FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
JULIANE KOKOTT
föredraget den 16 juni 2005(1)
Förenade målen C-138/03, C-324/03 och C-431/03
Republiken Italien
mot
Europeiska gemenskapernas kommission
”Strukturfonder – Medfinansiering – Förordning (EG) nr 1260/1999 och förordning (EG) nr 1685/2000 – Regler om rätt till bidrag för nationella organs förskottsbetalningar inom ramen för statligt stöd – Bevis för hur enskilda mottagare har använt mottagna medel – Rättsakter mot vilka talan om ogiltigförklaring kan väckas – Rättsligt skydd – Anledning saknas att döma i saken”
I – Inledning
1. Republiken Italien har i tre mål väckt talan mot Europeiska gemenskapernas kommission om ogiltigförklaring av vissa rättsakter inom området för strukturfonder. Det egentliga syftet med talan är att få klarlagt under vilka villkor medlemsstaterna har rätt att erhålla bidrag från strukturfonderna för utbetalningar som de inom ramen för statligt stöd enligt artikel 87 EG har gjort till respektive stödmottagare (så kallade enskilda mottagare).
2. Republiken Italien har vid förstainstansrätten även väckt talan om ogiltigförklaring i flera andra mål som berör samma fråga.(2) Förstainstansrätten har vilandeförklarat tre av dessa mål i avvaktan på domstolens avgörande i förevarande mål.(3)
II – Tillämpliga bestämmelser
3. Tillämpliga bestämmelser i förevarande mål är rådets förordning (EG) nr 1260/1999 av den 21 juni 1999 om allmänna bestämmelser för strukturfonderna(4) (nedan kallad förordning nr 1260/1999, eller grundförordningen) och kommissionens förordning (EG) nr 1685/2000 av den 28 juli 2000 om närmare bestämmelser för genomförandet av rådets förordning (EG) nr 1260/1999 avseende stödberättigande utgifter i samband med insatser som medfinansieras av strukturfonderna(5) (nedan kallad förordning nr 1685/2000, eller tillämpningsföreskrifterna).
A – Grundförordningen
4. Artikel 32.1 första och tredje styckena samt artikel 32.2 i förordning nr 1260/1999, som finns under rubriken Betalningar, har i utdrag följande lydelse:
”1. Kommissionens utbetalningar av bidrag från fonderna skall göras i enlighet med motsvarande budgetåtagande till den utbetalande myndigheten enligt definitionen i artikel 9 o.
…
Betalningen kan ta formen av utbetalningar till konto, löpande betalningar eller slutbetalning. Löpande betalningar och slutbetalningar skall gälla utgifter som faktiskt betalats, vilka skall motsvara de betalningar som de slutliga stödmottagarna har utfört och skall styrkas av kvitterade fakturor eller redovisningsdokument med likvärdigt bevisvärde.
…
2. I samband med det första åtagandet skall kommissionen göra en förskottsbetalning till den utbetalande myndigheten. Förskottet får inte överstiga 7 procent av fondernas bidrag till den berörda stödformen. …”
5. Enligt artikel 30.3 i samma förordning gäller följande:
”3. Tillämpliga nationella regler skall gälla för stödberättigade utgifter, förutom om kommissionen vid behov fastställer gemensamma regler om rätt till stöd för utgifterna i enlighet med förfarandet i artikel 53.2.”
6. Enligt definitionerna i artikel 9 i samma förordning avses, såvitt nu är i fråga, med
”j) åtgärd: det sätt på vilket ett prioriterat insatsområde genomförs under flera år och som möjliggör finansiering av verksamheten. Varje program för stöd enligt artikel 87 i fördraget, varje stöd som beviljas av organ som utnämnts av medlemsstaten, varje grupp av stöd, beviljande stöd av denna typ eller en kombination av dessa som har samma syfte skall anses utgöra en åtgärd,
k) insats eller projekt: varje insats eller projekt som genomförs av de slutliga stödmottagarna,
l) slutlig stödmottagare: de offentliga eller privata organ och företag som är uppdragsgivare för projekten. När det gäller stöd enligt artikel 87 i fördraget och då stöd beviljas av organ som utnämnts av medlemsstaten skall de slutliga stödmottagarna vara de organ som beviljar stödet,
…
o) den utbetalande myndigheten: en eller flera nationella, regionala eller lokala myndigheter eller organ som har utsetts av medlemsstaterna för att utarbeta och inlämna utbetalningsansökningar och erhålla betalningar från kommissionen. Medlemsstaten skall fastställa alla regler för sina kontakter med utbetalningsmyndigheterna och alla regler för den senares kontakt med kommissionen.”
7. Skäl 43 i förordning nr 1260/1999 har i utdrag följande lydelse:
”En sund ekonomisk förvaltning bör garanteras genom att man ser till att utgifterna är berättigade och verifierade …”
B – Tillämpningsföreskrifterna
8. Förordning nr 1685/2000 grundar sig på artikel 30.3 i förordning nr 1260/1999. Kommissionen har åberopat skäl 5 i förordning nr 1685/2000 enligt vilket det ”för vissa typer av insatser eller projekt … är nödvändigt att anta gemensamma regler om stödberättigande utgifter så att en enhetlig och rättvis tillämpning av strukturfonderna kan garanteras över hela gemenskapen”.
9. Sådana gemensamma regler om stödberättigande utgifter finns i bilaga 1 till förordning nr 1685/2000. Regel 1 med rubriken Faktiskt betalda utgifter (nedan kallad regel 1 för stödberättigande utgifter) innehöll i sin ursprungliga lydelse bland annat följande bestämmelser:
”1. UTBETALNINGAR GJORDA AV DE SLUTLIGA STÖDMOTTAGARNA
1.1 Utbetalningar från slutliga stödmottagare i den mening som avses i artikel 32.1 tredje stycket i förordning (EG) nr 1260/1999 (nedan kallad allmänna förordningen) skall ske i form av likvida medel med förbehåll för undantagen i punkt 1.4.
1.2 För stödordningar enligt artikel 87 i fördraget och stöd som beviljas av organ som utsetts av medlemsstaterna skall med ’utbetalningar från de slutliga stödmottagarna’ avses stöd som utbetalats till enskilda mottagare av de organ som beviljar stöden. Utbetalningar av stöd från de slutliga stödmottagarna måste motiveras med hänvisning till stödvillkoren och syftet med stödet.
1.3 I andra fall än de som avses i punkt 1.2 skall med ’utbetalningar från de slutliga stödmottagarna’ avses betalningar från de organ eller offentliga eller privata företag som är de direkta uppdragsgivarna för de särskilda insatserna och som tillhör den kategori som i enlighet med artikel 18.3 b i allmänna förordningen fastställs i programkomplementet.
…
2. BEVIS FÖR UTGIFTERNA
I regel skall utgifter som betalats av den slutliga stödmottagaren verifieras med kvitterade fakturor. Om detta inte låter sig göras skall betalningarna verifieras med bokföringsunderlag som har motsvarande bevisvärde. …”
10. Efter den senaste ändringen genom kommissionens förordning (EG) nr 448/2004 av den 10 mars 2004 (nedan kallad förordning nr 448/2004) med retroaktiv verkan från den 5 augusti 2000 har punkt 2 i regel 1 för stödberättigande utgifter i utdrag följande lydelse:
”2. BEVIS FÖR UTGIFTERNA
2.1 Utbetalningar som gjorts av slutliga stödmottagare och som deklareras som löpande betalningar eller slutbetalningar, skall som allmän regel styrkas med kvitterade fakturor. Om detta inte låter sig göras skall betalningarna styrkas med bokföringsunderlag som har motsvarande bevisvärde. …”(6)
I övrigt har de här relevanta bestämmelserna i regel 1 för stödberättigade utgifter inte ändrats i något väsentligt avseende genom förordning nr 448/2004.(7)
III – Bakgrund och förfarandet vid domstolen
A – Bakgrund
11. Den 7 september 2001 tillställde kommissionen medlemsstaterna, däribland Republiken Italien,(8) en promemoria (nedan kallad promemorian från år 2001) avseende artikel 32.1 tredje meningen i förordning nr 1260/1999. I promemorian tog kommissionen ställning till tolkningen av de i nämnda bestämmelse använda begreppen ”utgifter som faktiskt betalats” och ”de utbetalningar som de slutliga stödmottagarna har utfört”.
12. Det väsentliga i promemorian från år 2001 är, såvitt nu är av intresse, kommissionens uttalande att förskottsbetalningar som ett stödbeviljande nationellt organ (även kallat slutlig stödmottagare(9)) inom ramen för nationella stödordningar har gjort till enskilda stödmottagare (även kallade enskilda mottagare(10)) principiellt inte är stödberättigande. Det kunde enligt promemorian alltså inte komma i fråga att strukturfonderna skulle medfinansiera den formen av utgifter. Rätt till bidrag för sådana utbetalningar godtas enligt promemorian tvärtom endast om det kan styrkas att den enskilde mottagaren har använt förskottsbetalningarna för faktiskt erlagda utgifter. För att styrka detta krävs det kvitterade fakturor eller, om detta inte låter sig göras, bokföringsunderlag med motsvarande bevisvärde.
13. Efter en lång och utförlig skriftväxling visade sig kommissionen emellertid vara beredd att ändra tillämpningsföreskrifterna, så att förskottsbetalningar för framtiden skulle tillerkännas sådan stödberättigande verkan som de enligt kommissionens mening saknade. I slutet av år 2002 framlade kommissionen därför för medlemsstaternas representanter, bland annat i kommittén för utveckling och omställning av regioner(11) ett förslag(12) till ändring av reglerna om stödberättigande utgifter i bilagan till förordning nr 1685/2000, avseende bland annat regel 1, punkterna 1.2 och 2. Kommissionen fick emellertid inte det nödvändiga samtycket från kommittén för utveckling och omställning av regioner. Den inledde därför kommitténs sjuttiotredje sammanträde den 19 februari 2003 med att meddela att den drog tillbaka sitt ändringsförslag och att den inte avsåg att vidta några ytterligare åtgärder i detta hänseende.
14. Den för regionalpolitik behöriga kommissionsledamoten Barnier meddelade genom skrivelse nr 26777 av den 14 maj 2003 den italienska ekonomi- och finansministern Tremonti detta beslut.(13) Kommissionsledamoten Barnier tillade att kommissionen vidhöll sin ursprungliga rättsuppfattning att de omtvistade förskottsbetalningarna inte var stödberättigande. Med hänsyn till eventuella berättigade förväntningar hade kommissionen emellertid beslutat att som stödberättigande godkänna alla förskottsbetalningar som hade gjorts till och med den 19 februari 2003, det vill säga senast den dag då förhandlingarna i kommittén för utveckling och omställning av regioner avslutades genom ett slutgiltigt beslut, eller som hade beviljats genom ett senast nämnda dag avslutat offentligt upphandlingsförfarande.
15. Genom en ny skrivelse, nr 26777 bis av den 29 juli 2003, rättades ett översättningsfel i den ursprungliga skrivelsen nr 26777 av den 14 maj 2003. Skillnaden mellan de två skrivelserna består i en halv mening avseende rätten till bidrag för förskottsbetalningar som medlemsstaterna gjort senast den 19 februari 2003. Medan den ursprungliga skrivelsen innehöll orden ”procedura di gara conclusasi entro la stessa data”(14) talar den nya skrivelsen om ”procedura di gara, laddove il relativo bando sia stato chiuso entro la stessa data”.(15) I följebrevet har kommissionsledamoten Barnier understrukit att den nya skrivelsen ersätter den ursprungliga skrivelsen med retroaktiv verkan från den 14 maj 2003.(16)
B – Målen C-324/03 och C-431/03
16. De två sist nämnda skrivelserna från kommissionsledamoten Barnier är föremål för Republiken Italiens talan i målen C-324/03 och C-431/03.
17. I sin ansökan i mål C-324/03, som kom in till domstolens kansli den 25 juli 2003, har Republiken Italien yrkat att kommissionsledamoten Barniers skrivelse nr 26777(17) skall ogiltigförklaras i den del som den frånkänner medlemsstaternas förskottsbetalningar avseende statligt stöd efter den 19 februari 2003 stödberättigande verkan.
18. I sin ansökan i mål C-431/03, som kom in till domstolens kansli den 9 oktober 2003, har Republiken Italien yrkat att kommissionsledamoten Barniers skrivelse nr 26777 bis(18) skall ogiltigförklaras i den del som den frånkänner medlemsstaternas förskottsbetalningar avseende statligt stöd efter den 19 februari 2003 stödberättigande verkan.
19. I båda målen har Republiken Italien också yrkat att samtliga rättsakter som ligger till grund för de två skrivelserna eller har samband med dessa skall ogiltigförklaras och att kommissionen skall förpliktas att betala rättegångskostnaderna.
20. Kommissionen har å sin sida i båda målen yrkat att talan skall avvisas, i andra hand ogillas, och att sökanden skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
C – Mål C-138/03
21. I målen C-324/03 och C-431/03 tvistar parterna, utan anknytning till någon konkret ansökan om bidrag, om huruvida nationella förskottsbetalningar skall vara stödberättigande. Däremot ligger en ansökan från italienska myndigheter om bidrag till grund för tvisten i mål C-138/03.
22. De italienska myndigheterna har sålunda inom ramen för ett så kallat operativt program med titeln ”Ricerca Scientifica, Sviluppo Tecnologico, Alta Formazione”(19) genom skrivelse nr 38413 av den 23 december 2002 från ekonomi- och finansministeriet av kommissionen begärt en löpande betalning från strukturfonderna. Ansökningen avsåg bland annat bidrag för utbetalningar som de italienska myndigheterna utfört till enskilda mottagare inom ramen för en nationell stödordning.
23. Genom skrivelse nr 100629 av den 20 januari 2003 meddelade kommissionen de italienska myndigheterna(20) att frågan huruvida förskottsbetalningar som gjorts inom ramen för stödordningar är stödberättigande ännu inte var slutgiltigt löst. Enligt skrivelsen hade generaldirektoratet för regionalpolitik emellertid beslutat att vid behandlingen av ansökningar om bidrag i fortsättningen göra avdrag med de belopp som avsåg förskottsbetalningar. De italienska myndigheterna anmodades därför att ange det belopp som avsåg förskottsbetalningar och behandlingen av deras begäran om bidrag uppsköts tills vidare.
24. Därefter meddelade kommissionen genom skrivelse nr 102627 av den 3 mars 2003 de italienska myndigheterna(21) att deras förskottsbetalningar med 3 163 570,18 euro inte hade godkänts som stödberättigande och att nämnda belopp därför hade dragits av från bidraget.
25. De två sistnämnda skrivelserna, nr 100629 och nr 102627, är föremål för Republiken Italiens talan enligt dess ansökan i mål C‑138/03, som inkom till domstolens kansli den 27 mars 2003. Republiken Italien har yrkat att de två skrivelserna och samtliga rättsakter som ligger till grund för dem eller har samband med dem skall ogiltigförklaras och att kommissionen skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
26. Efter det att denna talan hade väckts meddelade kommissionen emellertid den 23 maj 2003 de italienska myndigheterna(22) att den hade godkänt det omtvistade beloppet och att därmed de beslut att inte godkänna förskottsbetalningarna som stödberättigande som var intagna i dess skrivelser nr 100629 och nr 102627 ”annullerades”. Som motivering åberopade kommissionen den under mellantiden från kommissionsledamoten Barnier översända skrivelsen nr 26777 av den 14 maj 2003(23), enligt vilken förskottsbetalningar som gjorts senast den 19 februari 2003 omfattades av skyddet för berättigade förväntningar.
27. Därefter utbetalade kommissionen den 5 juni 2003 i efterskott det belopp på sammanlagt 3 163 570,18 euro som motsvarade utförda förskottsbetalningar.
28. Mot denna bakgrund har kommissionen yrkat att mål C-138/03 skall avskrivas.
D – Förfarandet vid domstolen
29. Domstolens ordförande har genom beslut av den 26 januari 2004 förordnat att målen C-138/03, C-324/03 och C-431/03 skall förenas och handläggas gemensamt vid en eventuell muntlig förhandling samt att gemensam dom skall meddelas i dem.
30. Den gemensamma muntliga förhandlingen hölls den 21 april 2005. Vid förhandlingen diskuterades också med parterna huruvida det i mål C-138/03 numera saknades anledning att döma i saken (artikel 91.3 jämförd med artikel 92.2 i domstolens rättegångsregler).
IV – Bedömning
A – Mål C-138/03
31. I mål C-138/03 har kommissionen endast ”yrkat” att målet skall avskrivas.
32. Det går emellertid inte att yrka att ett mål skall avskrivas. Ett förordnande om avskrivning görs av domstolens ordförande och är endast den processrättsliga följden av att parterna har träffat ett förlikningsavtal (artikel 77 i domstolens rättegångsregler) eller att talan har återkallats (artikel 78 i rättegångsreglerna).
33. I förevarande mål har parterna emellertid inte anmält att de har träffat något förlikningsavtal och talan har inte heller återkallats. Republiken Italien har tvärtom vidhållit sin talan och sina yrkanden. Därmed saknas det förutsättningar för en avskrivning av målet.
34. Om kommissionens ”yrkande” tolkas enligt sitt syfte kan det uppfattas som en uppmaning till domstolen att enligt artikel 92.2 i rättegångsreglerna fastställa att det inte längre finns anledning att döma i saken. Av vad kommissionen såväl skriftligen som muntligen har anfört framgår nämligen att talan enligt kommissionens uppfattning numera har förlorat sitt föremål.
35. Kommissionen meddelade faktiskt den 23 maj 2003 de italienska myndigheterna att den då hade godkänt det omtvistade beloppet och att de i dess båda skrivelser nr 100629 och nr 102627 intagna besluten att inte godkänna de omtvistade förskottsbetalningarna som stödberättigande ”annullerades”. Därefter betalade kommissionen också det omtvistade beloppet i efterskott. Därmed är alla villkor uppfyllda för att domstolen enligt artikel 92.2 i rättegångsreglerna skall fastställa att det saknas anledning att döma i saken.
36. Såväl i sin replik som vid den muntliga förhandlingen har Republiken Italien emellertid framhållit att det är nödvändigt att skapa uttömmande och slutlig klarhet i de väckta rättsfrågorna för att hindra att kommissionen i framtiden antar beslut som motsvarar de beslut mot vilka talan har väckts, det vill säga beslut genom vilka kommissionen vägrar att låta strukturfonderna medfinansiera förskottsbetalningar som gjorts inom ramen för nationella stödordningar.(24) Republiken Italien har hävdat att rättsläget avseende frågan huruvida sådana betalningar är stödberättigande fortfarande är oklart.(25)
37. I praktiken har Republiken Italien alltså gjort gällande att den även i fortsättningen har ett rättsligt intresse av att få saken prövad, trots att det omtvistade beloppet betalats i efterskott, särskilt med hänsyn till risken för att samma beslut annars återigen antas vid framtida ansökningar om bidrag i likartade fall.
38. I detta hänseende skall det till en början erinras om att Republiken Italien inte har åberopat sitt fortsatta intresse av rättsligt skydd för sent. Enligt artikel 42.2 i domstolens rättegångsregler får nya grunder nämligen åberopas under rättegången, såvida de föranleds av faktiska eller rättsliga omständigheter som framkommit först under förfarandet. Detta villkor har uppfyllts i förevarande fall. Republiken Italiens ansökan om ogiltigförklaring kom in till domstolen redan den 27 mars 2003. Först därefter, den 23 maj 2003, meddelade kommissionen i skrivelse nr 106837 sin ändrade uppfattning, och den 5 juli 2003 betalades slutligen det omtvistade beloppet i efterskott. Det därigenom ändrade sakläget uppkom sålunda först efter det att talan hade väckts. Republiken Italien kunde följaktligen inte beakta det förrän i sin replik.
39. I sak har gemenskapens domstolar redan flera gånger godtagit att det fortfarande kan föreligga ett intresse av att få rättsakter som redan har förlorat sitt ursprungliga föremål ogiltigförklarade, även om rättsakterna formellt inte har upphävts. Sålunda kan till exempel parterna i en planerad fusion väcka eller fullfölja en talan om ogiltigförklaring av beslut av kommissionen om förbud mot fusionen, även om de med hänsyn till förbudet redan har avstått från de anmälda fusionsplanerna. Sökandens intresse av att få saken rättsligt prövad kan i sådana och liknande fall följa exempelvis av risken för att ett gemenskapsorgan upprepar sitt (förment) rättsstridiga handlande.(26) Talan om en ogiltigförklaring kan dessutom även fylla en funktion som grund för en eventuell skadeståndstalan.(27) Slutligen har också kravet på en domstolskontroll av lagenligheten av gemenskapsinstitutionernas rättsakter inom en rättslig gemenskap understrukits i rättspraxis.(28)
40. Förevarande fall kännetecknas emellertid av en speciell omständighet. Kommissionen har nämligen inte bara i efterskott faktiskt betalat det omtvistade beloppet, utan den har dessutom i sin skrivelse nr 106837 av den 23 maj 2003 själv redan uttryckligen upphävt (”annullerat”) de beslut mot vilka talan har väckts. Till skillnad från vad som bland annat gällde i de fall som har nämnts i det föregående, exempelvis inom området för kontroll av fusioner, existerar i detta fall den rättsakt mot vilken talan har väckts inte längre. Det finns alltså överhuvudtaget inte längre någon rättsakt mot vilken en talan om ogiltigförklaring kan väckas.
41. Republiken Italien har dessutom numera uppnått det mål som den åsyftade med sin talan om ogiltigförklaring, nämligen upphävandet av de rättsakter mot vilka talan förs. Ett längre gående rättsskydd kan domstolen inte ge republiken i ett förfarande enligt artikel 230 EG. Framför allt kan domstolen inte i ett sådant förfarande besvara de väckta rättsfrågorna, om det inte föreligger en rättsakt mot vilken talan om ogiltigförklaring kan väckas. Det skulle nämligen innebära ett juridiskt utlåtande för att klargöra ett abstrakt rättsligt problem. Ett sådant utlåtande är domstolen inte behörig att avge enligt rättsskyddssystemet i EG‑fördraget som innehåller en uttömmande uppräkning av de rättsakter mot vilka talan får väckas. Först om kommissionen i framtiden återigen skulle (delvis) avslå en ansökan av de italienska myndigheterna om bidrag kan Republiken Italien genom en talan om ogiltigförklaring uppnå ett klarläggande av de rättsfrågor som ligger till grund för avslagsbeslutet.(29)
42. Mot denna bakgrund blir min slutsats att Republiken Italien i förevarande fall inte längre har något rättsligt intresse av att få sin talan om ogiltigförklaring prövad. Eftersom kommissionen uttryckligen har upphävt (”annullerat”) de skrivelser mot vilka talan har väckts har talan i mål C-138/03 förlorat sitt föremål. Enligt artikel 92.2 i rättegångsreglerna saknas det därför anledning att döma i saken.(30)
B – Målen C-324/03 och C-431/03
1. Huruvida talan kan tas upp till sakprövning
43. Kommissionen har invänt att målen C-324/03 och C-431/03 inte kan tas upp till sakprövning.
a) Mål C-324/03
44. Den skrivelse, nr 26777 av den 14 maj 2003 från kommissionsledamoten Barnier, som ligger till grund för talan i mål C‑324/03 är enligt kommissionen av två skäl inte en rättsakt mot vilken talan om ogiltigförklaring kan väckas. För det första rör det sig enbart om en ren åsiktsyttring. För det andra bekräftas i skrivelsen endast vad som följer redan av promemorian från år 2001.(31)
45. Enligt domstolens fasta rättspraxis kan talan om ogiltigförklaring enligt artikel 230 EG väckas mot alla åtgärder med bindande rättsverkningar som kan påverka sökandens intressen genom att på ett tydligt sätt förändra dennes rättsliga ställning.(32) Vid bedömningen huruvida en åtgärd utgör en rättsakt i den mening som avses i artikel 230 EG är det innehållet som är det avgörande, medan dess form i princip saknar betydelse.(33)
46. Innehållsmässigt kan den skrivelse från kommissionsledamoten Barnier mot vilken talan har väckts uppdelas i två delar. I en första del av skrivelsen har kommissionen uttalat att den – sedan överläggningarna i kommittén för utveckling och omställning avseende regioner gått om intet – vidhåller sin tidigare uppfattning att det är principiellt omöjligt att ge bidrag från strukturfonderna till förskottsbetalningar som nationella organ har utfört inom ramen för stödordningar. I den andra delen av skrivelsen har sedan den redan nämnda undantagsbestämmelse införts enligt vilken förskottsbetalningar som gjorts senast den 19 februari 2003 godkändes som stödberättigande med hänsyn till skyddet för berättigade förväntningar.
47. Republiken Italiens talan rör inte det sist nämnda godkännandet av att förskottsbetalningar som gjorts senast den 19 februari 2003 skall vara stödberättigande. Inte heller har Republiken Italien kritiserat valet av en konkret fristdag. Dess talan syftar tvärtom till att nämnda skrivelse skall ogiltigförklaras i den mån som den även i fortsättningen frånkänner nationella organs förskottsbetalningar verkan som stödberättigande i normala fall, det vill säga i alla de fall som inte omfattas av undantagsbestämmelsen om en fristdag.(34) Republiken Italien har med andra ord alltså inte kritiserat den nyinförda och för sökanden gynnsamma undantagsbestämmelsen, utan kommissionens återigen upprepade och för sökanden ogynnsamma allmänna rättsuppfattning enligt vilken nationella organs förskottsbetalningar principiellt – och följaktligen även efter den 19 februari 2003 – inte är stödberättigande. I sak har Republiken Italien alltså inte väckt talan mot den andra utan mot den första delen av skrivelsen från kommissionsledamoten Barnier.
48. En talan med ett sådant tvisteföremål kan emellertid inte tas upp till sakprövning, eftersom den inte riktar sig mot en rättsakt mot vilken talan om ogiltigförklaring kan väckas enligt artikel 230.1 EG.
49. Den första delen av kommissionsledamoten Barniers skrivelse, som är den som faktiskt ifrågasätts, ger bara på nytt uttryck för kommissionens – uppenbarligen kontroversiella – rättsuppfattning om tolkningen av gällande bestämmelser.(35) I slutändan är det därvid liksom redan i promemorian av år 2001 framför allt fråga om tolkningen av de obestämda rättsliga begreppen ”faktiskt erlagda utgifter” och ”utbetalningar som de slutliga stödmottagarna har utfört”. I skrivelsen bekräftas sålunda återigen kommissionens uppfattning att strukturfonderna principiellt inte kan medfinansiera nationella organs inom ramen för statliga stödordningar utförda förskottsbetalningar, såvida det inte företes bevis för hur de enskilda mottagarna har använt de förskotterade medlen.
50. Ett sådant uttalande för att tolka gällande bestämmelser är endast en åsiktsyttring som inte har karaktären av beslut.(36) Det skapar inga bindande rättsverkningar som skulle kunna påverka Republiken Italiens intressen genom att på ett tydligt sätt förändra dess rättsliga ställning. Än mindre syftar det till att skapa sådana rättsverkningar. Skrivelsens syfte är inte att frånta sökanden en existerande rättighet, exempelvis en rätt till bidrag från strukturfonderna, eller att endast försvåra en sådan rättighets genomförande genom tilläggsvillkor.(37) Utgångspunkten för skrivelsen är tvärtom att en sådan rättighet aldrig har existerat.
51. Den omständigheten att den nya bestämmelsen om den 19 februari 2003 som en fristdag har införts i skrivelsen medför inte heller att en icke förpliktande åsiktsyttring förvandlas till ett beslut med bindande rättsverkningar. Visserligen innebär införandet av fristdagen otvivelaktigt att sökandens rättsliga ställning avseende tiden till och med den 19 februari 2003 förbättras, eftersom den nyinförda undantagsbestämmelsen därigenom blir tillämplig.(38) Såvitt avser den tid som är av intresse i förevarande fall, det vill säga tiden efter den 19 februari 2003, förblir sökandens rättsliga ställning däremot oförändrad. Kommissionen hade redan tidigare principiellt ansett att förskottsbetalningar efter nämnda dag inte var stödberättigande, och den har i skrivelsen vidhållit att de inte heller skall vara det i fortsättningen. Den genom skrivelsen införda fristdagen ändrar inte något i detta hänseende.
52. I den skrivelse mot vilken talan har väckts har kommissionen endast (återigen) tillkännagett hur den i fortsättningen tänker utöva sin behörighet(39), det vill säga hur den avser att besluta när den i framtiden får in ansökningar om bidrag. Rättsligt bindande verkningar för medlemsstaterna uppkommer först när detta tillkännagivande omsätts i konkreta enskilda beslut avseende medlemsstaternas utbetalningar.(40)
53. Visserligen kan även redan ett sådant tillkännagivande i förekommande fall bli bindande för kommissionens egen förvaltning och medföra uppkomsten av en förvaltningspraxis.(41) Även en förvaltningspraxis kan emellertid endast bli föremål för domstolskontroll i och med att den faktiskt har tillämpats i ett enskilt fall. Den kan inte ogiltigförklaras utan anknytning till beslut i något enskilt fall.(42)
54. Även om man skulle anta att kommissionsledamoten Barniers skrivelse inte bara var en åsiktsyttring och en avsiktsförklaring från kommissionen utan ett beslut med bindande rättsverkningar, enligt vilket förskottsbetalningar som gjorts efter den 19 februari 2003 i fortsättningen inte längre skulle godkännas som stödberättigande, leder inte heller detta automatiskt till att talan om ogiltigförklaring kan väckas mot denna del i skrivelsen. Enligt fast rättspraxis kan talan om ogiltigförklaring nämligen inte väckas mot ett beslut som endast utgör en bekräftelse av ett tidigare beslut mot vilket talan inte har väckts inom tidsfristen.(43) Ett beslut är en ren bekräftelse av ett tidigare beslut, om det inte innehåller någon ny omständighet jämfört med den tidigare rättsakten och om det inte har föregåtts av en omprövning av situationen för den som denna tidigare rättsakt riktas till.(44)
55. Så förhåller det sig i detta fall. Vad kommissionen i den första delen av skrivelsen mot vilken talan har väckts har anfört om att förskottsbetalningar som utförts inom ramen för nationella stödordningar principiellt inte är stödberättigande är inte något nytt. Uttalandet fanns redan i promemorian av år 2001 som tillställdes bland annat även sökanden.(45) Det fanns för övrigt också i kommissionens skrivelse nr 100629 av den 20 januari 2003.(46) Om ett sådant uttalande – i strid mot den uppfattning jag har redovisat – skulle anses ha karaktären av ett beslut måste alltså för konsekvensens skull redan promemorian av år 2001 anses vara den rättsakt mot vilken talan om ogiltigförklaring kan väckas, inte först den här omtvistade skrivelsen från kommissionsledamoten Barnier i viken uttalandet endast upprepas och bekräftas.
56. Visserligen innehåller den andra delen av kommissionsledamoten Barniers skrivelse otvivelaktigt något nytt i form av undantagsbestämmelsen om en fristdag. Det rör sig därvid emellertid om en snävt begränsad undantagsbestämmelse för tidigare utbetalningar, det vill säga de som medlemsstaterna gjort till och med den 19 februari 2003. Detta är inte någon ”ny omständighet” för bedömningen av den enda här omtvistade frågan huruvida utbetalningar som gjorts efter den 19 februari 2003 är stödberättigande. Medlemsstaternas rättsliga ställning avseende utbetalningar som har gjorts efter nämnda fristdag blir varken bättre eller sämre, utan den förblir oförändrad.
57. Det finns inte heller något stöd för antagande att den skrivelse mot vilken talan har väckts innan den avsändes hade varit föremål för någon omprövning eller att kommissionen dessförinnan ännu en gång hade övervägt sin dittillsvarande ståndpunkt. Kommissionen hade tvärtom ända sedan den skickat ut promemorian av år 2001 vidhållit sin rättsuppfattning, det vill säga uppfattningen att nationella myndigheters eller organs inom ramen för stödordningar gjorda förskottsbetalningar enligt gällande rättsläge principiellt inte var stödberättigande. Visserligen hade kommissionen under mellantiden utan framgång försökt att få till stånd en ändring av detta rättsläge för framtiden.(47) Det finns emellertid ingenting som tyder på att kommissionen någon gång har ifrågasatt sin tolkning av det gällande rättsläget.
58. Inte heller den skrivelse från kommissionsledamoten Barnier mot vilken talan har väckts tyder i något som helst hänseende på att kommissionen generellt har ifrågasatt sin hittillsvarande uppfattning. I skrivelsens andra del införs endast en snävt begränsad undantagsbestämmelse för tidigare utbetalningar, det vill säga för dem som gjorts till och med den 19 februari 2003. I övrigt bekräftas emellertid kommissionens hittillsvarande rättsuppfattning uttryckligen ännu en gång i skrivelsens första del.
59. Även om man alltså, i strid med den uppfattning jag har redovisat i det föregående, skulle anta att den första delen av den skrivelse från kommissionsledamoten Barnier mot vilken talan har väckts har bindande rättsverkningar, innehåller skrivelsen på sin höjd en bekräftelse av vad som i vilket fall som helst redan följer av promemorian från år 2001. Följaktligen går det inte att väcka talan om ogiltigförklaring av skrivelsen i detta hänseende.
60. De domar av förstainstansrätten som Republiken Italien har åberopat föranleder mig inte heller att göra någon annan bedömning.
61. Vad först angår domen i målet Herpels(48) utgör det målet visserligen en viss parallell till förevarande mål, eftersom en undantagsbestämmelse i båda fallen har beslutats av billighetsskäl. I målet Herpels hade kommissionen tillerkänt den sökande tjänstemannen ad personam ett utjämningstillägg till hans lön. I förevarande fall har kommissionen på grund av skyddet för berättigade förväntningar infört en undantagsbestämmelse för beviljande av bidrag från strukturfonderna. Av större betydelse är emellertid skillnaderna mellan de båda målen. För det första hade beslutet om en undantagsbestämmelse i målet Herpels enligt domstolen föregåtts av en omprövning av de faktiska omständigheterna, till och med i flera etapper, vilket återspeglades i flera efter varandra till sökanden översända skivelser med olika innehåll. I förevarande mål finns det däremot, som jag redan har anfört, inte något stöd för antagande att kommissionen någon gång överhuvudtaget principiellt har övervägt att ändra sin tolkning av det gällande rättsläget. Kommissionen har under lång tid och en lång skriftväxling genomgående företrätt samma uppfattning om tolkningen. Senast har kommissionen ännu en gång vidhållit sin uppfattning i den skrivelse från kommissionsledamoten Barnier mot vilken talan nu har väckts. För det andra trädde i målet Herpels det nya ad personam beviljade utjämningstillägget i stället för ett dittillsvarande utlandstillägg utan någon annan ersättning. Indragningen av utlandstillägget och beviljandet av utjämningstillägget stod sålunda i nära samband med varandra och utgjorde så att säga två sidor av samma mynt. I förevarande fall förhåller det sig helt annorlunda. Som jag redan har nämnt innebär den skrivelse från kommissionen mot vilken talan nu har väckts ingalunda att kommissionen generellt har ersatt sin tidigare uppfattning med en ny uppfattning. I skrivelsen införs endast en snävt begränsad undantagsbestämmelse för tidigare förskottsbetalningar. Såvitt avser framtiden har kommissionen vidhållit sin uppfattning att förskottsbetalningar i princip inte är stödberättigande.
62. De fyra domar i målen Frankrike mot kommissionen som Republiken Italien har åberopat(49) talar inte heller för att talan kan väckas mot kommissionsledamoten Barniers skrivelse. Bortsett från att frågorna om rättegångshinder och frågan om sakprövning i nämnda domar blandats ihop på ett olyckligt sätt skiljer sig de mål som ligger till grund för domarna nämligen även innehållsmässigt högst väsentligt från förevarande mål. Uttryckt med generaladvokaten Tesauros ord handlade de nämnda domarna i respektive fall om rättsakter ”som helt otvetydigt uttrycker viljan att binda adressaterna”,(50) till exempel i form av en uppförandekodex med konkreta skyldigheter och frister för nationella organ. Den skrivelse från kommissionsledamoten Barnier, mot vilken talan har väckts i mål C-324/03, var redan från början helt klart grundad på kommissionens uppfattning att det överhuvudtaget inte förelåg någon rätt till bidrag från strukturfonderna för de omtvistade förskottsbetalningarna. I enlighet därmed hade nämnda skrivelse, som jag redan har påpekat, inte alls till syfte att frånta någon en sådan rättighet eller att försvåra genomförandet av rättigheten genom tilläggsvillkor. Skrivelsen föranledde alltså ingen ändring av Republiken Italiens rättsliga ställning.(51)
63. Min slutsats blir därför att jag i likhet med kommissionen anser att talan i mål C-324/03 inte kan tas upp till sakprövning.
b) Mål C-431/03
64. I mål C-431/03 har kommissionen invänt att talan inte kan tas upp till sakprövning, eftersom Republiken Italien redan har väckt talan om samma sak i mål C-324/03. Därutöver har kommissionen upprepat de anmärkningar beträffande rättegångshinder som den redan har anfört i mål C-324/03.
65. I kommissionsledamoten Barniers följebrev har uttryckligen angetts att skrivelsens enda syfte var att rätta ett översättningsfel i den tidigare skrivelsen nr 26777 av den 14 maj 2003.
66. Att det enbart var fråga om denna avsikt behöver emellertid inte utesluta att även den nya skrivelsen kan utgöra en rättsakt mot vilken talan kan väckas, det vill säga en rättsakt som har karaktären av ett beslut med bindande rättsverkningar. En tidigare rättsakt av beslutskaraktär kan nämligen mycket väl under förevändning av att man vill rätta till ett översättningsfel erhålla ett helt annat innehåll än sitt ursprungliga. I ett sådant fall måste det vara möjligt för den som berörs att få rättsligt skydd mot det nya innehållet i beslutet. Detta gäller så mycket mer när beriktigandet, som i förevarande fall, rör en avgörande punkt i skrivelsen där den nya undantagsbestämmelsen avseende förskottsbetalningar som gjorts senast den 19 februari 2003 närmare utformas.
67. I slutändan kan det i förevarande fall emellertid lämnas öppet om talan om ogiltigförklaring skulle kunna väckas just mot rättelsen av ordalydelsen i ifrågavarande passus. Som redan har anförts beträffande mål C-324/03 har Republiken Italien nämligen inte heller i mål C‑431/03 väckt talan mot denna del av skrivelsen. De i detta hänseende identiskt utformade ansökningarna avser just inte den nyinförda och för Republiken Italien i vilket fall som helst gynnsamma undantagsbestämmelsen och dess konkreta utformning. De syftar tvärtom till en ogiltigförklaring av kommissionens ännu en gång bekräftade och för Italien ogynnsamma allmänna rättsuppfattning, enligt vilken nationella organs förskottsbetalningar i princip inte är stödberättigande. Sökandens talan i mål C‑431/03 avser följaktligen uteslutande ogiltigförklaring av den del av skrivelsen nr 26777 bis som är identisk med den ursprungliga skrivelsen nr 26777 och som inte har förändrats.
68. Följaktligen gäller det som jag i det föregående har sagt beträffande mål C‑324/03 även i fråga om mål C-431/03.(52) Republiken Italiens talan kan inte tas upp till sakprövning redan av det skälet att den inte gäller ett beslut med bindande rättsverkningar, utan endast en åsiktsyttring och en avsiktsförklaring av kommissionen, mot vilka talan om ogiltigförklaring enligt artikel 230.1 EG inte kan väckas. Även om man skulle anta att kommissionsledamoten Barniers skrivelse medför bindande rättsverkningar skulle det emellertid endast röra sig om en (ytterligare) bekräftelse av promemorian av år 2001. Å andra sidan kunde den senare inte heller bli föremål för en talan om ogiltigförklaring, eftersom den endast innebar en upprepning av ett tidigare beslut.
69. Som kommissionen dessutom med rätta har anfört kan talan inte heller tas upp till sakprövning av det skälet att det redan finns ett annat anhängigt mål. Domstolen har flera gånger fastslagit att en senare väckt talan inte kan tas upp till sakprövning när den rör samma parter och syftar till att med stöd av samma grunder få en rättsakt som redan är föremål för en tidigare väckt talan ogiltigförklarad.(53)
70. Så förhåller det sig i förevarande fall. Republiken Italiens talan i målen C‑324/03 och C-431/03 rör samma parter, stöds på samma grunder (som i huvudsak till och med är identiskt formulerade)(54) och syftar till ogiltigförklaring av samma, oförändrade, del i en skrivelse från kommissionsledamoten Barnier. Det anhängiga målet C-324/03 utgör därför hinder mot att talan i mål C-431/03 tas upp till sakprövning.
71. Jag delar sålunda kommissionens uppfattning att inte heller talan i mål C‑431/03 kan tas upp till sakprövning.
2. Prövning av talan i sak
72. I sak har Republiken Italien i båda målen (C-324/03 och C‑431/03) framför allt gjort gällande att artikel 32 i förordning nr 1260/1999 samt punkterna 1 och 2 i regel 1 för stödberättigande utgifter har åsidosatts.(55) Parterna tvistar om huruvida och under vilka villkor bidrag från gemenskapens strukturfonder kan utgå även för nationella organs förskottsbetalningar. Det är närmare bestämt fråga om huruvida kommissionen kan kräva att medlemsstater som ansöker om löpande betalningar eller slutbetalningar (artikel 32.1 tredje stycket andra meningen i förordning nr 1260/1999) skall förete bevis för hur nationella förskottsbetalningar har använts. Enligt Republiken Italien strider ett sådant krav mot de tillämpliga bestämmelserna i grundförordningen och tillämpningsföreskrifterna.
73. Eftersom jag har konstaterat att inget av de två målen kan tas upp till sakprövning tar jag i fortsättningen endast i andra hand ställning till den nu berörda frågan. Jag vill genast säga att jag anser kommissionens uppfattning mera övertygande än Republiken Italiens.
74. Enligt ordalydelsen i artikel 32.1 tredje stycket i förordning nr 1260/1999 är det i princip visserligen ingalunda uteslutet att bidrag från strukturfonderna kan utgå även för förskottsbetalningar från slutliga stödmottagare(56) till enskilda mottagare. Enligt andra meningen i nämnda bestämmelse är det nämligen tillräckligt att medlemsstaterna till kommissionen anmäler de utgifter för vilka bidrag begärs. Dessa utgifter måste då hänföra sig till faktiskt gjorda utbetalningar från de slutliga stödmottagarna. Begreppen ”utbetalningar” och ”utgifter” är mycket vidsträckta. Begreppet ”utbetalningar” är enligt gemenskapslagstiftaren sålunda ett övergripande begrepp som även omfattar förskottsbetalningar.(57)
75. Som emellertid också framgår av artikel 32.1 tredje stycket andra meningen i förordning nr 1260/1999 är endast nationella organs faktiskt betalda utgifter stödberättigande när det gäller utbetalningar i form av löpande utgifter eller slutbetalningar från kommissionen. Detta gäller dessutom bara när sådana utgifter har styrkts genom kvitterade fakturor eller bokföringsunderlag med motsvarande bevisvärde. Bestämmelsen preciseras närmare i punkt 2 i regel 1 för stödberättigande utgifter. Enligt sistnämnda bestämmelse skall som allmän regel kvitterade fakturor företes. Om detta inte låter sig göras får dock bokföringsunderlag med motsvarande bevisvärde användas för att styrka utgifterna.
76. De beskrivna bestämmelserna grundar sig på principen om ersättning för kostnader.(58) Bidrag från gemenskapens strukturfonder skall i princip endast utgå för sådana av nationella organ gjorda utgifter för vilka det redan föreligger bevis för hur stödet har använts. Det är alltså inte tillräckligt att ett nationellt organ (en slutlig stödmottagare) överhuvudtaget har gjort utbetalningar. Det måste också kunna styrkas för vilket ändamål det sålunda beviljade stödet faktiskt har utbetalats.
77. Syftet med principen om ersättning för kostnader är att minimera de ekonomiska riskerna för gemenskapens ekonomi. Det skall förhindras att gemenskapen först lämnar ett bidrag från strukturfonderna och senare inte alls eller endast med svårighet kan återfå beloppet, om det visar sig att detta har använts för ett ändamål som strider mot syftet med stödet. I slutändan skall på detta sätt principerna för en sund ekonomisk förvaltning beaktas (artikel 274 EG). Detta nära samband mellan en sund ekonomisk förvaltning och kravet på bevis för utgifter (och därmed i slutändan också bevis för hur stödet har använts) framgår särskilt tydligt av skäl 43 i förordning nr 1260/1999.
78. Det står självklart nationella organ fritt att med sina egna medel utge förskottsbetalningar till enskilda mottagare, det vill säga utbetalningar, utan att det ännu finns bevis för hur medlen faktiskt har använts. Republiken Italien har med rätta påpekat att enskilda mottagare ofta har en svag ekonomisk ställning som gör det nödvändigt att bevilja dem sådana förskott för att säkerställa ett smidigt påbörjande av projekt som skall stödjas.(59) I sådana fall är det emellertid den berörda medlemsstaten och inte gemenskapen som står risken för att det i förskott betalade stödet i förekommande fall inte används ändamålsenligt och därför senare måste återkrävas. När en förskottsbetalning görs kan nämligen endast de nationella organen bedöma om den enskilda mottagaren erbjuder någon säkerhet för att stödet kommer att användas ändamålsenligt. I enlighet därmed skall också de nationella organen och inte gemenskapen stå risken av en förlust och belastas med svårigheterna av ett eventuellt återkrävande. Bidrag från gemenskapens strukturfonder kan enligt artikel 32.1 tredje stycket andra meningen i förordning nr 1260/1999 beviljas först när det föreligger kvitterade fakturor eller bokföringsunderlag med motsvarande bevisvärde, det vill säga när de nationella organens i förskott utgivna stöd har kommit till konkret användning och det föreligger bevis för denna användning.
79. Medan det alltså står medlemsstaterna fritt att i större omfattning utbetala förskott av nationella medel till enskilda mottagare avviker gemenskapen själv vid förvaltningen av sina strukturfonder endast i mycket begränsad omfattning från principen om ersättning (i efterskott) för kostnader. Som framgår av artikel 32.2 i förordning nr 1260/1999 kan kommissionen visserligen göra en förskottsbetalning till medlemsstaterna ur strukturfonderna, men denna får inte överstiga 7 procent av fondernas bidrag till den berörda stödformen. Det är enligt grundförordningen endast i denna omfattning som gemenskapens ekonomi får överta risken för att medel från strukturfonderna inte används ändamålsenligt och därför i förekommande fall senare måste återkrävas. Och det är endast för sådana förskottsbetalningar som kommissionen enligt grundförordningen har rätt att bevilja medel från strukturfonderna, utan att samtidigt få bevis för hur medlen har använts. För alla andra utbetalningar, i synnerhet för dem som här är av intresse, nämligen löpande betalningar och slutbetalningar från strukturfonderna gäller däremot bestämmelsen i artikel 32.1 tredje stycket andra meningen i förordning nr 1260/1999, och därmed alltså principen att kostnader skall ersättas endast mot bevis för hur stödet har använts, utan undantag.
80. Om det skulle vara tillåtet för gemenskapen att även inom ramen för löpande betalningar eller slutbetalningar bevilja bidrag från strukturfonderna för nationella organs utgifter för vilka det (ännu) inte finns något bevis för hur medlen har använts skulle detta resultera i ett kringgående av artikel 32.2 andra meningen i förordning nr 1260/1999. Därmed skulle även den i nämnda bestämmelse föreskrivna begränsningen av risken för gemenskapens ekonomi till 7 procent av fondernas bidrag till den berörda stödformen kringgås.
81. Jag har inte övertygats av Republiken Italiens argument för att det för en medfinansiering av de förskottsbetalningar som de slutliga stödmottagarna har gjort inom ramen för nationella stödordningar inte behövs något bevis för användningen.
82. Det är visserligen riktigt att grundförordningen, såvitt nu är i fråga, skiljer mellan två typer av föremål för stöd, nämligen dels så kallade insatser och projekt som genomförs av de slutliga stödmottagarna,(60) dels så kallade åtgärder, som framför allt även omfattar stödordningar.(61)
83. Vid ett ytligt betraktande skiljer sig också i de båda fallen kraven på bevis för att nationella organ faktiskt har gjort utbetalningarna. För insatser och projekt skall det hos kommissionen företes bevis för de utbetalningar som de slutliga stödmottagarna har gjort till de företag som de har tilldelat uppdrag (punkt 1.3 i regel 1 för stödberättigande utgifter). I fråga om nationella stödordningar skall däremot de slutliga stödmottagarnas utbetalningar till de enskilda mottagarna styrkas (punkt 1.2 i regel 1 för stödberättigande utgifter).
84. Vid närmare betraktande gäller emellertid för båda formerna av utbetalningar (såväl de som avser insatser och projekt som de som avser program för stöd} samma princip om ersättning för kostnader och därmed i slutändan kravet på bevis för hur gjorda utbetalningar har använts. Av punkt 2 i regel 1 för stödberättigande utgifter, som på grund av sin placering är tillämplig på båda formerna av bidrag från strukturfonderna, framgår nämligen att det i båda fallen i regel krävs kvitterade fakturor eller, om detta inte låter sig göras, bokföringsmaterial med motsvarande bevisvärde.(62)
85. Vid stödåtgärder inom ramen för nationella stödordningar föreligger kvitterade fakturor och bokföringsmaterial med motsvarande bevisvärde i regel visserligen inte redan i förhållandet mellan de slutliga stödmottagarna och de enskilda mottagarna, utan först i det efterföljande förhållandet mellan enskilda mottagare och fjärde man för vilkas tjänster de enskilda mottagarna i slutändan har utgett stödbeloppet. Tvärtemot Republiken Italiens uppfattning är syftet med detta system att det just också skall företes bevis i förhållandet mellan de enskilda mottagarna och fjärde man. Enligt punkt 1.2 andra meningen i regel 1 för stödberättigade utgifter krävs det för rätt till bidrag från strukturfonderna nämligen också att de utbetalningar som de slutliga stödmottagarna har utfört motiveras med hänvisning till stödvillkoren och syftet med stödet. För att en sådan motivering skall vara godtagbar kan det inte vara tillräckligt att det finns bevis för att det har gjorts en utbetalning till en enskild mottagare. Det krävs tvärtom också bevis för hur den enskilda mottagaren konkret har använt stödet. Som jag redan har påpekat skall denna bevisning i regel ske genom kvitterade fakturor eller, i andra hand, bokföringsmaterial med motsvarande bevisvärde (punkt 2 i regel 1 för stödberättigande utgifter).
86. Vid den muntliga förhandlingen har Republiken Italien på fråga från mig tillagt att den inte generellt ifrågasätter nödvändigheten av att det framläggs bevis för hur utbetalningar inom ramen av nationella stödordningar har använts. Republiken Italien är i stället angelägen om att få klarhet i frågan vid vilken tidpunkt dessa bevis för användningen skall företes.
87. I detta sammanhang skall det påpekas att principen om ersättning för kostnader innebär att gemenskapens ekonomi just inte skall behöva stå risken för att bidrag beviljas för utgifter som inte har styrkts. Först när det föreligger bevis för hur de utbetalningar som har gjorts inom ramen för nationella stödordningar har använts kan medlemsstaterna lämna in ansökan om bidrag från strukturfonderna, det vill säga ansöka om löpande betalningar eller slutbetalningar av kommissionen. Före denna tidpunkt kan medlemsstaterna uteslutande använda de medel – beloppsmässigt begränsade till 7 procent av fondernas bidrag till den berörda stödformen – som kommissionen å sin sida genom en förskottsbetalning har ställt till deras förfogande och som av naturliga skäl kan användas utan bevis för hur medlen har använts (artikel 32.1 tredje stycket andra meningen i förordning nr 1260/1999).
88. Mot denna bakgrund anser jag sammanfattningsvis att kommissionen har handlat rättsenligt när den, för att bevilja bidrag för förskottsbetalningar som nationella organ har gjort inom ramen för stödordningar, har krävt bevis för hur medlen har använts. Förutom att Republiken Italiens talan inte kan tas upp till sakprövning kan den alltså inte heller bifallas i sak.
V – Rättegångskostnader
89. Enligt artikel 69.2 i domstolens rättegångsregler skall tappande part ersätta rättegångskostnaderna om detta har yrkats. Eftersom Republiken Italien har tappat målen C-324/03 och C-431/03 och kommissionen har yrkat detta, skall Republiken Italien förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna i båda målen.
90. Såvitt däremot avser mål C-138/03, i vilket det inte finns anledning att döma i saken, skall domstolen enligt artikel 69.6 i rättegångsreglerna besluta om kostnader enligt vad den finner skäligt. I förevarande fall skall kommissionen förpliktas att bära kostnaderna, eftersom den genom sitt ursprungliga agerande har gett Republiken Italien anledning att föra talan om ogiltigförklaring och först efter det att talan väckts, har upphävt de båda skrivelser mot vilka talan förs och betalat det omtvistade beloppet.
VI – Förslag till avgörande
91. På grund av vad som anförts i det föregående föreslår jag att domstolen skall
– i mål C-138/03 förklara att det saknas anledning att döma i saken och förplikta Europeiska gemenskapernas kommission att ersätta rättegångskostnaderna, samt
– i målen C-324/03 och C-431/03 avvisa Republiken Italiens talan och förplikta Republiken Italien att ersätta rättegångskostnaderna.
1 – Originalspråk: tyska.
2 – Se särskilt målen T-207/04, T-223/04 (tidigare C-401/03), T-345/04, T-443/04, T‑26/05, T‑82/05, T-83/05 och T-140/05.
3 – Beslut av förstainstansrätten av den 16 mars 2005 i målen T-207/04, T-223/04 och T-345/04.
4 – EGT L 161, s. 1, senast ändrad genom bilaga II punkt 15.2 i Akt om villkoren för Republiken Tjeckiens, Republiken Estlands, Republiken Cyperns, Republiken Lettlands, Republiken Litauens, Republiken Ungerns, Republiken Maltas, Republiken Polens, Republiken Sloveniens och Republiken Slovakiens anslutning till de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen och om anpassning till fördragen (EUT L 236, 2003, s. 658).
5 – EGT L 193, s. 39.
6 – EUT L 72, s. 66. En likalydande ändring av regel 1, punkt 2, hade för övrigt redan införts genom kommissionens förordning (EG) nr 1145/2003 av den 27 juni 2003 (nedan kallad förordning nr 1145/2003). Även den ändringen gjordes med retroaktiv verkan från den 5 augusti 2000. Ändringen var emellertid behäftad med ett förfarandefel, och den måste därför göras om (se skäl 10 i förordning nr 448/2004).
7 – För fullständighetens skull skall det anmärkas att punkt 1.3 genom förordning nr 448/2004 ändrades till punkt 1.4. I alla handlingar i målet åberopas emellertid endast den ursprungliga lydelsen av reglerna om stödberättigande utgifter enligt förordning nr 1685/2000. I det följande hänvisar jag därför uteslutande till den ursprungliga lydelsen och numreringen.
8 – Den skrivelse på italienska som generaldirektören för regionalpolitik tillställde Republiken Italiens ständige representant vid Europeiska unionen är registrerad under nr 108098 och internt betecknad med referensnumret Regio/A2/JW/cs D(2001) 220852.
9 – Se definitionen i artikel 9.l i förordning nr 1260/1999.
10 – Se punkt 1.2 i regel 1 för stödberättigande utgifter.
11 – Det är fråga om den kommitté som avses i artiklarna 47.1 a och 48 i förordning nr 1260/1999 och som i egenskap av förvaltningskommitté har medbestämmanderätt bland annat vid antagandet av tillämpningsföreskrifter enligt artiklarna 30.3 och 53.2 i samma förordning (se artikel 47.3 i förordning nr 1260/1999).
12 – Promemoria av den 27 november 2002 till medlemmarna i kommittén för utveckling och omställning av regioner, utfärdad av herr Gray, kommissionens generaldirektorat för regionalpolitik, och internt betecknad med referensnumret Regio/G2/BS D(2002) 821054.
13 – Den på italienska avfattade skrivelsen betecknas internt med referensnumret D(2003) – BLB/hk 26777.
14 – I svensk översättning: ”Ett offentligt upphandlingsförfarande som avslutats senast nämnda dag.”
15 – I svensk översättning: ”Offentligt upphandlingsförfarande i vilket meddelandet om offentlig upphandling utfärdats senast nämnda dag.”
16 – Kommissionsledamoten Barniers skrivelse av den 29 juli 2003 till minister Tremonti var avfattad på engelska och hade följande lydelse: ”It has come to my attention that there were errors in translation in the letter sent to you dated 14 May 2003 on the eligibility of advances. These errors have now been corrected and the correct version of the letter is enclosed. Please note that the enclosed letter replaces the letter sent on 14 May, although this version still takes effect from 14 May 2003.” Följebrevet och bilagan betecknas internt med referensnumret D(2003) – 26777 bis – BLB/hk.
17 – Se punkt 14 ovan.
18 – Se punkt 15 ovan.
19 – ”Vetenskaplig forskning, teknisk utveckling, högskoleutbildning.” Detta program, som gäller för perioden 2000–2006, godkändes av kommissionen den 8 augusti 2000 som en del av gemenskapens strukturstödsprogram för regioner i Italien som omfattas av mål 1, nämligen Kampanien, Kalabrien, Apulien, Basilicata, Sicilien och Sardinien (godkännandet offentliggjordes under aktbeteckningen C(2000) 2343, programmets kännetecken är CCI N.1999 IT 16 1 PO 003).
20 – Den på italienska avfattade skrivelsen från den för Italien behörige referenten inom generaldirektoratet för regionalpolitik, Engwegen, är registrerad under nr 100629 och internt betecknad med referensnumret Regio/E2 AP/gd D(2003) 620034.
21 – Den på italienska avfattade skrivelsen av den för Frankrike, Italien och Grekland behöriga generaldirektören för regionalpolitik, Meadows, är registrerad under nr 102627 och internt betecknad med referensnumret Regio/E2 ap/gd D(2003) 620188.
22 – Den på italienska avfattade skrivelsen av den för Frankrike, Italien och Grekland behörige generaldirektören, Meadows, är registrerad under nummer 106837 och betecknas intert med referensnumret Regio/E/2/ – ap/(2003) 620701.
23 – Se punkt 14 ovan.
24 – Republiken Italiens replik, punkt 16 och följande punkter, särskilt punkt 20.
25 – Republiken Italiens replik, punkterna 17 och 19.
26 – Dom av den 28 september 2004 i mål T-310/00, MCI mot kommissionen (REG 2004, s. II‑0000), punkterna 55 och 63, av den 14 oktober 1999 i målen T‑191/96 och T-106/97, CAS Succhi di Frutta mot kommissionen (REG 1999, s. II-3181), punkt 63, och av den 6 mars 1979 i mål 92/78, Simmenthal mot kommissionen (REG 1979, s. 777), punkt 32.
27 – Dom av den 5 mars 1980 i mål 76/79, Koenecke mot kommissionen (REG 1980, s. 665), punkt 9, och av den 31 mars 1998 i de förenade målen C-68/94 och C‑30/95, Frankrike m.fl. mot kommissionen (REG 1998, s. I-1375), punkt 74.
28 – Detta sägs uttryckligen i domen i målet MCI mot kommissionen (ovan fotnot 26), punkterna 46 och 61. Ett liknande resonemang låg också till grund för domen i målet CAS Succhi di Frutta mot kommissionen (ovan fotnot 26), punkt 63.
Grundläggande principer har anförts redan i dom av den 31 mars 1971 i 22/70, kommissionen mot rådet, kallat AETR (REG 1971, s. 263; svensk specialutgåva, volym 1, s. 551), punkt 40, enligt vilken talan enligt artikel 230 EG ”syftar [till att], i överensstämmelse med vad som föreskrivs i [artikel 220.1 EG], … säkerställa att lag och rätt följs vid tolkning och tillämpning av fördraget”, och dom av den 23 april 1986 i mål 294/83, Les Verts mot parlamentet (REG 1986, s. 1339; svensk specialutgåva, volym 8, s. 529), punkt 23, enligt vilken ”varken medlemsstaterna eller gemenskapsinstitutionerna kan undgå kontroll av om deras rättsakter står i överensstämmelse med gemenskapens grundläggande konstitutionella urkund, dvs. fördraget”. Beträffande kravet på domstolskontroll inom en rättslig gemenskap, se från senare tid även dom av den 25 juli 2002 i mål C-50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores (REG 2002, s. I-6677), punkt 38.
29 – Så är fallet i några av de mål som nämns i fotnot 2.
30 – Såvitt avser det förhållandet att det saknas anledning att döma i saken när en rättsakt redan har upphävts på annat sätt, se bland annat dom av den 29 april 2004 i mål C-372/97, Italien mot kommissionen (REG 2004, s. I-0000), punkterna 33–38, samt beslut av den 4 mars 1997 i mål C-46/96, Tyskland mot kommissionen (REG 1997, s. I-1189), särskilt punkt6, och av den 8 mars 1993 i mål C-123/92, Lezzi Pietro mot kommissionen (REG 1993, s. I-809), särskilt punkterna 8–11.
31 – Beträffande promemorian från år 2001, se punkterna 11 och 12 ovan.
32 – Domarna i målen Frankrike m.fl. mot kommissionen (ovan fotnot 27), punkt 62, AETR (ovan fotnot 28), punkt 42, och Les Verts mot parlamentet (ovan fotnot 28), punkt 24. Se även dom av den 11 november 1981 i mål 60/81, IBM mot kommissionen (REG 1981, s. 2639; svensk specialutgåva, volym 6, s. 225), punkt 9, av den 5 oktober 1999 i mål C-308/95, Nederländerna mot kommissionen (REG 1999, s. I-6513), punkt 26, av den 11 november 2004 i mål C‑249/02, Portugal mot kommissionen (REG 2004, s. I-0000), punkt 35, och av den 9 december 2004 i mål C-123/03 P, kommissionen mot Greencore (REG 2004, s. I-0000), punkt 44.
33 – Domen i målet Frankrike m.fl. mot kommissionen (ovan fotnot 27), punkt 63. Se, för ett liknande resonemang, även de i fotnot 32 angivna domarna i målen IBM mot kommissionen, punkt 9, Portugal mot kommissionen, punkt 35, och kommissionen mot Greencore, punkt 39, domen i målet AETR (ovan fotnot 28), punkt 42, samt beslut av den 28 januari 2004 i mål C‑164/02, Nederländerna mot kommissionen (REG 2004, s. I-1177), punkt 19.
34 – I enlighet därmed har Republiken Italien yrkat att skrivelsen skall ogiltigförklaras i den mån som den frånkänner förskottsbetalningar som medlemsstaterna inom ramen för statligt stöd har gjort efter den 19 februari 2003 stödberättigande verkan.
35 – Grundförordningen och tillämplighetsföreskrifterna med regler om stödberättigande utgifter.
36 – Se i detta hänseende redan dom av den 17 juli 1959 i mål 20/58 Phoenix-Rheinrohr mot Höga myndigheten (REG 1959, s. 167, 182 och följande sida) enligt vilken en talan om ogiltigförklaring av en skrivelse inte togs upp till prövning i sak, varmed Höga myndigheten ”endast ville bekräfta principer som enligt dess med rätt eller orätt gjorda antagande logiskt följde av [gällande rätt]”.
37 – Republiken Italien har emellertid i sin replik, punkt 5, gjort gällande att det har blivit så.
38 – Undantagsbestämmelsen har alltså karaktären av ett beslut. Detta framgår också av ordalydelsen av andra delen av den skrivelse mot vilken talan har väckts: ”La Commissione ha deciso di considerare ammissibili …” och ”La presente decisione si riferisce …” (i svensk översättning: ”Kommissionen har beslutat att godkänna …” och ”Det föreliggande beslutet rör …”) (min kursivering). Frågan huruvida kommissionen enligt gällande rättsläge överhuvudtaget faktiskt kunde eller måste godkänna förskottsbetalningar som gjorts till och med den 19 februari 2003 som stödberättigande saknar betydelse för bedömningen av frågan om skrivelsen har karaktären av beslut. Även om undantagsbestämmelsen skulle vara rättsstridig kan den nämligen ändå ha karaktären av ett beslut.
39 – Se i detta hänseende dom av den 5 maj 1998 i mål C-180/96, Förenade kungariket mot rådet (REG 1998, s. I-2265), punkt 28, och av den 6 april 2000 i mål C-443/97, Spanien mot kommissionen (REG 2000, s. I-2415), punkt 34. Se även dom av den 27 september 1988 i mål 114/86, Förenade kungariket mot kommissionen (REG 1988, s. I-5289), punkterna 12 och 13.
40 – Dom av den 16 juli 1998 i mål T-81/97, Regione Toscana mot kommissionen (REG 1998, s. II‑2889), punkterna 22 och 23. Se, för ett liknande resonemang, även de ovan i fotnot 39 angivna domarna i målen Spanien mot kommissionen, punkterna 33 och 34, och Förenade kungariket mot kommissionen, punkt 13.
41 – Såvitt avser kommissionens bundenhet av sina egna meddelanden, riktlinjer och liknande, se bland annat domstolens dom av den 13 juni 2002 i mål C-382/99, Nederländerna mot kommissionen (REG 2002, s. I-5163), punkt 24, och av den 26 september 2002 i mål C-351/98, kommissionen mot Spanien (REG 2002, s. I‑8031), punkt 53. Se även förstainstansrättens dom av den 3 april 2003 i målen T-114/02, Babyliss mot kommissionen (REG 2003, s. II-1279), punkt 143, och T-119/02, Royal Philips Electronics mot kommissionen (REG 2003, s. II‑1433), punkt 242, och av den 17 december 1991 i mål T-7/89, Hercules Chemicals mot kommissionen (REG 1991, s. II-1711; svensk specialutgåva, volym 11, s. II-83), punkt 53.
42 – Dom av den 19 november 1998 i mål C‑159/96, Portugal mot kommissionen (REG 1998, s. I‑7379), punkt 24, första meningen.
43 – Domarna i målen kommissionen mot Greencore (ovan fotnot 32), punkt 39, och Förenade kungariket mot kommissionen (ovan fotnot 39), punkt 28. Se även dom av den 22 mars 1961 i de förenade målen 42/59 och 49/59, SNUPAT mot Höga myndigheten (REG 1961, s. 111, 158; svensk specialutgåva, volym 1, s. 95), av den 15 december 1988 i de förenade målen 166/86 och 220/86, Irish Cement mot kommissionen (REG 1988, s. 6473), punkt 16, och av den 11 januari 1996 i mål C‑480/93 P, Zunis Holding m.fl. mot kommissionen (REG 1996, s. I-1), punkt 14, samt beslut av den 21 november 1990 i mål C-12/90, Infortec mot kommissionen (REG 1990, I-4265), punkt 10.
44 – Beslut av den 4 maj 1998 i mål T-84/97, BEUC mot kommissionen (REG 1998, s. II-795), punkt 52, och av den 7 december 2004 i mål C-521/03 P (Internationaler Hilfsfonds mot kommissionen (REG 2004, s. I-0000), punkt 47.
45 – Se punkterna 11 och 12 ovan.
46 – I skrivelsen nr 100629, som är föremål för talan i mål C-138/03 (se punkt 23 ovan), sägs det bland annat att det behöriga generaldirektoratet hade beslutat att vid ansökningar om bidrag i fortsättningen göra avdrag från bidraget med motsvarande belopp.
47 – Se punkt 13 ovan.
48 – Dom av den 9 mars 1978 i mål 54/77, Herpels mot kommissionen (REG 1978, s. 585), punkterna 11–15.
49 – Dom av den 9 oktober 1990 i mål C-366/88 (REG 1990, I-3571), punkterna 7–12 och 23, av den 13 november 1991 i mål C-303/90 (REG 1991, s. I-5315), punkterna 7–11 och 25, av den 16 juni 1993 i mål C-325/91 (REG 1993, s. I-3283; svensk specialutgåva, tillägg, s. 87), punkterna 8–11 och 23, samt av den 20 mars 1997 i mål C-57/95 (REG 1997, s. I-1627), punkterna 6–10 och 23.
50 – Förslag till avgörande av generaladvokaten Tesauro av den 19 september 1991 i mål C-303/90, Frankrike mot kommissionen (REG 1991, s. I-5328), punkt 11. Liknande uttalanden finns även i generaladvokaten Tesauros förslag till avgörande i övriga i fotnot 49 angivna domar.
51 – Se punkt 50 ovan.
52 – Se i detta hänseende punkterna 48–63 ovan.
53 – Dom av den 19 september 1985 i de förenade målen 172/83 och 226/83, Hoogovens Groep mot kommissionen (REG 1985, s. 2831), punkt 9, av den 27 oktober 1987 i de förenade målen 146/85 och 431/85, Diezler mot WSA (REG 1987, s. 4283), punkterna 13–16, och av den 22 september 1988 i de förenade målen 358/85 och 51/86, Frankrike mot parlamentet (REG 1988, s. 4821; svensk specialutgåva, volym 9, s. 607), punkt 12. Se även redan dom av den 26 maj 1971 i de förenade målen 45/70 och 49/70, Bode mot kommissionen (REG 1971, s. 465), punkt 11, och av den 17 maj 1973 i de förenade målen 58/72 och 75/72, Perinciolo mot rådet (REG 1973, s. 511), punkt 5.
54 – Yrkandena avser i båda målen ogiltigförklaring av den del i skrivelsen i vilken det anges att de förskottsbetalningar som medlemsstaterna inom ramen för statligt stöd har gjort efter den 19 februari 2003 inte är stödberättigande. Republiken Italien har i båda målen åberopat två grunder för ogiltighet, nämligen bristfällig motivering (artikel 253 EG) samt åsidosättande av artikel 32 i förordning nr 1260/1999 och punkterna 1 och 2 i regel 1 för stödberättigande utgifter.
55 – Även mål C-138/03, i vilket det saknades anledning att döma i saken, avsåg denna rättsfråga.
56 – Angående begreppet slutlig stödmottagare, se artikel 9 l i förordning nr 1260/1999.
57 – Detta framgår särskilt tydligt av artikel 32.1 tredje stycket första meningen i förordning nr 1260/1999. Denna bestämmelse rör visserligen kommissionens utbetalningar, inte utbetalningar av nationella organ, men terminologin är densamma.
58 – Vad som avses är ersättning i efterskott för kostnader.
59 – För övrigt beviljar även kommissionen regelbundet sådana förskottsbetalningar i den mån som den själv utbetalar direkt stöd till företag, exempelvis när det gäller forskningspolitik eller jordbrukspolitik. Se bland annat, beträffande forskningspolitiken, dom av den 17 mars 2005 i mål C-294/02, kommissionen mot AMI Semiconductor m.fl. (REG 2005, s. I-0000), punkt 33, och av den 24 februari 2005 i mål C-279/03, kommissionen mot Implants, (REG 2005, s. I‑0000), punkt 13. Såvitt avser jordbrukspolitiken, se också mitt förslag till avgörande av den 3 mars 2005 i mål C-240/03 P, Comunità montana della Valnerina mot kommissionen (REG 2005, s. I-0000), punkterna 12 och 14.
60 – Artikel 9 l första meningen jämförd med artikel 9 k i förordning nr 1260/1999.
61 – Artikel 9 j i förordning nr 1260/1999. I stället för att själva genomföra insatser eller projekt kan de slutliga stödmottagarna (nationella organ) nöja sig med att medfinansiera vissa projekt inom ramen för nationella stödordningar varvid ansvaret för projekten fortfarande åvilar tredje man, den så kallade enskilda mottagaren. På så sätt kan exempelvis universitet eller privata forskningsinstitutioner erhålla bidrag för sina forskningsprojekt som de bedriver under eget ansvar.
62 – Den nya lydelse som regel 1 för stödberättigande utgifter, punkt 2, erhållit genom förordning nr 448/2004 har innehållsmässigt inte medfört någon ändring i detta hänseende. Visserligen är den tyska ordalydelsen i den nya lydelsen vilseledande (”die von den Endbegünstigten als Zwischenzahlungen und Restzahlungen getätigten Zahlungen [löpande betalningar och slutbetalningar som gjorts av slutliga stödmottagare]”), eftersom den ger intryck av att det (fortfarande) endast är av de slutliga stödmottagarna gjorda löpande betalningar och slutbetalningar som måste styrkas genom kvitterade fakturor eller bokföringsunderlag med motsvarande bevisvärde och inte längre de slutliga stödmottagarnas förskottsbetalningar till enskilda mottagare. Av flertalet övriga språkversioner framgår det dock tydligt att kvitterade fakturor och bokföringsunderlag med motsvarande bevisvärde i fortsättningen skall företes för alla utgifter som de slutliga stödmottagarna har gjort, alltså även för förskottsbetalningar, när sådana utbetalningar anmäls till kommissionen för löpande betalningar eller slutbetalningar från strukturfonderna. Detta framgår särskilt tydligt av den franska språkversionen: ”les paiements effectués par les bénéficiaires finals et déclarés au titre des paiements intermédiaires et de solde.”