EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 3.10.2025
COM(2025) 633 final
2025/0320(NLE)
Förslag till
RÅDETS BESLUT
om den ståndpunkt som ska intas på Europeiska unionens vägnar vid det sjätte mötet i partskonferensen för Minamatakonventionen om kvicksilver vad gäller antagandet av beslut om ändring av den konventionen i fråga om produkter med tillsatt kvicksilver och tillverkningsprocesser i vilka kvicksilver eller kvicksilverföreningar används
MOTIVERING
1.Fråga som behandlas i förslaget
Detta förslag avser beslutet om fastställande av den ståndpunkt som ska intas på Europeiska unionens (EU) vägnar vid det sjätte mötet i partskonferensen (COP6) för Minamatakonventionen om kvicksilver (avtalet), vad gäller det planerade antagandet av beslut om handel med kvicksilverföreningar och ändring av bilagorna A och B till avtalet. I dessa bilagor fastställs en förteckning över produkter med tillsatt kvicksilver och en förteckning över tillverkningsprocesser där kvicksilver eller kvicksilverföreningar används (kvicksilverprocesser), som antingen omfattas av utfasningsdatum eller av bestämmelser som reglerar användning av kvicksilver 1 .
2.Bakgrund till förslaget
2.1.Minamatakonventionen om kvicksilver
Avtalet är den viktigaste internationella rättsliga ramen för att skydda människors hälsa och miljön från antropogena utsläpp av kvicksilver och kvicksilverföreningar till luft, vatten och mark. Det berör hela livscykeln för kvicksilver, från primär kvicksilverbrytning till hantering av kvicksilveravfall. Det trädde i kraft den 16 augusti 2017. Europeiska unionen är part i avtalet 2 . Alla medlemsstater är också parter.
Enligt artikel 3.13 i avtalet ska partskonferensen utvärdera om handeln med särskilda kvicksilverföreningar riskerar att äventyra målet för avtalet och överväga om särskilda kvicksilverföreningar, genom att de upptas i en ny ytterligare bilaga i enlighet med artikel 27 i avtalet, bör omfattas av artikel 3.6 och 3.8 i avtalet.
Enligt artikel 3.6 i avtalet ska parterna inte tillåta export av kvicksilver, utom till en part som har gett den exporterande parten skriftigt samtycke till detta eller till en icke-part som har gett den exporterande parten sitt skriftliga samtycke till detta.
Enligt artikel 3.8 i avtalet ska ”[e]n part [...] inte tillåta import av kvicksilver från en icke-part till vilken den kommer att lämna sitt skriftliga samtycke, såvida inte icke-parten har kunnat styrka att kvicksilvret inte härrör från källor som identifierats som otillåtna enligt punkt 3 eller punkt 5 b”.
Enligt artikel 4.1 i avtalet får de produkter med tillsatt kvicksilver som förtecknas i del I i bilaga A (t.ex. vissa lysrörslampor) inte längre tillverkas, importeras eller exporteras efter de utfasningsdatum som anges där.
I enlighet med artikel 4.3 ska parterna vidta åtgärder för att reglera användningen av kvicksilver när det gäller produkter med tillsatt kvicksilver som förtecknas i del II i bilaga A.
I enlighet med artikel 5.2 får de kvicksilverprocesser som förtecknas i del I i bilaga B (t.ex. klor-alkaliproduktion) inte längre inbegripa användning av kvicksilver eller kvicksilverföreningar efter de utfasningsdatum som anges där.
I enlighet med artikel 5.3 ska parterna vidta åtgärder för att reglera användningen av kvicksilver i de kvicksilverprocesser som förtecknas i del II i bilaga B, bland annat genom övergång till kvicksilverfria processer, när detta är ekonomiskt och tekniskt genomförbart.
I artiklarna 26 och 27 fastställs de grundläggande reglerna för bland annat parternas inlämning av förslag till ändring av bilagorna till avtalet samt för antagande och ikraftträdande av de ändrade bilagorna. Förslag till ändring av bilagorna måste meddelas alla parter av avtalssekretariatet (sekretariatet) minst sex månader före den partskonferens vid vilken de kommer att läggas fram för antagande. Föreslagna ändrade bilagor antas i enlighet med omröstningsförfarandet i artikel 26.3 och i beslut MC-1/1 om arbetsordning som antogs av partskonferensen vid dess första möte (24–29 september 2017) 3 . Sekretariatet har inte mottagit något sådant förslag för behandling vid COP6.
Partskonferensen beslutade dock i beslut MC-5/4 att vid COP6 behandla ett förslag om ändring av delarna I och II av bilaga A när det gäller tandamalgam. Förslaget i det beslutet var resultatet av partskonferensens behandling av det ursprungliga förslag som lämnades in av Botswana och Burkina Faso på den afrikanska regionens vägnar och meddelades parterna den 27 april 2023 (sex månader före COP5).
Beslut MC-5/6 antogs vid COP5. I beslutet uppmanades parterna och berörda organisationer att frivilligt, senast den 31 mars 2025, lämna in information om tekniskt och ekonomiskt genomförbara alternativ till användning kvicksilver och kvicksilverföreningar i produktion av vinylkloridmonomer, i enlighet med artiklarna 5.8 och 17.1 i avtalet.
En ändring av en bilaga träder i kraft för alla parter ett år efter det att depositarien för avtalet meddelar att den antagits, med undantag för de parter som har avgett en relevant förklaring i enlighet med artikel 30.5. Unionen inte har avgett någon sådan förklaring, och därför är den allmänna regeln om ikraftträdande av ändrade eller nya bilagor tillämplig på unionen.
2.2.Partskonferensen
Partskonferensen (COP) utför de uppgifter som den tilldelas genom avtalet. För detta ändamål ska den bland annat överväga och vidta alla åtgärder som kan krävas för att uppnå målen i avtalet, inbegripet antagandet av relevanta riktlinjer.
Enligt artikel 28 i avtalet och ovannämnda beslut MC-1/1 har varje part en röst. Som regional organisation för ekonomisk integration utövar dock unionen, i frågor inom sitt behörighetsområde, sin rösträtt med ett antal röster som motsvarar det antal av dess medlemsstater som är parter i avtalet. Unionen får inte utöva sin rösträtt om någon av dess medlemsstater utövar sin, och vice versa.
2.3.Potentiella beslut vid COP6
COP6 väntas anta ett beslut om tillgång på och handel med kvicksilverföreningar.
COP6 kommer även att överväga att anta ett beslut om handeln med kvicksilverföreningar. Den planerade akten skulle kunna upprätta ytterligare en bilaga till avtalet med en förteckning över kvicksilverföreningar som då skulle omfattas av förfaranden för skriftligt samtycke i enlighet med artikel 3.6 och 3.8 i avtalet. Den förteckning över kvicksilverföreningar som kan komma att upptas innefattar
(1)kvicksilver(I)klorid,
(2)kvicksilver(II)sulfid,
(3)cinnober,
(4)kvicksilver(II)oxid,
(5)kvicksilver(II)sulfat,
(6)kvicksilver(II)nitrat,
(7)kvicksilver(II)acetat,
(8)kvicksilver(II)klorid,
(9)kvicksilver(II)jodid,
(10)kvicksilver(II)amidklorid.
COP6 väntas även anta ett eller flera beslut om ändring av bilagorna A och B till avtalet.
För det första kommer COP6 att överväga de föreslagna ändringarna av del I i bilaga A i syfte att anta ett beslut om detta, om så är lämpligt. Genom ändringarna skulle hakparenteserna runt posten för tandamalgam och tillhörande utfasningsdatum (2030) strykas. Posten skulle därför omfattas antingen av ett tillverknings-, import- och exportförbud vid angivna utfasningsdatum eller av åtgärder som reglerar användning av kvicksilver. COP6 kommer även att överväga förslaget om att ändra del II i bilaga A ytterligare genom att lägga till ytterligare bestämmelser om tandamalgam.
För det andra kommer COP6 överväga att anta ett beslut, om så är lämpligt, på grundval av sekretariatets slutrapport om utmaningar som hindrar tillverkning, import och export av kosmetika som förtecknas i del I i bilaga A samt om aktuella eller föreslagna åtgärder från parternas sida för att hantera dessa utmaningar.
För det tredje kommer COP6 att överväga en ändring av bilaga B för att fastställa att kvicksilverfria katalysatorer baserade på befintliga processer har blivit tekniskt och ekonomiskt genomförbara och ger fördelar för människors hälsa och miljön. Detta skulle innebära att ett utfasningsdatum senast fem år efter COP6 (dvs. 2030) fastställs automatiskt, och syftet skulle vara att vid behov anta ett beslut. Denna ändring bygger på sekretariatets rapport om teknisk och ekonomisk genomförbarhet vad gäller kvicksilverfria katalysatorer i produktion av vinylkloridmonomer, och rapporten bygger på information som lämnats in av parter och berörda organisationer och anges i dokumentet UNEP/MC/COP.6/INF/9.3.
3. Den ståndpunkt som ska intas på unionens vägnar
Unionens mål är att så snabbt och fullständigt som möjligt fasa ut kvicksilveranvändningen på unionsnivå och global nivå, där det finns genomförbara alternativ 4 . För att detta mål ska kunna uppnås krävs det framför allt att produkter med tillsatt kvicksilver fasas ut och att kvicksilverprocesser omvandlas till icke-kvicksilverprocesser, när detta är ekonomiskt och tekniskt genomförbart och ger fördelar för människors hälsa och miljön.
Framsteg på global nivå mot detta mål skulle bidra till uppnåendet av nollutsläppsvisionen för en giftfri miljö som fastställs i den europeiska gröna given 5 . Det skulle också bidra till genomförandet av EU:s kemikaliestrategi för hållbarhet 6 som antogs 2020, där Europeiska kommissionen åtar sig att ha en ledande roll på internationell nivå när det gäller en sund hantering av kemikalier, bland annat genom att främja EU-standarder globalt. Det ligger också i linje med EU:s förnyade ambitioner för ren och cirkulär konkurrenskraft som bland annat fastställs i given för en ren industri 7 och strategin för vattenresiliens 8 .
Tillgång på och handel med kvicksilverföreningar
Den ståndpunkt som ska intas på unionens vägnar vid COP6 ska bestå i att stödja antagandet av ytterligare en bilaga till avtalet med en förteckning över kvicksilverföreningar som omfattas av skriftligt samtycke i enlighet med artikel 3.6 och 3.8 i avtalet, i de fall detta är förenligt med unionens regelverk (dvs. förteckna kvicksilverföreningar som redan omfattas av ett exportförbud enligt bilaga III till kvicksilverförordningen).
Den ståndpunkt som ska intas på unionens vägnar grundas på faktumet att kvicksilverförordningen 9 förbjuder export av vissa kvicksilverföreningar, i enlighet med bilaga III om kvicksilverföreningar som omfattas av artiklarna 3.2, 3.3 och 7.3. De kvicksilverföreningar som omfattas av ett exportförbud är
·kvicksilver(I)klorid (Hg2Cl2, CAS-nummer 10112-91-1),
·kvicksilver(II)oxid (HgO, CAS-nummer 21908-53-2),
·cinnober,
·kvicksilversulfid (HgS, CAS-nummer 1344-48-5),
·kvicksilver(II)sulfat (HgSO4, CAS-nummer 7783-35-9),
·kvicksilver(II)nitrat (Hg(NO3)2, CAS-nummer 10045-94-0).
Översyn av bilaga A till avtalet om fastställande av förteckningen över produkter med tillsatt kvicksilver som omfattas av förbud mot tillverkning, import och export eller av krav avseende användning av kvicksilver.
Unionens ståndpunkt vid COP6 ska bestå i att stödja antagandet av den planerade akt som är förenlig med unionens regelverk vad gäller produkter med tillsatt kvicksilver som redan omfattas av förbud mot att släppas ut på unionsmarknaden och som kan ersättas med kvicksilverfria alternativ som visat sig vara såväl ekonomiskt och tekniskt genomförbara som fördelaktiga för miljön och människors hälsa.
Unionens ståndpunkt är grundad på följande två faktorer:
Artikel 10.7 i den reviderade kvicksilverförordningen förbjuder användning av och export från EU av tandamalgam. Import och tillverkning av tandamalgam är förbjuden från och med den 1 juli 2026. Genom undantag tillåts import och tillverkning av tandamalgam för patienters särskilda medicinska behov.
Bilaga II till kvicksilverförordningen förbjuder export, import och tillverkning av kosmetika med kvicksilver och kvicksilverföreningar, utom i de särskilda fall som anges i punkterna 16 och 17 i bilaga V till kosmetikaförordningen 10 .
Översyn av bilaga B till avtalet om fastställande av kvicksilverprocesser för vilka det finns ett utfasningsdatum eller krav avseende användning av kvicksilver.
Den ståndpunkt som ska intas på unionens vägnar vid COP6 ska vara att stödja antagandet av den planerade akten som syftar till att införa ett utfasningsdatum för vinylkloridmonomer och att skärpa bestämmelser som reglerar användning av kvicksilver genom att i synnerhet lägga till en skyldighet att inte öka produktionskapaciteten före det relevanta utfasningsdatumet.
Denna ståndpunkt som ska intas på unionens vägnar är grundad på följande tre faktorer:
Unionsrätten (särskilt artikel 7.1 och 7.3 i och bilaga III till kvicksilverförordningen) har införlivat artikel 5.2 och 5.3 i och bilaga B till avtalet på ett mer restriktivt sätt.
Bilaga B till avtalet omfattar fem specifika kvicksilverprocesser (produktion av klor-alkali, acetaldehyd, vinylkloridmonomer, alkoholater och polyuretan), medan bilaga III till kvicksilverförordningen innehåller en uppsamlingsbestämmelse som förbjuder, vid angivna utfasningsdatum, användning av kvicksilver eller kvicksilverföreningar i alla tillverkningsprocesser i unionen (dvs. när de används som en katalysator [1 januari 2018] eller som en elektrod [1 januari 2022]). Tillämpningsområdet för detta förbud är således obegränsat enligt unionsrätten.
Bilaga III till kvicksilverförordningen innehåller flera undantag avseende utfasningsdatum för vinylkloridmonomer, alkoholater och polyuretan, men de bestämmelserna är mer restriktiva än bilaga B till avtalet. I enlighet med kvicksilverförordningen har användningen av kvicksilver i produktion av vinylkloridmonomer varit förbjuden sedan den 1 januari 2022, medan avtalet endast begränsar användningen av kvicksilver och anger att parterna ämnar att fasa ut sådan användning fem år efter det att partskonferensen har fastställt att kvicksilverfria alternativ har blivit tekniskt och ekonomiskt genomförbara (vinylkloridmonomer). Översynen av bilaga B ger tillfälle att minska den nuvarande klyftan mellan den striktare unionsrätten och det mindre strikta avtalet. Detta skulle uppnås genom att i bilaga B lägga till utfasningsdatum för produktion av vinylkloridmonomer där kvicksilver används, i överensstämmelse med unionens regelverk och med beaktande av befintliga tekniskt och ekonomiskt genomförbara kvicksilverfria processer.
4.Rättslig grund
4.1Förfarandemässig rättslig grund
4.1.1Principer
I artikel 218.9 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) föreskrivs att beslut ska antas ”om fastställande av vilka ståndpunkter som på unionens vägnar ska intas i ett organ som inrättas genom ett avtal, om detta organ ska anta akter med rättslig verkan, med undantag av sådana akter som kompletterar eller ändrar avtalets institutionella ram”.
Begreppet akter med rättslig verkan omfattar akter som har rättslig verkan med stöd av de regler i internationell rätt som tillämpas på organet i fråga. Det omfattar även instrument som inte har bindande verkan enligt internationell rätt, men som är ”ägnade att på ett avgörande sätt påverka innehållet i de bestämmelser som antas av unionslagstiftaren” 11 .
4.1.2Tillämpning i det aktuella fallet
Partskonferensen är ett organ som inrättats genom ett avtal, nämligen Minamatakonventionen om kvicksilver.
De akter som partskonferensen ska anta rör ett eventuellt antagande av en ny bilaga till Minamatakonventionen om kvicksilver samt eventuella ändringar av två befintliga bilagor. Med tanke på att bilagorna enligt artikel 27.1 i Minamatakonventionen om kvicksilver utgör en integrerad del av den konventionen är de planerade akterna akter med rättslig verkan, eftersom de i enlighet med internationell rätt är rättsligt bindande för parterna.
De planerade akterna varken kompletterar eller ändrar avtalets institutionella ram.
Den förfarandemässiga rättsliga grunden för det föreslagna beslutet är därför artikel 218.9 i EUF-fördraget.
4.2Materiell rättslig grund
4.2.1Principer
Den materiella rättsliga grunden för ett beslut enligt artikel 218.9 i EUF-fördraget är främst beroende av syftet med och innehållet i den planerade akt avseende vilken en ståndpunkt intas på unionens vägnar. Om i) den planerade akten har två syften eller två beståndsdelar av vilka ii) det ena syftet eller den ena beståndsdelen kan identifieras som det eller den huvudsakliga (medan det eller den andra endast är av underordnad betydelse), måste det beslut som antas enligt artikel 218.9 i EUF-fördraget ha en enda materiell rättslig grund, nämligen den som krävs med hänsyn till det huvudsakliga eller avgörande syftet eller den huvudsakliga eller avgörande beståndsdelen.
4.2.2Tillämpning i det aktuella fallet
Det huvudsakliga syftet med och innehållet i de planerade akterna rör skyddet av miljön och människor hälsa.
Den materiella rättsliga grunden för det föreslagna beslutet är därför artikel 192.1 i EUF-fördraget.
4.3Slutsats
Den rättsliga grunden för det föreslagna beslutet bör vara artikel 192.1 i EUF-fördraget jämförd med artikel 218.9 i EUF-fördraget.
2025/0320 (NLE)
Förslag till
RÅDETS BESLUT
om den ståndpunkt som ska intas på Europeiska unionens vägnar vid det sjätte mötet i partskonferensen för Minamatakonventionen om kvicksilver vad gäller antagandet av beslut om ändring av den konventionen i fråga om produkter med tillsatt kvicksilver och tillverkningsprocesser i vilka kvicksilver eller kvicksilverföreningar används
EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DETTA BESLUT
med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 192.1 jämförd med artikel 218.9,
med beaktande av Europeiska kommissionens förslag, och
av följande skäl:
(1)Minamatakonventionen om kvicksilver 12 (avtalet) ingicks av unionen genom rådets beslut (EU) 2017/939 13 och trädde i kraft den 16 augusti 2017.
(2)Enligt artikel 27 jämförd med artikel 26 i avtalet kan partskonferensen anta beslut om antagande av nya bilagor till avtalet och om ändring av befintliga bilagor.
(3)Partskonferensen kan vid sitt sjätte möte den 3–7 november 2025 komma att anta en ny bilaga till avtalet med en förteckning över kvicksilverföreningar som omfattas av skriftligt samtycke för export, i enlighet med artikel 3.6 och 3.8 i avtalet.
(4)Partskonferensen för avtalet väntas dessutom anta ett eller flera beslut om ändring av bilagorna A och B till avtalet. Bilaga A innehåller en förteckning över produkter med tillsatt kvicksilver som omfattas antingen av ett förbud mot tillverkning, import och export efter ett angivet datum eller av åtgärder som reglerar användningen av kvicksilver. Bilaga B innehåller en förteckning över tillverkningsprocesser där kvicksilver eller kvicksilverföreningar används (kvicksilverprocesser) och som omfattas av en skyldighet att upphöra med kvicksilveranvändningen efter ett angivet datum eller av krav som reglerar användningen av kvicksilver.
(5)Partskonferensens planerade akter kommer att ha rättslig verkan.
(6)Det är nödvändigt att fastställa den ståndpunkt som ska intas på unionens vägnar i partskonferensen för avtalet.
(7)Unionen bör stödja antagandet av beslut av partskonferensen för avtalet som gör det möjligt att minska klyftan mellan unionsrätten och avtalet och som är förenliga med unionens regelverk när det gäller följande:
(11)Export av kvicksilverföreningar som redan omfattas av förordning (EU) 2017/852 14 .
(12)Ett förbud mot tandamalgam, samtidigt som undantaget för tandamalgam som behövs för särskilda medicinska behov behålls i överensstämmelse med artikel 10.2a i förordning (EU) 2017/852 om kvicksilver.
(13)Ett förbud mot kvicksilverprocesser som redan är förbjudna enligt förordning (EU) 2017/852 om kvicksilver vid angivna datum eller mer restriktiva krav som reglerar användningen av kvicksilver.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
Den ståndpunkt som ska intas på unionens vägnar vid det sjätte mötet i partskonferensen för avtalet ska vara att stödja antagandet av
i) ett beslut om fastställande av en ny bilaga till avtalet som förtecknar kvicksilverföreningar som omfattas av exportrestriktioner i enlighet med artikel 3.6 och 3.8 i avtalet,
ii) beslut om ändring av bilaga A som är förenliga med unionens regelverk om tandamalgam och kosmetika,
iii) ett beslut om ändring av bilaga B för att säkerställa att kvicksilverprocesser som redan är förbjudna enligt förordning (EU) 2017/852 om kvicksilver blir föremål för utfasning vid angivna datum eller mer restriktiva krav som reglerar användningen av kvicksilver.
Artikel 2
Smärre tekniska ändringar av den ståndpunkt som avses i artikel 1 får överenskommas utan något ytterligare beslut av rådet.
Artikel 3
Detta beslut träder i kraft samma dag som det antas.
Utfärdat i Bryssel den
På rådets vägnar
Ordförande
Se rådets slutsatser av den 14 mars 2011, Översyn av gemenskapens kvicksilverstrategi .
Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, Europeiska rådet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén av den 11 december 2019, Den europeiska gröna given (COM(2019) 640 final).
Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén av den 14 oktober 2020, Kemikaliestrategi för hållbarhet – På väg mot en giftfri miljö (COM(2020) 667 final).
Rådets beslut (EU) 2017/939 av den 11 maj 2017 om ingående på unionens vägnar av Minamatakonventionen om kvicksilver (EUT L 142, 2.6.2017, s. 4).