EUROPEISKA KOMMISSIONEN

Bryssel den 28.7.2023

COM(2023) 461 final

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

Halvårsrapport om genomförandet av transaktioner avseende upplåning, skuldförvaltning och därmed förbunden utlåning enligt artikel 12 i kommissionens genomförandebeslut C(2022)9700

1 januari 2023–30 juni 2023

Innehållsförteckning

1.Inledning

2.Genomförande av upplåningsverksamhet under första halvåret 2023

3.Finansieringskostnad och likviditetssaldon

4.Andra delmål för första halvåret 2023

5.Åtgärder för att vidareutveckla ekosystemet för EU-obligationer

6.Emissionsutsikt under andra halvåret 2023

7.Slutsats

Bilaga: EU:s finansieringsstrategi – mål, medel och genomförandeindikatorer

1.Inledning

Kommissionen har lånat upp medel för Europeiska unionens räkning i över 40 år. Under de tre senaste åren har EU:s närvaro på och användning av europeiska kapitalmarknader förändrats genomgående, eftersom EU genomför stora program som Sure 1 , NextGenerationEU och instrumentet för makroekonomiskt stöd+ (MFA+-instrumentet) för Ukraina. EU har för närvarande drygt 400 miljarder euro i utestående skulder till följd av dess emission av obligationer, varav 370 miljarder euro har emitterats sedan 2020.

Kommissionen behövde en helt ny handbok för att på ett framgångsrikt sätt finansiera emissioner av obligationer i denna omfattning. När kommissionen inrättade NextGenerationEU utarbetade den en diversifierad finansieringsstrategi av den typ som tillämpas av de största emittenterna av statsobligationer i euroområdet. I linje med den bästa praxis som dessa emittenter tillämpar används i den diversifierade finansieringsstrategin olika finansieringsinstrument (EU-obligationer och EU-skuldväxlar) och finansieringstekniker (syndikeringar och auktioner) för att täcka långsiktiga och kortsiktiga finansieringsbehov.

I december 2022 utvidgades räckvidden för den diversifierade finansieringsstrategin så att kommissionen även skulle kunna tillämpa denna flexibla och kostnadseffektiva strategi för skuldförvaltning på MFA+-instrumentet för Ukraina och andra eventuella framtida upp- och utlåningsprogram och därigenom skapa en enhetlig finansieringsstrategi för EU:s samtliga upp- och utlåningsprogram. Enligt denna enhetliga finansieringsstrategi emitterar kommissionen EU-obligationer med ett enda märke i stället för att ha separat denominerade emissioner per politikområde såsom var fallet tidigare.

I denna halvårsrapport, som utarbetats i enlighet med artikel 12 i kommissionens genomförandebeslut C(2022) 9700, granskas de första sex månaderna av genomförandet av den enhetliga finansieringsstrategin. Det görs ingen utvärdering av hur intäkterna har använts, inte heller för gröna utgifter, eftersom detta kommer att behandlas i separata rapporter i enlighet med föreskrifterna för varje instrument. I rapporten behandlas också de åtgärder som kommissionen vidtar för att vidareutveckla ekosystemet för EU-obligationer – i syfte att öka EU-obligationernas likviditet och underlätta en marknadsbehandling som återspeglar EU:s emissionsvolymer och kreditstyrka. Slutligen innehåller den också en prognos för emissionen av EU-obligationer under andra halvåret 2023.

I bilagan till denna rapport presenteras också den övergripande strategi för skuldförvaltning som styr kommissionens genomförande av den enhetliga finansieringsstrategin. Kommissionen formulerade denna som svar på en rekommendation från Europeiska revisionsrätten där denna efterlyste en formulering av en sådan strategi samt specifikation av indikatorer som kan användas för att övervaka dess genomförande. De mål och medel som ligger till grund för strategin presenteras i bilagan, tillsammans med de indikatorer som kommissionen kommer att använda för att övervaka genomförandet.

Halvårsrapporten ingår i ett regelbundet informationsflöde till parlamentet och rådet och säkerställer transparens och ansvarsskyldighet när det gäller genomförandet av EU:s skuldförvaltningsverksamhet. I och med att den diversifierade finansieringsstrategin blir den centrala strategin för EU:s upp- och utlåningsverksamhet enligt budgetförordningen, kommer denna rapport och all framtida rapportering att utarbetas i enlighet med artikel 220a i budgetförordningen, enligt vilken regelbunden och heltäckande rapportering krävs om alla aspekter av EU:s strategi för upplåning och skuldförvaltning.

2.Genomförande av upplåningsverksamhet under första halvåret 2023

Under första halvåret 2023 fortsatte kommissionen sitt arbete med att anskaffa medel på marknaderna på ett ändamålsenligt och effektivt sätt genom att tillämpa sin enhetliga finansieringsstrategi. Kommissionen kunde därmed, trots marknadens volatilitet, uppfylla alla sina utbetalningsåtaganden inom ramen för NextGenerationEU och MFA+ i tid. Samtidigt låg emissionsbeloppen och löptiderna inom de fastställda parametrarna, och finansieringsvillkoren var i linje med villkoren för en emittent av EU:s storlek och med EU:s gynnsamma kreditvärdighet. I avsnitten nedan presenteras några av de viktigaste delarna av kommissionens upp- och utlåningsverksamhet under första halvåret 2023. Närmare uppgifter om genomförandet av kommissionens finansieringsstrategi under den perioden finns i bilagan.

Genomförande av finansieringsplanen för första halvåret 2023

I december 2022 tillkännagav kommissionen sin finansieringsplan för januari till slutet av juni 2023. Detta var den första finansieringsplan som inte bara omfattade NextGenerationEU, utan också andra upp- och utlåningsprogram, särskilt MFA+-instrumentet för Ukraina.

Under första halvåret 2023 tillkännagav kommissionen långsiktiga finansieringsåtgärder på upp till 80 miljarder euro och emitterade så småningom 78 miljarder euro i EU-obligationer, med en genomsnittlig löptid på cirka 14 år. Kommissionen använde en mix av syndikeringar (60 %) och auktioner (40 %). De 15 transaktionerna fördelades över alla sex månaderna för att säkerställa en regelbunden närvaro på marknaden. Under första halvåret 2023 genomfördes ett större antal transaktioner än under andra halvåret 2022, vilket återspeglar det högre finansieringsmålet under första halvåret 2023 (upp till 80 miljarder euro under första halvåret 2023 jämfört med 50 miljarder euro under andra halvåret 2022). Transaktionerna var också av lägre genomsnittlig storlek med tanke på de utmanande och volatila marknadsförhållanden som rådde under första halvåret 2023.

Till följd av transaktionerna under de första sex månaderna 2023 uppgår det totala utestående beloppet för EU-obligationer till drygt 400 miljarder euro varav över 44 miljarder euro lånades upp genom emission av gröna obligationer inom ramen för NextGenerationEU. Under första halvåret 2023 anskaffade kommissionen 7,732 miljarder euro genom att löpande utnyttja (”tap”) två befintliga gröna obligationer. Dessa två transaktioner ökade det utestående beloppet för de två obligationerna och bidrog därmed till att bygga upp en mycket likvid kurva för gröna obligationer inom ramen för NextGenerationEU i vad som ser ut att bli det största programmet för gröna obligationer i världen.

Under första halvåret 2023 emitterade kommissionen även 3- och 6-månaders EU-skuldväxlar genom auktioner två gånger i månaden för att täcka kortsiktiga finansieringsbehov, varav 18,7 miljarder euro i EU-skuldväxlar var utestående i slutet av juni 2023. Tolv auktioner användes för att emittera 24 EU-skuldväxlar, med en genomsnittlig storlek på omkring 1 miljard euro vardera.

Utbetalningar

Till följd av dessa transaktioner har EU kunnat fortsätta den smidiga finansieringen av medlemsstaternas återhämtnings- och resiliensplaner genom att snabbt betala ut intäkterna. Kommissionen gjorde alla utbetalningar till medlemsstaterna inom ramen för faciliteten för återhämtning och resiliens enligt tidsplanen, i genomsnitt inom sex arbetsdagar efter det att utbetalningen godkänts. Det förekom inga förseningar.

Under första halvåret 2023 betalade kommissionen ut 14,7 miljarder euro till medlemsstaterna inom ramen för faciliteten för återhämtning och resiliens. Av detta var 12,7 miljarder euro i form av icke återbetalningspliktigt stöd och 2,0 miljarder euro i form av lån. Under första halvåret 2023 överförde kommissionen dessutom 6,9 miljarder euro till EU:s budget för att bidra till program såsom Horisont Europa, InvestEU-fonden, React-EU, EU:s civilskyddsmekanism (RescEU), Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) och fonden för en rättvis omställning.

Sedan NextGenerationEU sjösattes sommaren 2021 har kommissionen ställt 184,2 miljarder euro till förfogande: 153,4 miljarder euro i icke återbetalningspliktigt stöd och lån till medlemsstaterna (106,3 miljarder euro i icke återbetalningspliktigt stöd och 47,1 miljarder euro i lån) inom ramen för faciliteten för återhämtning och resiliens och 30,9 miljarder euro för övriga utgiftsprogram som finansieras inom ramen för NextGenerationEU.

Utöver dessa utbetalningar för NextGenerationEU betalade kommissionen under första halvåret 2023 ut 9 miljarder euro till Ukraina inom ramen för MFA+-programmet, vilket finansierades genom emission av obligationer inom ramen för den enhetliga finansieringsstrategin. Under första halvåret 2023 betalade kommissionen totalt ut cirka 30 miljarder euro för NextGenerationEU och MFA+-instrumentet för Ukraina. Takten i utbetalningarna inom ramen för NextGenerationEU har påverkats av medlemsstaternas pågående översyn av återhämtnings- och resiliensplanerna. Enligt den rättsliga ramen har medlemsstaterna fram till augusti 2023 på sig för att begära ytterligare lån, och kommissionen måste ingå åtaganden för resterande 30 % av det icke återbetalningspliktiga stödet och ytterligare lån senast i slutet av 2023. Samtidigt måste de nya REPowerEU-prioriteringarna, med de ytterligare resurserna, också återspeglas. Alla medlemsstater inriktar därför sina ansträngningar på att se över sina planer för att uppfylla dessa rättsliga tidsfrister och nya prioriteringar.

Investerarnas efterfrågan och likviditeten på sekundärmarknaden

Trots volatiliteten i räntorna under perioden fanns det fortfarande starkt stöd för transaktioner på marknaden, och de syndikerade transaktionerna under första halvåret 2023 övertecknades mellan 6 och 15 gånger. EU har en välbalanserad och diversifierad investerarbas där flera olika typer av investerare från hela världen är representerade 2 .

Detta starka stöd återspeglas i konsekvent låga nyemissionspremier 3 , som investerarna kräver som en kompensation när EU emitterar obligationer genom syndikering. Nyemissionspremierna var något lägre än under andra halvåret 2022. För finansieringsverksamheten under första halvåret låg den genomsnittliga nyemissionspremien något under 2 punkter, med lägst 1 punkt och högst 3 punkter. Denna blygsamma priskompensation vid emissionen återspeglar det faktum att EU var en fortsatt regelbunden och förutsägbar emittent under hela denna period. Detta, och den fortsatt starka efterfrågan från investerarna, är ett tecken på marknadernas förtroende och ger förvissning om att EU kommer att kunna placera sina obligationer framgångsrikt även framöver.

Kvartalsvis omsättning på sekundärmarknaden för EU-obligationer och europeiska statsobligationer (% av utestående volym)

Källa: Europeiska kommissionen baserat på uppgifter från Bloomberg.

Anmärkning: Marknaden för europeiska statsobligationer omfattar här statsobligationer i euroområdet, Europeiska finansiella stabiliseringsfaciliteten (EFSF) och Europeiska stabilitetsmekanismen (ESM).

Uppgifter för denna marknad fanns inte tillgängliga för första kvartalet 2023.

Likviditeten på sekundärmarknaden för EU-obligationer förblev också jämförbar med den likviditet som observerats på marknaderna för europeiska statsobligationer i förhållande till utestående belopp. Denna likviditet stärktes under första halvåret 2023 genom omfattande utnyttjande av befintliga finansieringslinjer, där 70 % av finansieringsvolymen mobiliserades via löpande utnyttjande (”taps”). Nya finansieringslinjer lanserades också för att förse marknaden med nya referenslinjer.

3.Finansieringskostnad och likviditetssaldon

Finansieringskostnad

Under första halvåret 2023 ökade ränte- och skuldförvaltningskostnaderna i linje med det allmänna marknadsläget. Finansieringskostnaden 4 för januari till juni 2023 beräknas vara nära 3,2 %, jämfört med 2,6 % under föregående termin.

Sedan början av 2022 har takten i ränteökningarna för alla emittenter, inklusive EU, varit en av de högsta på finansmarknaderna under de senaste decennierna. Räntorna på 10-åriga EU-obligationer har stigit från 0,09 %, när den första 10-åriga obligationen inom ramen för NextGenerationEU emitterades i juni 2021, till 1,53 % i maj 2022, 2,82 % i november 2022 och 3,05 % i den senaste emissionen i juni 2023. Jämförbara ökningar har observerats för emittenter av statsobligationer i euroområdet med hög kreditvärdering. Räntesatserna för 10-åriga tyska statsobligationer ökade till exempel från omkring –0,20 % i juni 2021 till nära 1,0 % i maj 2022, 2,56 % i slutet av december 2022 och 2,39 % i juni 2023. För att bemöta denna historiskt kraftiga ökning av lånekostnaderna föreslog kommissionen som en del av halvtidsöversynen av den fleråriga ramen 2021–2027 att ett särskilt instrument skulle inrättas uteslutande för att täcka överskridandet av räntekostnaderna 5 .

Avkastningen på EU-obligationer har genomgående varit högre än den som betalas av stora statsobligationsemittenter, trots ökad likviditet, hög kreditvärdighet och stadig tillgång på EU-obligationer. Skillnaderna mellan avkastningen på EU-obligationer och avkastningen på stora statsobligationer kan till stor del förklaras av den etablerade marknadskonventionen om att prissätta EU-obligationer mot swappkurvan. Bruegel 6 visade nyligen att swapprissättningen är den främsta drivkraften för merparten av den premie som betalas av EU och andra liknande prissatta emittenter till europeiska statsobligationer, med vissa indikationer på att denna faktor står för 90 % av premien.

Förändringar i swappkurvan i förhållande till priset på stora statsobligationer drivs av en rad tekniska och strukturella faktorer som inte har något samband med den underliggande kvaliteten på obligationerna eller effektiviteten i EU:s emissionsprogram. Det viktigaste av dessa överväganden är investerarnas preferens för etablerade statsobligationer som enkelt och billigt kan användas som säkerhet, vilket förstärks i tider av marknadsstress. Dessa faktorer spelade en stor roll i slutet av första kvartalet, efter oron inom banksektorn i Förenta staterna och UBS övertagande av Credit Suisse i Europa 7 . I takt med att oron för den finansiella stabiliteten har minskat har spridningen mellan obligationer emitterade av stater, överstatliga institutioner och myndighetsorgan (SSA-obligationer) och europeiska statsobligationer återgått till nivåer som observerades i början av terminen. Spreaden mellan 10-åriga EU-obligationer och 10-åriga tyska obligationer låg på 62 punkter den 30 juni 2023, ned från en topp på 83 punkter i mars 2023, och i linje med nivåer som rådde i början av terminen.

För att anpassa prissättningen av EU-obligationer till programmets underliggande volymer, likviditet och kreditvärdighet vidtar kommissionen åtgärder (se avsnitt 5) för att skapa villkor som främjar handel och prissättning av EU-obligationer som liknar villkoren för emittenter av stora likvida statsobligationer. För att uppnå detta resultat krävs det också att marknadsaktörerna anpassar sina konventioner och sin bedömning av EU-obligationer. Även om det finns uppmuntrande tecken på att denna förändring pågår, kan det ta tid.

Likviditetshantering

Kommissionen upprätthöll en regelbunden och förutsägbar närvaro på finansmarknaderna i linje med den finansieringsplan som tillkännagavs i december 2022, med planerade datum för auktioner och syndikeringar. Kassaflödet var dock långsammare än vad som ursprungligen planerades, vilket ledde till ett högre genomsnittligt innehav av likvida medel under första halvåret 2023, i genomsnitt 36,8 miljarder euro jämfört med 25,1 miljarder euro föregående halvår. Kommissionen minskade sitt kassainflöde genom emission av skuldväxlar för att säkerställa fortsatt marknadsnärvaro samtidigt som ökningen av kassabehållningen minimeras.

De högre likviditetsinnehaven omvandlades inte till väsentliga kostnader för de program som fick stöd. Dessa uppgick till 23,3 miljoner euro av kassabehållningen från januari till juni 2023. Dessa kostnader kommer att fördelas proportionellt mellan EU:s budget och låntagarna i slutet av 2023.

4.Andra delmål för första halvåret 2023

Den 12 juni 2023 offentliggjorde Europeiska revisionsrätten resultaten av sin särskilda rapport om skuldförvaltningen inom ramen för NextGenerationEU. I denna rapport bedömde revisionsrätten om kommissionen hade utvecklat ändamålsenliga system för att hantera den skuld som anskaffats för att finansiera NextGenerationEU. Rapporten innehåller en omfattande översyn av inrättandet och förvaltningen av EU:s finansieringsverksamhet hittills, tillsammans med användbara rekommendationer för framtida åtgärder.

Revisionsrätten drog slutsatsen att kommissionen snabbt utvecklade ett skuldförvaltningssystem som gjorde att de medel som krävdes för NextGenerationEU kunde lånas upp i rätt tid och att lånekostnaderna speglade kommissionens marknadsställning. Kommissionen uppfyllde också alla viktiga rättsliga krav i fråga om skuldportfölj och riskhantering.

Rapporten innehåller också fem rekommendationer för ytterligare förbättringar av kommissionens skuldförvaltning: i) inrätta en separat middle office-funktion, ii) stärka riskchefens roll, iii) införa en personalstrategi, iv) formulera tydliga skuldförvaltningsmål och relaterade indikatorer samt v) säkerställa enhetlighet i den interna dokumentationen.

Revisionsrättens rekommendationer är ett välkommet bidrag till kommissionens insatser för att förbättra sin ställning på kapitalmarknaderna (se avsnitt 5 nedan). Kommissionen arbetar redan med att snabbt genomföra dessa rekommendationer.

Denna rapport utgör redan ett svar på revisionsrättens fjärde rekommendation, dvs. utarbetande av en övergripande strategi för skuldförvaltning för att vägleda kommissionens genomförande av den enhetliga finansieringsstrategin. I bilagan till denna rapport presenteras en sådan strategi för skuldförvaltning, med utgångspunkt i de primära mål som ligger till grund för strategin, och hur kommissionen använder de viktigaste verktyg som den förfogar över. Strategin stöds av en uppsättning indikatorer för att övervaka hur den genomförs. Indikatorerna kommer att uppdateras och kommenteras i framtida rapporter.

5.Åtgärder för att vidareutveckla ekosystemet för EU-obligationer

Att en enhetlig finansieringsstrategi inrättades från och med januari 2023 innebar ett viktigt delmål för att bygga upp en robust ram i syfte att tillgodose EU:s finansieringsbehov så effektivt som möjligt. Detta tillvägagångssätt gör det möjligt för kommissionen att planera, genomföra och informera om alla emissioner på ett smidigt och sammanhängande sätt, inom en gemensam ram för riskhantering, efterlevnad och styrning för all upplåningsverksamhet.

Trots denna pågående omvandling av EU som emittent och den gradvisa förändringen av behandlingen av EU-obligationer 8 fortsätter marknaderna att behandla och prissätta EU-obligationer mot swappkurvan. För att stödja en övergång till en prissättningsmetod som bättre speglar EU-emissionernas grundläggande egenskaper vidtar kommissionen ett antal åtgärder för att stödja EU-obligationernas utveckling och likviditet.

För att underlätta handeln med EU-obligationer på sekundärmarknaden kommer kommissionen under fjärde kvartalet 2023 att införa en ram för att ge investerare priserbjudanden på EU-värdepapper. Ramen kommer att genomföras via EU:s aktörer på den primära marknaden, som kommer att tillhandahålla dessa priserbjudanden via allmänt använda handelsplattformar. Detta kommer att förbättra prisbildningen för EU:s värdepapper och minska osäkerheten kring hur handeln sker för såväl aktörer som investerare. Detta priserbjudandesystem gör att investerare kan lita på att de marknadspriser som anges för EU-värdepapper på handelsplattformar är tillförlitliga och stöds av EU:s aktörer på den primära marknaden. Kommissionens beslut om inrättande av nätverket av aktörer på den primära marknaden för statspapper har ändrats för att fastställa dessa nya arrangemang. Dessa arrangemang kommer att träda i kraft under hösten och användas som en del av systemet för att välja ut de aktörer på den primära marknaden som ska få mandat som företrädare och medföreträdare från och med nästa år.

Dessutom har kommissionen börjat bygga upp en repofacilitet för att stödja marknadsaktörerna när de handlar med sina obligationer. Genom repofaciliteten kommer kommissionen att tillfälligt ställa sina värdepapper till förfogande för att på så sätt hjälpa EU:s aktörer på den primära marknaden för statspapper att tillhandahålla likviditet i EU-obligationer. Kommissionen måste först förvärva och bygga upp den kapacitet som krävs för att genomföra en sådan repofacilitet, som kommer att vara i drift i mitten av 2024.

Kommissionen fortsätter också sin aktiva dialog med marknadsaktörer för att identifiera det effektivaste sättet att ytterligare öka EU-obligationernas likviditet och göra det möjligt att handla och prissätta på ett sätt som liknar europeiska statsobligationer. I juni 2023 inledde kommissionen därför sin första investerarundersökning, där man sökte feedback från investerare om vilken roll indexen för europeiska statsobligationer spelar som referensvärden i investerarnas investeringsbeslut och om investerarna ansåg att det var relevant att inkludera EU-obligationer i sådana index. Kommissionen fortsätter också att undersöka sätt för att förbättra användningen av EU-obligationer som säkerhet i bilaterala säkrade transaktioner.

Framsteg görs också när det gäller genomförandet av EU:s emissionstjänst (EIS), som kommer att tas i drift i början av januari 2024. Med denna tjänst kommer kommissionen att övergå från att använda ett avvecklingssystem bestående av kommersiella leverantörer av avvecklingstjänster till en avvecklingsinfrastruktur baserad på Eurosystemet för EU-obligationer som emitteras efter detta datum. EU-obligationer som avvecklas genom EU:s emissionstjänst kommer att ntegreras i Eurosystemets betalnings- och avvecklingsinfrastruktur (Target/Target2S) som europeiska statsobligationer, vilket gör det lättare att använda dem som säkerhet i Eurosystemet.

6.Emissionsutsikt under andra halvåret 2023

Den 28 juni 2023 utfärdade kommissionen sin halvårsfinansieringsplan för juli till slutet av december 2023. Under första halvåret 2023 har kommissionen för avsikt att emittera 40 miljarder euro i EU-obligationer, kompletterat med kortfristiga EU-skuldväxlar. Kommissionen kommer att använda dessa medel för att finansiera NextGenerationEU (inklusive eventuella betalningar enligt REPowerEU) och MFA+-instrumentet för Ukraina. Ytterligare emissioner i mycket mindre skala är också möjliga inom ramen för befintliga MFA+- och ESM-program.

Även om en ny emission för att stödja Ukraina genom finansieringsinstrumentet för Ukraina kommer att innebära ytterligare emission för att ge mer lån till Ukraina, kommer denna emission först att inledas 2024 när lagstiftningen om inrättande av instrumentet har antagits.

Finansieringsmålet för andra halvåret 2023 speglar de förväntade utbetalningsbehoven hos olika stödmottagare, särskilt EU:s medlemsstater inom ramen för faciliteten för återhämtning och resiliens. Medlemsstaterna ser för närvarande över sina återhämtnings- och resiliensplaner för att återspegla den reviderade tilldelningen av icke återbetalningspliktigt stöd, begära ytterligare lån om de så vill eller justera planerna till nya prioriteringar och ytterligare finansieringsmöjligheter inom REPowerEU. Mot bakgrund av detta kommer en obligationsemission på 40 miljarder euro att göra det möjligt för EU att höja de belopp som krävs, samtidigt som en regelbunden marknadsnärvaro upprätthålls under andra halvåret.

7.Slutsats

Under de första sex månaderna 2023 gjorde den enhetliga finansieringsstrategin det möjligt för kommissionen att anskaffa närmare 80 miljarder euro för NextGenerationEU och MFA+-instrumentet för Ukraina till räntor som motsvarar dess ställning på marknaden. Per den 30 juni 2023 hade nästan 250 miljarder euro anskaffats inom ramen för den enhetliga finansieringsstrategin för finansiering av NextGenerationEU och MFA+-instrumentet till Ukraina. Tillgången till stora överföringar till andra halvåret, i kombination med en tillfällig avmattning i utbetalningstakten när medlemsstaterna ser över sina återhämtnings- och resiliensplaner, återspeglas i en lägre planerad emission av obligationer (40 miljarder euro) under andra halvåret.

Under första halvåret 2023 steg räntorna något, inte bara för EU utan för alla emittenter (av statsobligationer). Ökningstakten är långsammare än förra året, och räntorna har börjat stabiliseras eftersom marknaderna förväntar sig att en stor del av centralbankernas räntehöjningar som behövs för att stävja inflationen har slutförts. Perioden har varit mycket instabil till följd av på förändrade marknadsförväntningar om ytterligare räntehöjningar. Emissionen av EU-obligationer har mött en stark och stadig efterfrågan från investerare under denna period, trots de instabila marknadsförhållandena.

Den marknadskonvention genom vilken EU prissätts mot swappkurvan leder till att EU betalar en premie över de räntor som betalas av emittenter av europeiska statsobligationer. Detta har förvärrat den underliggande ökningen av marknadsräntorna. Den nya enhetliga finansieringsstrategin för emission av EU-obligationer är ett stort steg framåt när det gäller att konsolidera EU:s marknadsnärvaro. Kommissionen vidtar dock ytterligare åtgärder för att uppmuntra en prissättning av EU-obligationer i linje med den för obligationer från statsobligationsemittenter med hög kreditvärdering för att minska den premie som den betalar vid emissioner. Dessa åtgärder omfattar ett priserbjudandesystem som ska tas i drift i höst och inrättandet av en repofacilitet (mitten av 2024). Kommissionen uppmuntrar också marknaden att förbättra användningen av EU-obligationer som säkerhet och erkänna dem som en del i marknadsindex för statsobligationer.

Slutsatserna och rekommendationerna i revisionsrättens särskilda rapport om skuldförvaltningen inom ramen för NextGenerationEU är välkomna bidrag till kommissionens insatser för att förbättra EU:s ställning på eurokapitalmarknaderna. Kommissionen arbetar redan med att snabbt genomföra rekommendationerna, med de mål och indikatorer som beskrivs i bilagan till denna rapport som ett första steg.

Bilaga: EU:s finansieringsstrategi – mål, medel och genomförandeindikatorer

Syftet med denna bilaga

I denna bilaga fastställs de primära mål som styr kommissionens genomförande av dess diversifierade finansieringsstrategi för att finansiera alla EU:s upp- och utlåningsprogram (dvs. den enhetliga finansieringsstrategin). Den presenterar en rad indikatorer för att övervaka genomförandet av viktiga aspekter av strategin, nämligen emission av obligationer, emission av skuldväxlar, likviditetshantering och kommunikation.

Syftet med EU:s finansiering

Enligt EU:s rättsliga ram ges kommissionen befogenhet att låna från internationella kapitalmarknader på EU:s vägnar för genomförandet av särskilda EU-program. I lagstiftningen om dessa program anges de belopp och tidsramar inom vilka belopp bör höjas och regler om användningen av intäkter fastställs. När kommissionen samlar in medel inom denna ram har den två primära mål:

·Ändamålsenlighet: Säkerställa att EU kan fullgöra åtaganden inom ramen för de berörda programmen för ekonomiskt bistånd när de förfaller till betalning.

·Effektivitet: Att på medellång och lång sikt uppnå de mest fördelaktiga ekonomiska villkoren för EU

I.genom sund planering och ett smidigt genomförande av transaktioner,

II.genom att erhålla bästa möjliga villkor under de rådande marknadsförhållandena,

III.samtidigt som man håller sig inom den riskbärande kapaciteten i EU:s budget som fastställs genom det tillgängliga budgetskyddet för de berörda insatserna och inom riskhanteringsramen för EU:s finansieringstransaktioner, i enlighet med kommissionens högnivåpolicy för risker och regelefterlevnad 9 . 

För att uppnå dessa mål lade kommissionen 2021 fram en diversifierad finansieringsstrategi för finansiering av NextGenerationEU (kommissionens genomförandebeslut C(2021) 2502), enligt beskrivningen i huvudrapporten.

Det övergripande målet är att skapa och upprätthålla en fullständig och mycket likvid avkastningskurva över alla relevanta löptider, vilket ger investerare en lättillgänglig och tillförlitlig finansiell tillgång för investeringar och handel. Detta säkerställer i sin tur de mest fördelaktiga finansieringsvillkoren för EU som emittent och en korrekt hantering av de relaterade riskerna.

Metoder för att uppnå målen

När kommissionen genomför sin finansieringsstrategi strävar den efter att på bästa sätt utnyttja alla komponenter som den har tillgång till för att uppnå sina primära mål om effektivitet och ändamålsenlighet. Dessa komponenter ligger inom fem huvuddimensioner:

a)EU:s obligationsprogram: Kommissionen organiserar sin emission av obligationer genom att använda sig av alla löptider för referensvärdet över hela kurvan (upp till 30 år). Vid valet av lämpliga löptider för emissionerna måste kommissionen se till att de resulterande framtida inlösennivåerna ligger inom de nivåer som krävs för att skydda EU:s budgettak och kreditvärdighet. Samtidigt bevakar kommissionen noga investerarnas preferenser och profilen för utestående obligationer, eftersom den regelbundet förser marknaden med en välbalanserad uppsättning löptider. Kommissionen använder syndikerade transaktioner och auktioner när den organiserar emissioner. De olika formaten har olika egenskaper, men det krävs en lämplig blandning av båda för ett framgångsrikt genomförande av finansieringsprogrammen. I takt med att emissionsprogrammet blir väl etablerat bör användningen av auktioner för obligationsemissioner fortsätta att utvecklas och växa över tiden till nivåer som är jämförbara med dem för statsobligationsemittenter av samma kvalitet som EU, med vederbörlig hänsyn till marknadsvillkor och finansieringsbehov.

b)EU:s program för skuldväxlar: Kommissionen genomför ett program för skuldväxlar som ger EU tillgång till penningmarknaden (löptider upp till 1 år via auktion). Detta program används som ett viktigt riskhanteringsverktyg för att ständigt upprätthålla tillräckliga kontantnivåer och för att hantera oförutsägbara finansmarknadsförhållanden eller finansieringsbehov.

c)Likviditetsförvaltning: Kommissionen har en försiktig strategi för intern hantering av kassaflöden, vilket säkerställer att alla betalningsåtaganden fullgörs i tid och likviditetsbrister undviks. Den strävar också efter att förvalta likviditetssaldon baserat på prognostiserade utbetalningar för att hålla dem i linje med behoven och för att begränsa eventuella verkliga kostnader eller alternativkostnader som uppstår från saldona.

d)Nätverket av aktörer på den primära marknaden för statspapper: Ett framgångsrikt genomförande av finansieringsstrategin kräver stöd från ett starkt nätverk av aktörer på den primära marknaden för statspapper, som kan distribuera emissionerna till en global investerarbas och förvalta de finansiella riskerna i samband med auktioner och syndikeringar. Kommissionen strävar efter att hålla sitt nätverk av aktörer på den primära marknaden för statspapper öppet så att ett stort antal finansinstitut kan delta. Samtidigt strävar den efter att upprätthålla konkurrens och öka kompetensen inom gruppen för att bidra till att säkerställa ett framgångsrikt genomförande och utveckling av finansieringsstrategin, inklusive stöd till likviditeten för EU-emissioner på sekundärmarknaden.

e)Kommunikation med olika intressenter på marknaden och jämförbara emittenter: Kommissionen säkerställer regelbunden, snabb och öppen kommunikation med marknadsaktörer, vilket är en förutsättning för att förbli en tillförlitlig och betrodd emittent. Kommissionen kommunicerar därför öppet om aspekter av sina finansieringsplaner och genomförandet av finansieringstransaktionerna. De halvårsvisa finansieringsplanerna utgör grunden för detta meddelande och anger målbelopp och datum för syndikeringar och auktioner under de följande sex månaderna. Genom konsekvent och effektiv kommunikation kring sin verksamhet som en regelbunden, storskalig emittent strävar EU efter att både fördjupa sin investerarbas och bredda den (geografiskt). Genom en proaktiv förvaltning av investerarrelationer bygger och upprätthåller kommissionen förtroende från sin investerarbas och får en grundlig förståelse för investerarnas behov.

Genomförandet av ovanstående verksamheter stöds av en uppsättning kontroller, bestående av två organisatoriskt oberoende ”försvarslinjer”. Dessa gör det möjligt att på ett effektivt sätt genomföra och avveckla transaktioner och bidra till att ”rama in” beteendet hos alla parter som är involverade i programmets genomförande. För- och efterhandskontrollerna säkerställer också att EU-emissioner genomförs i linje med förvaltningsramarna och tar hänsyn till rådande marknadsförhållanden.

Slutliga överväganden

Programmets viktigaste åtgärder gör det möjligt för EU att på bästa sätt utnyttja sin höga kreditvärdighet samtidigt som investerarna får en regelbunden och förutsägbar sekvens av emissioner av betydande storlek. Detta skapar i sin tur en plattform för EU att dra till sig stark efterfrågan från investerare med låg riskbenägenhet och stora investeringsbehov, och från investerare med regleringsdrivna investeringsbehov (centralbanker, bankers finansavdelningar, kapitalförvaltare, pensionsfonder och försäkringsbolag).

I tabell 1 nedan presenteras några indikatorer som kan beaktas vid uppföljningen av kommissionens genomförande av de fem centrala delarna av EU:s finansieringsstrategi och därmed dess framsteg mot dess övergripande mål om ändamålsenlighet och effektivitet. Kommissionen kommer att rapportera om dessa indikatorer i sin halvårsrapport om genomförandet av upplåning, skuldförvaltning och därmed sammanhängande utlåningsverksamhet i enlighet med artikel 12 i kommissionens genomförandebeslut C(2022) 9700 och kommer att kommentera alla observerade anmärkningsvärda utvecklingar.

Genom att bedriva ovannämnda verksamhet på ett skickligt sätt kan kommissionen leverera de mest kostnadseffektiva resultaten från emissioner på stödmottagarnas vägnar, inklusive EU:s budget, som bär kostnaderna för icke återbetalningspliktigt stöd som finansieras genom lån. Kostnaden för finansiering av EU-emissioner, beräknad på grundval av det vägda genomsnittet av dess finansieringstransaktioner, bestäms främst av faktorer utanför EU:s kontroll – huvudsakligen marknadsräntor mer allmänt, men för närvarande också förändringar i swappkurvan i förhållande till marknadsräntan. Den absoluta finansieringskostnaden för EU:s insatser påverkas därför främst av andra faktorer än ett effektivt och ändamålsenligt genomförande av den enhetliga finansieringsstrategin. Ett varaktigt och effektivt genomförande är dock viktigt för EU:s ställning på marknaden och för dess ansträngningar att gradvis anpassa handeln och prissättningen av EU-obligationer till de processer som används för likvida europeiska statsobligationer. Det är av denna anledning som ett kostnadsmått inte anses vara en lämplig indikator för att bedöma kommissionens användning av de medel som den har tillgång till för att uppnå de primära målen om effektivitet och ändamålsenlighet.

Information om volymer och kostnader är inte indikatorer som kan påverkas av det sätt på vilket kommissionen använder de medel som står till dess förfogande inom ramen för finansieringsstrategin, men de är helt klart av central betydelse för att förstå hur finansieringsprogrammet utvecklas. Kommissionen kommer därför att ta med information om de totala volymerna och den genomsnittliga finansieringskostnaden i sina halvårsrapporter.

Det bör noteras att storleken på den upplånings- och skuldförvaltningsverksamhet som ska genomföras anges i kommissionens årliga lånebeslut och åtföljande finansieringsplaner vartannat år, vilket begränsar den totala exponeringen för EU:s budget och för låntagarna 10 .

Tabell 1: Genomförandeindikatorer för hur medlen används för att uppnå kommissionens mål om effektivitet och ändamålsenlighet

Medel		Indikator	Värde under första halvåret 2023 (om inget annat anges)	Kommentar om genomförandet under första halvåret 2023
1)Genomförande av EU:s program för skuldväxlar	a)Regelbundna emissioner längs hela kurvan Regelbundna emissioner av EU-obligationer (och NextGenerationEU:s gröna obligation) i alla löptider över hela kurvan (upp till 30 år) för att ge olika typer av investerare investeringsmöjligheter, som ett sätt att upprätthålla en stark efterfrågan och därmed flexibiliteten att fastställa emissionsvolymer och löptider för enskilda transaktioner baserat på marknadsförhållanden.	I.Uppdelning av förfallotider för emissionsprogrammet	1–4 år: 22 % 4–8 år: 15 % 8–12 år: 17 % 12–17 år: 11 % 17–23 år: 16 % 23–31 år: 19 %	Under första halvåret 2023 fullföljde kommissionen sitt mål genom regelbundna obligationsemissioner med olika löptider för att ge EU-kurvan likviditet inom alla segment. Finansieringstransaktionerna var spridda över hela terminen för att säkerställa en regelbunden närvaro på marknaden. Under terminen gjordes ett större antal transaktioner än under föregående termin på grund av a) finansieringsmålet för första halvåret 2022 på upp till 80 miljarder euro (jämfört med 50 miljarder euro under första halvåret 2022) och b) den lägre genomsnittliga storleken på transaktionerna mot bakgrund av de utmanande och volatila marknadsförhållandena när finansieringsplanen för första halvåret 2023 utarbetades. Även om de fanns inom alla referenslöptidsintervall var emissionerna i genomsnitt något inriktade mot kurvans långa ände (med en genomsnittlig löptid för emissioner på 13,5 år), mot bakgrund av behovet av att sprida inlösen över tiden men också en starkare efterfrågan från investerare på EU-obligationer med lång löptid. Emissioner av gröna obligationer upprätthölls också, om än på en lägre nivå än under den senaste terminen, i linje med medlemsstaternas ackumulerade rapporterade gröna utgifter och lämplig kalibrering av emissionerna av gröna obligationer till dessa utgifter.
		II.Snabb distribution av emissioner	Sju syndikeringar och åtta obligationsauktioner, vilket resulterar i två–tre emissioner per månad.
		III.Gröna emissioner 11	Omkring 8 miljarder euro genom löpande utnyttjande av 2048- och 2033-obligationer.
	b)Uppnå en lämplig balans mellan auktioner och syndikeringar Användning av olika typer av finansieringsteknik med en lämplig balans, beroende på totala emissionsvolymer och marknadsförhållanden, för att hantera genomföranderisker, förbättra likviditeten på sekundärmarknaden och förbättra lånekostnaderna.	IV.Uppdelning mellan auktioner och syndikeringar i %	Omkring 40 % av obligationsemissionerna via auktion.	Under första halvåret 2023 ökade kommissionen andelen obligationer som emitterats via auktioner till nära 40 %, en högre nivå än under de tidigare finansieringsterminerna. Detta var i linje med målet att utvidga användningen av denna teknik, samtidigt som hänsyn togs till marknadsmässiga särdrag (t.ex. Marknadens absorptionskapacitet) och emissionsbehov (t.ex. möjlighet att löpande utnyttja befintliga obligationer via auktion jämfört med behov av att emittera nya linjer via syndikeringar).
	c)Upprättande av stora och likvida referensobligationer Löpande utnyttjande av EU-obligationer så att den utestående volymen av olika linjer till nivåer motsvarar stora och likvida referenslinjer.	I.Emissioner via nya obligationer jämfört med volym emitterad via löpande utnyttjande (”taps”)	·18 miljarder euro via nya obligationer ·60,2 miljarder euro via löpande utnyttjande	Med tanke på likviditeten i sina värdepapper använde kommissionen sina transaktioner för att utnyttja befintliga finansieringslinjer, där 70 % av finansieringsvolymen mobiliserades via löpande utnyttjande. Nya finansieringslinjer lanserades för att förse marknaden med nya referenslinjer där det behövs på kurvan och baserat på rekommendationer från aktörer på EU:s primära marknad. Nya 3-åriga, 10-åriga och 15-åriga obligationer lanserades under terminen. Till följd av detta ökade det genomsnittliga utestående beloppet per obligation med cirka 4 miljarder euro till över 13 miljarder euro i slutet av terminen, vilket bidrog till att förbättra obligationernas likviditet.
	d)	II.Löpande utnyttjande av nya obligationer – hastighet 12	2 månader
	e)	III.Genomsnittlig storlek på utestående obligationer 13	13–14 miljarder
	f)	IV.Omsättning i förhållande till emissionsvolym	Omkring 80 % under andra halvåret 2022
	g)	V.Absolut omsättning	241 miljarder euro under andra halvåret 2022 jämfört med 236 miljarder euro under första halvåret 2022.
	d)Hantering av löptidsprofilen för emissioner av EU-obligationer med vederbörlig hänsyn till följande: ·Den tillfälliga extra marginalen (för upplåning inom ramen för NextGenerationEU) och den permanenta marginalen (för MFA+) inom EU:s budget. ·Framtida inlösen av utbetalningar under ett visst år. ·Stabila framtida omsättningsbehov ·Behovet av att skydda EU:s kreditvärdighet för att säkerställa låga lånekostnader på lång sikt och stark efterfrågan från den centrala investerarbasen.	I.Genomsnittlig löptid för emissioner	13–14 år	Under första halvåret 2023 hade obligationsemissionerna en genomsnittlig löptid på 13–14 år. Detta speglade kommissionens mål att sprida inlösningsprofilen över tiden och samtidigt locka investerare till EU:s transaktioner på primärmarknaden. Den genomsnittliga löptiden låg kvar under den maximala genomsnittliga löptid på 17 år som anges i det årliga lånebeslutet för 2023. Den genomsnittliga tiden till förfallodagen för utestående skuld var stabil (cirka 12 år) – till stor del driven av tidigare emissioner. Refinansieringen förblev också stabil, en återspegling av de tidigare emissionerna och den berörda inlösenprofilen.
2)		II.Genomsnittlig tid till förfallodagen för utestående skuld	Omkring 12 år
3)		III.Refinansiering på kort sikt, dvs. andel utestående aktier i obligationer och skuldväxlar som förfaller under de närmaste 12 månaderna	Mindre än 10 %
4)		IV.Refinansiering på medellång sikt, dvs. andel utestående aktier i obligationer och skuldväxlar som förfaller under de närmaste 5 åren	Mindre än 30 %
5)Genomförande av EU:s program för skuldväxlar	Regelbunden emission av EU-skuldväxlar med löptider på upp till 1 år via auktion för att locka ytterligare investerare (eller ytterligare portföljer av befintliga investerare) och stödja likviditetshantering.	I.Utestående volym EU- skuldväxlar	15–20 miljarder euro	Kommissionen behöll emissioner inom ramen för EU:s program för skuldväxlar på miniminivån mot bakgrund av låga likviditetsbehov och tillräcklig långsiktig finansiering. Två auktioner per månad hölls, bara för att täcka inlösen. Den utestående skulden inom ramen för EU:s program för skuldväxlar förblev således stabil vid omkring 15–20 miljarder euro under perioden.
6)		II.Antal auktioner med EU-skuldväxlar	12
7)Likviditetsförvaltning	Förvaltning av en likviditetspool med hänsyn till betalningsskyldigheter, utbetalningsbehov och kostnader för kontantinnehav, med vederbörlig hänsyn till rådande marknadsförhållanden.	I.Antal betalningsmisslyckanden på grund av bristande likviditet	Inga	Kommissionen uppfyllde framgångsrikt utbetalningsbehoven och det fanns inga avvecklingsfel under terminen.
8)Nätverket av aktörer på den primära marknaden för statspapper	Locka ett stort antal finansinstitut som visar ett starkt engagemang för att stödja EU-emissionerna	I.Antal institut som har undertecknat försäkringsåtaganden för transaktioner under de senaste 6 månaderna	19	Kommissionen fortsatte att få stöd av EU:s aktörer på den primära marknaden, och rotation vid syndikeringarna hjälpte kommissionen att på bästa sätt utnyttja alla banker som var berättigade att ingå i ett syndikat.
9)Kommunikation med olika marknadsaktörer och jämförbara emittenter	Upprätthålla och bygga upp förtroende med investerarbas, marknadsaktörer och jämförbara emittenter för att stödja efterfrågan på EU-skuldinstrument och förbättra EU:s förståelse för marknadsdynamik och investerarnas behov	I.Avvikelser från de i förväg aviserade tidpunkterna för offentliggörande av finansieringsplaner	Inga	Kommissionen upprätthöll regelbunden och förutsägbar kommunikation med marknaderna, i linje med tidigare tillkännagivanden. Det fanns ingen avvikelse från det ursprungliga finansieringsmålet som tillkännagavs under terminen. Kommissionen offentliggjorde regelbundet statistik över investerare. Statistiken var stabil och visade på en fortsatt ökning av dess diversifierade investerarbas.
		II.Avvikelse från de volymer som aviserats i finansieringsplanen	Mindre än 2 miljarder euro eller mindre än 2 %
		III.Statistik över investerarfördelning	Per typ: fondförvaltare 31,4 %, bankers finansavdelningar 30,3 %, centralbanker/officiella institutioner 16,4 %, försäkrings- och pensionsfonder 14,7 %, banker 5,2 %, hedgefonder 2,0 % Per land/region: Storbritannien 21,0 %, Tyskland 12,9 %, Frankrike 12,9 %, Benelux 9,7 %, Norden 8,7 %, Italien 8,4 %, Asien och Stillahavsområdet 5,5 %, Iberiska halvön 9,6 %, övriga EU 7,0 %, övriga Europa 2,2 %, Amerika 0,4 %, Mellanöstern och Afrika 1,5 %

(1) Det europeiska instrumentet för tillfälligt stöd för att minska risken för arbetslöshet i en krissituation (Sure).

(2) Hittills har EU:s emissioner lockat fler än 1 600 olika investerare från 70 olika länder. Omkring 65 % av investerarna är belägna i EU, över 20 % är internationella investerare som är verksamma från Förenade kungariket och resten är andra internationella investerare som främst är baserade i Asien. Nästan 70 % av de emitterade EU-obligationerna har gått till ”buy-and-hold”-investerare (dvs. fondförvaltare, försäkringsbolag, pensionsfonder och centralbanker). Det finns också en god representation av investerare som efterfrågar olika löptider. Centralbanker och bankers finansavdelningar (som normalt föredrar att investera i löptider på upp till 10 år) svarar för omkring 45 % av köpen av EU-obligationer på primärmarknaderna, medan pensionsfonder och försäkringsbolag (som föredrar löptider på över 10 år) står för nästan 15 %.

(3) Denna nyemissionspremie är en premie som emittenten betalar för att övertyga investerare att köpa emittentens obligationer på primärmarknaden i stället för sekundärmarknaden.

(4)  Räntekostnaderna fördelas till budgeten och de medlemsstater som erhåller lån enligt metoden i kommissionens genomförandebeslut (EU) 2021/1095 och dess efterföljare (EU) 2022/9701. Denna metod skiljer mellan tre olika kostnadskategorier: i) finansieringskostnader för att finansiera icke återbetalningspliktigt stöd och utbetalningar av lån beräknat halvårsvis, ii) kostnader för innehav och förvaltning av likviditet samt iii) administrativa kostnader.

(5)  För närmare information, se dokumenten (europa.eu) .

(6)   EU borrowing costs: Drivers and dynamics in times of rising rates (europa.eu) .

(7)  Riskminskningbeteende tenderar i allmänhet att leda till en stark omfördelning till traditionella säkra tillgångar, såsom statsobligationer, vilket leder till att spreaden mellan SSA-obligationer och europeiska statsobligationer ökar.

(8) Till exempel omklassificering av EU-obligationer i värderingsavdragskategori I, samma som används för skuldinstrument som emitterats av nationella regeringar, i ECB:s riskkontrollram för kredittransaktioner från och med den 29 juni 2023.

(9)   NGEU High Level Risk and Compliance Policy (europa.eu) .

(10)   C_2022_9702_F1_COMMISSION_IMPLEMENTING_DECISION_EN_V7_P1_2416109.PDF (europa.eu) .

(11) Ytterligare information om de gröna obligationerna inom ramen för NextGenerationEU finns på NextGenerationEU Green Bond Dashboard (europa.eu) .

(12)  Baserat på genomsnittligt antal månader mellan nyemission och första löpande utnyttjande för de nya linjer som har utnyttjats under terminen.

(13) Utestående obligationer över antal obligationer i slutet av terminen. Baserat på obligationer emitterade enligt den diversifierade finansieringsstrategin.