Förslag till avgörande av generaladvokat Stix-Hackl föredraget den 14november2002. - Freskot AE mot Elliniko Dimosio. - Begäran om förhandsavgörande: Dioikitiko Protodikeio Thessalonikis - Grekland. - Gemensam jordbrukspolitik - Fri rörlighet för varor - Frihet att tillhandahålla tjänster - Statligt stöd - Särskild avgift till en organisation för jordbruksförsäkring. - Mål C-355/00.
Rättsfallssamling 2003 s. I-05263
I- Inledning
1. Den hänskjutande domstolen önskar i detta mål i huvudsak få svar på frågan huruvida föreskrifter i grekisk rätt om uttagande av en avgift på köp och försäljning av inhemska jordbruksprodukter för finansiering av ett institut för försäkring mot risker inom jordbruket är förenliga med gemenskapsrätten, särskilt med artiklarna 30, 38, 39, 40, 59, 60 och 92 EG-fördraget (nu artiklarna 28 EG, 32 EG, 33 EG, 34 EG, 49 EG, 50 EG, och 87 EG, i förekommande fall efter ändrad lydelse) och med rådets första direktiv 73/239/EEG av den 24 juli 1973.
II- Tillämpliga bestämmelser
A - Nationell rätt
2. I lag nr 1790/1988 om organisation och verksamhet för Organismos Ellinikon Georgikon Asfaliseon (Grekiska institutet för jordbruksförsäkringar) och andra bestämmelser (nedan kallad 1988 års lag) föreskrivs bland annat följande.
"Artikel 1
1. Härigenom bildas ett allmännyttigt institut med beteckningen 'Organismos Ellinikon Georgikon Asfaliseon' (ELGA) som skall vara en privaträttslig juridisk person och ägas helt av staten.
2. ELGA. skall ha sitt säte i Aten och skall enligt föreskrifterna i denna lag stå under jordbruksministerns tillsyn.
Artikel 2
1. ELGA:s ändamål är upprättande och genomförande av program för ett aktivt skydd för och för försäkring av jordbruksföretags produktion och kapital.
2. Försäkring enligt denna lag är ett försäkringsmässigt och aktivt skydd mot naturliga risker för jordbruksproduktionen och lantbrukarnas kapital i form av växter, djur, jord och mark och för de rörelseanläggningar och byggnader som hör till deras jordbruksföretag.
...
Artikel 3
1. En försäkring hos ELGA omfattar särskilt följande.
a) En obligatorisk försäkring mot skador som inträffar på produktionen genom systematisk odling och på jordbrukarnas kapital i form av växter, djur, jord och mark, liksom på de byggnader och rörelseanläggningar som hör till deras jordbruksföretag;
...
c) Ett aktivt skydd för kapital i form av växter och för växtproduktion.
...
Artikel 4
1. En försäkring enligt artikel 3 är obligatorisk för fysiska och juridiska personer som är ägare till eller som bedriver lantbruk, boskapsskötsel, fjäderfäavel, biodling, fiske, vattenbruk eller andra liknande företag.
...
Artikel 5
ELGA:s medel består av:
1.a) intäkterna från de särskilda försäkringsavgifterna;
...
2. Tillämpningsföreskrifter till denna artikel utfärdas genom beslut av jordbruksministern."
3. Artikel 5a infördes som tillägg i 1988 års lag genom lag nr 2040/1992 om regler om jordbruksministeriets behörighet och om de juridiska personer som skall utöva tillsyn och andra bestämmelser (nedan kallad 1992 års lag). Bestämmelsen lyder i utdrag enligt följande.
"1. De särskilda försäkringsavgifter som skall utgå till ELGA tas ut på följande inhemska jordbruksprodukter och biprodukter:
a) Produkter med vegetabiliskt och animaliskt ursprung och från fiske.
...
1. De särskilda försäkringsavgifterna skall utgå med 2% på produkter med vegetabiliskt ursprung och med 0,5% på produkter med animaliskt ursprung och från fiske. Dessa procentsatser beräknas på produkternas värde.
...
7. Med förbehåll för bestämmelserna i punkterna 12 och 13 denna artikel skall den särskilda försäkringsavgiften inbetalas till den behöriga statliga skattemyndigheten av den som enligt lag är betalningsskyldig för avgiften inom de frister som fastställs i artikel 30.2 skattelagen.
...
8. Betalningsskyldig för de särskilda försäkringsavgifterna till den behöriga statliga skattemyndigheten är, med förbehåll för bestämmelserna i punkterna 12 och 13 denna artikel, den som enligt bestämmelserna i skattelagen är skyldig att utställa faktura för inköp eller försäljning av jordbruksprodukter.
...
14. De intäkter för ELGA från de särskilda försäkringsavgifterna som den statliga skattemyndigheten driver in, skall ingå i statens budget som statens intäkt och redovisas som en särskild intäktspost. Dessa intäkter skall betalas ut till ELGA över jordbruksministeriets budget genom en årlig insättning av medel av motsvarande storlek efter förslag från ELGA till ministeriet."
B - Gemenskapsrätten
4. På försäkringsområdet har friheten att tillhandahålla tjänster och etableringsfriheten förverkligats genom flera direktiv.
5. I artikel 1.1 rådets första direktiv 73/239/EEG, i dess lydelse enligt rådets direktiv 84/641/EEG (nedan kallat direktiv 73/239), föreskrivs följande:
"Detta direktiv avser startande och drift av verksamhet som egenföretagare med direkt försäkring, inklusive tillhandahållande av räddningsservice enligt punkt 2, som bedrivs av företag etablerade inom en viss medlemsstat eller företag som vill etablera sig där."
6. I artikel 2 direktiv 73/239 föreskrivs följande:
"Detta direktiv gäller ej
1. följande slag av försäkring:
...
d) Försäkring som ingår som en del av ett lagfäst socialförsäkringssystem.
..."
III - Faktiska omständigheter, målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
7. Käranden i målet vid den nationella domstolen är ett aktiebolag bildat enligt grekisk rätt med firman "Freskot". Bolagets ändamål är produktion och inköp av fjäderfä för partihandelsförsäljning på den inhemska marknaden samt slakt av levande fjäderfä mot ersättning för tredje mans räkning.
8. Vid en kontroll konstaterade skatteförvaltningen att Freskot under det fjärde kvartalet år 1993 inte hade betalat de särskilda försäkringsavgifter som bolaget skulle ha betalat på grund av sina inköp av fjäderfä under denna period.
9. Genom ett beslut av den 20 januari 1997 krävdes Freskot på betalning av det förfallna avgiftsbeloppet jämte ett icke obetydligt tillägg på grund av felaktig eller utebliven deklaration.
10. Med anledning av detta yrkade Freskot vid den nationella domstolen att beslutet skulle upphävas och åberopade därvid gemenskapsrätten, särskilt artikel 30 och följande artiklar, artiklarna 38, 39, 40, 59, 60, 85 och följande artiklar, artiklarna 90 och 92 EG-fördraget (nu artikel 28 EG och följande artiklar, artiklarna 32 EG, 33 EG, 34 EG, 49 EG, 50 EG, 81 EG och följande artiklar, artiklarna 86 EG och 87 EG, i förekommande fall i ändrad lydelse) samt rådets direktiv 73/239/EEG.
11. Vid den nationella domstolen anförde Freskot i synnerhet att den omtvistade avgiften strider mot de i artiklarna 38 och 39 EG-fördraget (nu artiklarna 32 EG och 33 EG) fastställda målen för den gemensamma jordbrukspolitiken och mot den motsvarande organisationen av marknaden, i den mån avgiften tas ut på produktion av fjäderfä. Det tvistiga obligatoriska försäkringssystemet innebär att de grekiska producenterna och handlarna av fjäderfä fråntas möjligheten att efter önskemål företa sina försäljningar antingen inom landet, där deras verksamhet bedrivs, eller också i andra medlemsstater på de villkor som är fastställda i tillämpliga gemenskapsrättsliga regler. Freskot gjorde vidare gällande, att den omtvistade avgiften utgör en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ importrestriktion i den mening som avses i artikel 30 EG-fördraget (numera artikel 28 EG), eftersom den inverkar negativt på de grekiska producenternas exportverksamhet och gynnar utländska producenter. Slutligen anförde Freskot, att monopolställningen för det obligatoriska försäkringssystemet inte är förenlig vare sig med principen om frihet att tillhandahålla tjänster eller lagar och förordningar beträffande direkt försäkring.
12. Då den nationella domstolen har bedömt att en tolkning av gemenskapsrätten är nödvändig, har den förklarat målet vilande och förelagt domstolen följande tolkningsfråga:
"Strider det mot gemenskapsrättens bestämmelser om den fria rörligheten för varor (artikel 28), om den gemensamma jordbrukspolitiken (artiklarna 38, 39 och 40), om friheten att tillhandahålla tjänster (artiklarna 59 och 60), om statligt stöd (artikel 92) och bestämmelserna i rådets första direktiv 73/239/EEG av den 24 juli 1973, att ta ut den ovannämnda särskilda försäkringsavgiften, som omfattar inhemska växt-, djur- och fiskprodukter och biprodukter och som tas ut och betalas såsom intäkt till de behöriga statliga skattemyndigheterna, med beaktande av det mål som eftersträvas, nämligen att utveckla och genomföra aktivt skydd och försäkring för jordbruksföretagens produktion och kapital?"
IV - Analys
13. Den nationella domstolen har ställt denna tolkningsfråga för att få klarhet i huruvida gemenskapsrätten motsätter sig en avgift för finansiering av ett obligatoriskt försäkringssystem för risker inom jordbruket.
14. I detta sammanhang skall först prövas om och i vilken mån reglerna om marknadens organisation tillåter en reglering av det slag som det här är fråga om. Vidare är frågan i vilken mån denna reglering faller inom tillämpningsområdet för grundfriheterna, framför allt den fria rörligheten för varor och friheten att tillhandahålla tjänster. Slutligen skall jag undersöka frågan vilken betydelse reglerna om statligt stöd har för tvisten.
A- Huruvida de nationella bestämmelserna är förenliga med den gemensamma jordbrukspolitiken
1. Yttranden som har inkommit till domstolen
15. Den grekiska regeringen och kommissionen har som utgångspunkt för sina överväganden tagit målen för den gemensamma jordbrukspolitiken enligt artikel 39 EG-fördraget (numera artikel 33 EG) och de åtgärder som är tillåtna enligt artikel 40 EG-fördraget (numera artikel 34 EG) inom ramen för en gemensam organisation av marknaden för att uppnå dessa mål. De har därvid hänvisat till att det finns en gemensam organisation av marknaden (nedan kallad GOM) för de ifrågavarande produkterna, nämligen GOM för fjäderfäkött enligt rådets förordning nr 2777/75.
16. De har i detta sammanhang anfört, att medlemsstaterna enligt domstolens rättspraxis är förpliktade att, så snart gemenskapen har utfärdat regler om upprättandet av en GOM för en viss sektor, avstå från alla åtgärder som kan avvika från eller strida mot dessa regler.
17. Såväl den grekiska regeringen som kommissionen har anmärkt, att GOM för fjäderfäkött inte omfattar åtgärder som handlar om försäkring av produkter som faller under denna GOM mot skador från naturrisker. Kommissionen har lagt till att det inom ramen för denna GOM varken föreskrivs åtgärder för att framtvinga ett enhetligt försäljningspris på den gemensamma marknaden eller utbetalning av subventioner till producenterna.
18. Den grekiska regeringen har anfört att den omtvistade avgiften utgör en del av ett nationellt socialförsäkringssystem, som tjänar det allmänna intresset av ett aktivt skydd för jordbruksprodukter inklusive fjäderfäverksamhet mot naturrisker, och att den börda som avgiften medför för de grekiska fjäderfäproducenterna är obetydlig. Regeringen har vidare framhållit att avgifterna inte har någon avgörande inverkan på prissättningen och de mekanismer som föreskrivs i den berörda GOM.
19. Regeringen har vidare hänvisat till ett kommissionsbeslut angående statligt stöd, enligt vilket en utjämningsavgift på 1% av producentpriset till förmån för den grekiska bomullsbyrån ansågs förenlig med GOM för bomull, eftersom denna GOM inte uttryckligen utesluter en sådan avgift.
20. Den grekiska regeringen har vidare framhållit att den nu aktuella avgiften inte medför någon diskriminering till nackdel för de grekiska fjäderfäproducenterna, eftersom avgiften är tillräckligt motiverad och tjänar ett allmänintresse som vilar på objektiva grunder och som inte omfattas av någon särskild gemenskapsreglering.
21. Av detta följer enligt den grekiska regeringens uppfattning att den omtvistade avgiften varken strider mot primärrätten eller mot GOM för fjäderfäkött.
22. Kommissionen anser att domstolens resonemang i domen av den 10 mars 1981 i målet Irish Creamery Milk Suppliers Association m.fl. kan tillämpas i förevarande fall, eftersom det i det målet rörde sig om en indirekt skatt och här om en skatteliknande avgift.
23. Enligt kommissionen kan det således konstateras att den omtvistade avgiften har till syfte att dela upp försäkringsavgifterna när det gäller speciella risker på de olika producenter av varor som är utsatta för sådana risker. En sådan åtgärd framstår som en statlig social åtgärd som i sig principiellt inte strider mot vare sig de primärrättsliga bestämmelserna om jordbrukspolitik eller mot GOM för fjäderfäkött. Som ett andra steg bör ändå undersökas om denna åtgärd kan ge upphov till störningar i den aktuella GOM. Det är en fråga för den nationella domstolen att avgöra om och i så fall i vilken utsträckning den omtvistade avgiften i förening med andra skatter på samma produkter framkallar störningar på den nationella marknaden och en ändring av import- och exportflödet genom att på ett bestämmande sätt påverka prisbildningen och producenternas beteende så att dessa avhåller sig från produktion av fjäderfäkött.
2. Rättslig bedömning
24. Det är ostridigt att den tvistiga försäkringsavgiften tas ut bland annat från producenter som faller under GOM för fjäderfäkött.
25. Artikel 33 EG innehåller målen för den gemensamma jordbrukspolitiken. För att uppnå dessa mål öppnar artikel 34.1 EG framför allt den möjligheten att upprätta en efter varje produkt uppdelad europeisk organisation av marknaden. GOM för fjäderfäkött är en sådan organisation. En nationell åtgärds förenlighet med målen för den gemensamma jordbrukspolitiken skall således först prövas i ljuset av de särskilda bestämmelserna för den aktuella GOM.
26. GOM för fjäderfäkött består väsentligen av två regelkomplex: å ena sidan åtgärder för att underlätta marknadsföringen och å andra sidan främjande av åtgärder av yrkes- och branschorganisationer och marknadsföringsregler samt regler om handel med tredje land.
27. Det skall konstateras att denna GOM inte föreskriver någon gemensam prispolitik. Den innehåller inte heller några regler om skador som uppkommit till följd av naturkatastrofer.
28. Vid bedömningen av nationella åtgärder i ljuset av gemenskapsreglerna om organisationen av marknaden har domstolen gjort en åtskillnad mellan sådana åtgärder, som direkt påverkar reglerna om organisationen av marknaden, på grund av att de avviker från dessa eller kompletterar dem, och åtgärder, som visserligen inte omfattas av reglerna om organisationen av marknaden men som kan påverka mekanismerna hos den gemensamma marknadsorganisationen. De förstnämnda är i princip otillåtna, medan de sistnämnda är giltiga under förutsättning att den gemensamma organisationen av marknaden inte störs.
29. Den avgift som det här är fråga om utgör inte en åtgärd som rör reglerna om den gemensamma organisationen av marknaden eftersom det är uppenbart att den omfattar samtliga jordbruks- och fiskeprodukter. Frågan är därför om och i vilken utsträckning den påverkar mekanismerna hos GOM för fjäderfäkött.
30. I detta sammanhang har kommissionen framhållit att uttagandet av en avgift på värdet av inhemska jordbruksprodukter leder till en fördyring av dessa. En påverkan på handelsströmmarna kan därför antas föreligga eftersom utländska produkter därigenom blir jämförelsevis mer attraktiva. Även om detta påstående måste tas med i beaktande skall också noteras att vidmakthållandet av ett försäkringssystem efter principen om nationell solidaritet är ägnat att främja jämvikten mellan utbud och efterfrågan, vilket ligger i linje med målen för jordbrukspolitiken, eftersom verkningarna av naturkatastrofer och epidemier för producenterna dämpas. Det är vidare uppenbart att kommissionen utgått från att det råder ett snävt förhållande mellan avgiftsstorlek och prisbildning. Det måste emellertid konstateras, att om det aktuella försäkringssystemet inte fanns skulle det inte nödvändigtvis resultera i sänkta produktpriser, eftersom producenterna i så fall skulle vara tvungna att skydda sig mot sina risker på annat sätt.
31. Även om den omtvistade avgiften skulle utöva ett påvisbart inflytande på priset på de berörda produkterna skall det noteras att GOM för fjäderfäkött inte innehåller någon reglering av prisbildningen. I domen i de förenade målen Irish Creamery Milk Suppliers Association behandlades nationella bestämmelsers påverkan på prisbildningen möjligen därför att den tillämpliga GOM innehöll sådana. Ett eventuellt inflytande på prisbildningen från den nationella reglering som det nu är fråga om förefaller därför i detta fall sakna betydelse.
32. Mekanismerna hos den tillämpliga GOM kan vidare enligt kommissionens uppfattning påverkas negativt av att producenterna övergår till produktion av andra produkter på grund av att avgifterna leder till försämrad konkurrenskraft. Mot detta kan anföras att en sådan följd knappast blir aktuell eftersom den aktuella avgiften tas ut på alla jordbruksprodukter.
33. Vid den muntliga förhandlingen har kommissionen bekräftat sin uppfattning att de aktuella reglerna kan förändra handelsströmmarna genom att de leder till en relativ fördyring av inhemska produkter. Med avvikelse från sitt skriftliga yttrande har kommissionen framfört uppfattningen att detta i sig kan påverka mekanismerna hos GOM negativt. Även denna slutsats framstår som värd att diskutera. GOM för fjäderfäkött rör i första hand utrikeshandeln med produkterna i fråga. En eventuell fördyring av de aktuella inhemska produkterna kan visserligen under vissa omständigheter leda till en importökning, men jag kan inte se att det finns något stöd för att påstå att produkter från tredje land härvid skulle gynnas gentemot produkter från medlemsstater. Kommissionens slutsats tycks i detta avseende vara något förhastad. Till sist kan det inte uteslutas att den aktuella nationella regleringen kan vara ägnad att hålla tillbaka importen från tredje land på så sätt att försäkringsförmånerna bidrar till en kontinuitet i produktionen i den berörda medlemsstaten.
34. Därför föreslår jag att domstolen i linje med sin fasta rättspraxis slår fast, att det, när det gäller rådets förordning (EEG) nr 2777/75 om den gemensamma organisationen av marknaden för fjäderfäkött, i princip inte strider mot fördragsbestämmelserna om den gemensamma jorbrukspolitiken att ta ut en avgift på samtliga inhemska jordbruksprodukter för att finansiera en försäkring för jordbruksföretagens produktion och kapital, försåvitt den nationella domstolen inte anser att mekanismerna för nämnda marknadsorganisation påverkas negativt, särskilt på grund av en marknadsstörande ökning av importen av aktuella produkter från tredje land. En sådan negativ påverkan följer dock inte enbart av att de inhemska produkterna eventuellt fördyras.
B - Huruvida de nationella bestämmelserna är förenliga med de grundläggande friheterna
1. Den fria rörligheten för varor
a) Yttranden som har inkommit till domstolen
35. Den grekiska regeringen anser att den omtvistade avgiften, vilken rör ett icke harmoniserat område, inte strider mot fördragsbestämmelserna om fri rörlighet för varor eftersom den inte medför någon diskriminering av liknande produkter från andra medlemsstater, särskilt som avgiften inte är tillämplig på sådana produkter. Enligt regeringens åsikt skulle avgiften möjligen kunna medföra en diskriminering av nationella producenter, vilket inte strider mot gemenskapsrätten.
36. Kommissionen delar i huvudsak denna uppfattning. Som motivering har den anfört att den omtvistade avgiften tas ut på samtliga inhemska produkter. Avgifterna påverkar inte handeln inom gemenskapen negativt eftersom de inte tas ut på vare sig importprodukter eller på enbart exportprodukter. Detta utgör möjligen ett missgynnande av den nationella produktionen jämfört med utländska produkter.
37. Kommissionen har slutligen framhållit att det på det berörda skattepolitiska området i princip står medlemsstaterna fritt att föra en nationell politik som fördelar bördorna utifrån det allmännas väl.
b) Rättslig bedömning
38. Den avgift som det är fråga om kännetecknas av att den tas ut på samtliga inhemska jordbruksprodukter, och att intäkterna från den sedan tillfaller staten. Det är först i ett senare skede som det sker en tilldelning av medel från det ansvariga ministeriet till ELGA för finansiering av försäkringssystemet. Såtillvida är försäkringsavgifterna av vederlagskaraktär.
39. Det framgår av de nationella rättsreglerna att den omtvistade avgiften inte tas ut vare sig på utländska produkter eller uteslutande på inhemska produkter avsedda för export. Därmed kan avgiften inte anses ha motsvarande verkan som tullar på import och export i den mening som avses i artikel 25 EG. Eftersom avgiften inte tas ut på varor från andra medlemsstater kan den inte heller anses vara en diskriminerande intern avgift i den mening som avses i artikel 90 EG.
40. Det framgår inte heller i vilken mån avgiften i fråga kan utgöra en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ import- eller exportrestriktion, eftersom den för det första inte tas ut på produkter från andra medlemsstater, och eftersom det för det andra inte innebär någon skillnad om de produkter som är underkastade avgifterna är avsedda för den inhemska eller den utländska marknaden.
41. Kommissionen har riktigt framfört att den merkostnad som uppstår för de grekiska producenterna till följd av att försäkringsavgiften tas ut ytterst beror på att medlemsstaternas skattepolitik inte har harmoniserats.
2. Frihet att tillhandahålla tjänster
a) Yttranden som har inkommit till domstolen
42. Den grekiska regeringen har gjort gällande att de förmåner som ELGA utger enligt den obligatoriska försäkringen mot naturrisker varken omfattas av fördragets bestämmelser om frihet att tillhandahålla tjänster eller av de tillämpliga sekundärrättsliga bestämmelserna, eftersom de skall anses tillhöra ett nationellt system för social trygghet och till övervägande del finansieras genom offentliga intäkter. Dessa förmåner motsvarar således inte definitionen av begreppet tillhandahållande av tjänster, eftersom de i regel inte tillhandahålls mot ersättning i den mening som avses i domstolens rättspraxis.
43. Den grekiska regeringen har lagt till, att ELGA:s förmåner för övrigt inte omfattas av direktiv 73/239. I artikel 2.1.d i det direktivet undantas från dess tillämpningsområde försäkring som ingår som en del av ett lagfäst socialförsäkringssystem, och det är en sådan försäkring det rör sig om i detta fall.
44. Kommissionen har framhållit, att ELGA:s förmåner enligt den obligatoriska försäkringen inte motsvarar de tekniska försäkringsegenskaper som särskilt ligger till grund för direktiv 73/239. I sammanhanget har kommissionen gjort gällande att den omtvistade avgiften inte utgör en premie i teknisk mening. Till stöd för detta påstående har kommissionen anfört att avgiften inte är riskberoende, att dess vederlagskaraktär är begränsad, att merparten av de försäkrade riskerna inte är försäkringsbara på grund av riskernas och skadornas omfattning, att det enligt de närmare reglerna för ELGA:s finansiering inte får upprättas tekniska reserver med stöd av försäkringsdirektiven och att ELGA inte kan påverka de statliga besluten om avgifternas storlek, kapitalfinansiering och försäkringsförmånernas storlek.
45. På grundval av dessa omständigheter har kommissionen dragit slutsatsen att ELGA:s verksamhet inte faller under tillämpningsområdet för direktiven om annan försäkring än livförsäkring, utan att den mera uppvisar kännetecknen för en försäkringskassa eller ett försäkringssystem utan vinstsyfte. Betalningen av den ifrågavarande avgiften är jämförbar med betalning av en skatt eftersom intäkterna bokförs i den statliga budgeten, så att staten genom ELGA täcker vissa risker i samband med naturkatastrofer och liknande naturliga risker som inte är möjliga att försäkra.
b) Rättslig bedömning
46. Enligt den hänskjutande domstolens redogörelse kan den ifrågavarande nationella regleringen påverka friheten att tillhandahålla tjänster på så sätt att utländska försäkringsgivare hålls borta från marknaden på grund av att intäkterna från den omtvistade avgiften används för finansiering av ett försäkringssystem som bedrivs av en monopolist.
47. Det är tveksamt om ELGA:s verksamhet faller under tjänstebegreppet enligt artikel 50 EG. En förutsättning för detta är särskilt att det rör sig om prestationer "som normalt utförs mot ersättning". Med detta skall förstås att prestationerna måste utföras i förvärvssyfte.
48. Artikel 2.1 d i direktiv 73/239, där det föreskrivs att detta inte gäller försäkring som ingår som en del av ett lagfäst socialförsäkringssystem, är mot denna bakgrund att förstå som en konkretisering av artikel 50 EG. Ett sådant system bedrivs nämligen inte i förvärvssyfte.
49. Såväl kommissionen som den grekiska regeringen anser att ELGA inte faller under tillämpningsområdet för direktiv 73/239.
50. Den omständigheten att finansieringen av ELGA inte sker genom att denne försäkringsgivare tar ut premier som motsvarar de försäkrade riskerna utan genom statlig medelstilldelning - och utan tekniska avsättningar - framstår snarare som en följd av än en orsak till att direktiv 73/239 och efterföljande försäkringsdirektiv inte är tillämpliga.
51. För den uppfattning som kommissionen och den grekiska regeringen har företrätt talar dock att ELGA har ett socialt mål genom att stå för en fullständig försäkringstäckning utan hänsyn till den finansiella styrkan hos jordbruksföretagen. Det skall också betonas att ELGA enligt principen om nationell solidaritet säkerställer en omfördelning på så sätt att företag som på grund av sin verksamhet oftare drabbas av skador eller som drabbas av allvarliga skador fortsätter att vara försäkrade på godtagbara ekonomiska villkor.
52. Sett på det sättet faller verksamheten under ordalydelsen i artikel 2.1 d i direktiv 73/239, så att detta direktiv inte är tillämpligt på ELGA:s verksamhet inom ramen för den obligatoriska jordbruksförsäkringen. Av samma skäl framgår det att ELGA:s ifrågavarande verksamhet inte faller inom tillämpningsområdet för friheten att tillhandahålla tjänster.
53. Denna delslutsats betyder verkligen inte att man i princip skall utesluta att det finns en marknad för försäkring av risker inom jordbruket. Detta har kommissionen riktigt påpekat i sitt skriftliga yttrande. Det är snarare fullkomligt tänkbart att vissa näringsidkare, framför allt privata försäkringsgivare och däribland även försäkringsgivare från andra medlemsstater, kan försäkra sådana risker som ELGA försäkrar på ekonomiskt godtagbara villkor.
54. Den solidaritetsprincip som ligger till grund för det tvistiga försäkringssystemet möjliggör säkert en täckning av risker som ekonomiskt sett inte är möjliga att försäkra, men för att genomföra denna solidaritetsprincip är det inte tvingande nödvändigt att upprätthålla ett försäkringsmonopol. En statlig reglering av försäkringsutbudet - exempelvis i form av en obligatorisk försäkring med avtalsplikt och minimitäckning - skulle i princip också vara tänkbar. I detta avseende är förekomsten av ett monopol som ELGA inte oproblematisk.
55. Det skall dock noteras att den hänskjutande domstolen inte har begärt någon tolkning av artikel 86.2 EG trots att domstolen tidigare vid flera tillfällen har tillämpat denna bestämmelse vid prövning av tjänstemonopol. Det tycks dock inte nödvändigt att gå närmare in på denna fråga, eftersom domstolen alltid har fastställt att medlemsstaterna har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vid uppbyggnaden av sina sociala trygghetssystem.
56. När det gäller friheten att tillhandahålla tjänster skall därmed konstateras, att ELGA inte bedriver någon verksamhet av ekonomisk art, vilket därför innebär att varken direktiv 73/239 eller artikel 49 EG och följande artiklar utgör något hinder mot den ifrågavarande nationella regleringen.
3. Huruvida de nationella bestämmelserna är förenliga med reglerna om statligt stöd
57. Den hänskjutna frågan gäller uttryckligen artikel 92 i EG-fördraget (nu artikel 87 EG), men av uppgifterna i beslutet om hänskjutande kan man inte sluta sig till på vilken grund den ifrågavarande nationella regleringen skulle kunna tänkas strida mot denna bestämmelse. I det skriftliga förfarandet har de som yttrat sig gått in på frågan i vilken mån tilldelningen till ELGA av intäkterna från den omtvistade avgiften kan utgöra statligt stöd. Först på en fråga från domstolen förklarade kommissionen vid den muntliga förhandlingen att den anser ELGA:s prestationer till jordbrukarna vara problematiska.
58. Mot denna bakgrund är det lämpligt att undersöka huruvida den hänskjutande domstolen på ett tillräckligt klart sätt har formulerat sin hänvisning till artikel 87 EG för att domstolen skall kunna ge ett svar som är användbart. Enligt domstolens rättspraxis är det möjligt att lämna en tolkning av gemenskapsrätten som är användbar för den nationella domstolen bara om denna klargör den faktiska och rättsliga bakgrunden till de frågor som ställs, eller att den åtminstone förklarar de faktiska omständigheter som ligger till grund för dessa frågor. Detta krav är av särskild betydelse på konkurrensområdet, som kännetecknas av komplicerade faktiska och rättsliga förhållanden.
De uppgifter som lämnas i beslutet om hänskjutande skall inte bara göra det möjligt för domstolen att lämna ett svar som är användbart, utan skall också ge medlemsstaternas regeringar och andra berörda möjlighet att avge yttranden i enlighet med artikel 20 i domstolens stadga. Enligt denna bestämmelse delges de berörda parterna endast beslutet om hänskjutande. Deras rätt att yttra sig kan således inte säkerställas genom att den nationella domstolen hänvisar till yttranden av parterna i målet vid den nationella domstolen, vilka yttranden för övrigt kan innehålla motstridiga framställningar av tvisten vid den domstolen. Vidare är det ett absolut krav att den nationella domstolen lämnar ett minimum av upplysningar när det gäller de gemenskapsrättsliga bestämmelser som den begär en tolkning av, och att den upplyser om sammanhanget mellan dessa bestämmelser och de nationella rättsregler som är tillämpliga på tvisten.
Härav följer att det är uppenbart att en fråga från en nationell domstol inte kan tas upp till prövning, när denna domstol inte har förklarat vilket samband som finns mellan de bestämmelser som den begär en tolkning av och de faktiska omständigheterna eller de tillämpliga nationella rättsreglerna, eftersom frågan inte innehåller tillräckliga uppgifter av sådan art att de uppfyller dessa krav.
59. Sambandet mellan artikel 87 EG och de faktiska omständigheterna i målet vid den nationella domstolen är i detta fall säkert möjligt att urskilja. Frånvaron av motivering i beslutet om hänskjutande har dock medfört att de som har yttrat sig endast har tagit ställning till vissa aspekter av denna fråga.
60. Skulle domstolen på grund av det urskiljbara om än inte tydligt förklarade sambandet ge sig in på en tolkning av artikel 87 EG, bör den vara försiktig med att dra slutsatser med ledning av de knapphändiga upplysningarna om den faktiska och rättsliga bakgrunden. Enligt min mening är domstolen framför allt inte i det läget att den på ett tillförlitligt sätt kan bedöma förekomsten av en relevant marknad, vilket för övrigt har blivit tydligt redan vid genomgången av frågan huruvida den tvistiga avgiften är förenlig med den fria rörligheten för tjänster.
a) Är ELGA att anse som ett företag?
i) Yttranden som har inkommit till domstolen
61. Såväl den grekiska regeringen som kommissionen har hänfört sig till domstolens fasta rättspraxis enligt vilken begreppet företag inom konkurrensrätten omfattar varje enhet som utövar ekonomisk verksamhet, oavsett dess rättsliga form och sättet för dess finansiering.
62. De har vidare gjort gällande att domstolen, särskilt i domen i det ovannämnda målet Poucet och Pistre, har slagit fast att verksamhet, som bedrivs av sjukkassor eller organ som medverkar vid förvaltningen av offentliga uppgifter rörande social trygghet och som fyller en funktion av uteslutande social karaktär, inte utgör ekonomisk verksamhet, varför ovannämnda definition inte omfattar sådana organ.
63. De har anfört att ELGA, såväl på grund av sina stadgar som sin verksamhet inom den obligatoriska socialförsäkringen, skall anses vara ett organ som medverkar vid förvaltningen av offentliga uppgifter rörande social trygghet, och som därför inte utövar någon ekonomisk verksamhet. ELGA kan därför inte anses vara ett företag i den mening som avses i artikel 85 och följande artiklar i EG-fördraget.
64. Den grekiska regeringen har i detta sammanhang framhållit att ELGA historiskt och systematiskt är en del av socialförsäkringssystemet. Detta beror särskilt på att ELGA har övertagit en del av verksamheten från ett organ med namnet OGA, som var verksamt inom området för jordbrukarnas sociala trygghet. Regeringen åberopar vidare att naturrisker i princip inte är möjliga att försäkra liksom att avgiften är obetydlig i jämförelse med den potentiella nyttan. Slutligen hänvisar den till vad som enligt dess uppfattning ligger till grund för solidaritetsprincipen, nämligen att storleken på det årligen av den ansvarige ministern beslutade ersättningsbeloppet är beroende av intäkterna från försäkringsavgifterna.
65. Kommissionen har motiverat sin ståndpunkt med att principen om nationell solidaritet ligger till grund för ELGA Detta framgår dels av att det inte sker någon differentiering mellan de avgiftsskyldiga vid beräkningen av avgiften, dels att ersättningen för uppkomna skador inte är riskberoende. Vidare har kommissionen betonat att vinstsyfte saknas.
ii) Rättslig bedömning
66. Domstolen hade för en kort tid sedan tillfälle att ta ställning till företagsbegreppet när det gällde en italiensk arbetsskadeförsäkringsanstalt.
67. Utgångspunkten för domstolens överväganden var den fasta rättspraxis enligt vilken begreppet företag inom konkurrensrätten omfattar varje enhet som utövar ekonomisk verksamhet, oavsett dess rättsliga form och sättet för dess finansiering. Ekonomisk verksamhet definierar domstolen som "all verksamhet som består i att erbjuda varor eller tjänster på en viss marknad".
68. Domstolen framhöll härefter det sociala syftet med systemet i fråga. Den slog fast att det "dock inte i sig [är] tillräckligt att ett försäkringssystem har ett socialt syfte för att det skall vara uteslutet att kvalificera den ifrågavarande verksamheten som ekonomisk verksamhet", och uttalade därefter att det tvistiga försäkringssystemet innebar ett genomförande av solidaritetsprincipen. Dels finansierades försäkringssystemet genom avgifter för vilka avgiftssatsen inte var systematiskt proportionell i förhållande till den risk som försäkringen avsåg, dels var det belopp till vilket förmånerna uppgick inte nödvändigtvis proportionellt i förhållande till den försäkrades inkomst. Dessutom framhöll domstolen att försäkringsgivarens verksamhet stod under tillsyn av staten. Sammanfattningsvis konstaterade domstolen att "storleken på förmåner och avgifter... står under tillsyn av staten och att den obligatoriska anslutning som karaktäriserar ett sådant försäkringssystem är oundgängligt för systemets ekonomiska jämvikt samt för genomförandet av solidaritetsprincipen, vilken får som följd att de förmåner som utges till den försäkrade inte är proportionella till de avgifter som denne har erlagt". Utifrån detta kom domstolen fram till den slutsatsen att försäkringsgivaren i fråga, genom att bidra till förvaltningen av en av de traditionella sektorerna för social trygghet, fyllde en funktion av uteslutande social art, varför den verksamhet som försäkringsgivaren utövade följaktligen inte utgjorde någon ekonomisk verksamhet.
69. Detta resonemang kan utan vidare överföras på nu aktuellt fall.
70. Det är uppenbart att det grekiska försäkringssystemet i fråga ingår i det grekiska systemet för social trygghet och att det innebär ett genomförande av solidaritetsprincipen: försäkringsavgiften tas ut på samtliga jordbruksprodukter med enhetliga avgiftssatser. I synnerhet är avgiftssatserna inte beroende av vilken risk producenterna faktsikt löper. Förmånernas storlek sammanhänger vidare inte med storleken på de erlagda avgifterna. I detta sammanhang skall det också framhållas, att ELGA är underkastad statlig tillsyn då såväl storleken på försäkringsavgifterna på intäktssidan som storleken på ersättningsnivåerna fastställs av de ansvarig ministrarna.
71. Det försäkringssystem som ELGA administrerar tillåter därför ett omfattande försäkringsskydd mot risker av naturkaraktär och epidemirisker. Detta fyller utan tvekan såtillvida ett socialt syfte som att småföretag, som eventuellt inte kan finansiera en sådan försäkringstäckning, på detta sätt kan få ett skydd mot risker som hotar deras existens. Vidare möjliggör systemet ett fortsatt skydd mot risker som inte kan försäkras på grund av skadefrekvensen eller skadornas storlek.
72. Av allt detta följer att ELGA inte kan anses utöva någon ekonomisk verksamhet, varför denna inrättning inte är att anse som ett företag i den mening som avses i artikel 87 EG.
b) I vilken utsträckning utgör ELGA:s förmåner en fördel för producenterna?
i) Yttranden som har inkommit till domstolen
73. Som svar på en skriftlig fråga från domstolen vid den muntliga förhandlingen har de som yttrat sig tagit ställning till frågan i vilken mån ELGA:s förmåner till producenterna faller under begreppet statligt stöd enligt artikel 92 i EG-fördraget (numera artikel 87 EG).
74. Kommisionen har vid den muntliga förhandlingen företrätt uppfattningen att ELGA:s förmåner till producenterna utgör statligt stöd eftersom de utgör en fördel för mottagarna. Mot detta har den grekiska regeringen anfört att det såtillvida saknas en fördel för mottagarna, eftersom ELGA:s förmåner till producenterna i slutändan framstår som en motprestation för deltagandet i ett system med nationell solidaritet som grundval.
ii) Rättslig bedömning
75. Vid prövningen av huruvida ELGA:s förmåner till jordbrukarna faller under begreppet statligt stöd kommer det särskilt an på om de ger mottagarna en oförtjänt kostnadsfördel. Det råder knappast något tvivel om att dessa förmåner utgör en finansiell fördel och att de beviljas av statliga medel även om detta bara beror på att avgifterna bokförs som intäkter för staten. Att det är fråga om en selektiv åtgärd framgår av att ELGA:s förmåner är förbehållna inhemska företag.
76. I motsats till vad kommissionen har anfört anser jag det vara tveksamt om ELGA:s förmåner innebär en oförtjänt kostnadsfördel. Det kan därvid framhållas att förmånerna i slutändan finansieras av den omtvistade avgiften. Kretsen av avgiftsskyldiga överensstämmer också med kretsen av potentiellt förmånsberättigade. Att förmånerna i enskilda fall inte står i proportion till de erlagda avgifterna är inte att se som ett beviljande av en oförtjänt fördel utan som ett uttryck för solidaritetsprincipen. Detta motsvarar för övrigt just den försäkringsteknik som innebär att det är rätten till försäkringsskydd, och inte den ersättning som faktiskt utbetalas, som utgör motprestation för avgiftsbetalningen. Sambandet mellan finansieringen av försäkringssystemet och förmånerna från systemet skulle visserligen framstå som uppenbart om försäkringsgivaren - i detta fall ELGA - själv krävde in bidragen. Ur ekonomisk synpunkt är det dock ingen skillnad om försäkringsavgifterna krävs in av ELGA eller av staten.
77. En annan slutsats skulle kunna övervägas endast om ELGA:s förmåner inte till helt övervägande del finansierades av intäkterna från försäkringsavgiften. Om så vore fallet skulle förmånerna till de försäkrade jordbrukarna inte längre kunna betecknas som "avgiftsfinansierade".
V - Förslag till avgörande
78. Jag föreslår därför att domstolen meddelar följande dom:
Det strider i princip inte mot artiklarna 28 EG, 29 EG, 49 EG, 50 EG och 87 EG, liksom mot rådets förordning (EEG) nr 2777/75 om den gemensamma organisationen av marknaden för fjäderfäkött och rådets första direktiv 73/239/EEG om samordning av lagar och andra författningar angående rätten att etablera och driva verksamhet med annan direkt försäkring än livförsäkring, att ta ut en särskild försäkringsavgift, som omfattar inhemska växt-, djur- och fiskprodukter och biprodukter och som tas ut och betalas såsom intäkt till de behöriga statliga skattemyndigheterna, och att motsvarande intäkter i sin tur tillförs ett statligt institut som har till uppgift att utveckla och genomföra program för aktivt skydd och försäkring för jordbruksföretagens produktion och kapital.
Det åligger den nationella domstolen att avgöra huruvida den ifrågavarande nationella regleringen påverkar mekanismerna för organisationen av marknaden för fjäderfäkött enligt rådets förordning (EEG) nr 2777/75 negativt, särskilt om det sker på grund av en marknadsstörande importökning av de aktuella produkterna från tredje land.