EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 17.5.2023
COM(2023) 262 final
2023/0158(CNS)
Customs reform
Förslag till
RÅDETS DIREKTIV
om ändring av direktiv 2006/112/EG vad gäller mervärdesskatteregler för beskattningsbara personer som möjliggör distansförsäljning av importerade varor och tillämpningen av den särskilda ordningen för distansförsäljning av varor importerade från ett tredjeterritorium eller ett tredjeland och särskilda ordningar för deklaration och betalning av mervärdesskatt vid import
MOTIVERING
1.BAKGRUND TILL FÖRSLAGET
•Motiv och syfte med förslaget
Detta initiativ är, tillsammans med förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av en tullkodex för unionen, Europeiska unionens tulldatacentral och Europeiska unionens tullmyndighet, och om upphävande av förordning (EU) nr 952/2013 (översyn av unionens tullkodex), och förslaget till rådets förordning om ändring av rådets förordning (EG) nr 1186/2009 av den 16 november 2009 om upprättandet av ett gemenskapssystem för tullbefrielse och rådets förordning (EEG) nr 2658/87 av den 23 juli 1987 om tulltaxe- och statistiknomenklaturen och om Gemensamma tulltaxan, en del av en bred och omfattande reform av tullunionen.
Mervärdesskatt (moms) är en viktig intäktskälla i alla EU:s medlemsstater 1 . Under 2020 varierade dess bidrag till de totala skatteintäkterna från 20 % till 50 % mellan medlemsstaterna och stod för cirka 26 % av de totala årliga skatteintäkterna för den offentliga sektorn i EU-27. Den är också en viktig finansieringskälla för EU-budgeten, eftersom 0,3 % av den mervärdesskatt som uppbärs på nationell nivå överförs till EU som egna medel, vilket motsvarar 12 % av den totala EU-budgeten.
De intäkter som går förlorade, dvs. mervärdesskattegapet, avspeglar de problem som orsakas av att uppbörden och kontrollen av mervärdesskatten inte är optimal. En betydande del av denna förlust, som år 2020 uppskattades till totalt 93 miljarder euro, beror på gemenskapsinternt bedrägeri via skenföretag. Mervärdesskattegapet omfattar även intäkter som går förlorade via inhemskt mervärdesskattebedrägeri och mervärdesskatteundandragande, mervärdesskatteflykt, konkurser och finansiell insolvens, liksom felberäkningar och administrativa fel. Mervärdesskattesystemet är inte bara utsatt för bedrägeri, utan har också blivit alltmer komplicerat och betungande för företagen.
Som svar på den explosiva ökningen av e-handelsverksamheten och ett fragmenterat regelverk för uppbörd av mervärdesskatt på e-handelsleveranser infördes den 1 juli 2021 genom paketet om mervärdesskatt på e-handel ett antal mervärdesskatterelaterade och tullrelaterade reformer för att modernisera och förenkla uppbörden av skatt på e-handelstransaktioner. Genomförandet av e-handelspaketet har visat sig ge goda resultat, vilket framgår av en utvärdering av de sex första månaderna av paketets tillämpning. Detta bekräftades av medlemsstaterna i rådets slutsatser 2 från Ekofinrådets möte i mars 2022.
På importsidan var ett av huvudmålen med paketet om mervärdesskatt på e-handel att skapa lika villkor för EU-etablerade leverantörer genom att åtgärda snedvridande regler som ledde till konkurrensproblem på e-handelsmarknaden. Undantaget från mervärdesskatt för import av försändelser av ringa värde på högst 22 euro avskaffades. Till följd av detta ska mervärdesskatt nu betalas på alla kommersiella varor som importeras till Europa från ett tredjeland eller tredjeterritorium, oavsett varornas värde.
I och med avskaffandet av tröskelvärdet på 22 euro infördes genom e-handelspaketet ett antal förenklingar för att underlätta efterlevnadskraven för näringsidkare som säljer importerade varor på distans till EU. Omfattningen av dessa förenklingar begränsades dock till import med ett realvärde på högst 150 euro.
En sådan förenkling är den gemensamma kontaktpunkten för import (importordningen), som endast är tillgänglig för distansförsäljning av importerade varor med ett realvärde på högst 150 euro (eftersom man i paketet om mervärdesskatt på e-handel inte avskaffade tröskelvärdet för tullfrihet på 150 euro). Näringsidkare som väljer att registrera sig i importordningen behöver därför inte registrera sig till mervärdesskatt i varje medlemsstat där deras leveranser som omfattas av importordningen för varor till konsumenter äger rum. När importordningen används uppbärs den mervärdesskatt som ska betalas för dessa leveranser i förskott vid tidpunkten för leveransen, vilket innebär att mervärdesskatt inte behöver tas ut vid tidpunkten för importen. Ordningens regler skiljer sig åt för varor med ett värde över 150 euro, eftersom sådan distansförsäljning av importerade varor är mervärdesskattepliktig vid tidpunkten för importen (mervärdesskatten tas inte ut i förskott).
Förslaget om att reformera tullregelverket 3 skapar en tydlig grund för att avskaffa tröskelvärdet på 150 euro, som för närvarande begränsar tillämpningen av importordningen till distansförsäljning av importerade varor till ett värde på högst 150 euro. Genom förslaget införs begreppet ”faktisk importör”, vilket omfattar varje person som är involverad i distansförsäljning av varor som ska importeras från ett tredjeterritorium eller ett tredjeland och som har tillstånd att använda importordningen. Dessa personer kommer att ådra sig en tullskuld när betalningen för distansförsäljningen godtas och kommer att kunna tillämpa en förenklad tullbehandling för distansförsäljning när det lämpliga tullvärdet fastställs.
Enligt den förenklade tullbehandlingen kan den faktiska importören tillämpa en av kategorierna för tullsatser på tullvärdet. Den faktiska importören kommer därför att förfoga över alla uppgifter som krävs, inklusive vilka tullar som ska betalas till följd av import, för att korrekt beräkna det beskattningsunderlag på vilket mervärdesskatt ska tas ut. Det är därför lämpligt att ändra rådets direktiv 2006/112/EG genom att avskaffa det tröskelvärde på 150 euro som gäller för importordningen.
Avskaffandet av tröskeln för importordningen på 150 euro är i sig motiverat, eftersom det kommer att bidra till att stödja målet med en gemensam mervärdesskatteregistrering i unionen genom att göra det möjligt för näringsidkare som är registrerade i importordningen att deklarera och remittera mervärdesskatt som ska betalas för alla leveranser som omfattas av importordningen för varor, oavsett deras värde. Även om avskaffandet av tröskelvärdet för importordningen inte är beroende av genomförandet av tullreformerna, kommer det ändå att understödja reformen av tullregelverket, eftersom det kommer att maximera de fördelar som de tullinriktade förenklingarna kommer att leda till för beräkningen av mervärdesskatt på distansförsäljning av importerade varor. I egenskap av faktisk importör kommer en näringsidkare som är registrerad i importordningen att ha all den information som behövs för att beräkna det korrekta mervärdesskattebelopp som ska betalas för all deras distansförsäljning av importerade varor som omfattas av importordningen. Denna åtgärd kommer därför också att bidra till att förhindra undervärdering i samband med distansförsäljning av importerade varor, eftersom det korrekta mervärdesskattebeloppet kommer att uppbäras vid tidpunkten för leveransen, det vill säga när betalningen för e-handelstransaktionen godtas.
Dessutom syftar detta förslag till att ytterligare minska regelbördan för näringsidkare som distansförsäljer importerade varor genom att även utvidga den förenkling som kallas särskilda ordningar.
När vissa villkor är uppfyllda gör de särskilda ordningarna det möjligt för postoperatörer, expressfraktföretag, tullombud och andra aktörer som uppfyller villkoren i tulldeklarationerna för kundens räkning att varje månad deklarera och remittera den uppburna mervärdesskatten på denna import. De särskilda ordningarna är en frivillig förenkling och gäller, på vissa villkor, import av varor med ett realvärde på högst 150 euro, med undantag för punktskattepliktiga varor. Enligt detta förslag kommer tröskelvärdet på 150 euro, som för närvarande gäller för de särskilda ordningarna, också att avskaffas. Detta kommer att ytterligare minska regelbördan och kostnaderna i samband med import av varor över 150 euro.
Utöver förenklingen av importordningen och de särskilda ordningarna föreskrevs i e-handelspaketet också bestämmelser om marknadsplatsers och plattformars faktiska ansvar när de möjliggör distansförsäljning av varor som importeras till EU med ett realvärde på högst 150 euro. Ordningen med ”faktisk leverantör” är en viktig reform som är utformad för att minska risken för utebliven betalning av mervärdesskatt. När denna ordning är tillämplig behöver enskilda säljare på marknadsplatser inte registrera sig för mervärdesskatt för leveranser som omfattas av regeln om faktisk leverantör. Denna särskilda åtgärd undanröjer regelbördan för säljare som verkar via marknadsplatser. Den stärker också efterlevnaden eftersom den förenklar mervärdesskatteskyldigheterna för tusentals underliggande säljare genom att betrakta marknadsplatsen som den person som är skyldig att deklarera och betala mervärdesskatt för dessa leveranser. I detta initiativ föreslås att tröskelvärdet på 150 euro avskaffas bort för att ytterligare utvidga tillämpningsområdet för ordningen för faktiska leverantörer till att omfatta all distansförsäljning av importerade varor till EU, oavsett deras värde. Följaktligen syftar detta förslag också till att minska regelbördan för beskattningsbara personer som bedriver distansförsäljning av importerade varor till EU via marknadsplatser, vilket är i linje med huvudmålen i förslaget om mervärdesskatt i den digitala tidsåldern.
Med utgångspunkt i tidpunkten för reformerna av mervärdesskatt på e-handel antog kommissionen i december 2022 förslaget om mervärdesskatt i den digitala tidsåldern, i enlighet med handlingsplanen från 2020 för rättvis och enkel beskattning till stöd för återhämtningen 4 .
Syftet med detta förslag är att ytterligare anpassa EU:s regelverk för mervärdesskatt genom att utöka utbudet av leveranser som omfattas av importordningen, särskilda ordningar och ordningen med faktiska leverantörer. Enligt detta förslag skulle importordningen kunna användas för att deklarera och remittera den mervärdesskatt som ska betalas för all distansförsäljning av importerade varor till EU, oavsett deras värde, men inte inkludera produkter som är föremål för punktskatt, som fortfarande är undantagna från ordningen. På samma sätt kommer både de särskilda ordningarna och ordningen för faktiska leverantörer att utvidgas genom att tröskeln på 150 euro avskaffas, vilket för närvarande begränsar deras tillämplighet och effektivitet. Det här initiativet kommer att stärka konceptet med en gemensam mervärdesskatteregistrering i EU. Detta förslag är därför förenligt med förslaget om mervärdesskatteregler i den digitala tidsåldern och dess mål att minska regelbördan för beskattningsbara personer, eftersom det kommer att avskaffa de krav på flerfaldig registrering som personer som bedriver distansförsäljning av importerade varor över 150 euro annars kan ställas inför.
•Förenlighet med befintliga bestämmelser inom området
Detta initiativ är förenligt med förslaget om mervärdesskatteregler i den digitala tidsåldern 5 , som antogs av kommissionen den 8 december 2022 och som för närvarande diskuteras i rådet. Förslaget om mervärdesskatteregler i den digitala tidsåldern syftar till att modernisera och omforma EU:s mervärdesskattesystem till den digitala tidsåldern. Förslaget om mervärdesskatteregler i den digitala tidsåldern utgör i själva verket ett omfattande och mångfasetterat reformpaket med tre huvudmål, varav ett är att stärka konceptet med en gemensam mervärdesskatteregistrering i EU.
Ett av huvudsyftena med förslaget om mervärdesskatteregler i den digitala tidsåldern är att begränsa behovet av flera mervärdesskatteregistreringar i EU. Förslaget om mervärdesskatteregler i den digitala tidsåldern syftar till att uppnå detta mål genom att utvidga tillämpningsområdet för de förenklingsverktyg som används för att deklarera och remittera mervärdesskatt på distansförsäljning av varor 6 . Reformerna av förslaget om mervärdesskatteregler i den digitala tidsåldern kommer att främja konceptet med en gemensam mervärdesskatteregistrering i EU genom att utöka utbudet av typer av leveranser som omfattas av förenklingen av unionens gemensamma kontaktpunkt, som utgör en del av förenklingarna i den gemensamma kontaktpunkten. Detta förslag syftar till att ytterligare minska de fall när en beskattningsbar person som bedriver distansförsäljning av importerade varor måste registrera sig till mervärdesskatt i mer än en medlemsstat genom att utvidga regeln om faktisk leverantör och genom att utvidga importordningen och de särskilda ordningarna till att omfatta importerade varor till ett värde på över 150 euro. Därför bidrar både detta initiativ och förslaget om mervärdesskatteregler i den digitala tidsåldern till att stödja målet om en gemensam mervärdesskatteregistrering i EU.
Genom förslaget om mervärdesskatteregler i den digitala tidsåldern infördes också en obligatorisk användning av importordningen för plattformar. Enligt förslaget om mervärdesskatteregler i den digitala tidsåldern kommer importordningen att vara obligatorisk för marknadsplatser som fungerar som faktisk leverantör för viss distansförsäljning av importerade varor. Enligt det förslaget kommer marknadsplatser som möjliggör distansförsäljning av importerade varor över 150 euro nu att vara den faktiska leverantören när det gäller dessa leveranser och kommer därför att vara skyldiga att deklarera och remittera den mervärdesskatt som ska betalas för dessa leveranser via importordningen. Denna reform skyddar ytterligare EU:s mervärdesskattesystem och stärker bekämpningen av mervärdesskattebedrägeri, eftersom efterlevnadsinsatserna nu kommer att inriktas på en ännu mindre pool av marknadsplatser (beskattningsbara personer) som är väl förtrogna med efterlevnaden av mervärdesskattereglerna och som ur ett tullperspektiv också kommer att betraktas som importör för alla leveranser av importerade varor som de möjliggör via sin plattform. Dessutom kommer denna åtgärd att minska risken för undervärdering i samband med distansförsäljning av importerade varor. I egenskap av importör kommer marknadsplatsen att ha tillgång till alla beståndsdelar som behövs för att beräkna det korrekta mervärdesskattebelopp som ska betalas för sådana leveranser. Undervärdering kommer inte längre att vara möjlig, eftersom marknadsplatsen kommer att ta ut mervärdesskatt i förskott på varornas angivna försäljningspris. Vid fastställandet av det beskattningsunderlag på vilket mervärdesskatt tas ut kommer den marknadsplats som är registrerad som gemensam kontaktpunkt för import, dvs. importordningen, i egenskap av både faktisk leverantör och faktisk importör, att inkludera alla faktorer såsom skatter, tullar och avgifter som ska betalas till följd av import, tillsammans med andra tillkommande kostnader såsom transport- och försäkringskostnader, som behövs för att korrekt beräkna beskattningsunderlaget för mervärdesskatt. Följaktligen kommer det korrekta mervärdesskattebeloppet att tas ut och överföras till de behöriga skatteförvaltningarna. Eftersom mervärdesskatt tas ut i förskott vid försäljningen av de varor som kommer genom importordningen kommer importprocessen också att förenklas, eftersom den efterföljande importen av dessa varor är undantagen från mervärdesskatt vid import.
Initiativet stöder EU:s strategi för hållbar tillväxt 7 , som hänvisar till bättre skatteuppbörd, minskning av skattebedrägeri, skatteflykt och skatteundandragande samt minskade efterlevnadskostnader för företag, enskilda personer och skatteförvaltningar. Att förbättra skattesystemen för att främja en mer hållbar och rättvisare ekonomisk verksamhet ingår också i EU:s agenda för konkurrenskraftig hållbarhet.
•Förenlighet med unionens politik inom andra områden
Detta initiativ är förenligt med handlingsplanen för tullunionen 8 . Hanteringen av e-handeln är ett av de fyra centrala insatsområdena i handlingsplanen för tullunionen. Detta förslag om att förlänga importordningen genom att avskaffa tröskelvärdet på 150 euro görs inom ramen för tullreformen.
I slutrapporten från konferensen om Europas framtid 9 efterlyser medborgarna en harmonisering och samordning av skattepolitiken inom EU:s medlemsstater för att förhindra skatteundandragande och skatteflykt och ett främjande av samarbete mellan EU:s medlemsstater för att säkerställa att alla företag i EU betalar sin skäliga andel av skatterna. Detta förslag är förenligt med dessa mål.
2.RÄTTSLIG GRUND, SUBSIDIARITETSPRINCIPEN OCH PROPORTIONALITETSPRINCIPEN
•Rättslig grund
Genom föreliggande direktiv ändras mervärdesskattedirektivet på grundval av artikel 113 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. I denna artikel föreskrivs att rådet enhälligt, i enlighet med ett särskilt lagstiftningsförfarande och efter att ha hört Europaparlamentet och Ekonomiska och sociala kommittén, kan anta bestämmelser om harmonisering av medlemsstaternas regler på området för indirekt beskattning.
•Subsidiaritetsprincipen (för icke-exklusiv befogenhet)
Detta initiativ överensstämmer med subsidiaritetsprincipen. Med tanke på att mervärdesskattedirektivet behöver ändras kan målen för detta initiativ inte uppnås av medlemsstaterna själva. Därför måste kommissionen, som har ansvaret för att säkerställa en väl fungerande inre marknad och för att främja EU:s allmänna intresse, föreslå åtgärder för att förbättra situationen.
Dessutom syftar detta förslag till att förbättra funktionen hos importordningen, som är ett förenklingsverktyg för deklaration och betalning av mervärdesskatt som är gemensamt för alla medlemsstater. Därför skulle icke samordnade och fragmenterade nationella åtgärder kunna snedvrida handeln. I det riktade samrådet 10 uppgav företagen att de skulle föredra mervärdesskatteregler som tillämpas enhetligt på EU-nivå i stället för att behöva uppfylla olika rapporterings- eller registreringsskyldigheter på nationell nivå. När det gäller uppbörd och kontroll av mervärdesskatt visar mervärdesskattegapet och dess varaktighet tydligt hur nationella instrument inte är tillräckliga för att bekämpa mervärdesskattebedrägeri.
•Proportionalitetsprincipen
Förslaget är förenligt med proportionalitetsprincipen och går inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målen i fördragen, särskilt vad gäller en väl fungerande inre marknad.
Proportionaliteten säkerställs genom det faktum att detta initiativ främjar en effektivare och stabilare princip om en gemensam mervärdesskatteregistrering, som inte påverkar nationella förfaranden för mervärdesskatteregistrering. Den fokuserar i stället på att utvidga importordningen och ordningen för faktiska leverantörer för att ytterligare begränsa de fall där en näringsidkare som bedriver distansförsäljning av importerade varor via en marknadsplats eller för egen räkning, är skyldig att registrera sig till mervärdesskatt i andra medlemsstater där de inte är etablerade och göra sådana leveranser av importerade varor.
Ett EU-omfattande regelverk för hantering av mervärdesskatteregistreringar är proportionerligt, eftersom det kommer att göra den inre marknadens funktion mer hållbar. Att undanröja behovet av flera registreringar inom EU kan på grund av sin karaktär endast uppnås med ett förslag om ändring av mervärdesskattedirektivet.
•Val av instrument
Förslaget kräver en ändring av direktiv 2006/112/EG om ett gemensamt system för mervärdesskatt (mervärdesskattedirektivet).
3.RESULTAT AV EFTERHANDSUTVÄRDERINGAR, SAMRÅD MED BERÖRDA PARTER OCH KONSEKVENSBEDÖMNINGAR
•Efterhandsutvärderingar/kontroller av ändamålsenligheten med befintlig lagstiftning
Paketet om mervärdesskatt på e-handel blev tillämpligt den 1 juli 2021 och införde ett antal ändringar av mervärdesskattereglerna för beskattning av gränsöverskridande e-handel mellan företag och konsumenter i EU.
Kommissionen genomförde en efterhandsutvärdering av de första sex månadernas tillämpning av paketet om mervärdesskatt på e-handel. De första resultaten är mycket uppmuntrande och vittnar om att de nya åtgärderna gett ett positivt resultat. På importsidan visar de första resultaten att under de första sex månaderna uppbars omkring 2 miljarder euro i mervärdesskatt framför allt från import av försändelser av ringa värde med ett realvärde på högst 150 euro, vilket motsvarar cirka 4 miljarder euro årligen. Av den mervärdesskatt på 2 miljarder euro som uppbars i samband med importen av varor av ringa värde under de första sex månaderna uppbars nästan 1,1 miljarder euro via importordningen. Dessa siffror visar att importordningen har visat sig fungera som det viktigaste förenklingsverktyget för deklaration och betalning av mervärdesskatt på distansförsäljning av importerade varor.
Genomförandet av paketet har också bidragit till att bekämpa mervärdesskattebedrägeri. Analyser av tulluppgifter visar att de åtta främsta registrerade näringsidkarna inom ramen för importordningen stod för omkring 91 % av alla transaktioner som deklarerats för import till EU via importordningen. Detta är en mycket uppmuntrande statistik, eftersom den visar vilken inverkan den nya bestämmelsen om marknadsplatser som faktiska leverantörer har haft på efterlevnaden, i den utsträckning uppföljningen och revisionen av detta mycket begränsade antal beskattningsbara personer är tillräcklig för att säkerställa uppbörden av mervärdesskatt på denna typ av transaktioner.
Detta förslag bygger på de goda resultaten från paketet om mervärdesskatt på e-handel och ambitionen i förslaget om mervärdesskatteregler i den digitala tidsåldern, eftersom det avser en ytterligare utvidgning av ordningen för faktiska leverantörer till att omfatta all distansförsäljning av varor som importeras från ett tredjeterritorium eller ett tredjeland, oavsett deras värde. Till följd av detta kommer insatserna för att uppfylla kraven att inriktas ännu mer på ett färre antal stora aktörer på marknaden, som kommer att stå för merparten av distansförsäljningen av importerade varor till EU.
Detta initiativ stöder också principen om en gemensam mervärdesskatteregistrering i EU, eftersom den ytterligare kommer att begränsa de fall där en beskattningsbar person måste registrera sig till mervärdesskatt. Utvidgningen av förenklingen av importordningen till att omfatta all distansförsäljning av importerade varor, oavsett deras värde, tillsammans med utvidgningen av de särskilda ordningarna till att omfatta viss import av varor i försändelser med ett värde över 150 euro kommer att ytterligare minska behovet för beskattningsbara personer att registrera sig till mervärdesskatt i mer än en medlemsstat. Till följd av den ytterligare utvidgningen av ordningen för faktiska leverantörer kommer beskattningsbara personer som bedriver distansförsäljning av importerade varor till EU via marknadsplatser inte längre att behöva mervärdesskatteregistrera sig för sådana leveranser där försändelsens realvärde överstiger 150 euro. I stället kommer marknadsplatsen, som fungerar som faktisk leverantör, att deklarera och remittera den mervärdesskatt som ska betalas för dessa leveranser via den utvidgade importordningen, som nu kommer att vara obligatorisk för marknadsplatser enligt förslaget om mervärdesskatteregler i den digitala tidsåldern.
•Samråd med berörda parter
Kommissionen inledde ett öppet offentligt samråd den 22 januari 2022, som pågick till och med den 5 maj 2022. Detta offentliga samråd inleddes tillsammans med en uppmaning att inkomma med synpunkter. Det offentliga samrådet strukturerades med hjälp av ett särskilt frågeformulär bestående av 71 frågor. Som en del av samrådsprocessen uppmanades allmänheten och alla viktiga berörda parter, däribland företag, att lämna synpunkter på de tre kärnområden som tas upp i initiativet om mervärdesskatteregler i den digitala tidsåldern, nämligen i) krav på digital rapportering och e-fakturering, ii) behandlingen av mervärdesskatt inom plattformsekonomin, och iii) användningen av en gemensam mervärdesskatteregistrering i EU. Totalt inkom 193 svar från 22 medlemsstater och från fem länder utanför EU. Deltagarna fick också ladda upp ståndpunktsdokument.
Ett antal deltagare i det offentliga samrådet ansåg att tillämpningsområdet för importordningen också bör utvidgas genom att tröskeln på 150 avskaffas för att bidra till att förenkla förfarandet för att deklarera och remittera mervärdesskatt på distansförsäljning av importerade varor över detta belopp. Avskaffandet av tröskelvärdet på 150 euro kommer i sin tur att minska behovet av registrering i olika medlemsstater, vilket tydligt kommer att hjälpa företag, särskilt små och medelstora företag, att lättare klara av sina mervärdesskatteskyldigheter och utvidga och utöka sin verksamhet i hela EU.
Över 80 % av de svarande i det öppna offentliga samrådet ansåg att det är svårt att uppfylla kraven på mervärdesskatteregistrering, vilket bidrar till en hög grad av bedrägeri och bristande efterlevnad, och att skattebetalarna inte ger sig in på vissa marknader eller transaktioner, eftersom de föredrar att undvika mervärdesskatteregistrering i flera medlemsstater.
•Insamling och användning av sakkunnigutlåtanden
Kommissionen byggde vidare på den analys som utförts av en extern uppdragstagare för studien ”Mervärdesskatteregler i den digitala tidsåldern” 11 .
Syftet med studien var för det första att utvärdera den nuvarande situationen när det gäller allt från kraven på digital rapportering till behandlingen av mervärdesskatt inom plattformsekonomin, en gemensam mervärdesskatteregistrering och importordning. För det andra att bedöma effekterna av ett antal möjliga politiska initiativ på dessa områden. I studien undersöktes särskilt möjligheten att avskaffa det tröskelvärde på 150 euro som gäller för importordningen. I studien konstaterades att distansförsäljning av importerade varor över 150 euro och distansförsäljning av punktskattepliktiga varor är vanliga transaktioner, särskilt inom e-handel. Distansförsäljning från tredjeländer/tredjeterritorier av varor till ett värde av mer än 150 euro och punktskattepliktiga varor som importeras från tredjeländer/tredjeterritorier utgör omkring 10–20 % av det totala värdet av e-handelns distansförsäljning till EU, vilket konstaterades i det riktade samrådet.
Dessutom använde kommissionen den analys som utförts av en annan extern uppdragstagare inom ramen för studien ”En integrerad och innovativ översyn av EU:s regler för e-handelstransaktioner från tredjeländer ur ett tull- och beskattningsperspektiv” 12 . Studien följer upp åtgärd 9 i handlingsplanen för tullen, där kommissionen försökte undersöka e-handelns effekter på uppbörden av tullar och på lika villkor för EU-aktörer, inbegripet möjliga arrangemang för uppbörd av tullar i linje med den nya strategin för uppbörd av mervärdesskatt inom ramen för importordningen. I studien bedömdes de möjliga konsekvenserna av en ändring av tröskeln för tullbefrielse på 150 euro och slutsatsen drogs att ett avskaffande av ett sådant tröskelvärde skulle leda till den största intäktsökningen och i största möjliga utsträckning skapa lika villkor för utländska säljare och den inhemska marknaden. Det skulle också undanröja bedrägeri eller undandragande av betalning av tullar till följd av uppdelning av försändelser och minska incitamenten för undervärdering.
•Konsekvensbedömning
Konsekvensbedömningen av förslaget om mervärdesskatteregler i den digitala tidsåldern granskades av nämnden för lagstiftningskontroll den 22 juni 2022 och fick ett positivt yttrande. Nämnden rekommenderade att mer detaljerade uppgifter skulle läggas till för en bättre beskrivning av metoderna för utarbetande av modellen och för att ytterligare förtydliga alternativen. Konsekvensbedömningen ändrades i enlighet med detta till att inkludera medlemsstaternas och de olika sektorernas perspektiv på plattformsekonomin, de ekonometriska analyser/tekniker som användes för att utarbeta modellen beskrevs utförligt och strukturen hos de krav på digital rapportering som angavs i respektive alternativ beskrevs närmare.
Flera politiska alternativ analyserades i konsekvensbedömningen som åtföljde förslaget om mervärdesskatteregler i den digitala tidsåldern. När det gäller mervärdesskatteregistrering undersöktes i konsekvensbedömningen tre särskilda politiska alternativ, däribland delalternativ, särskilt när det gäller användningen och omfattningen av importordningen. De tre policyalternativen med anknytning till importordningen var inriktade på att bibehålla status quo, göra importordningen obligatorisk för olika leverantörer (med/utan en viss gräns) och avskaffa tröskelvärdet på 150 euro för användningen av importordningen. Dessa tre relaterade alternativ för importordningen grupperades i bredare politiska strategier, tillsammans med andra politiska alternativ med fokus på krav på digitala rapporter, plattformsekonomin och andra initiativ för att minimera mervärdesskatteregistreringar inom ramen för paraplymålet om en gemensam mervärdesskatteregistrering i EU. Sammanlagt ingick fem bredare politiska strategier i konsekvensbedömningen, varav två inkluderade ändringar av importordningen, nämligen den ”förstärkta strategin” och den ”maximala strategin”. Den förstnämnda strategin inbegrep alternativet att göra importordningen obligatorisk, medan den sistnämnda strategin omfattade både alternativet att göra importordningen obligatorisk, tillsammans med alternativet att avskaffa tröskelvärdet på 150 euro för användningen av importordningen.
I konsekvensbedömningen betonades vikten av att hantera regelverket för mervärdesskatt för förvaltning och uppbörd av mervärdesskatt på distansförsäljning av importerade varor. År 2020 uppskattades distansförsäljningen av importerade varor i EU-27 uppgå till 29 miljarder euro. Dessutom uppgav de berörda parterna att en betydande andel av distansförsäljningen av importerade varor – cirka 10–20 % – överskred 150 euro och omfattas därför för närvarande inte av importordningen. Alternativet att avskaffa tröskelvärdet på 150 euro skulle göra det möjligt att använda importordningen för varor av högre värde, vilket skulle kunna göra det mer användbart för distansförsäljare av importerade varor där åtminstone en del av deras distansförsäljning av importerade varor värderas till ett högre värde än det nuvarande tröskelvärdet. I konsekvensbedömningen konstateras att avskaffandet av tröskelvärdet på 150 euro skulle leda till en minskning av den administrativa bördan och de kostnader som hänger samman med mervärdesskatteregistrering för företag, eftersom vissa företag inte längre skulle vara skyldiga att registrera sig i destinationsmedlemsstaten, vilket skulle minska deras bördor.
Både den maximala och den förstärkta strategin ansågs ha en bred täckning, och därmed de största potentiella fördelarna. På området för mervärdesskatteregistrering, där fokus ligger mer på frågan om höga kostnader för administration och efterlevnad, skiljer sig delalternativen för den gemensamma kontaktpunkten och importordningen främst åt när det gäller omfattningen av de situationer som för närvarande utlöser flera mervärdesskatteregistreringar som ska hanteras.
Slutligen visade analysen i konsekvensbedömningen att den bästa balansen när det gäller de politiska alternativen i fråga om effektivitet, proportionalitet och subsidiaritet skulle uppnås genom genomförandet av den ”förstärkta strategin”. Den förstärkta strategin kombinerar införandet av krav på digital rapportering på EU-nivå med en bestämmelse om ”faktisk leverantör” för sektorerna för korttidsuthyrning av boende och persontransport och en kombination av en bredare utvidgning av den gemensamma kontaktpunkten, omvänd betalningsskyldighet och en obligatorisk importordning för plattformar.
Enligt den ”maximala strategin” skulle tröskelvärdet på 150 euro avskaffas, men på grund av dess starka koppling till beräkningen av tullen ansågs det inte vara det effektivaste alternativet inom ramen för förslaget om mervärdesskatteregler i den digitala tidsåldern. I konsekvensbedömningen konstateras att utvidgningen av importordningen till att omfatta distansförsäljning av importerade varor som överstiger 150 euro utgör en förbättring som stöds av företagen. Därför behandlas avskaffandet av tröskelvärdet på 150 euro i detta förslag i samband med den omfattande översynen av respektive tullregler.
Mellan 2023 och 2032 förväntas 8,7 miljarder euro i besparingar uppnås genom att avskaffa kraven på mervärdesskatteregistrering. Miljö- och samhällsrelaterade fördelar och fördelar från företagsautomatisering, liksom fördelar med koppling till den inre marknadens funktion (mer lika villkor) och en effektivare skattekontroll förväntas också.
Konsekvensbedömningen och dess bilagor, sammanfattningen och nämndens yttrande om konsekvensbedömningen finns på sidan för samrådet på portalen ”Kom med synpunkter”: https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/13186-VAT-in-the-digital-age_sv .
I konsekvensbedömningsrapporten om reformen av tullunionen identifierades också undervärdering som ett problem. Vid undervärdering deklareras varor under deras korrekta tullvärde och följaktligen är beräkningsgrunden för tillämpningen av tullar och mervärdesskatt lägre. Undervärdering anses vara mer relevant i de kategorier av varor där tullar tillämpas. I en studie som utfördes av Copenhagen Economics 2016 uppskattades dock att omkring 65 % av e-handelsförsändelserna, oberoende av tullfrihet, är undervärderade i mervärdesskattehänseende 13 . Det har också förekommit fall av systematisk undervärdering av vissa kategorier av varor, vilket har lett till betydande intäktsbortfall av tullar 14 .
•Lagstiftningens ändamålsenlighet och förenkling
Detta förslag bygger på förslaget om mervärdesskatteregler i den digitala tidsåldern som är ett Refit-initiativ för att modernisera de nuvarande mervärdesskattereglerna och ta hänsyn till de möjligheter som erbjuds via den digitala tekniken 15 . Förslaget förväntas stärka den inre marknaden och bidra till att förbättra skatteuppbörden vid distansförsäljning av importerade varor. Detta förslag kommer därför att säkerställa hållbara intäkter under återhämtningen från covid-19-pandemin.
Man förväntar sig att företag som ägnar sig åt distansförsäljning av importerade varor kommer att uppleva en nettovinst till följd av införandet av förslaget. På det hela taget kommer detta förslag att ytterligare stärka konceptet med en gemensam mervärdesskatteregistrering, som kommer att stödja principen ”en in och en ut” eller till och med gå längre till ”en in och flera ut”, med beaktande av de många registreringskrav som kan finnas när det gäller distansförsäljning av importerade varor över 150 euro.
Detta förslag bygger på principen om en gemensam mervärdesskatteregistrering i EU och förväntas ytterligare minska behovet av flera registreringar i andra medlemsstater. Det kommer därför att bidra till att minska den administrativa bördan och de därmed sammanhängande kostnaderna för företag som bedriver distansförsäljning av importerade varor över 150 euro.
Fit for Future-plattformen inkluderade initiativet om mervärdesskatteregler i den digitala tidsåldern i sitt årliga arbetsprogram för 2022, och erkände initiativets potential att minska den administrativa bördan på området 16 . Detta förslag bygger också på de centrala målen i förslaget om mervärdesskatteregler i den digitala tidsåldern genom att ytterligare minska de administrativa bördorna och kostnaderna för efterlevnaden av mervärdesskattereglerna.
4.BUDGETKONSEKVENSER
Detta förslag förväntas öka medlemsstaternas mervärdesskatteintäkter, eftersom det kommer att förbättra uppbörden av mervärdesskatt genom att inrikta insatserna för efterlevnad på ett mindre antal beskattningsbara personer som till stor del uppfyller kraven. Utvidgningen av importordningen till att omfatta all distansförsäljning av importerade varor, med undantag för punktskattepliktiga varor, kommer att bidra till att minska den administrativa bördan och kostnaderna i samband med utfärdande och kontroll av mervärdesskatteregistreringar. I och med utvidgningen av regeln om faktisk leverantör, importordningen och särskilda ordningar bör skatteförvaltningarna uppleva en motsvarande minskning av antalet registreringsansökningar från icke-etablerade beskattningsbara personer. För medlemsstaterna kommer detta förslag därför att minska de administrativa kostnaderna i samband med registrering av näringsidkare som säljer varor som importeras till EU på över 150 euro, eftersom sådana näringsidkare nu kommer att kunna deklarera och remittera den mervärdesskatt som ska betalas för dessa leveranser via importordningen, vilket innebär att man inte behöver registrera sig till mervärdesskatt för dessa leveranser i flera medlemsstater.
5.ÖVRIGA INSLAG
•Genomförandeplaner samt åtgärder för övervakning, utvärdering och rapportering
Mervärdesskattekommittén, en rådgivande kommitté för mervärdesskattefrågor i vilken företrädare för alla medlemsstater deltar i och som leds av kommissionstjänstemän från generaldirektoratet för skatter och tullar (GD Skatter och tullar), kommer att diskutera och förtydliga eventuella tolkningsfrågor mellan medlemsstaterna om den nya lagstiftningen.
Ständiga kommittén för administrativt samarbete kommer att behandla möjliga problem som rör det administrativa samarbetet mellan medlemsstaterna till följd av de nya bestämmelserna i detta förslag.
Dessutom kommer kommissionen att övervaka och utvärdera om detta initiativ fungerar väl när det gäller att uppnå målen.
•Ingående redogörelse för de specifika bestämmelserna i förslaget
Detta förslag innehåller tre huvuddelar. För det första föreslås det att tillämpningen av regeln om faktisk leverantör, som för närvarande är begränsad till distansförsäljning av importerade varor som inte överstiger 150 euro, utvidgas till att omfatta all distansförsäljning av varor som importeras från ett tredjeterritorium eller tredjeland. Denna utvidgning av regeln om faktisk leverantör uppnås genom att hänvisningen till tröskelvärdet på 150 euro i artikel 14a.1 i rådets direktiv 2006/112/EG avskaffas. Enligt dess utvidgade tillämpningsområde skulle regeln om faktisk leverantör därför vara tillämplig på all distansförsäljning av importerade varor till EU som underlättas av ett elektroniskt gränssnitt, oavsett försändelsens realvärde.
För det andra föreslås det att tillämpningen av importordningen, som för närvarande är begränsad till distansförsäljning av importerade varor i försändelser med ett realvärde på högst 150 euro, utvidgas till att omfatta all distansförsäljning av importerade varor, oavsett deras värde. Punktskattebelagda varor skulle dock fortfarande vara undantagna från ordningen. En utvidgning av importordningen skulle bidra till att främja konceptet med en gemensam mervärdesskatteregistrering i EU genom att ytterligare begränsa de fall där en beskattningsbar person är skyldig att registrera sig för mervärdesskatt i en annan medlemsstat. Denna utvidgning av importordningen uppnås genom att hänvisningen till tröskelvärdet på 150 euro i artikel 369l första stycket i rådets direktiv 2006/112/EG avskaffas.
För det tredje skulle förslaget utvidga tillämpningen av de särskilda ordningar som anges i avdelning XII kapitel 7 i rådets direktiv 2006/112/EG, som för närvarande är begränsad till importerade varor med ett realvärde på högst 150 euro som omfattas av ordningarna, till att täcka alla varor som omfattas av dessa ordningar. Punktskattebelagda varor skulle dock fortfarande vara undantagna från dessa ordningar. En utvidgning av de särskilda ordningarna bidrar till att främja konceptet med en gemensam mervärdesskatteregistrering i EU genom att ytterligare begränsa de fall där en beskattningsbar person är skyldig att registrera sig för mervärdesskatt i en annan medlemsstat. Artikel 369y i rådets direktiv 2006/112/EG ändras därför för att avskaffa hänvisningen till tröskelvärdet på 150 euro.
2023/0158 (CNS)
Förslag till
RÅDETS DIREKTIV
om ändring av direktiv 2006/112/EG vad gäller mervärdesskatteregler för beskattningsbara personer som möjliggör distansförsäljning av importerade varor och tillämpningen av den särskilda ordningen för distansförsäljning av varor importerade från ett tredjeterritorium eller ett tredjeland och särskilda ordningar för deklaration och betalning av mervärdesskatt vid import
EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DETTA DIREKTIV
med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 113,
med beaktande av Europeiska kommissionens förslag,
efter översändande av utkastet till lagstiftningsakt till de nationella parlamenten,
med beaktande av Europaparlamentets yttrande 17 ,
med beaktande av Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs yttrande 18 ,
i enlighet med ett särskilt lagstiftningsförfarande, och
av följande skäl:
(1)I artikel 14a.1 i rådets direktiv 2006/112/EG 19 föreskrivs en ordning med faktiska leverantörer. Enligt den artikeln ska, om en beskattningsbar person genom användning av ett elektroniskt gränssnitt möjliggör distansförsäljning av importerade varor från ett tredjeterritorium eller ett tredjeland, den beskattningsbara personen anses vara den faktiska leverantören av dessa varor.
(2)Tillämpningen av ordningen med faktisk leverantör är för närvarande begränsad till distansförsäljning av varor importerade från ett tredjeterritorium eller ett tredjeland i försändelser med ett realvärde på högst 150 euro. För att minska efterlevnadsbördan för näringsidkare som säljer via elektroniska gränssnitt, såsom marknadsplatser, och för att stödja en gemensam mervärdesskatteregistrering i unionen, bör gränsen på 150 euro avskaffas. Följaktligen bör ordningen för faktiska leverantörer omfatta all distansförsäljning av varor som importeras från ett tredjeterritorium eller ett tredjeland till unionen, oavsett deras värde.
(3)I avdelning XII kapitel 6 avsnitt 4 i direktiv 2006/112/EG fastställs en särskild ordning för distansförsäljning av varor importerade från ett tredjeterritorium eller ett tredjeland som kallas den gemensamma kontaktpunkten för import (importordningen, IOSS). Beskattningsbara personer som väljer att registrera sig till importordningen behöver därför inte registrera sig för mervärdesskatt i varje medlemsstat där deras import av varor till konsumenter som omfattas av importordningen äger rum. I stället kan den mervärdesskatt som ska betalas för dessa leveranser deklareras och betalas i en enda medlemsstat via importordningen. Den särskilda importordningen är dock begränsad till distansförsäljning av importerade varor i försändelser med ett realvärde på högst 150 euro. För att stödja en gemensam mervärdesskatteregistrering i unionen bör tröskelvärdet på 150 euro avskaffas så att beskattningsbara personer som bedriver distansförsäljning av varor importerade från ett tredjeterritorium eller ett tredjeland till unionen vars värde överstiger 150 euro inte är skyldiga att registrera sig till mervärdesskatt vid import i varje destinationsmedlemsstat för varorna.
(4)I avdelning XII kapitel 7 i direktiv 2006/112/EG fastställs de särskilda ordningarna för deklaration och betalning av mervärdesskatt vid import. När vissa villkor är uppfyllda gör de särskilda ordningarna det möjligt för postoperatörer, expressfraktföretag, tullombud och andra aktörer som uppfyller villkoren i tulldeklarationerna för kundens räkning att varje månad deklarera och remittera den mervärdesskatt som uppburits på viss import. De särskilda ordningarna är begränsade till importerade varor i försändelser med ett realvärde på högst 150 euro och undantar punktskattepliktiga varor. För att minska regelbördan och kostnaderna som rör importerade varor i försändelser med ett realvärde över 150 euro bör tröskelvärdet på 150 euro avskaffas.
(5)I enlighet med den gemensamma politiska förklaringen av den 28 september 2011 från medlemsstaterna och kommissionen om förklarande dokument 20 , har medlemsstaterna åtagit sig att, när det är motiverat, låta anmälan av införlivandeåtgärder åtföljas av ett eller flera dokument som förklarar förhållandet mellan de olika delarna i direktivet och motsvarande delar i de nationella instrumenten för införlivande. Lagstiftaren anser att det är motiverat att sådana dokument översänds avseende detta direktiv.
(6)Eftersom målet för detta direktiv, nämligen att påskynda konceptet med en gemensam mervärdesskatteregistrering i unionen, bara kan uppnås på unionsnivå, kan unionen vidta åtgärder i enlighet med subsidiaritetsprincipen i enlighet med artikel 5 i fördraget om Europeiska unionen. I enlighet med proportionalitetsprincipen i samma artikel går detta direktiv inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål.
(7)Direktiv 2006/112/EG bör därför ändras i enlighet med detta.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
Ändringar av direktiv 2006/112/EG
Direktiv 2006/112/EG ska ändras på följande sätt:
(1)Artikel 14a.1 ska ersättas med följande:
”1. Om en beskattningsbar person genom användning av ett elektroniskt gränssnitt, såsom en marknadsplats, en plattform, en portal eller liknande, möjliggör distansförsäljning av varor importerade från ett tredjeterritorium eller ett tredjeland, ska den beskattningsbara personen anses själv ha tagit emot och levererat dessa varor.”
2)I artikel 369l ska första stycket ersättas med följande:
”Vid tillämpning av detta avsnitt ska distansförsäljning av varor importerade från ett tredjeterritorium eller ett tredjeland inte omfatta punktskattepliktiga varor.”
3)Artikel 369y ska ersättas med följande:
”Artikel 369y
Om den särskilda ordningen i kapitel 6 avsnitt 4 inte utnyttjas vid import av varor, med undantag av punktskattepliktiga varor, ska importmedlemsstaten tillåta den person som anmäler varornas ankomst till tullen åt den person för vilken varorna är avsedda inom gemenskapens territorium att utnyttja särskilda ordningar för deklaration och betalning av mervärdesskatt vid import avseende varor där försändelsen eller transporten avslutas i denna medlemsstat.”
Artikel 2
Införlivande
1.Medlemsstaterna ska senast den 31 december 2027 anta och offentliggöra de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv. De ska genast överlämna texten till dessa bestämmelser till kommissionen.
De ska tillämpa dessa bestämmelser från och med den 1 mars 2028.
När en medlemsstat antar dessa bestämmelser ska de innehålla en hänvisning till detta direktiv eller åtföljas av en sådan hänvisning när de offentliggörs. Närmare föreskrifter om hur hänvisningen ska göras ska varje medlemsstat själv utfärda.
2.Medlemsstaterna ska underrätta kommissionen om texten till de centrala bestämmelser i nationell lagstiftning som de antar inom det område som omfattas av detta direktiv.
Artikel 3
Ikraftträdande
Detta direktiv träder i kraft den tjugonde dagen efter det att det har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning.
Artikel 4
Adressater
Detta direktiv riktar sig till medlemsstaterna.
Utfärdat i Bryssel den
På rådets vägnar
Ordförande