från hela det varuparti respektive hela den odlade mängd som berörs av avvikelsen, och
b) vid uppenbar överträdelse eller överträdelse med långvariga verkningar förbjuda leverantören i fråga att marknadsföra sina produkter med uppgifter som syftar på ekologisk produktion under en period som överenskoms med medlemsstatens behöriga myndighet.…
11. Utan att det påverkar tillämpningen av punkterna 5 och 6 skall de behöriga kontrollorganen från och med den 1 januari 1998 uppfylla kraven i EN 45011.
…”
6 Artikel 10 i förordning nr 2092/91 innehåller bestämmelser om anbringande av en uppgift och/eller en logotyp i enlighet med bilaga 5 till denna förordning på märkningen av produkter som omfattas av det kontrollsystem som föreskrivs i artikel 9 i nämnda förordning. I artikel 10.3 i förordningen åläggs kontrollorganen verkställighetsskyldigheter motsvarande dem som föreskrivs i artikel 9.9 i samma förordning.
7 I artikel 10a i förordning nr 2092/91, som avser allmänna åtgärder för verkställighet, föreskrivs följande:
”1. När en medlemsstat med avseende på en produkt som härrör från en annan medlemsstat och som är försedd med de uppgifter som anges i artikel 2 och/eller bilaga 5 konstaterar avvikelser eller överträdelser rörande tillämpningen av denna förordning, skall den informera den medlemsstat som har utsett kontrollmyndigheten eller godkänt kontrollorganet och kommissionen om detta.
2. Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att undvika bedräglig användning av de uppgifter som anges i artikel 2 och/eller bilaga 5.”
8 I bilaga 3 till förordning nr 2092/91 preciseras minimikrav på kontrollåtgärder och förebyggande åtgärder i det kontrollsystem som avses i artiklarna 8 och 9 i förordningen.
9 I punkterna 9 andra stycket och 10 i de allmänna bestämmelserna i denna bilaga föreskrivs särskilt att de privata organen, när det finns misstanke om att produkter inte uppfyller kraven i förordningen, tillfälligt kan förbjuda aktören att saluföra produkten med hänvisning till ekologisk produktionsmetod samt att dessa organ har tillträde till lokaler och rätt att ta del av aktörens bokföring.
Den nationella lagstiftningen
10 Lagen om införlivande av gemenskapsbestämmelser om ekologisk odling (Gesetz zur Durchführung der Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft auf dem Gebiet des ökologischen Landbau), i dess lydelse av den 10 juli 2002 (BGBl. 2002 I, s. 2558) (nedan kallad ÖLG), gör bestämmelserna i förordning nr 2092/91 tillämpliga.
11 I 3 § punkt 1 ÖLG preciseras att det kontrollsystem som föreskrivs i artikel 9.1 i förordning nr 2092/91, jämförd med artikel 9.3 och bilaga 3 till samma förordning, kan genomföras av privata organ, om fullgörandet av denna uppgift inte inbegriper tillämpning av ett förvaltningsförfarande.
12 Enligt 4 § punkt 1 moment 4 ÖLG måste privata organ som önskar utföra kontroller i Tyskland inneha ett godkännande. Sådana godkännanden kan endast utfärdas till privata organ som har ett driftställe i Tyskland. ÖLG innehåller inte några bestämmelser om erkännande av godkännanden som har utfärdats till privata organ i andra medlemsstater.
Det administrativa förfarandet
13 Den 8 november 2000 skickade kommissionen en formell underrättelse till myndigheterna i Förbundsrepubliken Tyskland i vilken den anförde att kravet på att privata organ som har godkänts i en annan medlemsstat skall ha ett säte eller en permanent infrastruktur i Tyskland strider mot artikel 49 EG. Nämnda medlemsstats svar på underrättelsen, av den 19 februari 2001, bedömdes vara otillfredsställande, och kommissionen riktade därför den 23 oktober 2002 ett motiverat yttrande till Förbundsrepubliken Tyskland i vilket den uppmanades att uppfylla sina skyldigheter inom två månader från det att yttrandet hade sänts.
14 I sitt svar till kommissionen av den 13 februari 2003 bifogade Förbundsrepubliken Tyskland ÖLG och vidhöll att det, för att på ett effektivt sätt skydda konsumenternas intressen och konkurrensen, är absolut nödvändigt att de privata organen har ett driftställe i den medlemsstat där de avser att genomföra kontroller.
15 Kommissionen ansåg att Förbundsrepubliken Tyskland inte hade följt det motiverade yttrandet och har därför väckt förevarande talan.
Talan
Parternas argument
16 Enligt kommissionen utgör 4 § punkt 1 moment 4 ÖLG ett hinder mot utövandet av rätten för privata organ, som har godkänts i en annan medlemsstat men som saknar driftställe i Tyskland, att utföra kontroller i denna medlemsstat.
17 Enligt det system för godkännande och övervakning av privata organ som har införts genom förordning nr 2092/91 måste nämligen sådana organ endast vara etablerade i den medlemsstat som utfärdar godkännandet. Det är inte nödvändigt att nämnda organ är etablerade i samtliga medlemsstater i vilka de avser att utföra kontroller.
18 Eftersom det berörda området inte helt har harmoniserats genom förordning nr 2092/91, anser kommissionen att den frihet att tillhandahålla tjänster som föreskrivs i artikel 49 EG skall beaktas vid bedömningen av om de ifrågasatta tyska bestämmelserna utgör hinder mot utövandet av denna frihet.
19 Kommissionen har vidare betonat att Europeiska unionens råd vid antagandet av förordning nr 2092/91 inte grundade sig på artikel 66 i EEG‑fördraget (därefter artikel 66 i EG‑fördraget, nu artikel 55 EG), jämförd med artikel 55 i EEG‑fördraget (därefter artikel 55 i EG‑fördraget, nu artikel 45 EG), vilket innebär att kontroll och märkning av ekologiskt producerade produkter inte utgör verksamhet som är undantagen från tillämpningsområdet för artikel 49 EG.
20 Artikel 45 första stycket EG rör dessutom endast verksamhet som i sig är direkt och specifikt förenad med utövandet av offentlig makt. Även om det antas att utförandet av kontroller på ekologiskt producerade produkter in fine skulle utgöra utövande av offentlig makt, deltar de privata organen likväl inte direkt och specifikt i utövandet av denna makt.
21 Redan artikel 9.1 i förordning nr 2092/91 visar att utförandet av de aktuella kontrollerna inte är en uppgift som är kopplad till utövande av offentlig makt. Enligt nämnda artikel får nämligen medlemsstaterna inrätta ett kontrollsystem som handhas av privata organ. Det rör sig därmed säkerligen inte om en central statlig uppgift som kräver ett direkt och specifikt deltagande i utövandet av offentlig makt.
22 Det faktum att de tyska privata organ som utför de kontroller som avses i förordning nr 2092/91 även utför andra uppgifter som kan vara förenade med utövandet av offentlig makt saknar betydelse med avseende på gemenskapsrätten.
23 Enligt kommissionen kan kravet på att privata organ som har godkänts i en annan medlemsstat skall ha ett driftställe i Tyskland inte motiveras med hänsyn till konsumentskyddet. Ett driftställe är nämligen inte en absolut nödvändighet för att myndigheterna skall kunna se till att de kontroller som organen genomför är objektiva och säkerställa nämnda skydd. Den behöriga myndigheten i den medlemsstat som lämnat godkännande är enligt förordning nr 2092/91 behörig att genomföra de kontroller som krävs för detta ändamål och att vidta erforderliga sanktionsåtgärder när kriterierna för kontrollerna inte har iakttagits. Ett förenklat godkännandeförfarande, som tar hänsyn till de kontroller som utförs av de behöriga myndigheterna i den medlemsstat som lämnat godkännande, skulle göra det möjligt för de tyska myndigheterna att försäkra sig om att privata organ som avser att utföra kontroller i Tyskland verkligen uppfyller de krav på personal och administrativa resurser som ställs i nämnda förordning. Systemet för informationsutbyte mellan myndigheterna i medlemsstaterna innebär dessutom att de kan vidta de åtgärder som krävs när avvikelser konstateras i kontroller som genomförs i en annan medlemsstat.
24 Förbundsrepubliken Tyskland har först gjort gällande att det berörda området helt har harmoniserats genom förordning nr 2092/91. Av domstolens rättspraxis följer därmed att det inte längre är möjligt att åberopa de grundläggande friheter som garanteras i EG‑fördraget på detta område. Medlemsstaten har i detta hänseende hänvisat till domar av den 13 december 1983 i mål 222/82, Apple and Pear Development Council (REG 1983, s. 4083; svensk specialutgåva, volym 7, s. 413), av den 20 september 1988 i mål 190/87, Moormann (REG 1988, s. 4689), punkt 10, av den 12 oktober 1993 i mål C‑37/92, Vanacker och Lesage (REG 1993, s. I‑4947), punkt 9, och av den 13 december 2001 i mål C‑324/99, DaimlerChrysler (REG 2001, s. I‑9897), punkt 43.
25 Frågan om erkännande av godkännanden som har utfärdats i en annan medlemsstat har emellertid inte reglerats i förordning nr 2092/91, vilket innebär att varje medlemsstat får kräva att privata organ som avser att tillhandahålla tjänster i medlemsstaten uppfyller de villkor som ställs för godkännanden i nämnda förordning. Om en medlemsstat var tvungen att låta privata organ, som godkänts i en annan medlemsstat, utöva verksamhet i den förstnämnda medlemsstaten utan några andra villkor, skulle varje medlemsstats frihet att utforma det egna kontrollsystemet dessutom begränsas.
26 Förbundsrepubliken Tyskland har dessutom för det första gjort gällande att privata organs verksamhet utgör utövande av offentlig makt i den mening som avses i artikel 55 EG jämförd med artikel 45 första stycket EG. För det andra har Förbundsrepubliken Tyskland gjort gällande att målet att skydda konsumenter motiverar 4 § punkt 1 moment 4 ÖLG.
27 Vad avser undantaget i artikel 55 EG jämförd med artikel 45 första stycket EG, är de privata organens väsentliga roll inom ramen för systemet för kontroller av ekologiskt producerade produkter i första hand en följd av den omständigheten att medlemsstaterna, i enlighet med artikel 9 i förordning nr 2092/91, kan anförtro kontrolluppdraget åt en offentlig myndighet, och i andra hand av de särskilda befogenheter som är en förutsättning för utövandet av denna verksamhet, vilka kan inverka på de kontrollerade aktörernas rättigheter. Det faktum att nämnda organ inte själva får verkställa de beslut som de antar saknar avgörande betydelse. Att besluten, vilka endast kan överklagas i domstol, har bindande verkan är däremot en omständighet som talar för att organens verksamhet är direkt och specifikt förenad med utövandet av offentlig makt, såsom följer av domstolens rättspraxis, i synnerhet av domarna av den 21 juni 1974 i mål 2/74, Reyners (REG 1974, s. 631; svensk specialutgåva, volym 2, s. 309), punkt 43, och av den 13 juli 1993 i mål C‑42/92, Thijssen (REG 1993, s. I‑4047), punkt 8.
28 Vad avser frågan huruvida 4 § punkt 1 moment 4 ÖLG kan motiveras, har Förbundsrepubliken Tyskland anfört att kravet på ett driftställe i Tyskland grundar sig på tvingande hänsyn till allmänintresset, nämligen skyddet av konsumenter. Kravet står i proportion till detta syfte.
29 Nämnda krav är således absolut nödvändigt för att de berörda offentliga myndigheterna på ett korrekt sätt skall kunna övervaka de privata organens verksamhet. Det är nödvändigt att de behöriga myndigheterna i den medlemsstat där organen är verksamma genomför denna övervakning, vilket förutsätter att nämnda organ har ett driftställe eller en permanent infrastruktur där.
Domstolens bedömning
30 Det skall inledningsvis noteras att när medlemsstaterna har valt att införa ett kontrollsystem för ekologiskt producerade produkter vilket handhas av godkända privata organ, så fastställs förfarandet och villkoren för godkännande av sådana organ i förordning nr 2092/91. I nämnda förordning fastställs också formerna för organens kontroller, vilka de är skyldiga att iaktta, och övervakningsförfarandet av organen själva i den medlemsstat där de har godkänts. Förordningen innehåller emellertid inga bestämmelser om privata organs utförande av kontroller i en annan medlemsstat än den i vilken de har godkänts.
31 När en sektor inte till fullo harmoniserats på gemenskapsnivå är medlemsstaterna i och för sig i princip behöriga att fastställa villkoren för att utöva verksamhet inom denna sektor. De är emellertid skyldiga att iaktta de grundläggande friheter som föreskrivs i EG‑fördraget när de utövar sin behörighet (se dom av den 26 januari 2006 i mål C-514/03, kommissionen mot Spanien, REG 2006, s. I‑963, punkt 23, och av den 14 december 2006 i mål C‑257/05, kommissionen mot Österrike, ej publicerad i rättsfallssamlingen, punkt 18).
32 I förevarande mål aktualiseras frågan huruvida det krav som ställs i 4 § punkt 1 moment 4 ÖLG, nämligen att privata organ som redan har godkänts och således har ett driftställe i en annan medlemsstat också skall ha ett driftställe i Tyskland, är förenligt med artikel 49 EG.
33 Enligt fast rättspraxis skall varje åtgärd som innebär att utövandet av friheten att tillhandahålla tjänster förbjuds, hindras eller blir mindre attraktivt anses utgöra en inskränkning i denna frihet (se dom av den 3 oktober 2006 i mål C‑452/04, Fidium Finanz, REG 2006, s. I‑9521, punkt 46 och där angiven rättspraxis).
34 Kravet på ett driftställe i den ifrågasatta bestämmelsen står således i direkt strid med friheten att tillhandahålla tjänster, eftersom det gör det omöjligt för privata organ som endast är etablerade i andra medlemsstater att tillhandahålla de aktuella tjänsterna i Tyskland (se, analogt, dom av den 9 mars 2000 i mål C‑355/98, kommissionen mot Belgien, REG 2000, s. I‑1221, punkt 27 och där angiven rättspraxis).
35 Domstolen skall följaktligen undersöka huruvida den ifrågasatta bestämmelsen kan motiveras med anledning av att den omfattas av de undantag som föreskrivs i fördraget eller av tvingande hänsyn till allmänintresset.
36 Förbundsrepubliken Tyskland har i första hand gjort gällande att de privata organens verksamhet är direkt och specifikt förenad med utövandet av offentlig makt i den mening som avses i artikel 55 EG jämförd med artikel 45 första stycket EG och i andra hand att målet att skydda konsumenter motiverar den ifrågasatta bestämmelsen.
37 Vad avser det första argumentet skall det erinras om att artikel 55 EG jämförd med artikel 45 första stycket EG, i egenskap av undantag från den grundläggande principen om frihet att tillhandahålla tjänster, skall tolkas på ett sätt som begränsar deras räckvidd till att endast omfatta vad som är absolut nödvändigt för att säkerställa de hänsyn som denna bestämmelse ger medlemsstaterna rätt att skydda (se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 mars 2006 i mål C‑451/03, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, REG 2006, s. I‑2941, punkt 45 och där angiven rättspraxis).
38 Enligt fast rättspraxis skall det undantag som föreskrivs i dessa artiklar därför begränsas till verksamhet som i sig är direkt och specifikt förenad med utövandet av offentlig makt (se domen i det ovannämnda målet Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, punkt 46 och där angiven rättspraxis). Detta innebär att uppgifter som enbart är underordnade och förberedande i förhållande till ett organ som utövar offentlig makt genom att fatta det slutliga beslutet inte kan betraktas som verksamhet som är förenad med utövandet av offentlig makt i den mening som avses i nämnda undantag (domen i det ovannämnda målet Thijssen, punkt 22).
39 Av förordning nr 2092/91 framgår att de privata organens verksamhet och formerna för dess utövande kan beskrivas på följande sätt.
40 För det första skall de privata organen, enligt artikel 9.3 i förordning nr 2092/91, tillämpa de kontroll- och säkerhetsåtgärder som specificeras i bilaga 3 till förordningen.
41 För det andra skall organen, enligt artikel 9.9 a och b i nämnda förordning, beakta resultaten av de kontroller som utförs genom att antigen tillåta eller förbjuda de kontrollerade leverantörerna att marknadsföra sina produkter med uppgifter som syftar på ekologisk produktion och, vid uppenbar överträdelse eller överträdelse med långvariga verkningar, förbjuda leverantören i fråga att marknadsföra sina produkter med uppgifter som syftar på ekologisk produktion under en period som överenskoms med den behöriga myndigheten.
42 För det tredje skall organen, enligt artikel 9.6 c samt 9.8 a och b i förordning nr 2092/91, hålla de myndigheter som godkänt organen och ansvarar för övervakningen av desamma underrättade om verksamheten genom att informera om avvikelser och konstaterade överträdelser samt beslutade påföljder. Detta skall ske genom att myndigheterna tillhandahålls all begärd information och varje år tillställs en förteckning över de leverantörer som stod under organets kontroll samt en årsrapport. I nämnda artikel 9.8 a föreskrivs dessutom att de privata organen för kontrolländamål skall ge den behöriga myndigheten, vars kontroll de är underkastade, tillgång till sina kontor och lokaler och ge denna alla upplysningar och hjälp som den behöriga myndigheten bedömer som nödvändig för att den skall kunna fullgöra sina åtaganden.
43 Av dessa bestämmelser framgår visserligen att de privata organens verksamhet inte enbart består i att kontrollera att ekologiskt producerade produkter uppfyller de krav som ställs, utan att de också har befogenheter att vidta åtgärder med beaktande av vad som framkommer vid dessa kontroller. Det skall emellertid understrykas att nämnda organ enligt förordning nr 2092/91 lyder under den behöriga offentliga myndigheten. I artikel 9.4 i förordningen föreskrivs således att nämnda myndighet skall övervaka de privata organen. Formerna för övervakningen preciseras bland annat i artikel 9.6. Bland annat anges att nämnda myndighet, vid sidan av uppdraget att utfärda och återkalla godkännanden, skall se till att de kontroller som de privata organen genomför är objektiva och att den skall förvissa sig om att de privata organens kontroller är effektiva. Enligt artikel 9.8 a i nämnda förordning skall organen dessutom för kontrolländamål ge den behöriga myndigheten tillgång till sina kontor och lokaler.
44 De privata organen utövar således sin verksamhet under aktiv övervakning av den behöriga offentliga myndigheten vilken, i sista hand, ansvarar för nämnda organs kontroller och beslut, vilket de i punkten ovan nämnda skyldigheterna för den behöriga myndigheten vittnar om. Denna slutsats stöds dessutom av 3 § punkt 1 ÖLG, i den mån som det i denna bestämmelse anges att privata organs utförande av de kontroller som föreskrivs i förordning nr 2092/91 inte får inbegripa tillämpning av ett förvaltningsförfarande. Den underordnade och förberedande roll som privata organ getts i förhållande till övervakningsmyndigheten i förordning nr 2092/91 kan därför inte anses vara direkt och specifikt förenad med utövandet av offentlig makt i den mening som avses i artikel 55 EG jämförd med artikel 45 första stycket EG.
45 Förbundsrepubliken Tyskland har emellertid gjort gällande att de privata organen i Tyskland har getts befogenheter som går utöver dem som följer av nämnda förordning. De är sålunda behöriga att anta förvaltningsbeslut med samma bindande verkan som beslut som antas av offentliga myndigheter.
46 Domstolen understryker i detta hänseende att artikel 55 EG jämförd med artikel 45 första stycket EG, i egenskap av undantag, skall tolkas på ett sätt som begränsar deras räckvidd till att endast omfatta vad som är absolut nödvändigt för att säkerställa de hänsyn som denna bestämmelse ger medlemsstaterna rätt att skydda, såsom domstolen erinrat om i punkt 37 ovan.
47 Enligt förordning nr 2092/91 har medlemsstaterna i och för sig rätt att tilldela privata organ offentligrättsliga befogenheter för att fullgöra kontrollverksamheten och till och med att anförtro dem andra uppgifter vilka, i sig, utgör verksamhet som är direkt och specifikt förenad med utövandet av offentlig makt. Av domstolens rättspraxis följer emellertid att en utvidgning av undantaget enligt artiklarna 45 EG och 55 EG till ett yrke i sin helhet inte är möjlig om den verksamhet som eventuellt är förenad med utövande av offentlig makt går att särskilja från den ifrågavarande förvärvsverksamheten i sin helhet (se, vad avser artikel 45 EG, domen i det ovannämnda målet Reyners, punkt 47).
48 Domstolen erinrar om, vilket slagits fast i punkt 44 i förevarande dom, att privata organs verksamhet såsom den definieras i förordning nr 2092/91 inte i sig utgör verksamhet som är direkt och specifikt förenad med utövandet av offentlig makt. Detta innebär att all annan kompletterande verksamhet som utgör sådan verksamhet nödvändigtvis går att särskilja.
49 Vad avser Förbundsrepubliken Tysklands andra argument, vilket har anförts i andra hand, enligt vilket 4 § punkt 1 moment 4 ÖGL är motiverad av intresset av att skydda konsumenter, har Förbundsrepubliken Tyskland särskilt gjort gällande att kravet på ett driftställe eller en permanent infrastruktur i Tyskland är en absolut nödvändighet för att de tyska behöriga myndigheterna, i första hand, skall kunna säkerställa att privata organ som utför kontroller verkligen har den infrastruktur och personal som krävs och, i andra hand, skall kunna utföra de kontroller på plats som föreskrivs i förordning nr 2092/91.
50 Det skall noteras att konsumentskydd, i enlighet med fast rättspraxis, kan motivera hinder för friheten att tillhandahålla tjänster (se, för ett liknande resonemang, bland annat dom av 9 juli 1997 i de förenade målen C‑34/95–C‑36/95, De Agostini och TV-shop, REG 1997, s. I‑3843, punkt 53, av den 6 november 2003 i mål C‑243/01, Gambelli m.fl., REG 2003, s. I‑13031, punkt 67, och av den 6 mars 2007 i de förenade målen C‑338/04, C‑359/04 och C‑360/04, Placanica m.fl., REG 2007, s. I‑0000, punkt 46).
51 Domstolen skall likväl kontrollera att de åtgärder som har vidtagits för detta ändamål inte går utöver vad som är objektivt nödvändigt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 mars 2004 i mål C‑496/01, kommissionen mot Frankrike, REG 2004, s. I‑2351, punkt 68).
52 Kravet att privata organ som har godkänts i en annan medlemsstat skall ha ett driftställe i Tyskland för att få utöva verksamhet där går emellertid utöver vad som är objektivt nödvändigt för att uppnå målet att skydda konsumenterna.
53 Det skall nämligen erinras om att förordning nr 2092/91 innehåller minimibestämmelser vad avser övervakningen av nämnda organ. Dessa bestämmelser är tillämpliga i samtliga medlemsstater och utgör på så sätt en garanti för att sådana organ som har godkänts i en medlemsstat och tillhandahåller kontrolltjänster i Tyskland uppfyller bland annat de olika krav som ställs i nämnda förordning, vilket i sin tur innebär att konsumentskyddet säkerställs.
54 4 § punkt 1 moment 4 ÖGL innebär således att det inte tas någon hänsyn till de skyldigheter och kontrollåtgärder som privata organ som godkänts i en annan medlemsstat är underkastade i den medlemsstat där de godkänts, när det krävs att dessa organ skall ha ett driftställe i Tyskland så att de tyska myndigheterna kan övervaka deras verksamhet.
55 De tyska myndigheterna skulle emellertid kunna erhålla de garantier som krävs enligt förordning nr 2092/91 och enligt konsumentskyddet genom mindre ingripande åtgärder.
56 Innan ett privat organ som godkänts i en annan medlemsstat tillåts tillhandahålla tjänster skulle nämnda myndigheter nämligen kunna kräva att organet visar att det verkligen har godkänts och har den infrastruktur och den personal som krävs i den medlemsstat där det är etablerat för att tillhandahålla de tjänster som organet avser att tillhandahålla i Tyskland. Dessa uppgifter skulle kunna bekräftas av de behöriga myndigheterna i den medlemsstat där organet är etablerat, vilka ansvarar för övervakningen av det berörda organets verksamhet.
57 Om en avvikelse konstateras i samband med organets kontroller i Tyskland innehåller artikel 10a i förordning nr 2092/91 dessutom bestämmelser om utbyte av information mellan medlemsstaterna vilket skulle göra det möjligt för de tyska myndigheterna att informera de myndigheter som övervakar nämnda organ om avvikelsen, så att de sistnämnda kan vidta de åtgärder som krävs. Nämnda åtgärder skulle till exempel kunna bestå i kontroller av nämnda organs lokaler och, om så erfordras, vidtagande av åtgärder för att återkalla godkännandet.
58 Domstolen konstaterar därmed att 4 § punkt 1 moment 4 ÖGL inte står i proportion till målet att skydda konsumenter, vilket har åberopats av Förbundsrepubliken Tyskland.
59 Av ovanstående följer att Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 49 EG genom att kräva att privata organ som har godkänts i en annan medlemsstat skall ha ett driftställe i Tyskland för att få tillhandahålla kontrolltjänster där.
Rättegångskostnader
60 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Förbundsrepubliken Tyskland skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Förbundsrepubliken Tyskland har tappat målet, skall kommissionens yrkande bifallas.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:
1) Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 49 EG genom att kräva att privata organ som kontrollerar ekologiskt producerade produkter och som har godkänts i en annan medlemsstat skall ha ett driftställe i Tyskland för att få tillhandahålla kontrolltjänster där.
2) Förbundsrepubliken Tyskland skall ersätta rättegångskostnaderna.
Underskrifter
* Rättegångsspråk: tyska.