Bryssel den 5.7.2023

SWD(2023) 418 final

ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR

SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGSRAPPORTEN

Följedokument till

Europaparlamentets och rådets direktiv

om markövervakning och markresiliens (lag om markövervakning)

{COM(2023) 416 final} - {SEC(2023) 416 final} - {SWD(2023) 416 final} - {SWD(2023) 417 final} - {SWD(2023) 423 final}


Sammanfattning

Konsekvensbedömning av direktivet om mark

A. Behov av åtgärder

Vad är problemet och varför är det ett problem på EU-nivå?

Ungefär 60–70 % av marken i EU har för närvarande dålig markhälsa.

Mark är en viktig, begränsad, icke-förnybar och oersättlig resurs. Vetenskapliga belägg visar att markförstöringen i EU fortgår och fortsätter att förvärras. Mark och jord utsätts för svåra förstörelseprocesser på grund av faktorer som ohållbar markförvaltning, klimatförändringar, extrema väderhändelser, hårdgörning, föroreningar och överexploatering. Marken bildas mycket långsamt och är därför en icke-förnybar resurs. Markhälsan kan dock bevaras och återställas.

Friska jordar tillhandahåller ekosystemtjänster som är avgörande för människor och miljön, såsom förhållanden för att tillhandahålla säkra, näringsrika och tillräckliga livsmedel, biomassa, rent vatten, näringscykler och koldioxidlagring. Om marken förstörs minskar dess kapacitet att tillhandahålla dessa ekosystemtjänster. Detta leder till risker för miljön, ekonomin och samhället, inbegripet risker för livsmedelsförsörjning, moståndskraft mot naturkatastrofer och torka, människors hälsa och välbefinnande, klimat och biologisk mångfald.

Alla medlemsstater är drabbade av markförstöring. Drivkrafterna och effekterna av problemet går utöver de nationella gränserna och minskar tillhandahållandet av ekosystemtjänster i hela EU och dess grannar. EU:s nuvarande politik bidrar positivt till att förbättra markhälsan, men den kommer inte att vara tillräcklig för att återställa all mark till frisk mark senast 2050, eftersom den inte på ett heltäckande sätt tar itu med alla drivkrafter bakom markförstöringen. Därför kvarstår betydande luckor.

Vad vill man uppnå?

Det allmänna målet är att uppnå frisk mark i hela EU senast 2050, i enlighet med EU:s markstrategi för 2030, som antogs i november 2021. Detta kommer att säkerställa att EU:s marker kan tillhandahålla flera olika ekosystemtjänster i en omfattning som är tillräcklig för att tillgodose miljömässiga, samhälleliga och ekonomiska behov, och att minska markföroreningarna till nivåer som inte längre anses vara skadliga för människors hälsa och för miljön.

Vad är mervärdet med åtgärder på EU-nivå (subsidiaritetsprincipen)?

Målen för de föreslagna åtgärderna kan uppnås bättre på EU-nivå på grund av omfattningen och effekterna av åtgärder på EU-nivå. Åtgärder på EU-nivå är också motiverade med tanke på problemets omfattning och gränsöverskridande karaktär, markförstöringens inverkan i hela EU och riskerna för miljön, ekonomin och samhället. Samordnade åtgärder från alla medlemsstater behövs för att uppnå målet att all mark ska vara frisk senast 2050 och för att säkerställa markens förmåga att tillhandahålla ekosystemtjänster på lång sikt. För närvarande varierar politiken för markskydd och återställande av mark markant från en medlemsstat till en annan. Lägre miljökrav i vissa medlemsstater kan potentiellt snedvrida den inre marknaden och leda till illojal konkurrens mellan företag.

B. Lösningar

Vilka alternativ finns för att nå målen?

I grundscenariot beskrivs hur den nuvarande situationen förväntas utvecklas om inga lagstiftningsåtgärder vidtas på EU-nivå. Grundscenariot förutsätter att den nuvarande och planerade politiken för markhälsa på EU-nivå, global nivå och medlemsstatsnivå genomförs och fortsätter att gälla. Grundscenariot omfattar andra alternativ än lagstiftning, med beaktande av de åtgärder som redan vidtagits på nationell nivå och EU-nivå inom ramen för 2006 års temainriktade strategi för markskydd. Det utgår också från att den europeiska gröna given (t.ex. den föreslagna lagen om restaurering av natur), den gemensamma jordbrukspolitiken och de åtgärder som planeras inom ramen för markstrategin för 2030 kommer att genomföras, med undantag för marklagen.

De politiska alternativen beskrivs med hjälp av fem centrala byggstenar som anger definitioner och skyldigheter som grund för en enhetlig lagstiftning. Byggstenarna är definition av markhälsa och markdistrikt, övervakning, hållbar markförvaltning, identifiering och undersökning av förorenade områden och återställande av markhälsan. I alternativ 1 fastställs bindande krav endast för övervakning, men detta förkastades i ett tidigt skede. Alternativ 2, 3 och 4 tillhandahålls för varje byggsten genom att anpassa flexibilitets- och harmoniseringsnivån så att man kommer fram till meningsfulla potentiella lösningar. Alternativen med den högsta graden av flexibilitet för medlemsstaterna betecknas som ”alternativ 2” i varje byggsten, de med den högsta graden av harmonisering betecknas som ”alternativ 4”, och ”alternativ 3” är ett mellanting mellan harmonisering och flexibilitet.

Det rekommenderade alternativet kombinerar de bästa alternativen för varje byggsten för att säkerställa att målen uppnås med krav som både är realistiska och inte går utöver vad som är nödvändigt. Det rekommenderade alternativet bygger därför på en stegvis strategi som ger medlemsstaterna tid att införa mekanismer för att först bedöma markens tillstånd och sedan besluta om åtgärderna för återställande när slutsatserna finns tillgängliga. Målet med friska marker senast 2050, som eftersträvas genom det rekommenderade alternativet, är utformat på ett sätt som tar hänsyn till vetenskapliga begränsningar rörande markernas specifika tillstånd och osäkerheten kring den inverkan som vissa åtgärder kan ha.

Vad anser de berörda parterna? Vem stöder vilka alternativ?

Återkopplingen från inbjudan att lämna synpunkter om ”markhälsa – skydd, hållbar förvaltning och återställande av mark” visade att de svarande stödde ett lagstiftningsinitiativ på EU-nivå. Alla svarande forskningsorganisationer, icke-statliga organisationer och offentliga myndigheter stödde detta, liksom de flesta svarande bransch- och näringslivsorganisationer. Vissa företag betonade vikten av markövervakning och kopplingarna till EU:s vattenpolitik, och förespråkade en riskbaserad strategi för att bekämpa markföroreningar. Vissa företag och jordbrukare uttryckte oro över risken för överlappande lagstiftning och ytterligare administrativa bördor. Andra föredrog en icke-bindande strategi på EU-nivå. Alla kategorier av intressenter krävde att marklagen skulle ge tillräcklig flexibilitet för att ta hänsyn till markernas mångfald och lokala förhållanden (ingen universallösning).

De allra flesta av de svarande i det offentliga samrådet på nätet svarade att orsakerna till markförstöring för närvarande inte hanteras tillräckligt mycket eller inte alls på EU-nivå. När det gäller innehållet i lagen om markhälsa ansåg de svarande att det var mycket viktigt att införa en skyldighet att använda mark på ett hållbart sätt, att medlemsstaterna har en skyldighet att åstadkomma friska marker och att använda en riskbaserad strategi för att bekämpa förorenad mark.

C. Det rekommenderade alternativets konsekvenser

Vad är nyttan med det rekommenderade alternativet?

Det rekommenderade alternativet är utformat för att vidta åtgärder och hantera kostnaderna, särskilt kostnaderna för förlust av ekosystemtjänster på grund av markförstöring. Uppskattningen i alternativet är att markförstöringen kostar 68,8 miljarder euro per år (det övre värdet av de kvantifierade kostnaderna), exklusive förorenade områden, eller 292,4 miljarder euro per år (det övre värdet av de kvantifierade kostnaderna).

De största fördelarna med initiativet kommer av den skyldighet som det inför för medlemsstaterna att vidta åtgärder för att stoppa markförstöringen och återställa mark med dålig markhälsa. När det gäller kostnaden för att tillämpa särskilda markförvaltningsåtgärder uppskattades de kvantifierbara ekonomiska fördelarna för de undersökta fallen till upp till 52 miljarder euro per år, vilket uppväger de ekonomiska kostnaderna, utan att ta hänsyn till de icke kvantifierbara, men mycket betydande, miljömässiga och sociala fördelar som förslaget till lag skulle ge.

När det gäller sanering av förorenade områden förväntas initiativet ge mycket betydande fördelar, särskilt genom att bidra till ambitionen om nollförorening, men fördelarna är i stort sett okvantifierbara och uppväger kostnaderna. En försiktig uppskattning av dessa fördelar är 24,4 miljarder euro. Det är viktigt att notera att kostnaderna för åtgärder skulle generera affärsverksamhet för saneringsindustrin (vanligtvis små och medelstora företag i EU), med följden att den uppskattade ökningen av antalet arbetstillfällen i denna bransch skulle uppgå till 35 800 enheter.

Det rekommenderade alternativet skapar därför många möjligheter för små och medelstora företag både när det gäller tillväxt (t.ex. att undersöka och sanera förorenade områden, tillhandahålla rådgivningstjänster för markhälsa, laboratorier för marktester, certifiering) och när det gäller innovation.

Vad är kostnaderna för det rekommenderade alternativet?

De högsta kostnaderna för initiativet beror på skyldigheten att vidta åtgärder för att stoppa förstöringen, tillämpa hållbara förvaltningsmetoder och återställa mark till frisk mark. De uppskattade kostnaderna skulle uppgå till omkring 28–38 miljarder euro per år. Den totala kostnaden för att förvalta förorenade områden är mycket osäker. Den uppskattas till 29 miljarder euro (fördelat över 15 år) för att identifiera och undersöka förorenade områden, och 24,9 miljarder (fördelat över 25 år) för att sanera förorenade områden.

Hur påverkas små och medelstora företag och konkurrenskraften?

De verksamhetssektorer som förväntas påverkas av initiativet omfattar jord- och skogsbruk samt därtill hörande rådgivningsverksamhet, affärsverksamhet som har förorenat marken, affärsverksamhet med anknytning till sanering av förorenade områden, forskning och laboratorier. Markförstöringen påverkar deras produktivitet och konkurrenskraft. Åtgärder för att bekämpa markförstöringen belönas inte, och detta påverkar de lika konkurrensvillkoren. Det rekommenderade alternativet är att skapa många möjligheter för små och medelstora företag i EU (både när det gäller tillväxt och innovation) att utforma och tillämpa metoder för hållbar markförvaltning och återställande av mark, samt att undersöka och sanera förorenade områden. Att skapa skyldigheter för medlemsstaterna att övervaka markhälsan skulle också skapa möjligheter för forskning och utveckling, och för företag att utveckla parametrar och markobservationskapacitet.

Påverkas medlemsstaternas budgetar och förvaltningar i betydande grad?

Det kommer att uppstå kostnader för att inrätta strukturer (markdistrikt, övervakningsmekanismer, register, bedömningar), men dessa kommer att vara jämförbara med andra ramar (luft, vatten). De högsta kostnaderna kommer att uppstå till följd av återställande och sanering. För att uppnå större övergripande fördelar än kostnader förväntas medlemsstaterna bidra till att finansiera övergången till hållbara metoder och återställande när fördelarna på plats för markförvaltare eller markägare inte förväntas uppväga kostnaderna. Medlemsstaterna kan också använda de EU-medel som finns tillgängliga för att åstadkomma friska marker.

Uppstår andra betydande konsekvenser?

Det rekommenderade alternativet kommer att ge betydande miljöfördelar och förbättra markhälsan. Det kommer att ha dominoeffekter på vatten- och luftkvaliteten och kommer att gynna den biologiska mångfalden, klimatet och vårt livsmedelssystem. Nuvarande och kommande generationers välfärd och välbefinnande beror på markhälsan.

D. Uppföljning

När kommer åtgärderna att ses över?

Övervakningsprocessen omfattar en utvärdering av marklagens inverkan på grundval av kärnindikatorer som spårar faktauppgifter och rumsligt explicita data, information om flera åtgärder som vidtagits och deras inverkan. Den omfattar också att bästa praxis utbyts mellan markförvaltningsenheter (markdistrikt). På grundval av övervakningen och bedömningen på nationell nivå, kompletterad med den kommissionsledda markundersökningen Lucas och med satellitdata, kommer kommissionen att bedöma framstegen i förhållande till de fastställda målen. Det är viktigt att ge tillräckligt med tid för att inrätta dessa övervakningsramar, för att erhålla resultat, införa åtgärder och sedan se resultaten av dessa åtgärder.