(se punkterna 15 och 16)

(se punkterna 25–27)

(se punkterna 30–32)

DOMSTOLENS DOM (sjätte avdelningen)
den 22 januari 2004(1)

Överklagande – Tillgång till handlingar – Besluten 93/731/EG och 94/90/EKSG, EG, Euratom – Undantag för att skydda det allmänna samhällsintresset vid internationella förbindelser – Tillgång till vissa delar

I mål C-353/01 P,

Olli Mattila, företrädd av Z. Sundström, asianajaja, med delgivningsadress i Luxemburg,

klagande,

angående överklagande av förstainstansrättens (femte avdelningen) dom av den 12 juli 2001 i mål T-204/99, Mattila mot rådet och kommissionen (REG 2001, s. II-2265), i vilket det förs talan om upphävande av denna dom,

i vilket de andra parterna är:

Europeiska unionens råd , företrätt av J. Aussant och M. Bauer, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,och Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av C. Docksey och U. Wölker, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,meddelar

DOMSTOLEN (sjätte avdelningen),

sammansatt av domarna C. Gulmann, tillförordnad ordförande på sjätte avdelningen, J.N. Cunha Rodrigues (referent), J.-P. Puissochet, R. Schintgen och F. Macken,

generaladvokat: P. Léger,
justitiesekreterare: biträdande justitiesekreteraren H. von Holstein,

efter att muntliga yttranden avgivits vid förhandlingen den 26 februari 2003 av: Olli Mattila, företrädd av Z. Sundström och M. Kauppi, asianjaja, rådet, företrätt av J. Aussant, och kommissionen, företrädd av X. Lewis, i egenskap av ombud,

och efter att ha hört generaladvokatens förslag till avgörande vid förhandlingen den 10 juli 2003,

följande

Dom

”1

Rådet och kommissionen antog den 6 december 1993 en uppförandekodex för allmänhetens tillgång till rådets och kommissionens handlingar (EGT L 340, s. 41, svensk specialutgåva, område 1, volym 3, s. 86, nedan kallad uppförandekodexen) genom vilken man avsåg att fastställa de principer som skall gälla för tillgång till dessa institutioners handlingar.

2

I uppförandekodexen anges följande allmänna princip:

’Allmänheten skall ha största möjliga tillgång till de handlingar som förvaras av kommissionen och rådet.’

3

Begreppet ’handling’ definieras som ’all skriven text, oberoende av medium, som innehåller sådana upplysningar som innehas av rådet eller kommissionen’.

4

I uppförandekodexen anges bland annat följande omständigheter som kan åberopas av en institution som skäl för att avslå en ansökan om tillgång till handlingar:

’Institutionerna skall vägra att ge tillgång till sådana handlingar som om de sprids kan skada

– skyddet för det allmänna samhällsintresset (allmän säkerhet, internationella förbindelser, monetär stabilitet, rättsliga förfaranden, inspektioner och undersökningar),

...

Institutionerna får också vägra tillgång till handlingarna för att skydda den sekretess som institutionens överläggningar omfattas av.’

5

Därutöver föreskrivs följande i uppförandekodexen:

’Kommissionen och rådet skall var för sig vidta nödvändiga åtgärder för att genomföra dessa principer före den 1 januari 1994.’

6

För att fullgöra detta åtagande antog rådet den 20 december 1993 beslut 93/731/EG om allmänhetens tillgång till rådets handlingar (EGT L 340, s. 43; svensk specialutgåva, område 16, volym 2, s. 64).

7

I artikel 4 i beslut 93/731 återges de omständigheter som rådet kan åberopa som skäl för att avslå en ansökan om tillgång till handlingar, såsom de anges i uppförandekodexen.

8

För att fullgöra detta åtagande antog kommissionen den 8 februari 1994 beslut 94/90/EKSG, EG, Euratom om allmänhetens tillgång till kommissionens handlingar (EGT L 46, s. 58; svensk specialutgåva, område 16, volym 2, s. 66). I artikel 1 i detta beslut antas formellt uppförandekodexen, vars text har bifogats beslutet.”

”9

Den 8 mars 1999 vände sig sökanden genom sitt ombud till kommissionens generaldirektorat ’Yttre förbindelser: Europa och de nya oberoende staterna, den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, yttre representation’ för att få tillgång till följande handlingar:

–

’Dagordningen för gemensamma kommittén för EU–Ryssland av den 17 februari 1997, möteshandling nr 32 (arbetsgruppen för frågor som rör Östeuropa och Centralasien).

–

Ryssland, förberedelse inför första samarbetsrådet inom ramen för avtalet om partnerskap och samarbete av den 8 december 1997, daterad den 14 november 1997 (IA.C.2.SG:jhp D(97)).

–

Första samarbetsrådet EU–Ryska federationen (Bryssel, den 27 januari 1998), kommenterat utkast till dagordning av den 9 januari 1998. Handling nr UE-RU 1001/98.

–

Bilaga till protokollet från mötet med samarbetskommittén för EU–Ryssland av den 7 april 1998. Möteshandling nr 23/98 (arbetsgruppen för frågor som rör Östeuropa och Centralasien).

–

Kommenterad dagordning till mötet med samarbetskommittén för EU–Ryssland av den 20 april 1998, möteshandling nr 35/98 (arbetsgruppen för frågor som rör Östeuropa och Centralasien).’

10

Sökanden ansökte genom skrivelse av samma dag, som inkom till rådet den 12 mars 1999, om tillgång till följande handlingar:

–

’Lägesrapport från arbetsgruppen för frågor som rör Östeuropa och Centralasien, daterad den 23 september 1997, föreg. dok. nr 10188/97 NIS 116, handling daterad den 24 september 1997 (30.09); 10859/97.

–

Informationspromemoria EU/Förenta staterna: DS 27/98: denna handling hör till ’EU III section’.

–

Första samarbetsrådet EU–Ukraina, Bryssel, den 8–9 juni 1998; kommenterat utkast till dagordning EU–Ukraina av den 15 maj 1998. Möteshandling 40/98 (arbetsgruppen för frågor som rör Östeuropa och Centralasien).

–

COREU: COEST/CODIA-rapport om mötet med trojkan arbetsgruppen för frågor som rör Östeuropa och Centralasien och Förenta staterna den 10 februari 1998. PESC/SEC/0203/98.

–

COREU/COEST Kaspiska havets energiresurser: utkast till förklaring EU/Förenta staterna av den 11 maj 1998. PESC/PRES/LON/1239/98.

–

COREU: COCEN COEST: Ryssland/Lettland: möte med Primakov den 8 maj 1998. PESC/PRES/LON/1244/98.’

11

Eftersom de begärda handlingarna delvis hade utarbetats gemensamt av de båda institutionerna, hade rådet och kommissionen informella kontakter för att samordna svaren på ansökningarna.

12

Rådet delgav, genom skrivelse av den 19 april 1999, sökanden sitt beslut att ge honom tillgång till handling nr 10859/97, som var den första handlingen på den lista som sökanden upprättat och tillsänt rådet. Beträffande övriga handlingar som sökanden begärde tillgång till avslog rådet sökandens ansökan med följande motivering: ’Var och en av dessa handlingar rör förhandlingar med vissa tredje länder. Det skulle kunna skada EU:s position i dessa förhandlingar eller i eventuella framtida förhandlingar mellan EU och dessa eller andra tredje länder, om dessa texter lämnades ut.’ Rådet angav även att handlingarna i fråga inte kunde lämnas ut till sökanden enligt artikel 4.1 i beslut 93/731.

13

Genom skrivelse samma dag vägrade kommissionen att ge sökanden tillgång till de begärda handlingarna, genom att åberopa undantaget med hänsyn till det allmänna samhällsintresset i uppförandekodexen och genom att hänvisa till behovet av sekretess i diskussionerna mellan Europeiska unionen och tredje länder.

14

Genom skrivelser av den 30 april 1999 ingav sökanden, genom sitt ombud, ansökningar om omprövning till de båda institutionerna i enlighet med artikel 7.1 i beslut 93/731 och artikel 2.2 i beslut 94/90, för att få tillgång till de handlingar som han hade vägrats tillgång till.

15

Kommissionen avslog ansökan om omprövning genom skrivelse av den 5 juli 1999 till sökandens ombud. Kommissionens generalsekreterare uppgav att handling nr 4 (bilaga till protokollet från mötet med samarbetskommittén för EU–Ryssland av den 7 april 1998, möteshandling nr 23/98, arbetsgruppen för frågor som rör Östeuropa och Centralasien) inte hade gått att identifiera. Därefter angavs följande:

’Efter att ha prövat er ansökan avseende övriga handlingar är jag tvungen att bekräfta att jag inte kan lämna ut dessa handlingar till er, eftersom de omfattas av det tvingande undantaget för skyddet för det allmänna samhällsintresset och i synnerhet internationella förbindelser. Detta undantag föreskrivs uttryckligen i uppförandekodexen för allmänhetens tillgång till kommissionens och rådets handlingar, som kommissionen antog den 4 [8] februari 1994.

Var och en av dessa handlingar innehåller detaljerade upplysningar om den position som Europeiska unionen avser att inta i förbindelserna med Ryssland. Det skulle därför kunna äventyra EU:s position i aktuella och framtida förhandlingar med dessa tredje länder om dessa handlingar lämnades ut och ni kan därför inte få tillgång till dem.

Handlingarna har upprättats av kommissionen för rådets respektive enheter. Eftersom rådet har vägrat att ge tillgång till liknande handlingar av de skäl som angetts ovan, kan kommissionen av samma skäl inte ge er tillgång till handlingarna.’

16

Rådets generalsekretariat utarbetade ett utkast till svar som först granskades av Ständiga representanternas kommittés (Coreper) arbetsgrupp för information vid ett möte den 23 juni 1999. Samtliga delegationer godkände generalsekretariatets utkast till svar, enligt vilket handlingarna inte skulle lämnas ut med stöd av artikel 4.1 i beslut 93/731. Utkastet till svar fanns därefter med ’som punkt I’ på dagordningen för mötet den 30 juni 1999 med Coreper II, som består av medlemsstaternas ambassadörer vid de ständiga representationerna i Europeiska unionen, därefter som ’punkt A’ på rådets dagordning. Utkastet godkändes av rådet den 12 juli 1999. Rådets generalsekretariat delgav sökanden avslaget genom skrivelse av den 14 juli 1999. Skrivelsen har följande lydelse:

’Rådet har noga granskat ovannämnda handlingar och dragit följande slutsats:

1.

DS 27/98: EU–USA allmän promemoria om Ukraina, upprättad av Europeiska kommissionen för att granskas av arbetsgruppen för frågor som rör Östeuropa och Centralasien. I handlingen beskrivs mycket detaljerat Europeiska unionens position och de prioriterade målen med de förhandlingar som man, tillsammans med Förenta staterna, skall föra med Ukraina. Det skulle kunna skada Europeiska unionens intressen i dessa förhandlingar samt i andra liknande förhandlingar med tredje land, om denna strategi blev känd.

Det skulle kunna ha en negativ inverkan på Europeiska unionens förbindelser med Ukraina om kommentarerna och övervägandena i handlingen lämnades ut.

Av dessa skäl har rådet i samråd med Europeiska kommissionen beslutat, med stöd av artikel 4.1 i beslut [93/731] (internationella förbindelser), att inte ge tillgång till handlingen.

2.

DS 40/98: Kommenterat utkast till program för första samarbetsrådet Europeiska unionen/Ukraina (8–9 juni 1998), presenterat av Europeiska kommissionen för arbetsgruppen för frågor som rör Östeuropa och Centralasien.

Handlingen innehåller utförliga kommentarer, även beträffande Europeiska unionens positioner och mål, avseende varje punkt på dagordningen. Det skulle kunna skada Europeiska unionens position i kommande möten i samarbetsrådet samt dess förbindelser med Ukraina i allmänhet om dessa kommentarer lämnades ut.

Rådet har därför i samråd med Europeiska kommissionen beslutat att inte ge tillgång till handlingen, i enlighet med artikel 4.1 i beslut [93/731] (internationella förbindelser).”

3.

COREU PESC/SEC/0203/98: konfidentiell rapport från mötet mellan trojkan Östeuropa/Arbetsgruppen för frågor som rör Centralasien och Förenta staterna (Washington, den 10 februari 1998).

Handlingen innehåller utförliga kommentarer av den amerikanska delegationen vid trojkans möte, vilket var konfidentiellt. Den omfattar även Europeiska unionens och Förenta staternas bedömning av situationen och politiken i tredje länder. Europeiska unionens position i förhandlingar med dessa länder skulle kunna äventyras om bedömningen lämnades ut.

Rådet har därför beslutat att inte ge tillgång till handlingen, i enlighet med artikel 4.1 i beslut [93/731] (internationella förbindelser).

4.

COREU PESC/PRES/1239/98: COEST Kaspiska havets energiresurser: utkast till förklaring EU/Förenta staterna. Denna konfidentiella handling har utarbetats för att förbereda Europeiska unionens förhandlingsposition i förhandlingarna med Förenta staterna angående Kaspiska havets energiresurser. Det skulle kunna skada Europeiska unionens intressen i dessa förhandlingar, vilka fortfarande pågår, samt i andra liknande framtida förhandlingar om upplysningarna i denna handling lämnades ut.

Rådet har följaktligen beslutat att inte ge tillgång till handlingen med stöd av artikel 4.1 i beslut [93/731] (internationella förbindelser).

5.

COREU PESC/PRES/LON/1244/98: COEST: Ryssland/Lettland: möte med Primakov (den 8 maj 1998). Handlingen avser Primakovs kommentarer i samband med ett konfidentiellt, bilateralt möte mellan utrikesministrarna.

Handlingen avser bland annat Europeiska unionens och Rysslands bedömning av situationen och politiken i tredje länder samt av pågående förhandlingar med berörda tredje länder. Förbindelserna mellan Europeiska unionen och Ryssland, samt deras förhandlingsposition gentemot dessa länder, skulle kunna äventyras om bedömningen lämnades ut.

Rådet har därför beslutat att inte ge tillgång till handlingen med stöd av artikel 4.1 i beslut [93/731] (internationella förbindelser).’”

”68

Det framgår av domen i det ovannämnda målet Hautala mot rådet att rådet och kommissionen i särskilda fall, där omfattningen av handlingen eller av de avsnitt som skall tas bort skulle kunna medföra ett oskäligt administrativt arbete för dem, enligt proportionalitetsprincipen kan göra en avvägning mellan, å ena sidan, allmänhetens intresse av att få tillgång till ofullständiga delar och, å andra sidan, den arbetsbörda som detta skulle medföra (punkt 86). Rådet och kommissionen kan således i särskilda fall ge intresset av att upprätthålla en god förvaltning företräde.

69

I enlighet med domen i det ovannämnda målet Hautala mot rådet är rådet och kommissionen visserligen skyldiga att undersöka om tillgång kan ges till uppgifter som inte omfattas av undantagen. Enligt principen om god förvaltningssed får dock kravet på att ge tillgång till delar av handlingar inte medföra ett oskäligt administrativt arbete med hänsyn till sökandens intresse av att få tillgång till uppgifterna. I det avseendet måste rådet och kommissionen under alla förhållanden anses ha rätt att vägra att ge tillgång till delar av handlingar om det vid en bedömning av handlingarna i fråga framkommer att det inte skulle vara meningsfullt att ge tillgång till delar av dessa handlingar på grund av att avsnitten i dem skulle vara oanvändbara för den som begärt att få tillgång till handlingarna, om de lämnades ut.

70

Rådet och kommissionen har i detta förfarande gjort gällande att det inte var möjligt att ge tillgång till delar av handlingarna, eftersom de avsnitt av handlingarna som man skulle kunna ge sökanden tillgång till innehöll så lite upplysningar att de skulle vara oanvändbara för sökanden. Under förhandlingen uppgav rådet att det i allmänhet är svårt att skilja handlingarna i fråga från varandra och att de inte innehåller avsnitt som är lätta att avskilja.

71

Svarandeinstitutionerna har således inte bestritt att de inte har övervägt möjligheten att ge tillgång till delar av handlingarna i fråga. Med hänsyn till de förklaringar som svarandeinstitutionen har gett och med hänsyn till de omtvistade handlingarnas art skall det dock anses att en sådan bedömning hur som helst inte skulle ha kunnat leda till att tillgång gavs till delar av handlingarna. Den omständigheten att svarandeinstitutionerna inte undersökte möjligheten att ge tillgång till delar av handlingarna har, med hänsyn till de särskilda omständigheterna i målet, således inte haft något inflytande vad avser utfallet av de båda institutionernas bedömning (se, för ett liknande resonemang, förstainstansrättens dom av den 5 juni 1996 i mål T‑75/95, Günzler Aluminium mot kommissionen, REG 1996, s. II-497, punkt 55, och av den 27 februari 1997 i mål T-106/95, FFSA m.fl. mot kommissionen, REG 1997, s. II-229, punkt 199).

72

Förstainstansrätten påpekar i det avseendet att de omtvistade handlingarna, såsom tidigare har konstaterats, upprättades i samband med förhandlingar och de innehåller upplysningar om Europeiska unionens position i förbindelserna med Ryssland och Ukraina samt i de förhandlingar som man skall föra tillsammans med Förenta staterna angående Ukraina. Att handlingarna har ett känsligt innehåll bekräftas dessutom av att sökanden under förhandlingen angav att Finlands Högsta domstol dömt honom för att ha lämnat ut handlingar till den ryska staten med ett innehåll som i praktiken överensstämde med innehållet i de handlingar som svarandeinstitutionerna vägrat ge honom tillgång till.

73

Vidare finns det inget som motsäger rådets påstående att det är svårt att skilja handlingarna i fråga från varandra och att de inte innehåller avsnitt som är lätta att avskilja. Förstainstansrätten påpekar i det avseendet att sökanden inte har fog att hävda att handlingen COREU PESC/PRES/1239/98 särskilt innehåller utkastet till offentlig förklaring EU/Förenta staterna, som borde ha lämnats ut just på grund av dess offentliga karaktär. Den omständigheten att denna handling innehåller uppgifter som angetts i en offentlig förklaring innebär inte att rådet var skyldigt att lämna ut utkastet till denna förklaring, vilket per definition endast utgjorde en förberedande handling och således var avsett för internt bruk. Såsom rådet påpekade under förhandlingen finns det i allmänhet skillnader mellan utkastet till en förklaring och den slutliga texten som visar på meningsskiljaktigheter som omfattas av sekretess. För övrigt säkerställs informationen till medborgarna tillräckligt genom möjligheten att få tillgång till den slutliga versionen av förklaringen.

74

Av det ovan anförda följer att det inte kan anses att svarandeinstitutionerna åsidosatte proportionalitetsprincipen genom att de inte beviljade tillgång till delar av de omtvistade handlingarna.”

–

ogiltigförklara de beslut av rådet och kommissionen som är aktuella i förevarande överklagande,

–

anmoda rådet och kommissionen att ompröva sin ståndpunkt och bevilja tillgång till de begärda handlingar som räknas upp i hans ansökningar,

–

ge honom tillgång till åtminstone delar av dessa handlingar, efter att ha tagit bort de avsnitt som kan anses medföra skada för Europeiska gemenskapens internationella förbindelser,

–

förplikta rådet och kommissionen att gemensamt ersätta rättegångskostnaderna.

–

avvisa den del av överklagandet i vilken domstolen ombeds anmoda rådet och kommissionen att ompröva sin ståndpunkt och bevilja tillgång till de begärda handlingar som räknats upp i klagandens ansökningar samt att ge honom tillgång till åtminstone delar av dessa handlingar, efter att ha tagit bort eller anpassat de avsnitt som med rätta kan anses medföra skada för Europeiska gemenskapens internationella förbindelser,

–

ogilla överklagandet i övriga delar,

–

förplikta klaganden att ersätta rättegångskostnaderna.

–

förplikta klaganden att ersätta rättegångskostnaderna i förevarande förfarande,

–

avvisa den del av överklagandet i vilken domstolen ombeds rikta förelägganden till institutionerna och ompröva förstainstansrättens dom vad avser frågan huruvida grunderna om åsidosättande av principen om en självständig bedömning, maktmissbruk och åsidosättande av samarbetsprincipen kan tas upp till sakprövning,

–

förplikta klaganden att ersätta rättegångskostnaderna i förevarande förfarande.

På dessa grunder beslutar

DOMSTOLEN (sjätte avdelningen)