FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
FRANCIS G. JACOBS
föredraget den 18 september 2003(1)

Mål C-236/02

J. Slob
mot
Productschap Zuivel

1. I förevarande mål har College van Beroep het bedrijfsleven (förvaltningsdomstol för handel och industri) i Nederländerna begärt hjälp av domstolen med tolkningen av artikel 7.1 f i förordning (EEG) nr 536/93 av den 9 mars 1993 om tillämpningsföreskrifter för tilläggsavgiften för mjölk och mjölkprodukter. (2)

2. Den hänskjutande domstolen har frågat om det i den bestämmelsen föreskrivs en skyldighet för en mjölkproducent att bokföra enbart kvantiteterna mjölk och/eller mjölkprodukter som sålts direkt under en bestämd månad, eller om mjölkproducenten skall föra en mer allmän bokföring över tillgång, produktion, lagring, användning, omvandling och destruktion av mjölk och/eller mjölkprodukter inom jordbruksföretaget.

Tillämpliga bestämmelser

3. Gemenskapen införde år 1984 ett system med mjölkkvoter för att minska produktionsöverskott på marknaden för mjölk och mjölkprodukter. Inom ramen för detta system tilldelas varje medlemsstat en kvot (kallad den totala garantikvantiteten) som i sin tur delas upp mellan mjölkproducenter i medlemsstaten som var och en tilldelas en maximal kvantitet mjölk (kallad den individuella referenskvantiteten) som han kan sälja under ett visst år. Om en producent överskrider den tilldelade individuella referenskvantiteten måste han erlägga en tilläggsavgift på överskottsförsäljningen.

4. Tilläggsavgiften fastställs i rådets förordning (EEG) nr 3950/92. (3) Rådets förordning (EEG) nr 536/93 (nedan kallad ”förordningen”) innehöll vid tiden för de faktiska omständigheterna i målet vid den nationella domstolen detaljerade tillämpningsföreskrifter för tilläggsavgiften angående bland annat ”kontroller som skall genomföras för att säkerställa att avgiften uppbärs på korrekt sätt”. (4)

5. I artikel 4.1 i förordningen, i den del det är relevant, föreskrivs följande:

”När det gäller direktförsäljning skall producenten i slutet av var och en av de perioder som avses i artikel 1 i förordning (EEG) nr 3950/92 lämna en sammanfattande deklaration avseende de sammanlagda kvantiteter mjölk och andra mjölkprodukter, specificerade efter produkt som sålts direkt för konsumtion ...”

6. I artikel 7 i förordningen föreskrivs, såvitt är relevant, följande:Medlemsstaterna skall vidta alla de kontrollåtgärder som krävs för att säkerställa betalning av avgiften för eventuella kvantiteter mjölk och som saluförts och utöver de kvantiteter som avses i artikel 3 förordning (EEG) nr 3950/92. För detta ändamål gäller följande bestämmelser:

...

f) Producenter med referenskvantiteter för direktförsäljning skall under minst tre år hålla följande handlingar tillgängliga för den behöriga myndigheten i medlemsstaten: dels lagerbokföring per tolvmånadersperiod med uppgift om de kvantiteter mjölk och mjölkprodukter, specificerade per månad och efter produkt, som sålts direkt till konsumtion ... dels register över den djurbesättning i jordbruksföretaget som används till mjölkproduktion i enlighet med artikel 4.1 i rådets direktiv 92/102/EEG (5) och verifikationer som gör det möjligt att kontrollera sådan lagerbokföring

....

3. Medlemsstaterna skall fysiskt kontrollera att bokföringen avseende de kvantiteter mjölk och mjölkekvivalenter som saluförts är korrekt och skall i detta syfte kontrollera mjölktransporterna vid uppsamlingen i jordbruksföretagen och skall särskilt på platsen kontrollera följande:

...

b) hos de producenter som har en referenskvantitet för direktförsäljning skall det kontrolleras att den deklaration som avses i artikel 4.1 och den lagerbokföring som avses i punkt 1 f är tillförlitliga.’

7. Vid tiden för de faktiska omständigheterna i målet vid den nationella domstolen ingick den nederländska lagen om tilläggsavgifter delvis i Regeling Superheffing 1993 (nederländsk kungörelse om uttag av extra avgifter, nedan kallad ”kungörelsen om uttag av extra avgifter”). (6) Enligt artikel 31.1 måste en producent som säljer mjölk eller mjölkekvivalenter direkt för konsumtion föra bok i enlighet med artikel 7 i förordningen och ”de regler som produktkommittén fastställer”. Om en producent underlåter att uppfylla bokföringsskyldigheten eller för bok på ett olämpligt sätt kan produktkommittén i enlighet med artikel 31.2 på eget initiativ fastställa kvantiteten mjölk som har levererats för försäljning.

8. Vid tiden för de faktiska omständigheterna i målet vid den nationella domstolen, ingick de bestämmelser som antagits av produktkommittén, vilka avses i artikel 31 i kungörelse om uttag av extra avgifter, i Zuivelverordening 1994, Uitvoering regeling superheffing (nederländsk kungörelse med tillämpningsföreskrifter av år 1994 beträffande kungörelse om uttag av tilläggsavgift, nedan kallad ”tillämpningsföreskrifter”). (7) Enligt artikel 11.1 är en producent skyldig att ”bevara alla uppgifter som rör hans företag eller rörelse i ett register som ger uppgift om produktion, lager och den kvantitet mjölk som behandlats eller förädlats som han mottagit eller levererat samt de ekonomiska uppgifter som sammanhänger härmed”.

Faktiska omständigheter och tolkningsfrågan

9. J. Slob (i enlighet med den hänskjutande domstolens beskrivning nedan kallad klaganden) är mjölkproducent i Nederländerna och hade för regleringsåret 1996/1997 tilldelats en individuell referenskvantitet för direkt försäljning av mjölk. I maj 1997 inkom han med en deklaration till svaranden, Productschap Zuivel (mjölkproduktskommittén), och angav den mängd mjölkekvivalenter som han påstod sig ha sålt direkt för konsumtion. På grundval av denna deklaration meddelade svaranden att klaganden inte var skyldig att betala tilläggsavgift.

10. Efter en därpå följande kontroll av klagandens jordbruksföretag visade det sig att mängden producerad mjölk, vilken beräknats på grundval av hur stor hans mjölkkobesättning var, översteg den mängd han i deklarationen påstod sig ha sålt. Klaganden förklarade att han hade omvandlat överskottsmjölken till smör för att erhålla kärnmjölk, vilken han därefter har använt till osttillverkning. Han hävdade att han hade förstört smöret omedelbart efter tillverkningen. Klaganden förde lagerkonton över den tillverkade osten men har inte fört bok över tillverkningen eller över att smöret förstörts.

11. I oktober 1999 fastställde svaranden i enlighet med artikel 31.2 i kungörelse om uttag av extraavgifter själv mängden mjölk eller mjölkekvivalenter som klaganden levererat under regleringsåret 1996/1997. Mot bakgrund av den fastställda mängden mjölk eller mjölkekvivalenter ansåg svaranden att klaganden var skyldig att erlägga tilläggsavgift.

12. I april 2000 fastställde svaranden, efter att ha hört klagandens invändningar, sitt ursprungliga beslut. Svaranden anförde att klaganden, beträffande den omtvistade perioden, har underlåtit att föra en ”korrekt och fullständig bokföring ... över tillverkning, lager och leverans av mjölk och mjölkprodukter, i enlighet med vad som föreskrivs i artikel 7 i förordningen tillsammans med artikel 31.1 i kungörelse om uttag av extra avgifter och artikel 11 i 1994 års tillämpningsföreskrifter”. Eftersom ”det inte har styrkts att den ifrågavarande kvantiteten smör inte har levererats” ansågs klaganden vara skyldig att erlägga tilläggsavgift beträffande den mjölk som inte medräknats i hans ursprungliga deklaration.

13. Klaganden överklagade till den hänskjutande domstolen och anförde att han enligt artikel 7.1 f inte var skyldig att föra bok över tillverkning och destruktion av smör som inte erbjudits för direktförsäljning. I den utsträckning det i nationell rätt föreskrevs en mer omfattande bokföringsskyldighet stod den i strid med gemenskapsrätten och var därför ogiltig. I avsaknad av en skyldighet att föra bok över destruktion av smör kan svaranden inte grunda slutsatsen att smöret i fråga hade sålts på avsaknaden av en sådan bokföring.

14. I sitt beslut om hänskjutande har den hänskjutande domstolen påpekat att klagandens skyldighet enligt artikel 4.1 i förordningen helt klart var begränsad till bokföring av mängden såld mjölk och/eller mjölkprodukter. Emellertid anser den hänskjutande domstolen att det är möjligt att skyldigheten att föra bok över lagertillgångar i enlighet med artikel 7.1 f även omfattade de uppgifter som är i fråga i målet. Den har därför beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfråga till domstolen:

”Kan man av artikel 7.1 f i förordning (EEG) nr 536/93 dra slutsatsen att producenten är skyldig att bokföra bland annat, tillgång, produktion, lager, användning, omvandling och destruktion av mjölk och /eller mjölkprodukter inom jordbruket och att denna lagerbokföring dessutom skall ange den volym mjölk och mjölkprodukt, specificerad per månad och efter produkt, som sålts, eller skall endast de sistnämnda försäljningsuppgifterna bokföras enligt denna bestämmelse?”

15. Skriftliga yttranden har ingivits av den nederländska regeringen och kommissionen vilka i likhet med klaganden var representerade vid den muntliga förhandlingen.

Bedömning

16. Förutom de yttranden inför domstolen som rör den hänskjutna frågan, har kommissionen och den nederländska regeringen vid förhandlingen utvecklat sin talan avseende huruvida en medlemsstat är behörig att anta bestämmelser som ålägger en bokföringsskyldighet för nationella mjölkproducenter som går utöver skyldigheterna enligt artikel 7.1 f i förordningen. Enligt min mening vore det inte lämpligt att pröva denna fråga i förevarande fall. Det ankommer på den nationella domstolen att avgöra vilka gemenskapsrättsliga frågor som måste besvaras för att den skall kunna avgöra tvisten den har att ta ställning till. Det sätt på vilket frågan för första gången ställdes vid förhandlingen gav dessutom inte klaganden eller andra eventuella parter någon möjlighet att på ett lämpligt sätt yttra sig om den. Mot denna bakgrund kommer jag, med beaktande av den hänskjutna frågan, att begränsa min bedömning till en tolkning av tillämpningsområdet för artikel 7.1 f.

17. Den nederländska regeringen föreslår att frågan besvaras jakande. Regeringen har anfört flera argument som grundas på artikel 7 i förordningen till stöd för en extensiv tolkning av artikel 7.1 f.

18. Regeringen har för det första påpekat att artikel 7.1 f inte enbart kräver att producenter för bok över mjölk som faktiskt har sålts, utan även hänvisar till deras skyldighet att i enlighet med artikel 4.1 i rådets direktiv 92/102 föra register över sina besättningar. De två skyldigheterna anses vara sammanfogade eftersom de tillåter en jämförelse mellan en producents bokförda försäljningsnivå och hans potentiella tillverkningsnivå.

19. Emellertid har den nederländska regeringen anfört att en sådan jämförelse inte utgör någon hjälp när det gäller att kontrollera om all försäljning har bokförts på ett riktigt sätt, om inte producenter även är skyldiga att förklara vad som har hänt med tillverkad mjölk och/eller mjölkprodukter som inte sålts. I artikel 7.1 f krävs uttryckligen att producenter skall hålla ”handlingar som gör det möjligt att kontrollera lagerbokföringen tillgängliga”. Eftersom lagerbokföringen måste kunna kontrolleras, skall den innehålla all information som behövs för att jämföra produktion med försäljning.

20. Den nederländska regeringen har betonat att medlemsstaterna i enlighet med det inledande stycket i artikel 7.1 är skyldiga att vidta de kontrollåtgärder som krävs för att säkerställa betalning av tilläggsavgiften. De skall även i enlighet med artikel 7.3 fysiskt kontrollera att bokföringen avseende de kvantiteter mjölk och mjölkekvivalenter som saluförts är korrekt och särskilt att lagerbokföringen är tillförlitlig. Den nederländska regeringen har gjort gällande att medlemsstaterna endast kan uppfylla dessa skyldigheter på ett riktigt sätt om producenterna var skyldiga att förklara vad som hänt med påstådd osåld produktion.

21. Jag anser inte att den nederländska regeringens argument vad gäller tolkningen av begreppet lagerbokföring i artikel 7.1 f är övertygande.

22. I enlighet med vad kommissionen och klaganden har hävdat verkar artikel 7.1 f vid en första anblick kräva att en producent endast bokför lagerhållning med avseende på försäljning av mjölk och mjölkprodukter och inte med avseende på tillgång, produktion, användning, omvandling eller destruktion.

23. Det vore inte lämpligt att i artikel 7.1 f utläsa skyldigheter som inte uttryckligen föreskrivs i bestämmelsen. Även om sådana skyldigheter vore nödvändiga för en korrekt tillämpning av tilläggsavgiften, skulle en sådan tolkning av bestämmelsen strida mot rättssäkerhetsprincipen, särskilt mot bakgrund av de allvarliga följder som väntar en producent som inte håller en fullständig bokföring.

24. Jag anser i vilket fall som helst att en extensiv tolkning av artikel 7.1 f inte är nödvändig för att medlemsstaterna skall uppfylla sina kontrollskyldigheter i enlighet med artikel 7 i förordningen. I enlighet med det inledande stycket i artikel 7.1 skall medlemsstaterna vidta alla kontrollåtgärder som krävs för att säkerställa betalning av tilläggsavgiften. I artikel 7.3 föreskrivs att medlemsstaterna är skyldiga att kontrollera att lagerbokföringen är tillförlitlig och i detta syfte utföra kontroller hos producenterna. Dessa bestämmelser räcker enligt min mening för att medlemsstatens behöriga myndighet skall kunna undersöka om det föreligger skillnader mellan jordbrukets potentiella produktionskapacitet och de kvantiteter mjölk och/eller mjölkprodukter som producenten har bokfört som sålda. Med stöd av bevisning som hittas vid sådana undersökningar kan den behöriga myndigheten dra lämpliga slutsatser. Enligt min uppfattning kan man emellertid inte dra någon slutsats av en producents underlåtenhet att redovisa bokföring som han inte uttryckligen var skyldig att hålla.

Förslag till avgörande

25. Jag föreslår därför att domstolen besvarar den hänskjutna frågan på följande sätt:

I artikel 7.1 i kommissionens förordning (EEG) nr 536/93 av den 9 mars 1993, i vilken detaljerade tillämpningsföreskrifter för tilläggsavgiften för mjölk och mjölkprodukter fastställs, innebär inte någon skyldighet för producenter att på ett detaljerat sätt bokföra tillgång, produktion, användning, omvandling och destruktion av mjölk och/eller mjölkprodukter som de har producerat men inte sålt.

1 –: Originalspråk: engelska.

2 –: EGT L 57, 1993, s. 12. Förordningen har upphävts genom kommissionens förordning (EG) nr 1392/2001 av den 9 juli 2001, EGT L 187, 2001, s. 19. Artikel 14.5 är identisk innehållsmässigt med artikel 7.1 f i den förra förordningen.

3 –: Rådets förordning (EEG) nr 3950/92 av den 28 december 1992 om införande av en tilläggsavgift inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter, EGT L 405, 1992, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 47, s. 159.

4 –: Andra skälet i ingressen i förordningen.

5 –: EGT L 355, 1992, s. 32; svensk specialutgåva, område 3, volym 46, s. 90.

6 –: Stcrt. 1993, s. 60.

7 –: PBO-blad 1994, s. 26.