16.3.2023   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

CI 98/1

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN

Offentlig upphandling: Ett dataområde för att förbättra de offentliga utgifterna, främja datadriven politik och förbättra tillgången till upphandlingar för små och medelstora företag

(2023/C 98 I/01)

1.   Införande av ett europeiskt dataområde för offentlig upphandling

I EU spenderar över 250 000 offentliga myndigheter varje år omkring 2 biljoner euro (cirka 13,6 % av BNP) på inköp av tjänster, byggentreprenader och varor. Det kan vara allt ifrån nya vägar till datorplattor för elever eller sjukhusutrustning. Offentliga myndigheter är de främsta köparna inom många nyckelsektorer, såsom energi, transport, infrastruktur, avfallshantering, socialt skydd, hälso- och sjukvård, försvar och utbildning.

Genom att göra rätt inköpsval kan den offentliga sektorn främja sysselsättning, tillväxt och investeringar i Europa och skapa en innovativare, konkurrenskraftigare, energieffektivare och mer socialt inkluderande ekonomi. Detta kan stödja viktig politik på nationell nivå och EU-nivå, såsom återhämtningen från pandemin, den dubbla omställningen samt EU:s strategiska oberoende och digitala ledarskap.

För att kunna tillvarata alla möjligheter med offentlig upphandling är tillgången till data och förmågan att analysera dem avgörande. Trots det är data från endast 20 % av alla anbudsinfordringar som lämnats av offentliga upphandlare tillgängliga och sökbara för analys på ett enda ställe. Resterande 80 % är utspridda, i olika format, på nationell eller regional nivå och är svåra eller omöjliga att återanvända för politiska ändamål, för ökad öppenhet och för en bättre användning av medel. Med andra ord finns det mycket data om offentlig upphandling men skattebetalare, beslutsfattare och offentliga upphandlare har svårt att använda dem.

Kommissionens initiativ för data om offentlig upphandling syftar till att tillvarata de data som finns i hela EU genom att inrätta ett dataområde för offentlig upphandling, ett av de första gemensamma europeiska dataområden inom ett specifikt område som vuxit fram ur EU-strategin för data (1).

Detta dataområde kommer att revolutionera tillgången till och användningen av data om offentlig upphandling:

—

Det kommer att skapa en plattform på EU-nivå som för första gången ger tillgång till data om offentlig upphandling som hittills varit utspridda på EU-nivå, nationell nivå och regional nivå.

—

Det kommer att avsevärt förbättra uppgifternas kvalitet, tillgänglighet och fullständighet genom ett nära samarbete mellan kommissionen och medlemsstaterna och genom införandet av nya standardformulär, s.k. eForms (2), som kommer att göra det möjligt för offentliga upphandlare att lämna uppgifter på ett mer strukturerat sätt.

—

Denna stora mängd data kommer att kombineras med en uppsättning analysverktyg. Dessa inbegriper avancerad teknik, t.ex. artificiell intelligens (AI) i form av bl.a. maskininlärning och bearbetning av naturligt språk.

Integrerade data i kombination med tidigare känd och ny analysteknik kommer inte bara att förändra den offentliga upphandlingen, utan också ge offentliga upphandlare, beslutsfattare, företag och intresserade medborgare ny och värdefull kunskap.

Offentliga upphandlare i medlemsstaterna kommer att få bättre valuta för pengarna och fler verktyg för att rikta offentliga medel mot politiska prioriteringar som grön och social ekonomi. Till exempel kommer information från dataområdet för offentlig upphandling att göra det mycket lättare för offentliga upphandlare att

—

gå samman och göra gemensamma inköp för att få ett bättre pris och högre kvalitet,

—

generera fler anbud per anbudsinfordran genom att göra infordringarna mer attraktiva för anbudsgivarna, särskilt för små och medelstora företag och nystartade företag,

—

bekämpa otillåten samverkan och korruption samt andra brottsliga handlingar genom att upptäcka misstänkta mönster,

—

jämföra sig bättre med varandra och utbyta kunskap, till exempel i syfte att upphandla mer miljövänliga, socialt ansvarsfulla och innovativa produkter och tjänster,

—

automatisera uppgifter genom ytterligare digitalisering och ny teknik som dataområdet ger upphov till, vilket leder till betydande operativa besparingar.

Dataområdet för offentlig upphandling kommer också att bidra till minskad byråkrati för offentliga upphandlare och medlemsstater när de fullgör olika rapporteringsskyldigheter. Det kommer till exempel att bli mycket mindre betungande att

—

rapportera om efterlevnaden av viktig politik, såsom miljöanpassad, socialt ansvarsfull och innovativ upphandling (t.ex. efterlevnaden av målen i direktivet om rena fordon vid upphandling av rena fordon),

—

visa uppfyllandet av de nationella planerna inom ramen för faciliteten för återhämtning och resiliens och övervaka användningen av andra EU-fonder i realtid,

—

spåra entreprenörers och underentreprenörers identitet, inbegripet deras verkliga huvudmän, för att skydda integriteten i offentliga upphandlingsförfaranden i enlighet med t.ex. kraven i förordningen om faciliteten för återhämtning och resiliens (3).

Beslutsfattare på EU-nivå, nationell och regional nivå kommer att få omfattande kunskap som ger dem förutsättningar att förutsäga framtida trender, t.ex. när en viss andel av alla offentligt upphandlade fordon kommer att vara utsläppsfria, och bättre hantera kriser genom att i nära realtid övervaka handelsflöden som skapas av offentliga upphandlare, vilket gör EU mer motståndskraftigt.

Företag, särskilt små och medelstora företag, kommer att ha en användarvänlig portal där de har tillgång till mycket fler öppna anbudsinfordringar med bättre datakvalitet. På så sätt kommer de enkelt och i tid att kunna identifiera potentiellt relevanta anbudsinfordringar. De kommer också att kunna använda analysverktyg för att planera framåt och inrikta sina resurser på de mest lovande anbudsinfordringarna. Anbudsgivarna kan till exempel välja ut de upphandlare som fokuserar på innovativ och hållbar upphandling. Företag, särskilt små och medelstora företag, kommer också att gynnas om de offentliga upphandlarna använder nyförvärvad kunskap för att göra anbudsinfordringarna mer tillgängliga.

Medborgare, det civila samhället, skattebetalare och andra berörda parter kommer att få tillgång till mycket mer data om offentlig upphandling än tidigare, vilket förbättrar insynen och ansvarsskyldigheten i de offentliga utgifterna.

Detta är bara några exempel på hur smart samkörning och analys av data om offentlig upphandling kan frigöra potentialen hos offentliga utgifter i syfte att påskynda den gröna och den digitala omställningen och återhämtningen från covid-19-pandemin samt stödja andra politiska mål, såsom social inkludering och energieffektivitet. Och det här är bara början: med tanke på det stora antalet ekosystem som berörs av offentlig upphandling och mängden data som ska analyseras har AI en potential på detta område som vi i nuläget bara kan ana.

Dataområdet för offentlig upphandling kommer att inrättas successivt. Målet är senast i mitten av 2023 ha den grundläggande konstruktionen och uppsättningen analysverktyg på plats och upphandlingsdata som offentliggörs på EU-nivå tillgängliga i systemet. Före utgången av 2024 ska alla deltagande nationella publikationsportaler vara sammankopplade, de historiska data som offentliggjorts på EU-nivå vara integrerade och uppsättningen analysverktyg ha utökats. Från och med 2025 kan systemet förbindas med ytterligare externa datakällor.

2.   Dagens datalandskap för offentlig upphandling

Upphandlingsdata som offentliggörs på EU-nivå

Upphandlingsutgifterna regleras i direktiven om offentlig upphandling (4), som innehåller regler om organiseringen av upphandlingsförfaranden och offentliggörandet av data i samband med dessa för kontrakt av högre värde (5) (över EU:s tröskelvärden). Förfaranden över EU:s tröskelvärden står för omkring 20 % av alla offentliga upphandlingskontrakt. Offentliga upphandlare på lokal, regional och nationell nivå måste offentliggöra uppgifter om meddelande- och tilldelningsskedena i dessa förfaranden på EU:s webbplats Tenders Electronic Daily (6) (TED) i enlighet med de tekniska specifikationer som tillhandahålls av Europeiska unionens publikationsbyrå (7). Kravet på offentliggörande omfattar för närvarande inte hela upphandlingscykeln, särskilt inte faserna efter kontraktstilldelningen.

De nuvarande formulären för offentliggörande på TED kommer snart att ersättas av eForms (8). eForms kan användas på frivillig basis från och med den 14 november 2022. Den 25 oktober 2023 kommer de nuvarande standardformulären att försvinna och det kommer att bli obligatoriskt att använda eForms vid upphandlingsförfaranden över EU:s tröskelvärden.

Med eForms kommer upphandlingsdata att kunna samlas in på ett mer strukturerat sätt. En strukturerad datainsamling är avgörande för att få fram bättre och fullständigare data, vilket är avgörande för en tillförlitlig dataanalys. Till exempel innehåller eForms särskilda fält där man på ett strukturerat sätt kan lämna upplysningar om miljöanpassad, socialt ansvarsfull och innovativ upphandling (inklusive efterlevnaden av direktivet om rena fordon), vilket inte är möjligt med dagens meddelanden.

Införandet av eForms kommer också att göra det möjligt att med tiden samla in data som speglar hela upphandlingscykeln. Därför kommer eForms att utökas för att för första gången omfatta frivilliga formulär för meddelanden om slutförande av kontrakt (dvs. upplysningar efter kontraktstilldelningen om t.ex. det slutliga betalade priset, använda underleverantörer, faktisk tid för slutförande och mottagna klagomål).

Upphandlingsdata som genereras och offentliggörs på medlemsstatsnivå

Förfaranden för offentlig upphandling under EU:s tröskelvärden står för resterande 80 % av upphandlingskontrakten. Det finns ingen skyldighet på EU-nivå att offentliggöra information om dessa förfaranden på TED och ingen gemensam standard. På vilket sätt offentliga upphandlare samlar in och offentliggör data från dessa förfaranden beror på nationella regler och den administrativa organisationen i varje medlemsstat. Detta innebär att det finns många olika publikationsportaler, tröskelvärden och standarder (9), vilket gör det svårt att återanvända data för en bättre användning av medel, ökad öppenhet och politiska ändamål.

3.   Fördelar med att utnyttja data om offentlig upphandling fullt ut

Att skapa ett integrerat dataområde för offentlig upphandling över och under EU:s tröskelvärden, i kombination med en uppsättning analysverktyg baserat på avancerad teknik, kommer att gynna såväl offentliga upphandlare som beslutsfattare på EU-nivå och nationell nivå, företag, forskare och skattebetalare.

Offentliga upphandlare i medlemsstaterna på alla nivåer kommer att få bättre valuta för de pengar de lägger på offentliga upphandlingsförfaranden, eftersom dataområdet för offentlig upphandling kommer att möjliggöra en mer datadriven planering av anbudsinfordringar, liksom riktmärkning och kunskapsutbyte, ökad digitalisering samt lättare upptäckt av bedrägerier och otillåten samverkan, samtidigt som tillgången till anbudsinfordringar förbättras, särskilt för små och medelstora företag.

—   Få bättre valuta för pengarna genom datadriven planering av anbudsinfordringar

Offentliga upphandlare kommer att få värdefull kunskap om efterfrågan, bland annat för att med hjälp av AI och maskininlärning kunna förutsäga framtida trender. De kommer också att få värdefull kunskap om utbudssidan, dvs. anbudsgivarnas tidigare resultat, för att kunna bedöma vilka som har gett valuta för pengarna.

Med denna kunskap kan offentliga upphandlare organisera upphandlingsförfaranden på ett effektivare sätt. De kan till exempel gå samman och göra gemensamma inköp, antingen genom inköpscentraler eller på ad hoc-basis, för att få bättre priser och få varor och tjänster av högre kvalitet. I dag är dessa möjligheter fortfarande till stor del outnyttjade, särskilt över gränserna: endast 11 % av EU-förfarandena genomförs i form av gemensam upphandling.

I dag samordnas många gemensamma upphandlingsförfaranden på EU-nivå inom vissa specifika sektorer av ekonomin. Ett konkret exempel är det gemensamma företaget EuroHPC (högpresterande datorsystem), en gemensam upphandling samt samarbete inom forskning och utveckling med en budget på 1 miljard euro. Inom denna ram upphandlar franska Grand Equipement National de Calcul Intensif (GENCI) och det tyska forskningscentrumet Jülich gemensamt två kvantsimulatorer (superdatorer). Ett annat exempel är EU:s gemensamma upphandling av Veklury® (remdesivir), ett antiviralt läkemedel för patienter med covid-19, som samordnas av kommissionens myndighet för beredskap och insatser vid hälsokriser (Hera). 22 medlemsstater och länder deltar och kan beställa läkemedlet enligt det andra ramavtalet som undertecknades den 19 juli 2022. Med en mer datadriven planering skulle offentliga upphandlare kunna dra nytta av fördelarna med gemensam upphandling inom mindre synliga sektorer och utan EU-samordning.

—   Förbättra de offentliga utgifternas målinriktning och resultat genom riktmärkning och kunskapsutbyte

Eftersom data om offentlig upphandling för närvarande är utspridda över många system och i olika format, förblir värdefulla kunskaper om särskilt framgångsrika eller riktade anbudsinfordringar ofta instängda i silor. Offentliga upphandlare ställer sig därför mycket positiva till att dataområdet för offentlig upphandling skapar möjligheter att mäta och jämföra sig med och lära av varandra. Denna kunskap kan antingen utbytas efter behov eller spridas i större skala genom utbildning och vägledningsdokument.

Detta gäller särskilt områden där de kommande formulären, eForms, för första gången kommer att möjliggöra en strukturerad insamling av data, särskilt om miljöanpassad, socialt ansvarsfull och innovativ upphandling. Detta kommer till exempel att göra det möjligt att identifiera för vilka upphandlingsförfaranden och på vilket sätt offentliga upphandlare använder sig av miljökriterier. Utbytet av kunskaper om strategisk upphandling mellan olika områden kommer att bidra till en bättre användning av offentliga utgifter för att genomföra den gröna given och andra prioriterade politikområden.

Eftersom dataområdet för offentlig upphandling kommer att leda till ökad harmonisering och kompatibilitet mellan systemen kan kunskaps- och resursutbytet också utökas till att omfatta tekniska verktyg, såsom analysmodeller.

—   Dra nytta av ytterligare digital omvandling

Dataområdet för offentlig upphandling kommer att ytterligare främja den digitala omvandlingen hos offentliga upphandlare och offentliga förvaltningar i allmänhet, i linje med kommissionens strategi för e-upphandling (10). Med tiden kommer alltmer data att distribueras automatiskt från de många offentliga upphandlarna till mer centraliserade nivåer. Detta innebär att de avancerade analys- och AI-tekniker som används inom dataområdet för offentlig upphandling kommer att göra det möjligt för offentliga upphandlare att ytterligare automatisera anbudsfasen. Ett exempel som har genomförts i flera pilotprojekt (11) är det automatiska valet av CPV-koder vid klassificering av en anbudsinfordran. Detta sparar inte bara resurser, utan ökar också deltagandet, eftersom felklassificering av CPV-koder kan leda till att färre potentiella anbudsgivare identifierar ansökningsomgångarna som relevanta för dem.

—   Bekämpa otillåten samverkan, korruption och bedrägerier och undvika slöseri med offentliga medel

Varje år går en del av de offentliga utgifterna förlorade på grund av bedrägerier, korruption och annat olagligt beteende. Därför är medlemsstaterna enligt EU-lagstiftningen, särskilt förordningen om faciliteten för återhämtning och resiliens, skyldiga att vidta lämpliga åtgärder för att förebygga, upptäcka och korrigera bedrägerier, korruption och intressekonflikter som rör de medel som tillhandahålls inom ramen för faciliteten (12). I kombination med AI- och maskininlärningsteknik kommer den stora mängden data som finns tillgänglig inom dataområdet för offentlig upphandling att hjälpa offentliga upphandlare att lättare upptäcka potentiell otillåten samverkan, till exempel i form av uppgjorda anbud och korruption. Denna nya teknik kan användas för att identifiera beteenden och utgiftsmönster som tyder på missförhållanden och flagga dem för vidare utredning.

Ett konkret exempel på ett projekt där data och analysteknik har använts för att bekämpa otillåten samverkan och bedrägerier är det EU-finansierade projektet TheyBuyForYou. Här behandlades slovenska upphandlingsdata med hjälp av maskininlärningsmetoder (övervakade, oövervakade och statistiska) för att identifiera potentiella bedrägerimönster. Projektet visade att det var ändamålsenligt och effektivt att använda data på detta sätt. Det är praktiskt taget omöjligt att använda en så stor mängd data manuellt.

Genom att koppla samman data från dataområdet för offentlig upphandling med andra befintliga datakällor skulle de offentliga myndigheterna dessutom bättre kunna förstå ägarstrukturen hos deltagarna i upphandlingsförfaranden, bland annat genom att identifiera deras verkliga huvudmän.

—   Förbättra tillgången till anbudsinfordringar för att främja konkurrens

Huvudsyftet med offentlig upphandling är att främja konkurrens för att använda offentliga medel så effektivt som möjligt. Detta är än viktigare i dag när de offentliga budgetarna är ansträngda efter covid-19-pandemin och när de militära utgifterna ökar.

Men i 60 % av medlemsstaterna mottas i dag i mer än 20 % av alla förfaranden endast ett anbud, dvs. utan konkurrens. Dataområdet för offentlig upphandling kommer att hjälpa offentliga upphandlare och beslutsfattare att upptäcka vissa mönster och förstå hur anbudsinfordringar kan göras mer tillgängliga, särskilt för små och medelstora företag.

—   Enklare rapportering om innovativ, miljöanpassad och socialt ansvarsfull upphandling

Dataområdet för offentlig upphandling kommer också att minska byråkratin för offentliga upphandlare och medlemsstater när de fullgör olika rapporteringsskyldigheter, till exempel när det gäller innovativ, miljöanpassad och socialt ansvarsfull upphandling.

I dag kan offentliga upphandlare endast lämna upplysningar om efterlevnaden av kriterierna för miljöanpassad, innovativ och socialt ansvarsfull upphandling på ett ostrukturerat sätt (13). Genom eForms införs särskilda och användarvänliga fält för dessa kriterier.

Ett exempel på obligatorisk miljöanpassad upphandling är det reviderade direktivet om rena fordon (14). I direktivet fastställs nationella mål för offentlig upphandling av rena fordon för att öka efterfrågan och påskynda utbyggnaden av utsläppssnåla och utsläppsfria fordon. De data som samlas in via de särskilda fälten i eForms och analyseras inom ramen för dataområdet för offentlig upphandling kommer i hög grad att underlätta medlemsstaternas rapportering enligt direktivet och möjliggöra en korrekt övervakning av dessa mål.

—   Spåra användningen/utnyttjandet av EU-medel

eForms kommer också att innehålla särskilda fält avseende EU:s olika fonder och program. Dataområdet för offentlig upphandling kommer således att hjälpa medlemsstaterna att övervaka och rapportera om användningen och utnyttjandet av dessa medel, inbegripet medel från faciliteten för återhämtning och resiliens, som till exempel används för investeringsprojekt såsom vätgasanläggningar eller bussar med alternativ framdrivning genom förfaranden för offentlig upphandling (15). Dessutom kommer medlemsstaterna att lättare kunna övervaka relevanta entreprenörer, underentreprenörer och verkliga huvudmän.

Dataområdet för offentlig upphandling kommer att ge beslutsfattare på EU-nivå och nationell nivå ett kraftfullt verktyg för att övervaka, jämföra och analysera offentliga utgifter i hela EU.

En enklare och mer strukturerad rapportering för offentliga upphandlare innebär effektivare övervakning för beslutsfattare. Att analysera ostrukturerad text är inte bara mycket tidskrävande utan kan också leda till fel. I likhet med de flesta data om offentlig upphandling är informationen dessutom utspridd över flera system. I och med införandet av eForms och en plattform för tillgång till data både över och under tröskelvärdena för offentliggörande kan beslutsfattarna övervaka och driva på genomförandet av viktiga politiska åtgärder på ett effektivare sätt. Detta innebär att de kan bedöma den offentliga politikens effektivitet inom och utanför offentlig upphandling och vid behov anpassa den baserat på fullständiga uppgifter i nära realtid.

Dataområdet för offentlig upphandling kommer också att ge beslutsfattare kunskap för att på ett effektivare sätt kunna hantera framtida kriser och därmed öka motståndskraften. Globala kriser som covid-19-pandemin har understrukit digitaliseringens betydelse, även inom offentlig upphandling. Offentlig upphandling är den viktigaste kanalen för inköp av medicinsk utrustning och läkemedel. E-upphandling och tillgång till uppgifter om offentlig upphandling har redan påskyndat distributionen av medicinska förnödenheter och resurser som akut behövs, såsom personlig skyddsutrustning under hälsokrisens första månader. Mer realtidsdata och data av högre kvalitet skulle kunna göra det möjligt att spåra kritiska förnödenheters ursprung och till och med införa ett betygsystem där offentliga upphandlare kan ange sin kvalitet efter ursprung och/eller leverantör (utöver de befintliga kvalitetsmärkningarna, som ibland visat sig vara otillförlitliga).

På senare tid har kriget i Ukraina medfört störningar i leveranskedjorna och kraftigt stigande energipriser, motiverat ett antal medlemsstater att öka de militära utgifterna och orsakat en flyktingvåg med miljontals människor som behöver skydd. Här skulle dataområdet för offentlig upphandling göra det möjligt att bättre förstå hur denna utveckling påverkar den inre marknaden, särskilt i kombination med andra marknadsdata, t.ex. om råvaror. Övervakningen av flödet av varor och tjänster som upphandlas av offentliga upphandlare på den inre marknaden och mellan den inre marknaden och tredjeländer, i nära realtid och på mycket detaljerad nivå, kommer att ge beslutsfattarna ny kunskap för att effektivare kunna hantera kriser och därmed bidra till att göra EU mer motståndskraftigt.

Företag, dvs. potentiella anbudsgivare, kommer att få tillgång till mycket fler öppna anbudsinfordringar med bättre datakvalitet över hela Europa. Ett nytt användargränssnitt kommer att göra det möjligt för företagen att enkelt identifiera relevanta anbudsinfordringar i tid. Nya analysverktyg i kombination med aktuella och historiska data kommer att göra det möjligt för dem att planera framåt, identifiera marknadstrender (t.ex. hållbarare upphandling) och lägga mer strategiska anbud (t.ex. upphandlarprofiler och långsiktig planering).

Denna förenklade tillgång till en enda kontaktpunkt och analysverktygen är särskilt viktiga för att skapa lika villkor för små och medelstora företag. Små och medelstora företag saknar resurser för att övervaka flera olika portaler för relevanta anbudsinfordringar. Med tanke på deras knappa resurser och särskilda sakkunskap måste de dessutom koncentrera sig på att lämna anbud i de upphandlingar där de har störst chans att vinna. Dataområdet för offentlig upphandling hjälper dem i just detta avseende. Små och medelstora företag som är specialiserade på området skulle till exempel kunna ringa in upphandlare som fokuserar på innovativ och hållbar upphandling och ta reda på hur de tidigare har anordnat anbudsinfordringar. Små och medelstora företag kommer också att gynnas om offentliga upphandlare använder nyförvärvad kunskap för att göra anbudsinfordringarna mer tillgängliga för mindre företag.

Skattebetalarna, sammanslutningar, icke-statliga organisationer och medborgare har i allt högre grad efterlyst mer insyn i hur de offentliga utgifterna förvaltas. Genom att ge dem lämplig tillgång kommer dataområdet för offentlig upphandling att leda till större ansvarsskyldighet för offentliga upphandlare. Framför allt kommer forskare och datajournalister att få tillgång till en mycket bredare pool av data av god kvalitet för att genomföra sina respektive projekt och bidra till nya kunskaper. Att ge den akademiska världen tillgång till dataområdet för offentlig upphandling kommer i sin tur att ge upphov till innovativa idéer inom analysteknik och med tiden berika dataområdets analysverktyg.

4.   Konceptet med ett europeiskt dataområde för offentlig upphandling

För att utveckla ett verkligt integrerat dataområde för offentlig upphandling kommer det att krävas gemensamma insatser av EU, medlemsstaterna och alla offentliga upphandlare i hela EU. Dataområdet för offentlig upphandling kommer att bestå av fyra lager.

Image 1

Datakällslager

Datakällslagret kommer att bestå av de datakällor som används inom dataområdet för att samla in data. Det finns tre huvudsakliga datakällor:

—

TED-portalen, som förvaltas av Europeiska unionens publikationsbyrå och som innehåller data om upphandlingar före kontraktstilldelning, huvudsakligen över EU:s tröskelvärden. Vissa medlemsstater skickar redan frivilligt meddelanden om upphandlingar under EU:s tröskelvärden. Detta kommer att bli ännu enklare med de frivilliga formulär som man planerar att införa i form av eForms. eForms kommer i framtiden också att omfatta ett frivilligt meddelande om slutförande för att bättre spegla en offentlig upphandlings hela livscykel, inbegripet fasen efter kontraktstilldelning.

—

Medlemsstaternas portaler för offentlig upphandling, som innehåller den senaste informationen om upphandlingar (16). I ett första steg kommer dessa främst att innehålla data före kontraktstilldelning om förfaranden under EU:s tröskelvärden, i den mån dessa samlas in av medlemsstaterna (se sida 4). Medlemsstaterna kommer fortsatt att kontrollera vilka data de vill dela med sig av till dataområdet för offentlig upphandling (utöver de data som måste offentliggöras på TED enligt direktiven om offentlig upphandling) (17).

—

Andra offentliga och privata databaser kan anslutas till dataområdet för offentlig upphandling för att möjliggöra ännu mer djuplodande kunskap och dubbelkontroller i kombination med data om offentlig upphandling, såsom offentliga register med uppgifter om företag och uppgifter om anbudsgivande företags verkliga huvudmän.

Integrationslager

Integrationslagret, som kommer att inrättas av kommissionen i samarbete med medlemsstaterna, kommer att skapa en harmoniserad pool av data om offentlig upphandling från de källor som anges ovan. Den samlar in och ”översätter” inkommande data innan de distribueras till nästa lager och till användarna:

—

Uppgifterna samlas in via särskilda maskinläsbara (18) gränssnitt och datapipor.

—

Uppgifterna kontrolleras sedan mot en rad datakvalitetsregler. Detta gör det möjligt att flagga problem med fullständighet och kvalitet på en resultattavla för datakvalitet och beroende på den avsedda användningen radera data av dålig kvalitet eller överlappande data som skulle äventyra analysen. Huvudansvaret för datakvaliteten ligger dock hos de offentliga upphandlarna (se även sida 12).

—

Data om offentlig upphandling finns i olika format. TED-data finns för närvarande i standardformulär och kommer i framtiden att finnas i eForms. Vissa medlemsstater använder sig av OCDS-formatet (19), medan andra använder olika andra format. Integrationslagret ”översätter” alla data till ett gemensamt språk, dvs. den e-upphandlingsontologi (20) som har utvecklats av Publikationsbyrån i samarbete med medlemsstaterna (21). Detta är nödvändigt för att länka samman data från olika källor och återanvända data för analysändamål.

Analyslager

Kommissionen kommer även att bygga en uppsättning analysverktyg som omfattar ny teknik (AI, maskininlärning och bearbetning av naturligt språk). Medlemsstaterna kan skapa sina egna analyslager för att kombinera data från dataområdet för offentlig upphandling med ytterligare nationella källor om detta ger värdefulla kunskaper om dem (22).

Klientlager/användargränssnitt

Ett användargränssnitt som inrättas av kommissionen kommer att göra det möjligt för slutanvändare att få tillgång till data i integrationslagret och/eller härledda kunskaper i analyslagret. Olika användarkategorier (t.ex. medlemsstater, offentliga upphandlare, företag, medborgare, icke-statliga organisationer, journalister och forskare) kommer att ha olika åtkomsträttigheter, där en åtskillnad görs mellan offentliga och icke-offentliga data och mellan deltagande medlemsstater som utbyter data med dataområdet för offentlig upphandling (dataområdets medlemmar, se även nästa avsnitt) och de som behöver mer tid att förbereda sig. Den berörda informationens känslighet kommer att beaktas vid fastställandet av de olika användarkategoriernas åtkomsträttigheter. Detta gränssnitt kommer att testas av användarna och utformas på ett användarcentrerat sätt så att särskilt små och medelstora företag och medborgare lätt kan få den information som de söker. Avsikten i detta skede är att de olika användarkategorierna ges tillgång kostnadsfritt.

Det smarta mellanprogrammet Simpl kommer när det är tillgängligt att integreras i dataområdet för offentlig upphandling. Simpl erbjuder horisontella komponenter för moln till edge-sammanslutningar och tillämpning av gemensamma dataområden (23).

5.   Viktiga möjliggörande faktorer på medlemsstatsnivå

Ett fåtal initiativ (24) har redan tagits för att integrera upphandlingsdata över och under EU:s tröskelvärden. Dessutom har ett pilotprojekt för analys av e-upphandlingsdata genomförts under 2020 och 2021 i syfte att kartlägga olika datakällor (från TED och tre medlemsstater). Alla dessa försök har ställts inför samma utmaningar: olika dataformat, bristande datakvalitet (inklusive saknade identifierare), brist på automatisering och begränsade data.

Dataområdet för offentlig upphandling kommer att kunna hantera olika format eftersom de kommer att omvandlas till ett gemensamt ”språk”, e-upphandlingsontologin (se föregående avsnitt) (25). De utmaningar som kvarstår måste hanteras på medlemsstatsnivå. Detta är av största vikt för att medlemsstaterna lättare ska kunna delta i och utbyta data inom dataområdet för offentlig upphandling.

Medlemmarna i dataområdet kommer att ha tillgång till de data som finns inom dataområdet. Även de medlemsstater som ännu inte är redo att delta i dataområdet kan dock dra nytta av att genomföra principerna nedan, eftersom de har betydelse för den operativa effektiviteten och förberedelserna för en mer evidensbaserad politik. Kommissionen är beredd att ha ett nära samarbete med alla medlemsstater för att omsätta dem i praktiken.

Förbättra datakvaliteten och automatisera dataflöden

Låg datakvalitet, t.ex. saknade, felaktiga eller dåligt formaterade data, var en av de största utmaningar som alla tidigare initiativ ställdes inför när de skulle analysera data om offentlig upphandling. Ofta behövde man göra korrigeringar innan en analys var möjlig. Eftersom kvaliteten på de insikter som kommer från dataområdet för offentlig upphandling beror på kvaliteten på dataunderlaget är det ytterst viktigt att förbättra datakvaliteten:

—

För att stödja de deltagande medlemsstaterna kommer dataområdet för offentlig upphandling att kontrollera inkommande data mot en uppsättning datakvalitetsregler och flagga för fullständighets- och kvalitetsproblem på en resultattavla för datakvalitet. Dataområdet för offentlig upphandling kan dock inte själv korrigera data. Huvudansvaret för att förbättra datakvaliteten ligger hos medlemsstaterna/de offentliga upphandlarna. Medlemsstaterna rekommenderas därför att kontrollera datakvaliteten på källnivå (26).

—

Genom den obligatoriska användningen av eForms kommer datakvaliteten att förbättras, tack vare det mer strukturerade formuläret och de skärpta reglerna för företag. Uppdateringar och korrigeringar kommer också att bli mycket enklare med eForms. För att fullt ut utnyttja möjligheterna med eForms när det gäller datakvalitet bör medlemsstaterna också använda sig av frivilliga eForms-meddelanden för förfaranden under EU:s tröskelvärden.

Att läsa och samla in data om offentlig upphandling från en punkt till en annan innebär i dag upprepad manipulering av data, särskilt i en miljö med flera decentraliserade datakällor. En automatisering av dataflödena skulle inte bara ytterligare förbättra datakvaliteten, utan också bana väg för möjligheten att överföra och analysera data i nära realtid – samtidigt som betydande resurser skulle sparas längs vägen.

—

Det första steget mot detta mål är att säkerställa att de datakällor som används vid offentlig upphandling är maskinläsbara. Detta gäller vid anslutningen av de nationella portalerna till dataområdets integrationslager genom maskinläsbara gränssnitt (se föregående avsnitt) men bör också tillämpas av medlemsstaterna för alla offentliga upphandlare.

—

Användningen av unika och beständiga identifierare är ett annat viktigt steg för att ytterligare automatisera dataflödena. Unika identifierare avser dataelement och dataset, såsom köpare, leverantörer, förfaranden och faser av förfaranden, delområden, kontrakt och föremål för upphandlingsförfarandena (t.ex. tjänster eller produkter), och strukturerar därmed data på ett effektivt sätt. Medlemsstaterna bör därför använda identifierare i hela ekosystemet för offentlig upphandling om de inte redan gör det. E-upphandlingsontologin underlättar och uppmuntrar användningen av beständiga unika identifierare för att stödja denna process.

—

Ju mer medlemsstaterna automatiserar sina dataflöden, desto mer kommer de att kunna utnyttja ny teknik som AI och bearbetning av naturligt språk för att spara resurser genom ökad operativ effektivitet, t.ex. genom att klassificera dataelement som CPV-koder eller upprätthålla nomenklaturer. Samma nya teknik kan ge upphov till nya och mer heltäckande kunskaper som kompletterar analysverktygen för dataområdet för offentlig upphandling på nationell eller regional nivå, t.ex. prisindex för att göra en mer korrekt uppskattning av kostnaderna.

Utöka datainsamlingen så att den omfattar hela upphandlingscykeln

Medlemsstaterna bör sträva efter att även samla in data från före och efter kontraktstilldelningen. Vissa medlemsstater offentliggör redan meddelanden om kontraktets slutförande, som innehåller information om de slutliga kostnaderna och kontraktets faktiska varaktighet. I de eForms som kommer inom kort kommer det att finnas ett frivilligt meddelande om slutförande att fylla i. Medlemsstater som ännu inte offentliggör meddelanden om slutförande uppmanas starkt att använda de framtida meddelandena om slutförande i eForms som ett första steg mot utökad datainsamling.

Genom att kombinera information om planeringsfasen (vad upphandlarna planerar att upphandla), konkurrensfasen (uppskattat pris och förväntad varaktighet), tilldelningsmeddelandet (hur mycket det kommer att kosta) och meddelandet om slutförande (hur mycket det till slut kostade och hur länge kontraktet varade) kommer dataområdet för offentlig upphandling och dess analysverktyg att kunna ge användarna en mycket mer heltäckande förståelse av hela den offentliga upphandlingens livscykel.

För att kunna genomföra ovannämnda principer behöver ny kapacitet och kompetens byggas upp. En sådan kapacitetsuppbyggnad bör vara målinriktad på ett sätt som gör det möjligt att kombinera affärsmässiga och tekniska färdigheter, vilket är avgörande för att en datadriven satsning ska lyckas.

6.   Successivt genomförande i samarbete med medlemsstaterna

Dataområdet för offentlig upphandling får ekonomiskt stöd genom programmet för ett digitalt Europa (27). För perioden 2021/2022 beviljades 4 miljoner euro. Behoven för 2023 och 2024 uppskattas till cirka 3 miljoner euro. När systemet väl är i drift kommer kostnaderna på EU-nivå att vara runt 500 000 euro per år. Medlemsstaterna bär sina egna kostnader för att digitalisera sina system för offentlig upphandling och ansluta sina datakällor till dataområdet för offentlig upphandling. Det finns dock ekonomiskt och tekniskt stöd att få genom faciliteten för återhämtning och resiliens, instrumentet för tekniskt stöd och strukturfonderna.

Dataområdet för offentlig upphandling kommer att genomföras successivt, så att medlemsstaternas och andra användares behov kan diskuteras vid särskilda workshoppar och beaktas medan genomförandet pågår. Denna samarbetsstrategi kommer att hjälpa till att skapa en användbar produkt för berörda parter både på nationell nivå och på EU-nivå. De tre huvudfaser som anges nedan kan därför anpassas efter hand. Till exempel skulle vissa externa databaser kunna anslutas till dataområdet för offentlig upphandling redan under de två första faserna om användarna efterfrågar det.

Fas 1: Fram till och med andra kvartalet 2023

I ett första steg kommer kommissionen att skapa dataområdets grundläggande struktur och en mindre uppsättning dataanalysverktyg. TED kommer att vara den första datakällan som ansluts till dataområdet. I framtiden kommer indikatorerna för offentlig upphandling för resultattavlan för den inre marknaden (28) och andra grundläggande indikatorer att beräknas på grundval av detta.

Samtidigt kommer datastyrningsramen för dataområdet för offentlig upphandling att utarbetas i samarbete med medlemsstaterna för att fastställa ansvarsområdena, samverkan med viktiga intressenter samt underhåll och vidareutveckling av dataområdet. Parallellt med detta kommer förberedande åtgärder att vidtas för att stödja de medlemsstater som vill ansluta sig till dataområdet.

Fas 2: Tredje kvartalet 2023 till och med fjärde kvartalet 2024

Den andra fasen kommer att pågå i ungefär två år och huvudsakligen omfatta tre parallella arbetsspår:

—

Kommissionen kommer att hjälpa intresserade medlemsstater att ansluta sina nationella publikationsportaler till dataområdet för offentlig upphandling genom integrationslagret. De nationella portaler som använder EU-meddelanden (antingen dagens formulär eller eForms) kommer att vara lättare att ansluta än de som använder andra format.

—

Kommissionen kommer också att vidareutveckla dataanalysverktygen och integrera mekanismer som AI för att hjälpa till att identifiera mönster och övervaka politiska åtgärder som den gröna given, samt innovativ eller socialt ansvarsfull upphandling. Dessutom kommer kommissionen att genomföra resultattavlan för kvalitet för att ge de deltagande medlemsstaterna återkoppling om uppgifternas kvalitet och fullständighet och göra det möjligt för dem att införa eller förbättra sina egna system för hantering av datakvalitet.

—

Det tredje spåret är att integrera historiska data från TED och om möjligt från nationella portaler för att kunna identifiera trender under det senaste årtiondet och bättre förutsäga framtida trender.

Fas 3: 2025 och framåt

I framtiden planeras fler uppgifter kunna analyseras inom dataområdet för offentlig upphandling.

—

Länka samman dataområdet med befintliga datakällor på EU- och medlemsstatsnivå (t.ex. register över verkligt huvudmannaskap, företagsregister, e-fakturering osv.) för att kunna ge upphov till ytterligare kunskaper om t.ex. identiteten på de verkliga huvudmännen bakom leverantörerna.

—

I takt med att medlemsstaterna gradvis utökar datainsamlingen lägga till fler uppgifter från själva upphandlingsprocessen för att så småningom omfatta hela upphandlingscykeln, från fasen före kontraktstilldelning till fasen efter kontraktstilldelning.

Anslutningen av dataområdet för offentlig upphandling till andra kommande dataområden (såsom e-hälsa (29) och det tekniska systemet baserat på engångsprincipen enligt förordningen om en gemensam digital ingång (30)) kommer också att undersökas. Dataområdets exakta utvidgning kommer att diskuteras och beslutas i samarbete med de deltagande medlemsstaterna.

7.   Slutsats

Kraven på öppenhet och genomförandet av digitala lösningar för olika skeden i upphandlingscykeln (e-upphandling) ger upphov till en stor mängd data som lämnas av offentliga upphandlare. Dessa data är på grund av bristande datakvalitet och kompatibilitet dock fortfarande underutnyttjade.

Detta initiativ om data om offentlig upphandling kommer, som kommissionen förklarade i EU-strategin för data, att frigöra denna potential. Dataområdet för offentlig upphandling kommer att ge upphov till nya kunskaper till följd av det kunskapsutbyte med hjälp av modern analysteknik (t.ex. AI), som möjliggörs av denna mängd data. Dessa kunskaper kommer att förbättra de offentliga utgifternas kvalitet, göra anbudsinfordringarna mer tillgängliga, särskilt för små och medelstora företag, bevara de offentliga utgifternas integritet och samtidigt göra politiken mer datadriven.

(1)  En EU-strategi för data, COM(2020) 66 final, Bryssel, 19.2.2020.

(2)  Kommissionens genomförandeförordning (EU) 2019/1780 om fastställande av standardformulär för offentliggörande av meddelanden om offentlig upphandling och om upphävande av genomförandeförordning (EU) 2015/1986 som offentliggjordes den 25 oktober 2019. Förordningen och den utökade versionen av bilagan i Excel-filen finns på https://ec.europa.eu/docsroom/documents/38172. eForms kommer att ersätta de nuvarande standardformulären (se kommissionens genomförandeförordning (EU) 2015/1986, som offentliggjordes den 11 november 2015 (https://simap.ted.europa.eu/standard-forms-for-public-procurement).

(3)  Artikel 22.2 d i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/241 av den 12 februari 2021 om inrättande av faciliteten för återhämtning och resiliens (EUT L 57, 18.2.2021, s. 17).

(4)  Direktiv 2014/24/EU om offentlig upphandling, direktiv 2014/25/EU om upphandling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, direktiv 2014/23/EU om tilldelning av koncessioner, direktiv 2009/81/EG om samordning av förfarandena vid tilldelning av vissa kontrakt för byggentreprenader, varor och tjänster av upphandlande myndigheter och enheter på försvars- och säkerhetsområdet.

(5)  I EU-lagstiftningen fastställs harmoniserade minimiregler för anbudsinfordringar vars penningvärde överstiger ett visst belopp och som antas vara av gränsöverskridande intresse (https://ec.europa.eu/growth/single-market/public-procurement/rules-implementation/thresholds_en).

(6)  Närmare bestämt i supplementet till Europeiska unionens officiella tidning. Länken till webbplatsen är https://ted.europa.eu/.

(7)  https://simap.ted.europa.eu/web/simap/sending-electronic-notices.

(8)  Kommissionens genomförandeförordning (EU) 2019/1780 om fastställande av standardformulär för offentliggörande av meddelanden om offentlig upphandling och om upphävande av genomförandeförordning (EU) 2015/1986 som offentliggjordes den 25 oktober 2019. Förordningen och den utökade versionen av bilagan i Excel-filen finns på https://ec.europa.eu/docsroom/documents/38172. Genomförandeförordningen har nyligen uppdaterats genom kommissionens genomförandeförordning (EU) 2022/2303 av den 24 november 2022, särskilt för att möjliggöra strukturerad rapportering om innovativ, miljöanpassad och socialt ansvarsfull upphandling.

(9)  Det står medlemsstaterna fritt att fastställa sina tröskelvärden för (nationellt) offentliggörande. Många medlemsstater har inga eller relativt låga tröskelvärden och samlar därför in mer fullständiga data. Andra har fastställt relativt höga tröskelvärden och samlar i regel därför in mycket mindre data. Vissa medlemsstater överlåter åt offentliga upphandlare att avgöra i vilket format de offentliggör data om upphandlingsförfaranden, medan andra har fastställt (olika) mallar. Några av dessa mallar innehåller endast ett fåtal variabler, medan andra är mer omfattande datamallar, som i vissa fall till och med är mer omfattande än EU:s standardformulär. Dessutom har ett antal medlemsstater flera regionala portaler utöver en nationell portal. Två medlemsstater har ingen central portal.

(10)  https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/PDF/?uri=CELEX:52012DC0179&from=SV. En av förutsättningarna för ett framgångsrikt inrättande av dataområdet för offentlig upphandling är att medlemsstaterna inför automatiska datainsamlingsmekanismer som i ett första skede överför data från sina nationella portaler och kontraktregister (se sida 12).

(11)  Europeiska kommissionen och Deloitte (2020), Study on uptake of emerging technologies in public procurement. Finns på https://ec.europa.eu/growth/single-market/public-procurement/digital/emerging-technologies_en.

(12)  Artikel 22.2 b i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/241 av den 12 februari 2021 om inrättande av faciliteten för återhämtning och resiliens.

(13)  Dagens standardformulär (EU) saknar fält för sådan rapportering. Som nämnts ovan är några nationella format mer omfattande än EU:s standardformulär, även när det gäller miljöanpassad, innovativ och socialt ansvarsfull upphandling.

(14)  https://transport.ec.europa.eu/transport-themes/clean-transport-urban-transport/clean-and-energy-efficient-vehicles/clean-vehicles-directive_en.

(15)  Den övergripande spårningen av investeringsprojekt som omfattas av faciliteten för återhämtning och resiliens utförs inom ramen för resultattavlan för återhämtning och resiliens på grundval av FENIX-databasen.

(16)  Det rör sig vanligtvis om nationella publikationsportaler eller kontraktsregister.

(17)  Med eForms kommer det för första gången att vara möjligt att lämna data i meddelanden som inte bör offentliggöras, eller åtminstone inte omedelbart. Detta är viktigt för att ge offentliga upphandlare garantier för att vissa data (t.ex. priser) inte görs allmänt tillgängliga, eller åtminstone inte före en viss tidpunkt.

(18)  https://joinup.ec.europa.eu/collection/nifo-national-interoperability-framework-observatory/glossary/term/machine-readable.

(19)  https://www.open-contracting.org/data-standard/.

(20)  E-upphandlingsontologin utgör den formella och semantiska grunden för att skapa och återanvända sammanlänkade öppna data inom offentlig upphandling i EU. Den är tänkt att omfatta hela förfarandet, dvs. från meddelande och anbudsgivning till tilldelning, beställning, fakturering och betalning. Med detta mål i åtanke har Europeiska unionens publikationsbyrå anlitat en arbetsgrupp bestående av experter med uppgift att skapa samförstånd om de analysresultat och produkter som tagits fram av Publikationsbyråns arbetslag. Information om e-upphandlingsontologin finns på https://github.com/OP-TED/ePO.

(21)  Ontologin definierar en modell som gör det möjligt att länka samman data baserat på en gemensam förståelse av de olika begreppen. Ontologin är utformad på ett sådant sätt att den är kompatibel med kommande eForms. Publikationsbyrån kommer att för dataområdet för offentlig upphandling tillhandahålla ett omvandlingsverktyg för att omvandla dagens meddelanden och framtida eForms till ontologin. Detta verktyg kommer att användas för att omvandla TED-data och data från de nationella publikationsportalerna till ontologin. Detta innebär att dagens och framtida data på EU-nivå och nationell nivå enkelt kan omvandlas till samma format för att undvika att information går förlorad i framtiden. Denna åtgärd genomförs inom ramen för den förberedande åtgärden för öppenhet i offentlig upphandling. Medlemsstaterna kan utnyttja ontologin för att förbättra sitt datalandskap för offentlig upphandling.

(22)  Dataområdet för offentlig upphandling kommer att bygga på Fairprinciperna (sökbarhet, tillgänglighet, kompatibilitet och återanvändbarhet av data) och vara förenligt med gällande dataskyddsbestämmelser (dataskyddsförordningen).

(23)  Simpl: cloud-to-edge federations and data spaces made simple, https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/news/simpl-cloud-edge-federations-and-data-spaces-made-simple.

(24)  Exempel: DigiWhist (https://digiwhist.eu/about-digiwhist/), TheyBuyForYou (TBFY) (https://theybuyforyou.eu/about/) och pilotprojektet för analys av e-upphandlingsdata (https://ec.europa.eu/isa2/actions/simplifying-public-tenders_en).

(25)  Jämfört med tidigare försök till dataaggregering har ontologin dessutom fördelen att den samlar in data från hela meddelandet, särskilt med de kommande formulären, eForms.

(26)  De allmänna och användningsspecifika datakvalitetskontroller och företagsregler som utvecklats in ramen för e-upphandlingsontologin och pilotprojektet för analys av e-upphandlingsdata kan användas som vägledning för dessa insatser.

(27)  Mer information finns här: https://digital-strategy.ec.europa.eu/sv/activities/digital-programme.

(28)  https://single-market-scoreboard.ec.europa.eu/policy_areas/public-procurement_en.

(29)  Mer information om det europeiska hälsodataområdet finns på https://health.ec.europa.eu/ehealth-digital-health-and-care/european-health-data-space_sv.

(30)  Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1724 av den 2 oktober 2018 om inrättande av en gemensam digital ingång för att erbjuda tillgång till information, till förfaranden samt till hjälp- och problemlösningstjänster. I artikel 14.1 i den förordningen föreskrivs att behöriga myndigheter ska göra bevis som är relevanta för de förfaranden som omfattas av direktiven om offentlig upphandling tillgängliga genom det tekniska systemet baserat på engångsprincipen.