EUROPEISKA KOMMISSIONEN

Bryssel den 12.3.2024

COM(2024) 126 final

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, EUROPEISKA RÅDET OCH RÅDET

En migrationspolitisk avvägning: rättvisa i kombination med fasthet

I.    INLEDNING

Migration är en europeisk utmaning som kräver ett europeiskt svar. Detta är en dyrköpt lärdom för Europa. Flyktingkrisen 2015 och andra utmaningar vid EU:s olika yttre gränser avslöjade bristerna i EU:s föråldrade och ofullständiga migrations- och asyllagstiftning. De visade också hur komplicerat det är att hantera en situation som påverkar medlemsstaterna på olika sätt, där en medlemsstats åtgärder får konsekvenser för de andra. Utmaningarna har också visat att migration är en global företeelse som endast kan hanteras effektivt genom samarbete med våra partner runt om i världen.

När von der Leyen-kommissionen tillträdde satte den sig före att fastställa en ny, hållbar europeisk ram för migrationshantering: en som kan hantera medlemsstaternas beroende av varandra, erbjuda ett anpassat svar och göra det möjligt för alla i EU att lita på att migrationen hanteras på ett effektivt och humant sätt, i överensstämmelse med våra värden.

Det var syftet med migrations- och asylpakten, en omfattade uppsättning reformer. Fyra år senare banar den politiska överenskommelsen mellan Europaparlamentet och rådet om reformerna väg för en rättvis, effektiv och hållbar migrationshantering på lång sikt. Ett system där varje EU-land har flexibilitet att ta itu med sina utmaningar, medan inget land behöver ställas inför påfrestningar på egen hand.

Detta är en viktig milstolpe. De senaste fyra åren har dock en rad nya och återkommande utmaningar påverkat EU och medlemsstaterna. Tiden har kännetecknats av ständiga ansträngningar att snabbt hantera omedelbara behov genom operativa och riktade åtgärder. Trots det fortsatta och till och med ökande trycket på de olika migrationsrutterna har EU lyckats visa den flexibilitet som krävs för att möta och hantera komplexa utmaningar. I synnerhet stod EU starkt och enat i försvaret av de yttre gränserna mot de belarusiska och ryska regimernas utnyttjande av människor som redskap. Samtidigt med detta förde EU en principfast och human politik för dem som flyr från Rysslands krig mot Ukraina, och på samma sätt med det stora antalet evakueringar av afghanska medborgare till medlemsstaterna och uthålliga satsningar på vidarebosättning, då Europa visade sin pålitlighet som en världsdel där skydd ges åt de behövande och tog sitt ansvar som global aktör.

Denna tvåspårsstrategi för hållbara strukturreformer tillsammans med riktade operativa insatser är det som har gjort det möjligt för EU att gå vidare från gårdagens splittring och befästa en gemensam strategi för migration och gränsförvaltning. Framöver måste de två spåren fortsätta i samma riktning: migration är inte ett tillfälligt fenomen, och allt tyder på att det kommer att fortsätta att vara en aktuell fråga och dominera politikens dagordning i framtiden. En välhanterad och ordnad laglig migration kan utgöra en möjlighet för samhällena och ekonomierna i EU, bland annat genom att åtgärda arbetskraftsbristen och samtidigt avskräcka från irreguljär migration.

Lagstiftningsreformerna får visserligen en omdanande effekt, men den uppstår inte omedelbart och systemet kan aldrig vara helt skyddat mot potentiella utmaningar. Den avgörande skillnaden är dock att EU nu har befäst en dynamisk och gemensam EU-strategi för migration. Resultatet är att EU-länderna nu är bättre rustade än någonsin tidigare för att tillsammans möta föränderliga och komplexa utmaningar med rättvisa och fasthet.

I det här meddelandet redogörs för de resultat och framsteg som gjorts de senaste fyra åren. Här finns prioriteringar i närtid för att omsätta det som man kommit överens om i praktiken och områden där det krävs ytterligare arbete för att komplettera det nya systemet.

Den historiska politiska överenskommelsen mellan Europaparlamentet och rådet om migrations- och asylpakten är epokgörande. Den ger EU en stark rättslig grund för att hantera migrationen på ett heltäckande och integrerat sätt. De elva 1 sammankopplade rättsakterna säkerställer en gemensam strategi för att bättre säkra våra yttre gränser, ett rättvist och effektivare system för solidaritet och ansvar samt effektiva asylförfaranden med bättre skydd för behövande.

1.Förändringar på grund av pakten

Säkrare yttre gränser

Alla irreguljära migranter kommer att registreras och kontrolleras med avseende på identitet, säkerhet och hälsa. Efter kontrollen är gränsförfarandet obligatoriskt för dem som sannolikt inte behöver skydd, utgör en säkerhetsrisk eller vilseleder myndigheterna. Varje medlemsstat är skyldig att ha kapacitet att ta emot ett visst antal asylsökande under hela förfarandet under rimliga förhållanden. Starka rättsliga garantier gäller, och ensamkommande barn är undantagna från gränsförfarandet om de inte utgör ett säkerhetshot. Alla medlemsstater ska sörja för oberoende övervakning av de grundläggande rättigheterna vid gränsen.

Genom att säkra de yttre gränserna och kontrollera ankomster av irreguljära migranter begränsar vi alla vidare sekundära förflyttningar och slår vakt om en av EU-medborgarnas mest uppskattade rättigheter, nämligen rätten att röra sig inom Schengenområdet utan inre gränskontroller. Genom snabba återvändanden av dem som avvisats under gränsförfarandet sänder vi en tydlig signal om att det nya europeiska systemet inte tolererar missbruk.

Slutligen får EU en särskild rättslig ram för hantering av krissituationer, däribland instrumentalisering: ett nytt rättsligt instrument tillhandahåller en stabil och förutsägbar EU-ram för att hantera krissituationer, med förstärkt solidaritet som garanterar att den berörda medlemsstatens alla behov tillgodoses. Undantag för att ta hänsyn till särfallet instrumentalisering ger medlemsstaterna slagkraftiga och riktade medel för att skydda de yttre gränserna, samtidigt som tillgången till asyl och respekten för de grundläggande rättigheterna bevaras.

Snabba och effektiva förfaranden för asyl och återvändande med starkare individuellt skydd

Genom de nya reglerna införs effektivare asylförfaranden med kortare tidsfrister och strängare regler för missbruk och efterföljande ansökningar. EU får möjlighet att föra förteckningar över säkra tredjeländer och säkra ursprungsländer, som ska användas vid sidan av nationella förteckningar. Dessa strängare regler kombineras med betydande garantier för enskilda personers rättigheter, inbegripet kostnadsfri juridisk rådgivning under alla förfaranden, med särskild uppmärksamhet på utsatta grupper som ensamkommande barn och barnfamiljer. Nya skyldigheter i alla rättsakter säkerställer att ensamkommande barn snabbt får en företrädare utsedd för att bevaka deras intressen.

De nya reglerna ökar enhetligheten mellan medlemsstaterna när det gäller mottagningsvillkor och vem som är berättigad till flyktingstatus. EU-omfattande normer för mottagningsvillkor omfattar tidigare tillträde till arbetsmarknaden, bättre tillgång till utbildning för migrerande barn och skydd av utsatta personer. Samtidigt ökar medlemsstaternas beredskap att effektivt förvalta sina mottagningssystem. Man har också enats om mer harmoniserade gemensamma kriterier för beviljande av internationellt skydd, som förtydligar rättigheter och skyldigheter för dem som beviljats internationellt skydd. EU:s asylbyrå har nya verktyg för att hjälpa medlemsstaterna att bli mer enhetliga i asyl- och mottagningspraxis. Byråns nya övervakningsmekanism gör att den kan övervaka den operativa och tekniska tillämpningen av de nya reglerna.

Ett rättvist och effektivare system som bygger på solidaritet och ansvar

För första gången får EU en permanent solidaritetsmekanism som säkerställer att ingen medlemsstat som står under press lämnas ensam och att alla bidrar. Medlemsstaterna ska stödja varandra med personsolidaritet (omplacering eller kompensation vid sekundära förflyttningar), operativt stöd och ekonomiska bidrag, bland annat till projekt i länder utanför EU. Medlemsstaterna väljer vilken typ av solidaritet de vill bidra med baserat på en obligatorisk fördelningsnyckel. Solidaritetsbidrag kan öronmärkas till medlemsstater som står inför ett betydande antal ankomster efter sök- och räddningsinsatser.

Reglerna för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att handlägga en asylansökan har stärkts: ett nytt ansvarskriterium för examensbevis har lagts till och de familjerelaterade kriterierna har stärkts. Nya regler om avbrott innebär ett mer balanserat ansvar för ansökningar som handläggs av den medlemsstat där den första inresan skedde i gränsförfarandet. Vid sekundära förflyttningar blir överföringen av personer till den ansvariga medlemsstaten också effektivare.

Systemet innehåller effektiva regler för att upptäcka och förhindra sekundära förflyttningar, t.ex. att hela utbudet av materiella mottagningsvillkor endast tillhandahålls i den ansvariga medlemsstaten. De nya reglerna begränsar också möjligheten att avbryta eller flytta ansvaret mellan medlemsstaterna, vilket hindrar sökanden från att välja vilken medlemsstat som ska ansvara för att handlägga ansökan.

Den uppgraderade gemensamma Eurodacdatabasen stöder den nya politiken för asyl, vidarebosättning, tillfälligt skydd och återvändande. Databasen hjälper också medlemsstaterna att upptäcka och hantera sekundära förflyttningar.

2.Omsätta pakten i praktiken

Hur effektiv den nya rättsliga ramen blir beror på hur den genomförs. Det innebär införlivande och tillämpning av ny lagstiftning, ny eller uppgraderad infrastruktur, nya system och intensifierad ekonomisk planering. Kommissionen ska stödja medlemsstaternas förberedelser med medel, bristanalyser, övervakning och ytterligare stöd från EU:s byråer. Det är viktigt att de två åren tills pakten träder i kraft tas till vara.

Kommissionen har börjat förbereda det praktiska genomförandet av pakten. Senast i juni 2024 tänker kommissionen lägga fram en gemensam genomförandeplan med en färdplan, tidsplan och delmål för EU:s och medlemsstaternas åtgärder. Planen ska innehålla de brister som behöver åtgärdas och operativa åtgärder som krävs för att alla medlemsstater senast 2026 ska ha infört den rättsliga och operativa kapacitet som krävs för att framgångsrikt börja tillämpa den nya lagstiftningen.

I enlighet med paktens upplägg ska varje medlemsstat infoga arbetet i en strategi för hantering av migration och asyl på nationell nivå. Alla medlemsstater måste vidta åtgärder för att vara redo att genomföra pakten, men alla står inte inför samma utmaningar. Kommissionens genomförandeplan ska innehålla landsspecifika bristanalyser som kan ligga till grund för medlemsstaternas egna nationella genomförandeplaner. Medlemsstaterna behöver också ta fram nationella strategier, som sedan ska ligga till grund för en femårig europeisk strategi för asyl- och migrationshantering, som ska utarbetas av kommissionen inom 18 månader efter att de nya reglerna har trätt i kraft.

Ett effektivt genomförande av en framgångsrik omställning blir en viktig gemensam prioritering under de kommande två åren. EU:s stöd omfattar tekniskt, operativt och ekonomiskt stöd samt stöd från kommissionen och EU:s byråer. När det gäller finansiering finns betydande anslag tillgängliga, vilket kompletteras med tillgängliga medel från den kommande halvtidsöversynen av de befintliga programmen för asyl-, migrations- och integrationsfonden (Amif) och instrumentet för gränsförvaltning och visering, samt ytterligare 2 miljarder euro från halvtidsöversynen av den fleråriga budgetramen som öronmärkts till genomförandet av pakten.

Samtidigt som EU-institutionerna och medlemsstaterna har strävat efter att fungera som arkitekter för den nya rättsliga ramen har de också arbetat hårt med brandkårsutryckningar för ta itu med en rad nya och återkommande problem.

Därigenom har EU utökat sitt utbud av verktyg för att avskräcka från och förhindra irreguljära förflyttningar och migrantsmuggling, men också för att reagera på förändrade migrationsmönster när de uppstår. Ett antal förbättringar under de senaste åren har gjort EU bättre rustat och förberett för både den dagliga migrationshanteringen och för att möta exceptionella och oväntade utmaningar.

1.Ett helhetsperspektiv

En av de viktigaste nyheterna under de senaste åren har varit att flytta fokus mot en helhetsstrategi för hela rutten för att hantera blandade förflyttningar av flyktingar och migranter, med beaktande av alla slags situationer som människor kan befinna sig i, och att ta itu med dem tillsammans med ursprungs- och transitländerna.

Kommissionen har tagit fram fyra EU-handlingsplaner som är inriktade på rutterna som innefattar västra Balkan, centrala Medelhavet, västra Medelhavet samt Atlanten och östra Medelhavet för att staka ut vägen mot gemensamma operativa åtgärder längs de rutterna. Handlingsplanerna innehåller en rad åtgärder som i dag antingen har slutförts helt eller håller på att genomföras. Denna mer riktade och samordnade strategi har ökat unionens reaktionsförmåga och smidighet mot bakgrund av de föränderliga utmaningarna genom en rad åtgärder på kort och medellång sikt.

EU-handlingsplanerna är anpassade till varje rutts särdrag och stärker EU:s stöd till de medlemsstater som är utsatta för migrationstryck och till partnerländerna, bl.a. genom EU-byråernas arbete, med åtgärder för att minska irreguljär och osäker migration.

Det unika mervärdet i den här strategin har varit att inrikta arbetet på prioriterade åtgärder och konsekvent följa upp dem, och samtidigt utnyttja alla de politiska och operativa verktyg som står till EU:s förfogande.

2.Förstärkt förvaltning av de yttre gränserna

EU har arbetat omsorgsfullt och stegvis för att förbättra förvaltningen av EU:s yttre gränser. De tekniska framstegen har åtföljts av en översyn av hur EU-länderna utbyter information om gränsförvaltning.

För att ge en tydligare bild av de föränderliga migrations- och säkerhetsutmaningarna vid gränserna har kommissionen fört ett nära samarbete med medlemsstaterna och byråerna för att utveckla en gemensam lägesbild i EU. Sedan 2021 ger det uppgraderade europeiska gränsövervakningssystemet (Eurosur) de nationella myndigheterna en aktuell helhetsbild av situationen vid EU:s yttre gränser. Systemet låter medlemsstaterna utbyta information med varandra, med Frontex och med grannländerna.

Som svar på det ökande antalet irreguljära inresor har arbetet med beredskaps- och krisplanen för migration intensifierats för att förbättra tidig upptäckt och övervakning av migrationstendenser, särskilt för problemområden för medlemsstaterna, med detaljerade analyser och informationsutbyte som ska bidra till att förutse nya påfrestningar på de yttre gränserna.

Men uppbyggnaden av en heltäckande och resurseffektiv lägesbild omfattar inte bara EU:s yttre gränser. Det är mycket viktigt med ett nära samarbete och partnerskap med grannländer och partnerländer. Mycket har uppnåtts under denna mandatperiod, bland annat 17 aktiva Frontrexsamarbetsavtal och 5 statusavtal. Skyddsåtgärder för grundläggande rättigheter ingår alltid. Det finns för närvarande mer än 500 sambandsmän i länder utanför EU som arbetar inom ett gemensamt EU-nätverk. Deras uppgift är att samla in och utbyta information som behövs för att skapa en gemensam lägesbild på EU-nivå.

Världsledande inom gränsförvaltning

EU har fortsatt sitt arbete med att bygga upp världens tekniskt mest avancerade gränsförvaltningssystem. Det uppgraderade informationssystemet för viseringar ska täppa till luckor i säkerhetsinformationen genom bättre informationsutbyte mellan medlemsstaterna. Sedan mars 2023 ger det omgjorda Schengeninformationssystemet de nationella myndigheterna mer fullständig och tillförlitlig information om personer för att förbättra säkerheten och gränsförvaltningen.

I år lanseras också den epokgörande interoperabilitetsramen, som gör det möjligt att koppla samman alla viktiga informationssystem. Detta är nödvändigt för att täppa till alla luckor som kan utnyttjas av brottslingar som undandrar sig upptäckt med hjälp av falska identiteter. Den första byggstenen, in- och utresesystemet för registrering av resenärer från tredjeländer, startar under hösten. Det följs sedan av Etias, som hanterar resetillstånd för visumfria resenärer. I kombination med den nya Eurodacdatabasen får vi då full kontroll över vem som reser in i EU. Om ett säkerhetshot konstateras kommer personen att kvarhållas eller återsändas till sitt ursprungsland.

Ökad operativ kapacitet vid de yttre gränserna

Under det senaste årtiondet har EU:s yttre gränser gradvis stärkts genom utplacering av personal från EU:s byråer för att stödja medlemsstaterna. Med sitt utökade uppdrag har Frontex kunnat ge bättre stöd till medlemsstaterna i förvaltningen av de yttre gränserna i enlighet med den europeiska integrerade gränsförvaltningen.

I dag finns 2 650 gräns- och kustbevakningstjänstemän i den stående styrkan utplacerade för att stödja medlemsstaterna med gränskontroller, återvändandeinsatser och gränsövervakning. Det är viktigt att fortsätta att stödja Frontex så att den kan lösa sin uppgift, vilket bland annat innebär att 2027 ha utökat den stående styrkan till 10 000 gräns- och kustbevakningstjänstemän. Därför är det nu mycket viktigt att Frontex, medlemsstaterna och kommissionen genomför den handlingsplan som åtföljde utvärderingen av förordningen om den europeiska gräns- och kustbevakningen. Experter från EU-byråer, t.ex. Europeiska unionens asylbyrå, Europol, Frontex och Eurojust, utplaceras vid viktiga inreseställen för att hjälpa de nationella myndigheterna att identifiera personer som reser in i unionen.

Nya pilotprojekt vid viktiga yttre gränser (Bulgarien–Turkiet, Rumänien–Serbien) har stärkt förvaltningen av de yttre gränserna, förbättrat samarbetet med grannländerna och säkerställt snabba asyl- och återvändandeförfaranden. Projekten har redan gett konkreta resultat: exempelvis har Bulgarien fördubblat sin kapacitet att ta emot tjänstemän i Frontex stående styrkor från 124 till 264 personer. På samma sätt har över 400 gemensamma patrulleringsuppdrag mellan Rumänien och Serbien ägt rum sedan mars 2023, vilket har bidragit till en framgångsrik förvaltning av Rumäniens yttre gräns mot Serbien. Båda projekten har förlängts efter den inledande perioden (mars-oktober 2023). Med utgångspunkt i detta kommer Bulgarien och Rumänien att övergå till ett långsiktigt samarbete för att stärka gräns- och migrationshanteringen och har undertecknat samarbetsramar om detta. Denna framgångsrika erfarenhet kan ligga till grund för bredare samarbetsramar, exempelvis på regional nivå.

Förbättrat samarbete vid havsgränserna

Åtminstone sedan mitten av 1990-talet har tusentals människor korsat Medelhavet varje år med båt för att försöka söka asyl eller flytta till Europa, vilket har lett till att antalet dödsfall bland migranter i Medelhavet har ökat under de senaste åren. Förvaltningen av denna 46 000 km långa kust kräver ökat samarbete mellan alla aktörer för att liv ska kunna räddas.

EU:s medlemsstater genomför omfattande räddningsinsatser för att förhindra förluster av människoliv till sjöss, under årens lopp med stöd av en rad europeiska gräns- och kustbevakningsinsatser till havs. De kontinuerliga landsättningarna av räddade migranter i vissa av EU:s kustländer, till följd av både nationella och privata insatser, har dock en betydande inverkan på deras asyl-, migrations- och gränsförvaltningssystem.

Hjälp till personer i sjönöd är en skyldighet enligt internationell rätt. Kommissionen har ingen formell roll i samordningen av sök- och räddningsinsatser eller i fastställandet av vad som är en säker plats för landsättning av assisterade personer, eftersom det är en nationell behörighet. Kommissionen fortsätter dock att främja ett mer strukturerat samarbete på området, särskilt genom den europeiska kontaktgruppen för sök- och räddningsinsatser, som inrättades 2021 för att hysa en strukturerad dialog mellan EU:s medlemsstater, Schengenassocierade länder och andra berörda parter om genomförandet av den rättsliga ramen och den framväxande praxisen för sök- och räddningsinsatser.

EU:s medlemsstater är inte de enda länder som har kust vid Medelhavet, och satsningarna har intensifierats för att få länder på den nordafrikanska sidan att ta sin del av ansvaret för att förhindra att människoliv går förlorade till havs. EU-finansiering har gett stöd till expertis, utrustning och utbildning samt kapacitetsuppbyggnad hos viktiga organ som det mobila samordningscentrumet för sjöräddning i Libyen. Sök- och räddningsfartyg har levererats till Libyen, medan motorer och reservdelar till Tunisien har bidragit till att underhålla 17 fartyg som används av kustbevakningen, tillsammans med radar- och kommunikationssystem. Utrustningen kompletteras med utbildning: här ingår principerna från Internationella organisationen för migration (IOM) för ”humanitär gränsförvaltning” för att främja en människorättsbaserad strategi för gränsförvaltning i Egypten och utbildning i och övervakning av mänskliga rättigheter för det libyska inrikesministeriet och gränsvakterna. Det kommande arbetet omfattar en utbildningsanläggning i Libyen och utarbetande av en läroplan för tunisisk personal. Alla EU-finansierade migrationsprogram övervakas noga, bland annat genom externa utvärderingar, och det oberoende övervakningssystem som redan finns för Libyen kommer att stärkas ytterligare på andra håll i Nordafrika för att övervaka genomförandet, inbegripet efterlevnad av mänskliga rättigheter.

Huvuddelen av EU:s insatser för att åtgärda havsresor har varit att förebygga irreguljära avresor – genom att bekämpa migrantsmuggling, ta itu med de bakomliggande orsakerna till irreguljär migration i ursprungs- och transitländerna, driva informationskampanjer för att informera om de dödliga riskerna med båtresor och tillhandahålla trovärdiga alternativ för laglig migration. Ett förbättrat återvändandesystem och ökat samarbete om återtagande med länder utanför EU fungerar också för att avskräcka från irreguljära gränspassager till sjöss.

Pakten utgör en annan del av lösningen. Särdragen hos ankomster efter sök- och räddningsinsatser hanteras särskilt i den nya lagstiftningen. I synnerhet ska den nya solidaritetsramen säkerställa att påfrestningarna med ankomster efter sök- och räddningsinsatser inte på ett oproportionerligt sätt bärs enbart av Medelhavsländerna. För att hantera de komplexa förhållandena i Medelhavsområdet krävs dock fortsatta ansträngningar från alla sidor, både för att minska utrymmet för smugglarnas aktiviteter och för få slut på onödiga förluster av människoliv.

3.Åtgärder mot kriminella nätverk som smugglar migranter

Över 90 % av alla irreguljära migranter kommer till EU med hjälp av migrantsmugglare. Kriminella nätverk gör enorma vinster genom att riskera andra människors liv under farliga resor. Irreguljära migranter ställs sedan inför en osäker existens och riskerar att bli utnyttjade ytterligare. I sitt tal om tillståndet i unionen 2023 efterlyste Ursula von der Leyen en förstärkning av alla verktyg som står till EU:s förfogande för att effektivt bekämpa migrantsmuggling.

I paketet mot smuggling 2 i november 2023 föreslog kommissionen att man skulle uppdatera den 20 år gamla rättsliga ramen, definiera brottet migrantsmuggling och skärpa påföljderna. Förslaget skulle också stärka EU:s styrning i fråga om människosmuggling, utvidga Europols roll och öka samarbetet mellan olika organ i kampen mot migrantsmuggling. Ett utbyggt europeiskt centrum mot migrantsmuggling med permanent utstationerade sambandsmän, bl.a. från Eurojust, skulle innebära en radikal förstärkning av Europols kapacitet att stödja medlemsstaternas insatser och utredningar på plats.

Samtidigt lanserades en global allians för att bekämpa migrantsmuggling, med en uppmaning till åtgärder. De viktigaste arbetsområdena är att förhindra att människor faller offer för smugglarna genom förstärkt gränsförvaltning, informationskampanjer och ett nytt fokus på de digitala aspekterna av smuggling, svar på smuggling genom samordnad brottsbekämpning och beslag av brottsvinster samt åtgärder mot de bakomliggande orsakerna till irreguljär migration genom att stödja utbildning av god kvalitet, skapa hållbara ekonomiska möjligheter och bra jobb och tillhandahålla fler lagliga alternativ för att avskräcka från irreguljära avresor. Särskilda expertmöten om dessa frågor äger rum under 2024.

Det här arbetet bygger på den förnyade handlingsplanen mot smuggling av migranter (2021–2025), som öppnade nya vägar för samarbete med partnerländer på området genom särskilda och skräddarsydda operativa partnerskap mot smuggling. De kompletterar det pågående arbetet i Europols operativa arbetsgrupper, särskilt längs den centrala Medelhavsrutten.

Särskilda, skräddarsydda operativa partnerskap mot smuggling i samarbete med partnerländer, medlemsstater och FN-organ bekämpar smuggling på viktiga platser. Det första partnerskapet startade med Marocko i juli 2022 och banade väg för ett fördjupat samarbete med Frontex och Europol som kan inbegripa samarbetsavtal och utplacering av en sambandsman. Det operativa partnerskapet med Tunisien överenskoms i april 2023 och omfattar förhandlingar om ett samarbetsavtal med Europol och ytterligare samarbete med Cepol, och ska kompletteras med ett program på 18 miljoner euro för att bekämpa migrantsmuggling och människohandel i Tunisien. Ett regionalt operativt partnerskap med västra Balkan inleddes i november 2022 och följdes upp i juni 2023 med ett regionalt program mot smuggling på 36 miljoner euro. Genom att fokusera på att stödja polisiärt och rättsligt samarbete mot kriminella nätverk och utnyttja EU-medel och EU-byråernas kunnande för att öka gränsförvaltningskapaciteten har det redan lett till fler utredningar, gripanden och åtal.

Utöver de operativa partnerskapen mot smuggling arbetar kommissionen genom bilateralt och regionalt operativt samarbete mot migrantsmuggling i Afrika och Asien. Det här samarbetet omfattar stöd till polisiärt och rättsligt samarbete, kapacitetsuppbyggnad inom förvaltning av land- och sjögränser samt informations- och upplysningskampanjer. EU-finansierade informationskampanjer inleddes våren 2023 för att göra migranter medvetna om farorna med att anlita människosmugglare, med inriktning på ursprungs- och transitländer längs de viktigaste migrationsrutterna som Nigeria, Tunisien, Marocko, Senegal, Gambia, Pakistan och Irak.

Migrantsmuggling kan ofta ske längs etablerade internationella resvägar. En verktygslåda mot användning av kommersiella transportmedel för att underlätta irreguljär migration till EU antogs av kommissionen i juni 2023. Här ingår en rad operativa och diplomatiska åtgärder för att ta itu med migrantsmugglarnätverkens ökande missbruk av kommersiella transporter. Verktygslådan har använts för att strukturera diskussionerna med partnerländer (Turkiet och Pakistan), vilket bidrar till att minska antalet irreguljära inresor till EU, särskilt till Cypern.

Smuggling kan också underlättas när människor först kommer närmare EU genom att utnyttja laglig visumfrihet i EU:s grannländer. Anpassning till EU:s visumfrihetssystem kan bidra till att minska dessa möjligheter för smugglare. Ett samordnat initiativ som visar på det ömsesidiga intresset av en anpassning till EU:s viseringspolitik som genomfördes av kommissionen och medlemsstaterna ledde till betydande resultat på västra Balkan 2022 och 2023. För att ytterligare minska denna sårbarhet har kommissionen föreslagit att man ska stärka handlingsalternativen på detta område genom att ändra upphävandemekanismen för viseringar så att den inbegriper bristande anpassning av viseringspolitiken som en ny grund för att avskaffa viseringsfria resor. 

Det är av avgörande betydelse de kommande månaderna och åren att färdigställa den lagstiftningsverktygslåda mot smuggling som kommissionen föreslagit för att möta de viktigaste utmaningarna. Detta inbegriper förslagen om effektivare bekämpning och lagföring av människosmugglare. Den kollektiva uppföljningen av uppmaningen till åtgärder inom den globala alliansen mot migrantsmuggling är också en viktig fråga. Den första tematiska expertgruppen med fokus på digital smuggling ska sammanträda i april 2024 och ska koncentrera sig på att samarbeta med leverantörer av onlinetjänster och privata företag för att ta itu med migrantsmugglingens nätaspekter. Danmark står värd för en konferens om ömsesidiga partnerskap i maj, vilket blir ett viktigt tillfälle att se över utvecklingen och arbeta med de nästa stegen. Ett stärkt praktiskt samarbete mellan EU-organ, medlemsstaternas brottsbekämpande myndigheter och externa partner utgör grunden för åtgärder mot de kriminella nätverk som ligger bakom migrantsmugglingen.

4.Större beslutsamhet i fråga om återvändande

Effektivare återvändanden är en viktig del av EU:s insatser mot irreguljär migration och minskar också incitamenten för dem som överväger att resa in utan tillstånd. Att inrätta ett effektivt och gemensamt EU-system för återvändande är en central del av migrations- och asylpakten, vilket också bekräftas i EU:s strategi för frivilligt återvändande och återanpassning.

Detta kräver först och främst effektiva system i medlemsstaterna för att verkställa beslut om återvändande. EU har bistått medlemsstaterna i denna process genom både finansiering och operativt stöd från relevanta EU-organ. För närvarande verkställs dock mindre än en femtedel av alla beslut om återvändande i praktiken.

Stärkta åtgärder för återvändande och ömsesidigt erkännande av beslut om återvändande

Särskilda strukturer har nu tagits i bruk för att ge riktat stöd till medlemsstaterna. EU:s återvändandesamordnare arbetar i nära samarbete med högnivånätverket för återvändande för att förbättra resultaten på detta område.

Härvidlag tillhandahåller den nyligen inrättade färdplanen för återvändande en flexibel ram som just nu är inriktad på fem nyckelåtgärder: Gemensam identifiering som leder till utfärdande av resehandlingar med stöd av Frontex för sju prioriterade destinationer (Irak, Bangladesh, Pakistan, Tunisien, Nigeria, Senegal och Gambia). Assisterat frivilligt återvändande, hållbar återanpassning och gemensamma återvändandeinsatser med Frontex. Utfärdande av beslut om återvändande samtidigt som negativa asylbeslut fattas. Ömsesidigt erkännande av beslut om återvändande och uppföljande verkställighet. Prioritering av återvändande av irreguljära migranter som utgör ett säkerhetshot.

Ett framgångsrikt genomförande av färdplanen bygger på utbyte av god praxis, och särskilda workshoppar håller på att utarbetas för det ändamålet med Cypern, Nederländerna och Belgien som värdar. Samordningsmöten under ledning av Frontex ska ligga till grund för en tidsplan för första halvåret 2024 för varje prioriterat tredjeland för att hjälpa medlemsstaterna att hantera sina återvändandeärenden.

Ett annat verktyg för att förbättra effektiviteten i EU som helhet när det gäller återvändanden är ömsesidigt erkännande av beslut om återvändande. Kommissionens rekommendationer från mars 2023 har lett till att medlemsstaterna i högre grad använder registreringar om återvändande i Schengens informationssystem: över 200 000 nya registreringar om återvändande matades in av medlemsstaterna under sex månader. Nu när medlemsstaternas myndigheter kan se om en person som omhändertas på deras territorium redan har fått ett beslut om återvändande i en annan medlemsstat, kan den informationen användas för att påskynda återvändandet. Expertkontakter pågår för att utnyttja denna möjlighet på bästa sätt 3 .

Ett försuttet tillfälle är reformen av återvändandedirektivet, som först föreslogs 2018 och som ännu inte har godkänts inom pakten. Reformen skulle ha medfört viktiga förbättringar i hanteringen av återvändandepolitiken. Den skulle ha bidragit till att förebygga och minska avvikanden och otillåtna förflyttningar, med gemensamma kriterier för att bedöma varje fall och möjligheten att använda förvar i syfte att upprätthålla allmän ordning och av säkerhetsskäl.

Stöd till återvändande och återanpassning

Både EU-finansiering och Frontex stöder medlemsstaterna med återvändande och återanpassning, bland annat genom att uppmuntra frivilligt återvändande och genom att hålla potentiella återvändande kvar i återvändandeprocessen. Här ingår praktisk hjälp som bokning av flyg, betalning av ledsagare vid tvångsvis återvändande och samarbete med Internationella organisationen för migration (IOM) i fråga om återanpassning.

Återvändanden från EU stöds av både bilaterala nationella program och Frontex gemensamma återanpassningstjänster, som erbjuder stöd för återanpassning av återvändande i över 35 tredjeländer (som snart ska utökas till omkring 50 länder). Sedan tjänsten startade i april 2022 har över 5 500 personer fått stöd, och takten ökade 2023. Tjänsten har anlitats av 24 medlemsstater och Schengenassocierade länder, och tjänsten täcker alla tredjeländer i tillämpningsområdet. Det regelbundna tillhandahållandet av återanpassningsstöd, särskilt i fall av tvångsvis återvändande, har välkomnats av partnerländerna och bidragit till att underlätta genomförandet och godtagandet av återvändanden. Som exempel kan nämnas stöd på 13 miljoner euro för långsiktig återanpassning av återvändande från EU i Marocko, Egypten och Tunisien, både i form av direktstöd till återvändande och strukturellt stöd till de ansvariga nationella myndigheterna.

Ett annat centralt mål är att stödja assisterat frivilligt återvändande från partnerländer och långsiktig återanpassning i ursprungsländerna. Sedan 2021 har EU anslagit knappt 400 miljoner euro till stöd för frivilligt återvändande och återanpassning av återvändande från transitländer i Afrika söder om Sahara. Mellan augusti 2022 och januari 2024 hjälpte EU fler än 17 000 migranter med frivilligt återvändande och betydande återanpassningsåtgärder i det här programmet.  I ett program med anslag på 68 miljoner euro för frivilligt återvändande från Nordafrika har antalet migranter som återvänt per år nästan tredubblats mellan 2020 och 2023 (över 13 000 personer 2023), med betydande stöd till skydd före återvändandet.

Att förbättra återvändandet är ett av de viktigaste inslagen i EU:s handlingsplan för västra Balkan. Ett nytt regionalt återvändandeprogram med anslag på 13 miljoner euro ska ytterligare stödja partnerländerna på västra Balkan så att de kan genomföra effektiva och rättighetsbaserade system för återvändandehantering, både frivilligt och icke-frivilligt återvändande. Ett pilotprojekt som genomförts av IOM i samarbete med myndigheterna i Bosnien och Hercegovina har också stött icke-frivilligt återvändande av irreguljära migranter, främst till Bangladesh och Turkiet.

5. Hantering av akuta behov och kriser

EU har intensifierat sina insatser för att hantera en rad oväntade påfrestningar och kriser som har uppstått de senaste fyra åren. Här har kommissionen upprepade gånger visat hur EU:s stöd kan hjälpa medlemsstater som är utsatta för särskilt högt migrationstryck vid de yttre gränserna eller som drabbas av en särskild markant ökning av irreguljära inresor. Genom en kombination av stöd från EU:s byråer (Asylbyrån, Europol och Frontex), finansiering och operativt stöd kan EU snabbt styra hjälpen till att hantera särskilda behov.

Riktat stöd till medlemsstater som är utsatta för påfrestningar

I Cypern bygger stödet på ett samförståndsavtal som ingicks med Cypern i februari 2022. Det omfattar alla aspekter av migrationshanteringen, inbegripet betydande finansiering för att förbättra mottagningskapaciteten. Detta har stärkt Cyperns gränsförvaltningskapacitet och hjälpt landet att fullt ut utnyttja möjligheterna i den frivilliga solidaritetsmekanismen liksom landets återvändandekapacitet.

I Grekland har kommissionen stött förstärkningen av det nationella systemet för migrationshantering, med fokus på att förbättra mottagningsanläggningarna och effektivisera asyl- och återvändandeförfarandena. Betydande ekonomiskt, operativt och tekniskt stöd har hjälpt de nationella myndigheterna på dessa områden, avsevärt förbättrat den totala mottagningskapaciteten och mottagningsvillkoren, effektiviserat asylförfarandena och stimulerat både omplaceringar och återvändanden.

När nästan 10 000 migranter anlände till Lampedusa på tre dygn i september 2023 gav EU omedelbart stöd. Den tiopunktsplan som kommissionens ordförande Ursula von der Leyen lade fram har genomförts effektivt. Utöver det ekonomiska stödet sattes byråerna in för att hjälpa till med registrering av ankomster och hänvisningar till behöriga myndigheter samt med ytterligare personal och övervakningsresurser. Överföringar med flyg från ön, finansierade med EU:s krisbistånd, bidrog också till att minska trycket. Arbetet på plats kompletterades med förnyade insatser mot nätverk för migrantsmuggling och diplomatisk bearbetning av Tunisien och av ursprungsländerna, vilket ledde till en snabb minskning av antalet irreguljära inresor.

EU har också försett Spanien med ekonomiskt och operativt stöd till förbättrad gränsförvaltning och förbättrade mottagningsanläggningar och mottagningsförfaranden på Kanarieöarna och fastlandet. Detta inbegriper särskilda gemensamma Frontexinsatser för att stödja Spaniens förmåga att förvalta sina yttre gränser på ett säkert och effektivt sätt, både sjö- och luftgränserna.

Bekämpning av instrumentalisering

De som förvaltar de yttre gränserna måste alltid vara rustade och beredda att hantera föränderliga rörelsemönster i takt med att migrantsmugglarnas rutter och metoder utvecklas, men de senaste åren har EU ställts inför nya utmaningar med ett ökande antal incidenter där migranter har instrumentaliserats för politiska ändamål.

EU har agerat snabbt för att skydda både de berörda personerna och unionens yttre gränser. När den belarusiska regimen utnyttjade människor som vapen under andra halvåret 2021 bedrev EU ett nära samarbete med de litauiska, polska och lettiska myndigheterna för att erbjuda förstärkt gränsskydd och finansiering av asyl- och mottagningskapacitet. Intensifierade diplomatiska kontakter bidrog till att förhindra ytterligare instrumentalisering av människor och underlättade ett värdigt återvändande för dem.

För att undvika improviserade åtgärder i framtida situationer där migranter instrumentaliseras innehåller pakten en definition och en stabil ram i EU:s asyl- och återvändanderegler för att klargöra hur medlemsstaterna kan hantera sådana situationer med full respekt för EU-rätten, de grundläggande rättigheterna och EU:s internationella skyldigheter.

Stöd till dem som flyr undan den ryska invasionen av Ukraina

Ett av de viktigaste stegen i EU:s asyl- och migrationspolitik under de senaste fyra åren inträffade i mars 2022, då direktivet om tillfälligt skydd aktiverades på förslag av kommissionen, och det har sedan dess gett stöd till över fyra miljoner människor på flykt undan Rysslands anfallskrig mot Ukraina. Trots ett rekordhögt antal anländande på kort tid bidrog EU till att se till att både de som flyr till EU och de medlemsstater som tog emot dem fick ordentligt med stöd. Enligt direktivet om tillfälligt skydd fick människor på flykt undan kriget boende, tillträde till arbetsmarknaden, sjukvård och skolgång för barn, vilket i sin tur också förhindrade ett ohanterligt tryck på medlemsstaternas asylsystem.

Samordningsverktyg för att koppla samman nationella insatser spelar en viktig roll för ett samordnat genomförande. För att hjälpa medlemsstaterna att tillämpa direktivet om tillfälligt skydd inrättade kommissionen solidaritetsplattformen för Ukraina 4 för att sammanföra alla nyckelaktörer i detta sammanhang. Solidaritetsplattformen har övervakat de nya behoven hos fördrivna från Ukraina i EU och stött samordningen av operativa insatser. Dessutom inrättade kommissionen en plattform för registrering av tillfälligt skydd som ett sätt för medlemsstaterna att utbyta information i realtid om personer som beviljats tillfälligt skydd och tillräckligt skydd enligt nationell lagstiftning.

Snabbt omställd EU-finansiering var avgörande för att stödja medlemsstaternas och civilsamhällets insatser samt de många samhällen och enskilda européer som stöder behövande. Kommissionen föreslog sammanhållningsinsatser för flyktingar i Europa (Care) i mars 2022, som senare förstärktes med Care+ för att stödja boende, hälso- och sjukvård, tillträde till arbetsmarknaden samt medicinskt, socialt och psykologiskt stöd. Detta kompletterar det befintliga stödet för integration genom EU-finansiering. EU:s byråer gav också direkt stöd på plats till de medlemsstater som gränsar till Ukraina och Moldavien. Beslutet att förlänga tillämpningen av systemet för tillfälligt skydd igen till mars 2025 är ett tecken på EU:s orubbliga engagemang för Ukraina.

Minska sekundära förflyttningar och visa solidaritet

De senaste fyra åren har betydande ansträngningar gjorts för att bistå medlemsstater som är utsatta för påfrestningar, antingen från ankomster till de yttre gränserna eller från otillåtna förflyttningar inom EU. Detta har bidragit till att åtgärda bristerna i det nuvarande Dublinsystemet i väntan på att pakten ska genomföras.

För att stödja medlemsstater som är utsatta för påfrestningar, särskilt från ankomster sjövägen, inrättades den frivilliga solidaritetsmekanismen. Kommissionen samordnar mekanismen, med stöd av Europeiska unionens asylbyrå, för att bedöma behoven i de första inreseländerna och övervaka efterlevnaden av de åtaganden som gjorts för både omplacering och ekonomisk solidaritet. Förutom att hittills ha genomfört över 4 000 omplaceringar har denna tillfälliga mekanism gett värdefulla erfarenheter som bidrar till utformningen av den permanenta, strukturerade och förutsägbara solidaritetsmekanism som ska inrättas enligt pakten, där omplacering är en möjlig form av stöd till medlemsstater som är utsatta för påfrestningar.

För att bidra till att åtgärda sekundära förflyttningar har kommissionen lagt fram god praxis för genomförandet av Dublinfärdplanen, i syfte att förbättra kommunikationen mellan medlemsstaterna, öka efterlevnaden av EU-lagstiftningen och motverka avvikanden. Det övergripande målet är att öka antalet Dublinöverföringar och därmed begränsa otillåtna förflyttningar mellan medlemsstaterna. För att nå målen i Dublinfärdplanen måste medlemsstaterna fortsätta att prioritera att genomföra den och sätta av den personal och de ekonomiska resurser som krävs till Dublinenheterna. Att genomföra åtgärderna i färdplanen är fortfarande av avgörande betydelse, inte bara för att ta itu med dagens utmaningar utan också för att effektivt genomföra pakten. Kommissionen kommer att fortsätta att stödja medlemsländerna när det gäller att uppnå alla mål i Dublinfärdplanen.

Europa är en kontinent vars historia har formats av många olika folk. Migration är inte ett nytt fenomen och påverkar inte heller bara Europa. Migrationsresor har alltid en början och ett slut och i hela världen ställs länder inför utmaningar som liknar dem vi ställs inför. All europeisk migrationspolitik måste vara helt och hållet införlivad i vår utrikespolitik. EU och dess partnerländer såväl som flyktingarna och migranterna själva har intresse av att migrationspolitiken fungerar väl.

1.Ett nytt paradigm baserat på omfattande partnerskap

När von der Leyen-kommissionen tillträdde åtog den sig att se över sina prioriteringar – först i fråga om migrationens plats i de yttre förbindelserna och andra politikområden, och sedan i fråga om vad detta innebär för våra övergripande förbindelser med särskilda partner.

Migration är en viktig prioritering för EU och en viktig politisk fråga för partnerländerna. Därmed är migration en del av de fördjupade förbindelser som EU har med partner i hela världen. Det finns nu en tydlig vilja att ingå fördjupade partnerskap med viktiga tredjeländer som kommer att innebära att migrationssamarbetet får samma prioritet som andra viktiga intressen.

Heltäckande partnerskap som även omfattar migration har visat sig vara framgångsrika när det gäller att uppnå ömsesidigt fördelaktiga resultat. Denna strategi kommer även att behöva breddas och utvidgas med fler partner. Dessutom kommer EU att behöva slutföra övergången till en mer pragmatisk och beslutsam strategi för att säkerställa att våra egna intressen återspeglas i partnerskapen, där vi inte avstår från att använda påtryckningsmedel, både positiva och negativa.

Åtgärda de bakomliggande orsakerna

EU och dess medlemsstater är tillsammans den största givaren av offentligt utvecklingsbistånd i världen. EU:s investeringsstrategi till stöd för investeringar i hållbar infrastruktur, Global Gateway, kommer att mobilisera upp till 300 miljarder euro fram till 2027 för att främja konnektivitet och stödja den gröna och den digitala omställningen. Över hälften av det totala beloppet ska investeras i Afrika, medan 77 miljarder euro ska avsättas för ekonomiska planer och investeringsplaner för det östliga partnerskapet, det södra grannskapet och västra Balkan.

Utöver den övergripande effekten av detta kolossala åtagande för ekonomisk utveckling är EU:s åtgärder särskilt inriktade på stöd till partner i arbetet med att förebygga irreguljär migration genom att åtgärda dess bakomliggande orsaker. Hållbara ekonomiska möjligheter, yrkesutbildning, särskilt för unga, sociala tjänster, stöd till små och medelstora företag och ökad tillgång till finansiering kan ha stor betydelse för att minska trycket från irreguljär migration. Diasporainvesteringar i ursprungsländer kan också bidra till att minska detta tryck, medan remitteringar kan användas till utveckling. EU samarbetar med sina partner för att ta itu med de olika faktorerna bakom migration och tvångsförflyttning, inbegripet fattigdom och dålig samhällsstyrning, katastrofer, de negativa effekterna av klimatförändringar och miljöförstöring samt konflikter och instabilitet både i ursprungs- och transitländer.

Samarbete på fältet

EU satsar på en lång rad dialoger med partner för att hjälpa tredjeländer att förbättra och/eller utveckla sin egen migrations- och asylpolitik och sina egna migrations- och asylsystem, förbättra sin kapacitet för gränsförvaltning och migrationshantering, tillhandahålla internationellt skydd och tillgodose särskilda behov, såsom effektiv återanpassning efter återvändandet.

Migrationsdialoger med prioriterade partnerländer återspeglar denna övergripande strategi för migrationssamarbete. Migrationsdialogen mellan EU och Egypten omfattar till exempel gränsförvaltning, återvändande och återanpassning, skydd och arbetskraftsmigration, med stöd till sudanesiska flyktingar som en viktig prioritering. Den andra högnivådialogen om migration med Turkiet i november 2023 bekräftade båda sidors vilja att stärka det bilaterala samarbetet. Genomförandet av uttalandet från EU och Turkiet och återtagandeavtalet mellan EU och Turkiet är fortsatt avgörande för samarbetet: förutom att ta emot flyktingar från Syrien handlar viktiga insatser bland annat om att förebygga irreguljära inresor till och avresor från landet och bekämpa nätverk för migrantsmuggling. Vad gäller Asien inledde kommissionen i mars 2023 två omfattande dialoger om migration och rörlighet med Bangladesh och Pakistan. Det pågående arbetet med andra partner, till exempel Nigeria, Irak, Tunisien, Marocko och Mauretanien, innebär att arbetet kan gå vidare för varje partner inom alla viktiga frågor.

Kapacitetsuppbyggnad på västra Balkan omfattar också lagstiftningsberedning för kandidatländerna för deras framtida ansvar i fråga om migration och asyl som medlemsstater. Andra viktiga frågor är mottagningskapacitet och operativt stöd från EU:s byråer och finansiering för att hjälpa partnerna på västra Balkan att förbättra sina migrations- och gränsförvaltningssystem. Utplaceringen av gränsbevakningstjänstemän från Frontex och gemensamma patruller till stöd för gränsförvaltningen har utvidgats genom nya statusavtal (se nedan).

Detta samarbete möjliggörs genom ett större bidrag från EU. När det gäller programmet Europa i världen (instrumentet för grannskapspolitik, utvecklingssamarbete och internationellt samarbete – Europa i världen) har 10 % öronmärkts för åtgärder som rör migration och tvångsförflyttning, och över 190 projekt är på gång, till ett värde av cirka 5,3 miljarder euro. Till exempel har 691 miljoner euro avsatts för åtgärder i Nordafrika 2021–2023, varav nästan två tredjedelar har avsatts för att stärka styrning och förvaltning av migration och asyl. Den övergripande hanteringen av migration och yttre utmaningar i det södra grannskapet kommer att stärkas ytterligare i och med Europeiska rådets nyligen fattade beslut om att ytterligare stärka migrationsfinansieringen 5 .

EU:s finansiering kompletteras och förstärks också genom stöd från EU:s medlemsstater och andra partner i Team Europe-initiativ. Fokus ligger på kritiska prioriteringar för migration i ett visst land eller en viss region, där en samordnad och enhetlig insats kan ha en genomgripande effekt. De två Team Europe-initiativen för den centrala Medelhavsrutten samt för Atlantrutten och västra Medelhavsrutten lanserades båda på politisk nivå i december 2022 för att stödja verksamhet längs huvudrutterna till EU samt för att identifiera brister och överlappningar, stärka den lokala samordningen och prioritera gemensamma åtgärder. Ett annat Team Europe-initiativ avser den afghanska regionala tvångsförflyttningen.

Stöd till skydd i hela världen

Varje år tvingas miljontals människor lämna sina hem på grund av konflikter, våld, kränkningar av de mänskliga rättigheterna, förföljelse, katastrofer och klimatförändringarnas effekter. Antalet tvångsförflyttade personer nådde exceptionella nivåer 2023 och uppgår för närvarande till 110 miljoner i hela världen. Flest tas emot i utvecklingsländer och EU kommer att stå fast vid sitt åtagande att ge hjälp.

Tillsammans är EU och dess medlemsstater världens största givare när det gäller stöd till flyktingar och bidrar med 42 % av den globala finansieringen 6 . Under 2022 tillhandahöll enbart EU 2,4 miljarder euro i humanitärt bistånd, utvecklingsbistånd och fredsstöd till förmån för flyktingar och deras värdar. Under de senaste åren har omkring 80 % av EU:s budget för humanitärt bistånd varje år anslagits till projekt för att tillgodose behoven hos tvångsförflyttade personer och deras värdsamhällen i hela världen.

Detta inbegriper omfattande EU-stöd till Turkiet, som tar emot över 4 miljoner flyktingar och som ställdes inför en enorm utmaning till följd av krisen i Syrien, uppgående till 10 miljarder euro sedan 2011. EU har också gett stöd till Jordanien, Libanon och Irak för hanteringen av effekterna av krisen i Syrien och har spelat en viktig roll när det gäller att mobilisera bistånd från andra givare.

Under perioden 2021–2023 har nästan 150 miljoner euro anslagits till åtgärder på området skydd i Libyen, Tunisien, Marocko och Egypten, till exempel för att säkerställa ökad tillgänglighet och vård på lokal nivå för migranter i mycket utsatta situationer, underlätta tillgången till grundläggande tjänster, förbättra försörjningsmöjligheterna och, när det gäller Libyen, möjliggöra överföring från förvarsenheter till städer av registrerade flyktingar och asylsökande.

EU har också bidragit med betydande humanitärt stöd i Afghanistan, Iran och Pakistan, uppgående till över 665 miljoner euro sedan 2019, och har anslagit över 400 miljoner euro för att bidra till hanteringen av tvångsförflyttningen av rohingyafolket, främst i Bangladesh. Humanitärt bistånd och stöd till utvecklingssamarbete ges också till andra värdländer i Asien, Afrika och Latinamerika som ställs inför betydande tvångsförflyttningar, till exempel Colombia, Uganda, Tchad och Moçambique.

Multilateralt samarbete

EU:s samarbete med FN-organ är fortsatt ytterst värdefullt för båda parter. Det mångfasetterade och nära partnerskapet med Internationella organisationen för migration (IOM) och FN:s flyktingorgan (UNHCR) omfattar alla aspekter av migration och tvångsförflyttning och har fördjupats ytterligare genom insatserna vid den flyktingkris som utlöstes genom Rysslands invasion av Ukraina. Tillsammans är EU och dess medlemsstater de största givarna till IOM och de näst största givarna till UNHCR. Samarbetet har också utvidgats när det gäller situationsmedvetenhet och beredskap, så att UNHCR och IOM nu deltar i EU:s nätverk för beredskap och krishantering på migrationsområdet. Flyktingkrisen i Ukraina har också bidragit till ett stärkt samarbete mellan EU och Unicef om stöd till barn 7 . FN:s drog- och brottsbekämpningsbyrå (UNODC) är en nära partner till EU efter uppmaningen till åtgärder inom ramen för den globala alliansen mot smuggling av migranter.

EU stöder ett antal regionala processer för att främja tillvägagångssätt som inbegriper hela rutten: dialogen mellan EU och Afrika om migration och utveckling (Rabatprocessen), initiativet avseende migrationsvägarna mellan Afrikas horn–EU (Khartoumprocessen), partnerskapet för migration med länderna längs Sidenvägen (Budapestprocessen) och Pragprocessen (västra Balkan, det östra grannskapet och Centralasien). Sedan 2018 stöder EU också Niameyprocessen i Västafrika och Nordafrika för att förebygga och bekämpa smuggling av migranter och människohandel.

Det nya Samoaavtalet, som undertecknades av EU och dess medlemsstater i november 2023 och medlemmarna i Organisationen för stater i Afrika, Karibien och Stillahavsområdet, och som utgör en rättslig ram för förbindelserna under de kommande tjugo åren, innehåller ett utökat avsnitt om migration och rörlighet.

Arbetet i den gemensamma trepartsarbetsgruppen med AU, EU och FN för att hitta lösningar på Libyens migrationsutmaningar fortsätter på fältet. Bland de överenskomna prioriteringarna 8 ingår att arbeta för att få ett slut på det godtyckliga frihetsberövandet av migranter i Libyen och utveckling av alternativ till förvar samt att bekämpa människosmuggling och människohandel.

Tillsammans med internationella partner stöder EU handlingsplanen för utveckling och migration i Medelhavsområdet, Mellanöstern och Afrika, som lades fram i juli 2023, och den fortsatta Romprocessen, som eftersträvar en övergripande strategi för att hantera irreguljär migration, från ekonomiska investeringar till lagliga migrationsvägar och från skydd till åtgärder mot smuggling.

2.Främja lagliga migrationsvägar som ett alternativ till irreguljär migration

Samarbete om laglig migration är ett av inslagen i skräddarsydda, ömsesidigt fördelaktiga partnerskap som kan bidra till lösningen av gemensamma problem och till ett effektivt genomförande av återtagandeskyldigheterna.

Talangpartnerskap

De talangpartnerskap som presenterades i pakten stärker de lagliga migrationsvägarna till EU samtidigt som partnerländerna engageras strategiskt i migrationshanteringen, särskilt genom att partnerskapen bidrar till minskad irreguljär migration och uppmuntrar partner till samarbete om återvändande och återtagande. Kommissionens program för att hjälpa medborgare i partnerländerna att studera eller arbeta i EU bidrar till dessa partnerskap, utöver finansiering och stöd till kapacitetsuppbyggnad på områden som arbetsmarknadsinformation och kompetensutveckling, stärkt styrning av arbetskraftsmigration och yrkesutbildning. Alla program är skräddarsydda, med prioriteringar som fastställts av EU, medlemsstaterna och partnerlandet. För att detta verktyg ska kunna utnyttjas fullt ut är medlemsstaternas engagemang på EU-nivå avgörande, för en maximering av den hävstångseffekt som samarbetet om arbetskraftsmigration kan ha på återtagande.

Kommissionen har hittills prioriterat att inleda sådana partnerskap med Marocko, Tunisien, Egypten, Pakistan och Bangladesh. Talangpartnerskap med Nigeria och Senegal planeras också, beroende på om samarbetet förbättras i alla migrationsfrågor. De första rundabordssamtalen om talangpartnerskap med varje partnerland hölls 2023 och en ny rad samtal kommer att hållas under första halvåret 2024.

Attrahera talanger

EU:s ekonomiska tillväxt hämmas på grund av en kraftig brist på arbetskraft som påverkar flera olika sektorer i medlemsstaterna. Åtgärder för att maximera potentialen hos EU:s inhemska arbetskraft är den främsta prioriteringen, men arbetskraftsmigration är en nödvändig del av lösningen. Om EU ska kunna behålla sin konkurrenskraft behöver man attrahera kompetens och talanger och bygga vidare på de åtgärder som redan vidtagits, bland annat det reviderade blåkortsdirektivet och direktivet om ett kombinerat tillstånd. Det kommer att krävas ytterligare insatser för att slutföra reformen av direktivet om varaktigt bosatta i syfte att göra det lättare att förvärva ställning som varaktigt bosatt genom förenklade förfaranden. I november 2023 föreslog kommissionen att man skulle inrätta en EU-talangreserv, som är den första EU-övergripande plattformen för att underlätta internationell rekrytering till sektorer med brist på arbetskraft. Utvecklingen av den här satsningen blir ett centralt arbetsområde under de kommande åren, vid sidan av integrationsåtgärder för att se till att migranterna kan utnyttja sin fulla potential på arbetsmarknaden.

Bidra till globala vidarebosättningsinsatser

EU:s vidarebosättningsprogram har inneburit att de mest utsatta flyktingarna kan nå Europa utan att behöva använda kriminella smugglingsnätverk eller riskera sina liv genom att ta farliga rutter. EU står fast vid sitt åtagande att tillhandahålla säkra och lagliga migrationsvägar för människor som behöver skydd. Med den nya EU-ramen för vidarebosättning inom pakten får EU ett permanent system som befäster EU:s resultat när det gäller bidrag till globala vidarebosättningsinsatser. För perioden 2024–2025 har medlemsstaterna åtagit sig att ta emot över 60 000 personer genom EU:s system för vidarebosättning och inresa av humanitära skäl. Under de senaste tre åren har EU:s stöd till medlemsstaterna uppgått till över 318 miljoner euro. EU fortsätter också att stödja den humanitära evakueringen av människor från Libyen genom nödförflyttningsmekanismer i Niger och Rwanda för vidarebosättning för att hjälpa de mest utsatta att fly från fruktansvärda situationer.

3.Använda kollektivt inflytande för återtagande

Om återvändande och återtagande ska kunna fungera effektivt måste ursprungsländerna samarbeta i fråga om identifiering av medborgare, utfärda resehandlingar och acceptera återvändandeinsatser. Detta är en skyldighet både enligt internationell rätt och enligt ett antal multilaterala instrument och bilaterala avtal och arrangemang om återtagande. I praktiken är dock samarbetet ofta otillräckligt och behöver strategiskt stöd i form av engagemang på alla nivåer, genom en Team Europe-strategi och strategisk användning av relevant politik och relevanta verktyg.

Kommissionen och utrikestjänsten har stärkt användningen av diplomati och EU:s samlade kraft så att EU:s politik kan användas för att stödja åtgärder som gäller återvändande och återtagande. Viseringspolitiken har gett nya verktyg för att främja samarbete på detta område.

Enligt artikel 25a i viseringskodexen gör kommissionen regelbundet utvärderingar av samarbetet kring återtagande med tredjeländer och rapporterar om detta till rådet. Om samarbetet kring återtagande är otillräckligt, och med beaktande av unionens övergripande förbindelser med det berörda tredjelandet, har kommissionen möjlighet att föreslå restriktiva viseringsåtgärder. Denna process har varit avgörande för att utmaningar ska kunna identifieras och åtgärdas, och har lett till en stärkt dialog om återtagande med flera partner, med förbättrad dialog och samarbete med partner som Irak, Bangladesh och Gambia. Den fjärde rapporten lades fram i juli 2023 och ett nytt förslag till restriktiva viseringsåtgärder för Etiopien antogs tillsammans med ett förslag om att delvis upphäva de gällande restriktiva åtgärderna mot Gambia.

Artikel 25a-mekanismen omfattar endast viseringspliktiga länder. För de 64 länder med vilka EU har ett viseringsfritt system är upphävandemekanismen ett skydd mot missbruk av viseringsfria resor som kan leda till irreguljär migration. Denna mekanism kan ha en stark avskräckande effekt, men den har bara aktiverats en gång. Slutförandet av reformen av denna mekanism kommer att vara avgörande för att göra det lättare att använda den och för att åtgärda flera olika typer av missbruk av viseringsfria resor, till exempel allt fler irreguljära inresor på grund av bristande anpassning till EU:s viseringspolitik, system för medborgarskap för investerare i viseringsfria länder eller hybridhot, till exempel statsstödd instrumentalisering av migranter. Reformen innehåller också skärpta regler för missbruk i samband med ogrundade asylansökningar (2023 kom 23 % av alla asylansökningar i EU från viseringsfria länder).

Ett annat potentiellt verktyg för att säkra samarbete om återvändande och återtagande kan vara det reviderade allmänna preferenssystemet (GSP-förordningen). Kommissionen har föreslagit en ny bestämmelse i förordningen som skulle införa ett nytt kriterium för upphävande av förmånlig tullbehandling som beviljats ensidigt av EU, avseende allvarliga brister i genomförandet av skyldigheten att återta egna medborgare. Detta ökar incitamenten för tredjeländer att fullgöra sina internationella skyldigheter och främjar en bättre migrationshantering. För närvarande pågår förhandlingar om förordningen.

Det paradigmskifte som EU har åstadkommit i sina förbindelser med tredjeländer har redan gett goda resultat och detta kommer fortsatt att vara ett centralt tema i EU:s arbete under de kommande åren. Positiva incitament – bland annat på områdena handel, utveckling och laglig migration – måste användas på ett strategiskt och konsekvent sätt så att deras positiva dynamik gynnar samarbetet om återtagande.

Det är viktigt med konsekvens i genomförandet för förtroendet för EU:s och medlemsstaternas migrationspolitik, vilket kräver ökad övervakning och operativt stöd från EU:s byråer. Under det senaste årtiondet har EU:s gräns- och migrationshanteringsbyråers mandat utökats operativt vilket innebär att de kan öka sitt stöd till medlemsstaterna och utstationera personal och experter på områden som gränskontroll, återvändande och handläggning av asylansökningar.

Frontex

Med sitt förstärkta mandat har Frontex kunnat öka sitt stöd till medlemsstaterna när det gäller att förvalta de yttre gränserna, tillhandahålla tjänster, information, utrustning och tillgång till verktyg och expertis som bidrar till hanteringen av migrationsutmaningar i medlemsstaterna. Såsom anges ovan omfattar detta en allt större roll på återvändandeområdet. Det gradvisa inrättandet av den stående styrkan är på god väg att nå målet på 10 000 senast 2027, med syftet att den ska vara fullt utrustad och utbildad för att tillhandahålla betydande stöd för gränskontroll och återvändande. Detta är dock delvis beroende av att medlemsstaterna fullgör sina skyldigheter att tillhandahålla personal genom både långvariga utstationeringar och kortvariga utplaceringar.

Frontex har också förbättrat sin kapacitet att agera vid plötsliga behov och hybridhot, vilket framgår av dess snabba insatser i Finland i slutet av 2023. Utöver det operativa stödet har Frontex en avgörande roll i genomförandet av den europeiska integrerade gränsförvaltningen.

Frontex stöder också kapacitetsuppbyggnad och gränsförvaltning hos partner i tredjeländer. En ny generation statusavtal mellan EU och tredjeländer innebär att Frontex kan utplacera den stående styrkan med verkställande befogenheter mellan två länder utanför EU, vilket möjliggör gemensam gränskontroll över luft-, sjö- och landvägar. Sådana avtal har hittills tecknats mellan EU och Albanien, Moldavien, Montenegro och Nordmakedonien. Ett avtal med Serbien bör undertecknas inom kort och den 12 februari enades man officiellt om att inleda förhandlingar med Bosnien och Hercegovina.

Frontex har också samarbetsavtal som möjliggör samarbete med myndigheter i tredjeländer på områden som informationsutbyte, kapacitetsuppbyggnad och riskanalys. Sådana arrangemang finns för närvarande med Albanien, Georgien, Bosnien och Hercegovina, Kosovo 9*, Nordmakedonien, Azerbajdzjan, Turkiet, Armenien, Nigeria, Kap Verde, Kanada, Montenegro, USA, Moldavien, Ukraina och Förenade kungariket 10 . Frontex förhandlar för närvarande om ytterligare 16 samarbetsavtal, bland annat med partner i Nordafrika och Västafrika, samtidigt som man uppdaterar de befintliga arrangemangen med andra partner.

För alla dessa nya uppgifter har Frontex antagit och genomfört en strategi för grundläggande rättigheter som säkerställer att byrån följer EU-rätt och internationell rätt, inbegripet principen om non-refoulement.

Frontex utplaceringar I början av 2024 pågick 22 operativa insatser för att stödja medlemsstater och Schengenassocierade länder när det gäller gränskontroll och återvändande samt tillsammans med partnerländer. För närvarande har Frontex mer än 2 700 medlemmar i den stående styrkan utplacerade. Insatserna bidrar med stöd till övervakning av land-, sjö- och luftgränser. Bland annat stöds in- och utresekontroller vid gränsövergångsställena och återvändandeinsatser. Siffrorna ovan omfattar även Frontex insatser i tredjeländer. I början av 2024 hade Frontex över 500 tjänstemän på västra Balkan, i Albanien, Montenegro, Nordmakedonien och Serbien samt i Moldavien, som bistod de nationella myndigheterna med gränsförvaltning, övervakning, upptäckt av förfalskade handlingar och bekämpning av gränsöverskridande brottslighet samt användning av relevanta fordon.

EU:s asylbyrå

I januari 2022 blev Europeiska stödkontoret för asylfrågor (Easo) EU:s asylbyrå (EUAA), en fullt fungerande byrå med fler verktyg för att ge stöd till medlemsstaterna i asyl- och mottagningshanteringen. Genom en övervakningsmekanism, vars metod utarbetades 2023, ska den operativa och tekniska tillämpningen av EU:s rättsliga skyldigheter övervakas, vilket därmed bidrar till ett mer harmoniserat asylsystem i EU. Förutom att byrån hjälper medlemsstaterna direkt främjar byråns arbete med att använda operativa standarder, vägledning och utbildning för att anpassa medlemsstaternas asyl- och mottagningspraxis till varandra ökad konvergens och bidrar till färre sekundära förflyttningar.

EUAA har stött kommissionens arbete för att hjälpa medlemsstater som är utsatta för migrationstryck att bygga upp en stark asylstyrning med operativt och tekniskt stöd till medlemsstaterna i deras asyl- och mottagningssystem.

EUAA ger också stöd till kapacitetsuppbyggnad till vissa tredjeländer, med fokus på kandidatländer. Byrån har särskilt enats om bilaterala färdplaner med alla partner på västra Balkan för att underlätta anpassningen till EU:s regelverk samt anpassat dem till de särskilda behoven på plats.

EUAA:s utplaceringar EUAA:s asylstödgrupper i hela EU ger stöd till de nationella asyl- och mottagningsmyndigheterna i fråga om styrning, strategisk planering, kvalitet och förfaranden. Den 3 mars 2024 hade EUAA 1 141 utplaceringar i tolv medlemsstater.

Europol

Utplacering av personal i medlemsstaterna och partnerländerna är en viktig del av Europols arbete med att underlätta informationsutbyte och stödja utredningar. Detta inbegriper utplacering av experter och gästande tjänstemän för att stödja lokala brottsbekämpande myndigheter i tolv medlemsstater och partnerländer. I det operativa arbetet har Europol byggt upp sitt nätverk på grundval av 20 avtal som möjliggör utbyte av personuppgifter med tredjeländer om grov organiserad brottslighet och terrorism 11 . Dessa avtal är avgörande för att det nya mandatet mot smuggling av migranter och Europeiska centrumet mot smuggling av migranter ska kunna genomföras på ett effektivt sätt.

Europols utplaceringar Den 4 mars 2024 hade Europol 79 utplaceringar i elva medlemsstater och Moldavien. Dessa grupper, som består av experter från Europol och gästande tjänstemän, bistår de nationella myndigheterna med sekundära säkerhetskontroller och utredningar. De samlar också in information ute på fältet, som används för att utveckla hotbildsbedömningar på europeisk nivå och för att stödja utredningar.

eu-Lisa

EU-byrån eu-Lisa ansvarar för flera olika stora it-system som används inom EU:s politik för rättsliga och inrikes frågor. Byråns arbete är centralt för tillämpningen av it-verktyg som är avgörande för gränsförvaltning och som redan används eller ska tas i bruk, samt för deras interoperabilitet. Byrån har lyckats införa ett nätverk av system på EU-nivå och nationell nivå som gör det möjligt att få en fullständig överblick över de som reser in i EU.

Eurojust

Eurojust är unionens byrå för straffrättsligt samarbete och en viktig aktör i kampen mot smuggling av migranter. Byrån bidrar med stöd i komplexa gränsöverskridande fall som kräver rättslig samordning och gemensamma utredningsgrupper i kampen mot kriminella smugglare av migranter. Den organiserar även en fokusgrupp för människosmuggling som ska sammanföra rättsliga aktörer från medlemsstaterna för att analysera de organiserade kriminella gruppernas nya taktik på detta område och utbyta bästa praxis vid utredning och lagföring av dessa fall.

 

Genom samarbete har EU visat att man kan och kommer att leverera en verkligt gemensam migrations- och asylpolitik. I den migrations- och asylpakt som nyligen ingåtts beskrivs den helhetssyn som krävs för att göra Europas migrationshantering rättvis, effektiv och hållbar. Det är den enskilt mest nydanande översynen av EU:s migrations- och gränsförvaltningsregler sedan Schengenområdet och den inre marknaden inrättades. Och det innebär att generationer av invånare i Europa kommer att kunna fortsätta att använda dessa friheter som är unika för Europa.

Framöver måste vi satsa oförtröttligt på genomförandet för att säkerställa att alla medlemsstater har ett väl förberett system som en förutsättning för uppbyggnaden av det ömsesidiga förtroende som krävs för att paktens nya balanserade strategi ska fungera. Kommissionen kommer att leda det gemensamma arbetet med genomförandet och först väntar en gemensam genomförandeplan. Medlemsstaterna kommer även att få ekonomiskt, tekniskt och operativt stöd, bland annat från EU:s byråer. Dessutom måste arbetet fortsätta vad gäller att komplettera denna verktygslåda med lagstiftning med de delar som saknas om återvändande och varaktigt bosatta samt de kompletterande initiativen om smuggling, kommersiella transportmedel och viseringar.

Pakten kommer att i grunden förändra hur Europa hanterar migrationen, men den kan inte fungera i ett vakuum. Om Europa ska lyckas måste man förlita sig på en tvåspårsstrategi för strukturreformer, tillsammans med löpande insatser för den dagliga hanteringen av akuta påfrestningar och kriser. I likhet med de senaste åren kommer kommissionen att fortsätta att genomföra operativa insatser för att förbättra EU:s svar på gemensamma utmaningar och se till att kriser hanteras snabbt, med omfattande stöd till medlemsstaterna och rättvisa för migranter, med hjälp av tillgängliga ekonomiska resurser och stöd från EU:s byråer.

Slutligen kommer sökandet efter lösningar på nya och gamla utmaningar som medlemsstaterna ställs inför aldrig att upphöra. EU som helhet kommer att behöva fortsätta att söka efter praktiska sätt att hantera några av de mer svårhanterliga frågorna i samband med migration – det är ett globalt ansvar att förhindra resor som äventyrar liv. Migrationspolitikens externa dimension är avgörande för framgång, och hållbara lösningar kommer att kräva fortsatta insatser så att migration kan bli en prioritering i partnerskap som gynnar båda parter.

Våra åtgärder bygger på våra värderingar och genom ett rättvist och tydligt gemensamt agerande har EU visat att det går att åstadkomma resultat i fråga om migration. Detta bör fortsätta att prägla och vägleda våra framtida åtgärder.

(1)

   Screeningförordningen och ändringsförordningen om underlättande av screening (Ecris-TCN), förordningen om asyl- och migrationshantering, förordningen om asylförfaranden (gränsförfarandet för återvändande har flyttats till en separat rättsakt), förordningen om hantering av krissituationer på migrations- och asylområdet (om bl.a. instrumentalisering), Eurodacförordningen, direktivet om mottagningsvillkor, skyddsgrundsförordningen, förordningen om en ram för vidarebosättning, förordningen om inrättande av Europeiska unionens asylbyrå, direktivet om ett kombinerat tillstånd samt blåkortsdirektivet.

(2)

     Sammanfattas i EU:s insatser mot smuggling av migranter (europa.eu)

(3)

   Den 7 mars 2024 hölls ett möte med experter på återvändande och Schengens informationssystem (SIS) för att förbättra det praktiska samarbetet och fullt ut utnyttja potentialen hos SIS-registreringar om återvändande till stöd för en effektivare återvändandeprocess.

(4)

   I plattformen deltar medlemsstater, Schengenassocierade länder, Europeiska utrikestjänsten, EU:s asylbyrå, Frontex, Europol, Internationella organisationen för migration, FN:s flyktingbyrå UNHCR samt Ukraina, Moldavien och internationella partnerländer, särskilt USA, Kanada och Storbritannien.

(5)

     Extra möte i Europeiska rådet den 1 februari 2024.

(6)

     OECD/DAC:s undersökning 2022.

(7)

Andra FN-organ, som Internationella arbetsorganisationen (ILO), FN:s organisation för industriell utveckling (Unido) och FN:s kontor för projekttjänster (Unops), genomför EU-finansierade program på fältet.

(8)

      EU, AU och FN arbetar för brådskande åtgärder för att tillgodose migranters och flyktingars akuta behov i Libyen – Europeiska kommissionen (europa.eu).

(9)

*     Denna beteckning påverkar inte ståndpunkter om Kosovos status och är i överensstämmelse med FN:s säkerhetsråds resolution 1244 och med Internationella domstolens utlåtande om Kosovos självständighetsförklaring.

(10)

     Verksamhet inom ramen för överenskommelser med Ryssland och Belarus har avbrutits.

(11)

     Europol har även 16 samarbetsavtal och strategiska avtal som möjliggör strukturerade samarbeten utan utbyte av personuppgifter.