EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 23.12.2025
COM(2025) 806 final
2025/0431(NLE)
Förslag till
RÅDETS BESLUT
om bemyndigande av ett fördjupat samarbete för inrättande av ett lån till Ukraina
EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 23.12.2025
COM(2025) 806 final
2025/0431(NLE)
Förslag till
RÅDETS BESLUT
om bemyndigande av ett fördjupat samarbete för inrättande av ett lån till Ukraina
2025/0431 (NLE)
Förslag till
RÅDETS BESLUT
om bemyndigande av ett fördjupat samarbete för inrättande av ett lån till Ukraina
EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DETTA BESLUT
med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 329.1,
med beaktande av begäran från Konungariket Belgien, Republiken Bulgarien, Konungariket Danmark, Förbundsrepubliken Tyskland, Republiken Estland, Republiken Kroatien, Irland, Republiken Grekland, Republiken Frankrike, Republiken Cypern, Republiken Lettland, Republiken Litauen, Storhertigdömet Luxemburg, Republiken Malta, Konungariket Nederländerna, Republiken Österrike, Republiken Polen, Republiken Portugal, Rumänien, Republiken Slovenien, Republiken Finland, Konungariket Spanien, Republiken Italien och Konungariket Sverige,
med beaktande av Europeiska kommissionens förslag,
med beaktande av Europaparlamentets godkännande 1 , och
av följande skäl:
(1)Den 24 februari 2022 tillkännagav Ryska federationens president en militär operation i Ukraina, och de ryska väpnade styrkorna inledde ett oprovocerat och omotiverat militärt angrepp mot Ukraina. Detta olagliga anfallskrig utgör en flagrant kränkning av Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende, liksom en kränkning av förbudet mot bruk av våld, vilket är inskrivet i artikel 2.4 i Förenta nationernas (FN) stadga, som är en tvingande folkrättslig regel, och i de övriga principerna i FN-stadgan.
(2)Sedan Rysslands oprovocerade och omotiverade anfallskrig mot Ukraina inleddes har unionen, dess medlemsstater och europeiska finansiella institut mobiliserat aldrig tidigare skådat stöd för Ukrainas ekonomiska, sociala, finansiella och försvarsrelaterade resiliens. Stödet omfattar en kombination av stöd från unionens budget, särskilt genom makroekonomiskt stöd i form av makroekonomiskt stöd+ 2 , Ukrainafaciliteten 3 och samarbetsmekanismen för Ukraina-lån 4 , samt stöd från Europeiska investeringsbanken och Europeiska banken för återuppbyggnad och utveckling, helt eller delvis garanterat av unionsbudgeten, samt ytterligare ekonomiskt stöd från medlemsstaterna.
(3)Den 9 september 2025 lämnade Ukraina in en officiell ansökan till Internationella valutafonden (IMF) om ett nytt program för att täcka ytterligare finansieringsbehov från 2026 till 2029. Det programmet är avsett att följa på det framgångsrika genomförandet av det befintliga IMF-programmet, där Ukraina har genomgått åtta granskningar, men med hänsyn tagen till att Rysslands anfallskrig har fortsatt. IMF:s möjligheter att gå vidare med detta program bygger på att man får tillräckliga finansieringsgarantier från andra partner, däribland Europeiska unionen.
(4)Den 23 oktober 2025 åtog sig 26 medlemsstater att försöka lösa Ukrainas akuta finansieringsbehov under 2026 och 2027, inbegripet för landets militära insatser och försvarsinsatser. Dessa medlemsstater underströk också att det är avgörande att Ukraina förblir motståndskraftigt och har budgetmedel och militära medel för att fortsätta att utöva sin naturliga rätt till självförsvar och motverka Rysslands aggression, och intygade än en gång att Europeiska unionen kommer att fortsätta att, i samordning med likasinnade partner och allierade, ge Ukraina och dess befolkning omfattande politiskt, finansiellt, ekonomiskt, humanitärt, militärt och diplomatiskt stöd. Medlemsstaterna konstaterade vidare att allt militärt stöd till och alla säkerhetsgarantier för Ukraina kommer att tillhandahållas med fullständigt hänsynstagande till vissa medlemsstaters säkerhets- och försvarspolitik och med beaktande av samtliga medlemsstaters säkerhets- och försvarsintressen. Man enades om att Rysslands tillgångar, om inte annat följer av unionsrätten, bör förbli frysta till dess att Ryssland upphör med sitt anfallskrig mot Ukraina och kompenserar landet för de skador som orsakats av kriget, och uppmanade kommissionen att lägga fram alternativ för ekonomiskt stöd till Ukraina. Samma dag konstaterade Europeiska rådet att Rysslands anfallskrig mot Ukraina och dess återverkningar på den europeiska och globala säkerheten i en föränderlig miljö utgör en existentiell utmaning för Europeiska unionen.
(5)Ukrainas ekonomiska situation kräver att utbetalningen av unionens ekonomiska stöd äger rum senast under andra kvartalet 2026. Därför antog kommissionen den 3 december 2025 ett paket med ett antal förslag, bland annat ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av krigsskadeståndslånet 5 och ett förslag till förordning om ändring av rådets förordning (EU, Euratom) 2020/2093 av den 17 december 2020 om den fleråriga budgetramen för 2021–2027 6 . Tillsammans erbjuder dessa förslag två olika alternativ för att tillgodose Ukrainas akuta finansiella behov för 2026–2027. Paketets förslag om ändring av den fleråriga budgetramen lades fram för att göra det möjligt att utnyttja unionsbudgetens marginaler för att garantera ekonomiskt stöd till Ukraina utöver taken i den fleråriga budgetramen. Utan en sådan ändring skulle eventualförpliktelsen för krigsskadeståndslånet stödjas av garantier från medlemsstaterna på frivillig basis.
(6)Den 12 december 2025 antog rådet förordning (EU) 2025/2600 av den 12 december 2025 om nödåtgärder för att hantera de allvarliga ekonomiska svårigheter som har orsakats av Rysslands agerande i samband med anfallskriget mot Ukraina 7 , som ingick i det förslagspaket som kommissionen lade fram den 3 december 2025.
(7)Intensiva samråd ägde rum i rådet om delarna av paketet, särskilt om förslaget till förordning om inrättande av krigsskadeståndslånet och förslaget till ändring av förordningen om den fleråriga budgetramen för åren 2021–2027. Det visade sig att ändringen av förordningen om den fleråriga budgetramen, som gör det möjligt att täcka den eventualförpliktelse som är kopplad till stöd till Ukraina från unionsbudgeten utöver taket i den fleråriga budgetramen, var en viktig faktor för vissa medlemsstater och en förutsättning för deras stöd till krigsskadeståndslånet. Vissa andra medlemsstater var dock ovilliga att stödja eventuella utgifter och eventualförpliktelser i samband med krigsskadeståndslånet.
(8)I sina slutsatser av den 18 december 2025 ställde sig Europeiska rådet bakom tillhandahållandet av ett lån till Ukraina på 90 miljarder EUR för åren 2026–2027 på grundval av EU:s upplåning på kapitalmarknaderna med stöd av marginalen i unionens budget. I Europeiska rådets slutsatser framhålls också att en eventuell mobilisering av medel från unionens budget genom ett fördjupat samarbete (artikel 20 i EU-fördraget) avseende det instrument som grundar sig på artikel 212 i EUF-fördraget för att garantera detta lån inte påverkar Tjeckiens, Ungerns och Slovakiens finansiella skyldigheter.
(9)Sedan den 3 december 2025 har rådets förberedande organ, däribland Coreper, sammanträtt vid flera tillfällen i syfte att enas om den uppsättning rättsakter som kommissionen föreslagit, bland annat förslaget till förordning om inrättande av krigsskadeståndslånet och förslaget till ändring av förordningen om den fleråriga budgetramen. Den 19 december 2025 konstaterade rådets förberedande organ (Coreper) att det inte var möjligt att nå målet med lånet inom rimlig tid genom det paket med rättsakter som involverar unionen som helhet. Vid bedömningen beaktades det akuta behovet av ekonomiskt stöd till Ukraina. Det konstaterades också att det instrument som tillhandahåller lånet till Ukraina och de nödvändiga ändringarna av förordningen om den fleråriga budgetramen endast kan godkännas, som en sista utväg, genom en kombination av enhälliga överenskommelser om förslaget till ändring av förordningen om den fleråriga budgetramen och ett fördjupat samarbete om förslaget till förordning om ett lån till Ukraina, i enlighet med artikel 212 i EUF-fördraget, vilket innebär att andra utgifter för genomförandet av den akten än de förvaltningskostnader som institutionerna åsamkats bärs av de deltagande medlemsstaterna i enlighet med artikel 332 i EUF-fördraget.
(10)Den 20 december 2025 riktade Konungariket Belgien, Republiken Bulgarien, Konungariket Danmark, Förbundsrepubliken Tyskland, Republiken Estland, Republiken Kroatien, Irland, Republiken Grekland, Republiken Frankrike, Republiken Cypern, Republiken Lettland, Republiken Litauen, Storhertigdömet Luxemburg, Republiken Malta, Konungariket Nederländerna, Republiken Österrike, Republiken Polen, Republiken Portugal, Rumänien, Republiken Slovenien, Republiken Finland, Konungariket Spanien, Republiken Italien och Konungariket Sverige en gemensam skrivelse till kommissionen, där de begärde att kommissionen till rådet skulle överlämna ett förslag till beslut om bemyndigande av ett fördjupat samarbete med målet och tillämpningsområdet att bevilja Ukraina ett lån på 90 miljarder EUR under åren 2026–2027 på grundval av EU:s upplåning på kapitalmarknaderna med stöd av marginalen i EU:s budget, för att ge verkan åt punkterna 3 och 4 i Europeiska rådets slutsatser (EUCO 24/25) samt punkt 8 i den text om Ukraina som fick starkt stöd av 25 stats- och regeringschefer (EUCO 26/25).
(11)Ekonomiskt stöd till tredjeländer, som nämns i artikel 212 i EUF-fördraget, ingår inte i den förteckning över områden där unionen har exklusiv befogenhet enligt artikel 3.1 i EUF-fördraget. Tillhandahållandet av ekonomiskt stöd till Ukraina enligt de planerade villkoren i Europeiska rådets slutsatser av den 18 december 2025 (det planerade fördjupade samarbetet) omfattas därför av unionens icke-exklusiva befogenhet.
(12)Det planerade fördjupade samarbetet stöder ett antal mål som stärker integrationsprocessen i enlighet med artikel 20.1 i EU-fördraget. För det första skulle ekonomiskt stöd till Ukraina bidra till unionens mål enligt artikel 3 i EU-fördraget, särskilt till fred och säkerhet i unionen och i världen samt till en hållbar utveckling i Europa som bland annat bygger på välavvägd ekonomisk tillväxt och prisstabilitet. Ett sådant stöd skulle göra det möjligt att mildra effekterna av Rysslands agerande på unionens och dess grannskaps säkerhet och ekonomi. Ett nederlag för Ukraina skulle vara förknippat med en ökad risk för aggression från Rysslands sida mot någon av medlemsstaterna eller ett land i Ukrainas grannskap, inbegripet kandidatländer, vilket skulle få direkta och indirekta återverkningar på säkerheten och den ekonomiska situationen i unionen. Det kan också förväntas att återverkningarna på unionens ekonomi till följd av Rysslands aggression skulle bli ännu allvarligare om Ukraina inte kan stödja de finanspolitiska satsningar som krävs för att landet ska kunna fortsätta sin krigsansträngning. För det andra är detta stöd, eftersom Ukraina också är ett kandidatland för anslutning till unionen, en strategisk investering för unionen i fred, säkerhet, stabilitet och välstånd i Europa, och det ger unionen bättre möjligheter att ta itu med globala utmaningar och samtidigt bidra till genomförandet av förordning (EU) 2024/792 om Ukrainafaciliteten och dess fokus på rättsstatsreformer, reform av den offentliga förvaltningen och de demokratiska institutionernas funktion som viktiga förutsättningar för anslutningen. För det tredje skulle stöd till Ukraina också vara till nytta för den inre marknaden och skapa ökade ekonomiska möjligheter och handelsmöjligheter som gynnar både unionen och Ukraina samt främja en gradvis omvandling av landet, bland annat genom genomförandet av Ukrainaplanen, ändrad genom rådets genomförandebeslut (EU) 2025/2157. För det fjärde har säkerhetsläget för unionen kraftigt försämrats, vilket är kopplat inte bara till Rysslands ihållande hot och intensifierade övergång till en krigsekonomi samt krigets utveckling i Ukraina, utan även till osäkerhet till följd av att det har uppstått en geopolitisk situation som gör att unionen avsevärt måste öka sina insatser för att säkerställa sitt försvar på ett självständigt sätt. Därför bör tillhandahållandet av ekonomiskt stöd till Ukraina också göra det möjligt att stödja mål som gynnar en förstärkning av den europeiska försvarstekniska och försvarsindustriella basen i ett sammanhang där flera av unionens instrument och program främjar försvarsindustriellt samarbete med Ukraina, särskilt rådets förordning (EU) 2025/1106 av den 27 maj 2025 om inrättande av instrumentet säkerhetsaktionen för Europa (Safe) genom förstärkning av den europeiska försvarsindustrin 8 och programmet för europeisk försvarsindustri (Edip) 9 .
(13)Det planerade fördjupade samarbetet, som består i att en grupp medlemsstater tillhandahåller ekonomiskt stöd till Ukraina, är förenligt med fördragen och unionsrätten och är avsett att organiseras på ett sätt som inte undergräver den inre marknaden eller den ekonomiska, sociala eller territoriella sammanhållningen. Det bör inte heller innebära något hinder för eller någon diskriminering i handeln mellan medlemsstaterna och inte leda till någon snedvridning av konkurrensen dem emellan.
(14)Genomförandet av det planerade fördjupade samarbetet kräver andra utgifter än de förvaltningskostnader som institutionerna åsamkats (utgifter för fördjupat samarbete) och eventualförpliktelser från ekonomiskt stöd som garanteras utöver taket i den fleråriga budgetramen (garanti för eventualförpliktelser).
(15)Det planerade fördjupade samarbetet respekterar de icke-deltagande medlemsstaternas befogenheter, rättigheter och skyldigheter. De icke-deltagande medlemsstaterna bör varken bidra till finansieringen av utgifterna för det fördjupade samarbetet eller till garantin för eventualförpliktelser. Därför bör de medlemsstater som inte deltar i det fördjupade samarbetet om inrättande av krigsskadeståndslånet ha rätt till en justering i enlighet med artikel 11 i rådets förordning (EU, Euratom) nr 609/2014 10 . Justeringen bör täcka utgifterna för fördjupat samarbete och eventuella anspråk på garantin för eventualförpliktelser.
(16)Det planerade fördjupade samarbetet står öppet för alla medlemsstater närhelst de vill delta i det, enligt de villkor som fastställs i detta beslut. Varje ny deltagande medlemsstat i det fördjupade samarbetet bör bidra till finansieringen av utgifterna för det fördjupade samarbetet från och med den dag då den medlemsstatens deltagande får verkan i enlighet med artikel 331.1 i EUF-fördraget. Varje ny deltagande medlemsstat bör också säkerställa täckning av garantin för eventualförpliktelser som ingås från och med unionens inledande av det fördjupade samarbetet, med tanke på genomförandet av det. I detta syfte bör den medlemsstaten, från och med den dag då dess deltagande får verkan i enlighet med artikel 331.1 i EUF-fördraget, med sin proportionella andel bidra till eventuella anspråk på garantin för eventualförpliktelser, inbegripet anspråk avseende eventualförpliktelser som unionen ingått i syfte att genomföra detta fördjupade samarbete före den dagen.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
Konungariket Belgien, Republiken Bulgarien, Konungariket Danmark, Förbundsrepubliken Tyskland, Republiken Estland, Republiken Kroatien, Irland, Republiken Grekland, Republiken Frankrike, Republiken Cypern, Republiken Lettland, Republiken Litauen, Storhertigdömet Luxemburg, Republiken Malta, Konungariket Nederländerna, Republiken Österrike, Republiken Polen, Republiken Portugal, Rumänien, Republiken Slovenien, Republiken Finland, Konungariket Spanien, Republiken Italien och Konungariket Sverige bemyndigas härmed att upprätta ett fördjupat samarbete sinsemellan om inrättandet av ett lån till Ukraina på de villkor som fastställs i detta beslut, genom tillämpning av de relevanta bestämmelserna i fördragen.
Artikel 2
Detta beslut träder i kraft samma dag som det antas.
Utfärdat i Bryssel den
På rådets vägnar
Ordförande