EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 1.6.2023
COM(2023) 268 final
MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN
Sjösäkerhet: i centrum för ren och modern sjöfart
EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 1.6.2023
COM(2023) 268 final
MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN
Sjösäkerhet: i centrum för ren och modern sjöfart
MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN
Sjösäkerhet: i centrum för ren och modern sjöfart
Sjötransporter har strategisk betydelse för EU:s ekonomi och för förbindelserna mellan och inom medlemsstaterna. Eftersom 75 % av EU:s utrikeshandel sker sjövägen är en fungerande, säker, trygg och mer hållbar sjöfartssektor avgörande för EU:s konkurrenskraft och för att varor och material ska kunna nå den inre marknaden. Sjötransporterna är inte bara grunden för den globaliserade ekonomin utan också livlinan för EU:s öar och perifera och avlägset belägna kustregioner. Sektorn visade sig vara särskilt motståndskraftig under covid-19-pandemin, då den bidrog till att handeln med viktiga varor, såsom livsmedel och medicinska förnödenheter, kunde fortsätta. Pandemin var en tydlig påminnelse om den viktiga roll som sjöfarten och de människor som arbetar inom sjöfarten spelar och om vikten av att EU:s politik tar hänsyn till sektorns betydelse. De nya geopolitiska omständigheter som följt på Rysslands krig mot Ukraina och de därav följande förändringarna i handels- och energimönstren har visat hur angeläget det är att stärka EU:s strategiska oberoende, bland annat inom sjöfartssektorn.
Sjösäkerheten i EU:s vatten är för närvarande mycket hög – få dödsfall inträffar och det har inte skett några större oljeutsläpp av samma omfattning som olyckorna med oljetankfartygen Erika och Prestige 1 . Dock rapporteras över 2 000 sjöolyckor och tillbud till sjöss varje år 2 . En enda olycka med ett passagerarfartyg eller ett lastfartyg som transporterar farligt eller skadligt material skulle kunna få förödande konsekvenser för arbetstagare, allmänheten och den marina miljön. Omställningen till en renare och mer autonom sjöfart ger också upphov till nya utmaningar. Transportsystemets säkerhet, trygghet och miljömässiga hållbarhet är av största vikt och bör inte äventyras. EU bör utveckla en aktiv och förebyggande politik och förbli världsledande på detta område genom att kontinuerligt arbeta tillsammans med internationella, nationella och lokala myndigheter och berörda parter, inbegripet det civila samhället.
Den dubbla digitala och hållbara omställningen innebär att sjöfarten måste genomgå en omfattande omvandling. Sektorn står för 3 % av de globala växthusgasutsläppen och måste därför gå över till teknik, framdrivningssystem och bränslen med låga eller inga utsläpp av växthusgaser. Den bör också minska utsläppen av luftföroreningar och den totala påverkan på den marina miljön, inbegripet marint plastavfall och undervattensbuller. Digitaliseringen och övergången till smarta och autonoma sjöfartssystem medför samtidigt både möjligheter och utmaningar. Omställningarna innebär att innovation måste stödjas, t.ex. med den finansiering som tillhandahålls inom ramen för partnerskapet för utsläppsfri vattenvägstransport 3 . De måste också åtföljas av en omfattande omskolningsinsats och kompetensutveckling för arbetskraften samt av åtgärder för att locka arbetstagare till sektorn, i synnerhet ungdomar. Sjöfolk och anställda inom sjötransportsektorn är sektorns mest värdefulla tillgångar och måste stå i centrum för en säker och hållbar omställning.
Genom den europeiska gröna given, strategin för hållbar och smart mobilitet 4 och handlingsplanen för nollförorening av luft, vatten och mark 5 stakades riktningen ut på EU-nivå, med en övergripande ambition om att uppnå en koldioxidfri, smart och motståndskraftig sjötransportsektor med noll olyckor, nollavfall och nollutsläpp. Med 55 %-paketet gjordes betydande framsteg för att få in sektorn på en mer hållbar väg. Genom FuelEU Maritime-förordningen 6 , som syftar till att uppmuntra användningen av hållbara bränslen inom sjöfarten, och utvidgningen av EU:s utsläppshandelssystem till sjötransporter 7 har EU antagit åtgärder som kommer att driva på investeringar i ren teknik och rena bränslen och se till att sektorn bidrar till Parisavtalets mål om en global uppvärmning på högst 1,5 °C.
Kommissionen föreslår en översyn av fem rättsakter i syfte att modernisera EU:s regler om sjösäkerhet och hållbarhet inom sjöfarten och förse EU med verktyg för att främja en ren och modern sjöfart. Syftet är att se till att EU:s sjöfartssektor är ändamålsenlig. Sammantaget utgör dessa förslag grunden för EU:s arbete med att få till stånd en effektiv, hållbar och säker sjöfart och sjötransport i och utanför EU:s vatten, till förmån för allmänheten, kustsamhällen, havsmiljön och friska hav. Parallellt med denna robusta rättsliga ram är EU fast beslutet att arbeta inom Internationella sjöfartsorganisationen (IMO) för att lägga ribban högt när det gäller säkerhets- och skyddsfrågor, digitalisering och miljöanpassning och utfasning av fossila bränslen inom sjöfarten. Genom att sådana EU-regler och EU-åtgärder inom IMO kombineras säkerställs lika villkor både på den inre marknaden och internationellt, och risken för utflaggning och för att europeiska intressen åsidosätts undviks.
Detta sjöfartspaket består av fem förslag till översyn av följande rättsakter:
-Direktiv 2009/21/EG om fullgörande av flaggstatsförpliktelser.
-Direktiv 2009/16/EG om hamnstatskontroll.
-Direktiv 2009/18/EG utredning av olyckor i sjötransportsektorn.
-Direktiv 2005/35/EG om föroreningar förorsakade av fartyg och införandet av sanktioner.
-Förordning (EG) nr 1406/2002 om inrättande av en europeisk sjösäkerhetsbyrå.
1.EU:s befintliga ram för sjösäkerhet och hållbarhet inom sjöfarten: en robust lagstiftning som behöver moderniseras
De tre direktiven om flaggstatsförpliktelser, hamnstatskontroll och utredning av olyckor är grundpelarna för sjösäkerhet. De återspeglar de internationella skyldigheter som åligger medlemsstaterna i egenskap av flagg-, hamn- och kuststater enligt Förenta nationernas havsrättskonvention (Unclos), i vilken EU självt är avtalsslutande part. EU:s åtgärder på sjösäkerhetsområdet kompletterar och bidrar till att genomföra den internationella rättsliga ramen, särskilt de detaljerade regler och normer som fastställs i IMO:s viktigaste konventioner. Genom att sådana regler och normer införlivas i EU:s rättssystem kan bestämmelserna överklagas till EU-domstolen, vilket innebär att efterlevnaden av bestämmelserna kan kontrolleras på ett enhetligt sätt i hela EU och lika villkor säkerställs för både medlemsstaterna och aktörerna inom sektorn. I och med att de internationella reglerna införlivas i EU-lagstiftningen och EU-lagstiftningen på så sätt anpassas till dessa regler gynnas EU:s flaggstater och aktörer av lika villkor internationellt sett och EU:s sjöfart kan behålla konkurrenskraften.
Sjösäkerheten är uppbyggd kring tre försvarslinjer när det gäller offentliga åtgärder, medan fartygsägare och driftsansvariga alltid är skyldiga att se till att fartygen lämpar sig för det avsedda syftet. Huvudansvaret ligger hos flaggstaten, som ska se till att fartyget är i skick att gå till sjöss och att det har de certifikat som krävs för att visa att det följer internationella regler och normer. Flaggstaten är därmed den första försvarslinjen. Eftersom flaggstatsreglerna endast gäller för fartyg som för den aktuella statens flagg och eftersom vissa flaggstater inte är villiga eller kan kontrollera att deras flottor följer de tillämpliga reglerna utför hamnstatskontrolltjänstemän inspektioner av utländska fartyg i hamn. Hamnstatskontroll är därför den andra försvarslinjen. Trots de förebyggande åtgärder som vidtas på dessa två nivåer kan det ändå inträffa olyckor och ske överträdelser av de aktuella skyldigheterna, antingen uppsåtligen eller genom oaktsamhet. I syfte att kontinuerligt genomföra förbättringar, undvika att liknande olyckor inträffar igen och bestraffa dem som ägnar sig åt olaglig verksamhet bör orsakerna till olyckor och överträdelser undersökas. Detta är den tredje försvarslinjen.
Sammantaget ska dessa försvarslinjer se till att reglerna följs på ett korrekt sätt och bör därför leda till färre tillbud och olyckor och därigenom förhindra dödsfall och miljöföroreningar.
Vid en kontroll av ändamålsenligheten som genomfördes 2018 drogs slutsatsen att de tre direktiven tillförde ett mervärde, särskilt genom att bidra till ett harmoniserat genomförande och genomdrivande av internationella regler, och att de hade uppnått de avsedda målen. Det framgick dock av kontrollen av ändamålsenligheten att det fanns utrymme för förbättringar och möjligheter till ytterligare digitalisering, samarbete mellan medlemsstaterna och ökat stöd från Europeiska sjösäkerhetsbyrån (Emsa).
Sjöolyckor leder inte bara till skador och ekonomiska förluster utan har också en direkt inverkan på miljön. När fartyg oavsiktligen, uppsåtligen eller genom oaktsamhet släpper ut föroreningar såsom olja, avloppsvatten, avfall och kemiska ämnen har detta en negativ inverkan på den marina miljön och kan allvarligt förorena havs- och kustmiljöer. Sådana föroreningar behandlas därför i särskild kompletterande EU-lagstiftning om olagliga utsläpp, nämligen i direktivet om föroreningar förorsakade av fartyg.
I direktivet specificeras dock inte sådana utsläpp. Dessa specifikationer regleras internationellt i IMO:s Marpolkonvention (till förhindrande av förorening från fartyg), som avgör om ett utsläpp är tillåtet eller olagligt. Syftet med direktivet är däremot att medlemsstaterna ska fastställa effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner, däribland straffrättsliga sanktioner, för olagliga utsläpp. I direktivet föreskrivs också samarbete i verkställighetsfrågor i hela EU med stöd av Emsa. Direktivet kompletterar de internationella bestämmelserna genom att hjälpa EU:s medlemsstater att identifiera lagbrytare genom satellitövervakning av potentiella oljeutsläpp och genom ett ansvarssystem som gör det lättare att bestraffa förorenare.
Utvärderingen av direktivet pekade på flera brister som den föreslagna översynen syftar till att åtgärda. Det handlar bland annat om att se till att olagliga utsläpp upptäcks på lämpligt sätt, att vidta åtgärder mot överträdelser och att bestraffa personer som ägnar sig åt olaglig verksamhet, vilket i slutändan leder till färre olagliga utsläpp och till minskad miljöpåverkan. I kombination med direktivet om mottagningsanordningar i hamn syftar översynen till att avskräcka alla fartygsägare och driftsansvariga (oavsett flagg) från alla typer av olagliga utsläpp i europeiska hav. Det bör bli normen att alltid lämna allt fartygsgenererat avfall till mottagningsanordningar i EU:s hamnar.
Emsa spelar en nyckelroll i EU:s ram för sjösäkerhet och har i hög grad bidragit till de positiva resultat som uppnåtts i EU när det gäller att säkerställa sjöfart av hög kvalitet och utveckla en säkerhetskultur. Byrån inrättades 2002 mot bakgrund av sjöfartskatastroferna Prestige och Erika, med det särskilda syftet att stödja EU-kommissionen och medlemsstaterna i tillämpningen och övervakningen av EU:s sjösäkerhetslagstiftning. Byrån står i centrum för EU:s mervärde på sjösäkerhetsområdet tack vare sina olika besök och inspektioner (revisionsfunktionen), genom vilka den hjälper till att kontrollera att bestämmelserna efterlevs och se till att reglerna tillämpas på ett ändamålsenligt och effektivt sätt. Trots att verksamhetsportföljen har utvidgats måste byrån fortsätta att anslå tillräckliga resurser för denna huvuduppgift om den ska kunna fortsätta att tillhandahålla högkvalitativa tjänster till medlemsstaterna, kommissionen och det bredare sjöfartssamfundet.
Sedan 2002 har byråns uppgifter blivit fler och Emsa erbjuder nu tekniskt, vetenskapligt och operativt stöd på en rad olika områden som rör sjötransporter, särskilt i samband med den gröna och den digitala omställningen. Bortsett från ändringen av samarbetet inom kustbevakningen reviderades byråns mandat senast 2013, och det behöver nu uppdateras för att återspegla byråns aktuella verksamhetsområde, det framväxande regelverket – i synnerhet detta sjöfartspaket – och utvecklingen inom sjöfartssektorn.
2.Anpassning till internationella bestämmelser och utvidgat tillämpningsområde för en mer ändamålsenlig ram
En av de viktigaste drivkrafterna bakom översynen av de fem lagstiftningstexterna är behovet av och fördelarna med att anpassa sig till uppdaterade internationella bestämmelser. Om normer och regler inte anpassas till varandra skapar detta en börda och rättsosäkerhet för industrin och de nationella förvaltningarna och undergräver lika villkor för och konkurrenskraften hos EU:s sjöfart. Införlivandet av internationella bestämmelser i EU:s lagstiftning bör ske på ett sätt som säkerställer en effektiv tillämpning, enhetlighet och korrekta efterlevnadskontroller, och därmed en sjöfart av hög kvalitet.
När det gäller flaggstatsdirektivet är en central del av översynen att införliva genomförandekoden för IMO-instrument (III-koden), som antogs 2013 och trädde i kraft 2016. III-koden var en viktig utveckling inom IMO eftersom den säkerställer att de nationella myndigheterna har de resurser och befogenheter som krävs som flaggstat för att kunna fullgöra sina internationella åtaganden. I och med III-koden blev IMO:s omfattande revision obligatorisk för alla IMO-parter vart sjunde år, något som dock redan varit fallet för EU:s medlemsstater sedan 2009.
Med tanke på hur viktig internationella konventionen om arbete till sjöss är, som reglerar alla frågor som rör sjöfolks arbets- och levnadsförhållanden, har tillämpningen av denna konvention redan införts i EU-lagstiftningen genom en separat rättsakt 8 som gäller för flaggstater 9 . Sociala regler är avgörande för besättningarnas välbefinnande och för sjösäkerheten (den mänskliga faktorn ligger bakom de flesta incidenter).
Genom översynen av direktivet om hamnstatskontroll uppdateras och anpassas EU:s regler till nyligen tillämpliga internationella rättsliga instrument, dvs. till IMO:s barlastvattenkonvention och Nairobikonventionen om borttagning av vrak. För att öka effektiviteten har de hamnstater som utför hamnstatskontrollinspektioner systematiskt samordnat arbetet på regional nivå. Det i Paris ingångna samförståndsavtalet om hamnstatskontroll 10 (nedan kallat Paris MOU), som upprättades 1982, är den första av nio sådana mellanstatliga strukturer. Samtliga 24 medlemsstater i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) med kusthamnar samt Kanada, Ryska federationen 11 och Förenade kungariket är medlemmar i Paris MOU. EU är inte medlem.
EU:s hamnstatskontroll bygger på förfarandet och verktygen i Paris MOU sedan 2009, då direktivet antogs. Följaktligen måste flera förändringar och förbättringar som beslutats under de senaste 14 åren inom ramen för Paris MOU också införlivas. När det gäller direktivet om utredning av olyckor uppdateras flera definitioner och hänvisningar för att ta hänsyn till förändringar i det internationella regelverket, särskilt IMO:s kod för utredning av olyckor, och för att ta vederbörlig hänsyn till situationen för fartyg i hamnar och olyckor som drabbar hamnarbetare.
Kommissionen föreslår att tillämpningsområdet för direktiven om hamnstatskontroll och utredning av olyckor utvidgas till att omfatta fiskefartyg, eftersom det kvarstår allvarliga säkerhetsproblem på detta område. Ett frivilligt system för hamnstatskontroll för fiskefartyg på mer än 24 meter som anlöper EU-hamnar införs för de medlemsstater som vill utföra dessa inspektioner. Detta blir därmed en andra försvarslinje för denna fartygstyp. Huvudansvaret för fiskefartygens säkerhet ligger hos flaggstaten, eftersom mindre fiskefartyg vanligtvis inte besöker utländska hamnar och i många fall inte omfattas av internationella konventioner. Utredningar av olyckor kommer nu inte bara att omfatta större fiskefartyg utan kommer delvis att utvidgas till att omfatta de allvarligaste olyckorna med mindre fiskefartyg vars längd underskrider 15 meter, samtidigt som den administrativa bördan begränsas till vad som är absolut nödvändigt.
När det gäller föroreningar förorsakade av fartyg utvidgas direktivets tillämpningsområde till att helt omfatta de fem bilagorna till IMO:s Marpolkonvention 12 . Förutom olagliga utsläpp av olja och skadliga flytande ämnen (det aktuella tillämpningsområdet) kommer direktivet att omfatta olagliga utsläpp av skadliga ämnen i förpackad form, avloppsvatten, avfall, utsläppsvatten och rester från avgasreningssystem (skrubbrar). Detta är också viktigt för att bidra till målen i EU:s gröna giv om att uppnå nollförorening och hållbar och smart mobilitet, givet att dessa ambitioner även omfattar dessa andra skadliga ämnen.
Denna anpassning till Marpolkonventionen är ett centralt inslag i översynen av direktivet om föroreningar förorsakade av fartyg. Det efterlystes av Europaparlamentet och rådet 2019 i samband med att det reviderade direktivet om mottagningsanordningar i hamn för lastrester och avfall 13 antogs. Avsikten var att komplettera de överenskomna strängare reglerna för mottagningsanordningar i hamn genom att se till att de inte oavsiktligt ger incitament till ökade olagliga utsläpp till havs.
Till följd av de revideringar som beskrivs ovan och den bredare utvecklingen av det övergripande regelverket sedan 2013 behöver byråns mandat också uppdateras för att på ett bättre sätt återspegla den växande roll som byrån spelar till stöd för många områden inom sjötransport, bland annat vad gäller säkerhet, förebyggande av föroreningar och miljöskydd, klimatåtgärder, skydd, övervakning och krishantering samt digitalisering. Det reviderade mandatet kommer inte bara att återspegla de uppgifter som byrån anförtrotts av kommissionen och medlemsstaterna sedan 2013, utan även de nya säkerhets- och hållbarhetsuppgifter som härrör från detta lagstiftningspaket. Genom att man föregriper utvecklingen, särskilt inom digitalisering och automatisering, kommer byrån dessutom att stå rustad för framtiden.
3.Satsningar på ökad miljömässig hållbarhet
Sjötransporter är för närvarande ett av de renaste transportsätten om man ser till dess omfattning, den andel gods som transporteras och dess bidrag till EU och den globala ekonomin 14 . Det är viktigt att se till att sjöfarten håller hög kvalitet och att sjöfartssektorn är säker och trygg om sektorn ska kunna behålla sin attraktionskraft. Sjöfartssektorn släpper emellertid också ut stora mängder växthusgaser och orsakar betydande luft- och havsföroreningar som är skadliga för den marina miljön, den biologiska mångfalden och motståndskraften mot koldioxid samt för kustbefolkningens hälsa. I takt med att andra ekonomiska sektorer, såsom vägtransportsektorn, fasar ut fossila bränslen eller snabbt minskar utsläppen av andra föroreningar kommer sjöfarten att behöva göra en relativt större insats för att minska sådana utsläpp och föroreningar. Därför måste detta ges fortsatt uppmärksamhet och åtgärderna fortsätta.
Med detta paket vill kommissionen främja sjöfart av hög kvalitet och en modern, ren och livskraftig sjöfartssektor som uppfyller relevanta internationella skyldigheter och EU-skyldigheter. EU:s rättsliga ram bör avskräcka och bestraffa dem som tar eller är villiga att ta genvägar med reglerna och samtidigt uppmuntra investeringar i införandet av ren teknik och hållbara metoder. Detta är det enda sättet att bidra till att fastställa höga globala normer och se till att EU:s sjöfart behåller sin ledande globala ställning.
Genom översynen av flaggstatsdirektivet införs en mer ändamålsenlig ram som bygger på en lämplig nivå och kvalitet på fartygsinspektionerna och den övergripande flotttillsynen, kapacitetsuppbyggnad av flaggstatsförvaltningarna och bättre mätning av deras resultat. Detta kommer först och främst att främja säkerheten men bör också bidra till att skydda miljön. När strängare miljöregler träder i kraft enligt de internationella konventionerna utvidgas automatiskt flaggstatens ansvar när det gäller att se till att reglerna efterlevs. Översynen av direktivet om hamnstatskontroll kommer också att ytterligare förbättra medlemsstaternas kapacitet att upptäcka och åtgärda bristande efterlevnad, inte bara av säkerhetsregler utan även av regler och normer för förebyggande av föroreningar.
Översynen av direktivet om hamnstatskontroll medför en särskild ändring av den fartygsriskprofil som utgör grunden för fastställandet av vilka fartyg som ska inspekteras, för att ta större hänsyn till miljöfaktorer. När det gäller last- och passagerarfartyg med en bruttodräktighet över 5 000 bruttoton (som anses vara de mest förorenande fartygen) kommer fartygets indikator för koldioxidintensitet enligt IMO att beaktas vid fastställandet av fartygets riskprofil. När det gäller samtliga fartyg som kan komma i fråga för hamnstatskontroll justeras viktningsfaktorn så att större tonvikt läggs vid tidigare identifierade miljörelaterade brister och kvarhållanden (enligt Marpolkonventionen, barlastvattenkonventionen och konventionen om skadliga påväxthindrande system) avseende det fartyg som inspekteras.
Översynen av direktivet om föroreningar förorsakade av fartyg kommer att bidra till att bättre skydda den marina miljön, inte bara genom att tillämpningsområdet anpassas till internationella normer, utan också genom att efterlevnadskontrollen av internationella regler om gränsöverskridande föroreningar förorsakade av fartyg effektiviseras. Det nya direktivet syftar till att ge de nationella myndigheter som ansvarar för att upptäcka och verifiera föroreningar, särskilt olagliga utsläpp, befogenhet att vidta åtgärder på ett mer omsorgsfullt och samordnat sätt. Detta ska uppnås med hjälp av bättre digitala verktyg, kapacitetsuppbyggnad och skräddarsydd utbildning och en skyldighet att ladda upp rapporter till ett integrerat system som Emsa ansvarar för. Översynen bör också göra det möjligt att vidta lämpliga nationella åtgärder vid överträdelser genom att en robustare ram för sanktioner och tillämpningen av dessa införs, utan att detta påverkar möjligheten att utdöma straffrättsliga påföljder enligt miljöbrottsdirektivet 15 .
Tillämpningsområdet för direktivet om föroreningar förorsakade av fartyg omfattar för närvarande inte utsläpp av luftföroreningar, men med tanke på den inverkan som luftföroreningar har på luftkvaliteten i hamn- och kustområden kommer kommissionen att bedöma hur dessa utsläpp skulle kunna inkluderas i framtiden på grundval av nya uppgifter och erfarenheter som Emsa samlat in när det gäller efterlevnaden av de relevanta rättsliga krav på luftföroreningar från svavel- och kväveoxider som anges i bilaga VI till Marpolkonventionen. I förslaget till reviderad förordning om Emsas mandat läggs därför ett större fokus på byråns kapacitet att tillhandahålla tekniskt stöd för att se till att de tillämpliga reglerna om kväve- och svaveloxider efterlevs på detta område.
Under årens lopp har Emsa i allt högre grad fått bistå kommissionen och medlemsstaterna i arbetet med att förbättra sjötransporternas miljömässiga hållbarhet. Sedan byrån inrättades har den arbetat med marina föroreningar och tillhandahållit operativt stöd i form av mycket effektiv operativ kapacitet hos beredskapsfartyg som kan ingripa vid oljeutsläpp. I och med översynen av svaveldirektivet 2012 kom Emsa att spela en nyckelroll i genomförandet och efterlevnadskontrollen av EU:s regler om utsläpp till luft från fartyg. Stödet är både tekniskt, då byrån ansvarar för relevanta databaser som ligger till grund för medlemsstaternas kontroller, och operativt i form av de RPAS-utsläppsövervakningstjänster 16 som antingen begärs av medlemsstaterna eller kompletterar deras befintliga övervakningskapacitet. När det gäller utsläpp av växthusgaser från fartyg ansvarar Emsa för EU-systemet för rapportering, övervakning och verifiering 17 . Emsa bistår också medlemsstaterna i genomförandet av skyldigheterna i fråga om återvinning av fartyg samt i fråga om undervattensbuller och plastföroreningar.
Emsa tillhandahåller också viktig teknisk och vetenskaplig expertis till kommissionen och medlemsstaterna för att påskynda arbetet inom IMO i alla miljöfrågor inom ramen för den gröna given och genom att utfärda rapporter om den senaste utvecklingen, studier om nya hållbarhetsfrågor (förlust av containrar, avgasning av last, sot) samt vägledning till sjöfarts- och hamnmyndigheter, t.ex. vägledningen om landström.
De nya uppgifter som fastställs i detta paket måste införlivas bättre i det reviderade mandatet och åtföljas av tillräckliga resurser. Vidare kommer den nya rättsliga ramen för sjötransporter som fastställts som en del av 55 %-paketet att ytterligare bidra till insatserna för hållbarhet. Kommissionen kommer att fortsätta att förlita sig på Emsas stöd vid genomförandet av FuelEU Maritime-förordningen och utvidgningen av EU:s utsläppshandelssystem till sjötransporter. Stöd till utvecklingen av IMO:s regelverk kommer att vara lika viktigt. En viktig prioritering framöver är att tillhandahålla förebyggande analyser av de säkerhetsrisker som användningen av alternativa bränslen med låga utsläpp och nollutsläpp av växthusgaser för med sig, samtidigt som man fortsätter att stödja och underlätta det operativa införandet och användningen av dessa bränslen med riktlinjer och forskning.
4.Digitalisering som en drivkraft
Digitaliseringen står i centrum för sjöfartspaketet. It-utveckling och smart teknik är viktiga förutsättningar för ökat informationsutbyte och öppenhet och därmed för regelefterlevnaden. Digitaliseringen minskar bördan för aktörer och förvaltningar, vilket leder till en mer effektiv EU-ram som helhet och till bättre genomslag i form av effektiviseringar i logistikkedjan. Emsa spelar en central roll som ansvarig och teknisk utvecklare av system och tjänster för sjöfartsinformation och övervakning som bidrar till att säkerställa interoperabilitet och kompatibilitet. Dessa system och tjänster gör att medlemsstater med ansvar som flaggstat, hamnstat och/eller kuststat ges ett bättre stöd.
Bristerna med pappersbaserade förfaranden framgick särskilt tydligt under covid-19-pandemin, eftersom det inte gick att kontrollera och underlätta tillfälliga förlängningar av certifikat. Förslagen om flaggstatsförpliktelser och hamnstatskontroll både föreskriver och uppmuntrar till en ökad användning av digitala lösningar. Det reviderade flaggstatsdirektivet syftar till att digitalisera medlemsstaternas flaggor genom e-certifieringsregister med e-certifikat som bygger på Emsa-baserade it-lösningar och ett allmänt tillgängligt tekniskt protokoll som möjliggör interoperabilitet på EU-nivå.
Likaså kommer direktivet om hamnstatskontroll att uppmuntra användningen av elektroniska certifikat (särskilt genom att koppla användningen av certifikaten till fartygets riskprofil) och föreskriva ett gemensamt dataverktyg, ett valideringsverktyg och en databas på EU-nivå. Flaggstater (eller erkända organisationer som agerar på deras vägnar) kommer att uppmuntras att utfärda e-certifikat genom att en ny parameter läggs till fartygets riskprofil som innebär att certifierade fartyg inte lika ofta blir föremål för hamnstatskontrollinspektioner.
Genom att befintlig och ny teknik införs kan sektorn också bidra till den gröna omställningen. Om de förfaranden som ska säkerställa tillämpningen av direktivet om föroreningar förorsakade av fartyg digitaliseras kommer direktivet dessutom att få bättre genomslag. Det kommer också att bli lättare att identifiera påstådda förorenare tack vare den samlade kapaciteten hos de olika system som Emsa ansvarar för (jordobservation för att upptäcka föroreningar – CleanSeaNet 18 , hamninspektionsverktyget Thetis-EU 19 och systemet för övervakning av och informationsutbyte kring sjötrafik för identifiering av påstådda förorenare – SafeSeaNet 20 ). Systematisk rapportering av uppgifter och utbyte av riktad information med nationella förvaltningar kommer att leda till bättre efterlevnad och i slutändan till mindre föroreningar.
Under de senaste åren har Emsa redan gjort betydande framsteg i digitaliseringen av sin verksamhet och de tjänster som byrån erbjuder kommissionen, medlemsstaterna och sjöfartssamfundet i stort. Byråns digitala system och verktyg har kommit att bli en global referens. Byråns mandat kommer att ses över så att det återspeglar den redan nu utvidgade digitala kapaciteten. Det handlar bland annat om att införa den europeiska kontaktpunkten för sjöfart via datauppsättningen med gemensamma specifikationer för medlemsstaternas rapporteringsskyldigheter i hamnar och fartygsdatabasen med information för identifiering av fartyg samt register om undantag från fartygsrapportering. Byrån håller också kontinuerligt på att utveckla sina integrerade sjöfartstjänster till stöd för medlemsstaternas och andra EU-byråers övervakning av en rad olika kustbevakningsuppgifter.
Inom ramen för 55 %-paketet tilldelades byrån nya uppgifter, t.ex. att med utgångspunkt i byråns befintliga system och tjänster inrätta efterlevnadsverktyg för EU:s utsläppshandelssystem och FuelEU Maritime-förordningen. Såsom anges i det gemensamma meddelandet och handlingsplanen om EU:s strategi för sjöfartsskydd 21 spelar byrån en viktig roll i tillhandahållandet av förstärkt övervakningskapacitet genom sina integrerade sjöfartstjänster och den frivilligbaserade gemensamma miljön för informationsutbyte (Cise) samt dess stöd till cybersäkerhetsresiliens. Rysslands krig mot Ukraina och covid-19-pandemin har visat på mervärdet av att Emsa stöder EU:s sjöövervakning, beredskapsplanering och krisberedskap och krishantering vid händelser till havs via ett förstärkt centrum för maritim situationsmedvetenhet som är öppet dygnet runt. Om byrån ska kunna fortsätta att tillhandahålla sådana tjänster av hög kvalitet krävs tillräckliga resurser inom byrån.
5.Främjande av tillit och samarbete
EU:s sjösäkerhetspolitik har alltid byggt på ett förstärkt samarbete mellan alla berörda aktörer – kommissionen, EU:s medlemsstater och berörda parter. Detta har med tiden även utvidgats till att omfatta efterlevnaden av miljölagstiftningen. Tillit inom sjöfartssektorn är avgörande eftersom detta krävs för en säker sjöfart av hög kvalitet och i förlängningen också för handeln till havs.
Emsa inrättades för att underlätta kommissionens och EU-medlemsstaternas gemensamma arbete för att säkerställa högsta möjliga säkerhetsnivå i EU:s vatten och längs EU:s kuster. Emsas besök hos sjöfartsadministrationer hjälper kommissionen att fullgöra sina skyldigheter att kontrollera att medlemsstaterna tillämpar och kontrollerar efterlevnaden av EU-lagstiftningen på ett korrekt sätt. I samband med besöken kan medlemsstaterna också dela med sig av bästa praxis och diskutera utmaningar. Emsas verksamhet och tjänster förbättrar informationsutbytet, bidrar till ett ökat samarbete och bygger upp tilliten mellan sjöfartsadministrationerna i Europa, grannländerna och globalt sett, särskilt via EU-medlemsstaternas gemensamma åtgärder inom IMO.
Initiativen i sjöfartspaketet syftar till att ytterligare bygga upp tilliten och fördjupa samarbetet mellan samtliga parter. Flaggstatsdirektivet kommer att underlätta informationsutbytet mellan flaggstater om resultaten av inspektioner, frågor av gemensamt intresse, tillsynen av erkända organisationer och frågor som rör fullgörande av flaggstatsförpliktelser i allmänhet. Detta kommer att underlättas av Emsas system, t.ex. Thetis, och av kommissionen, som kommer att inrätta en särskild expertgrupp.
Översynen av direktivet om hamnstatskontroll kommer att bidra till att förbättra samordningen, som till stor del bygger på principen om fördelning av inspektionsbördan och harmonisering. Emsa kommer att stödja genomförandet genom ett nytt och förbättrat yrkesutvecklings- och utbildningsprogram för både hamnstatskontrollinspektörer och flaggstatsinspektörer, besiktningsmän och revisorer (efter att de erhållit kvalifikationer).
Liksom när det gäller hamnstatskontroll föreskrevs i direktivet om utredning av olyckor redan från början en ram för samarbete mellan medlemsstaterna för att utbyta information om de lärdomar som dragits och bästa praxis. Emsa kommer att ytterligare öka sitt stöd till nationella organ för utredning av olyckor genom att ställa en pool av experter från olika discipliner till förfogande som kan erbjuda hjälp på begäran. Byrån kommer också att kunna erbjuda specialiserade verktyg och specialutrustning till medlemsstater som behöver ytterligare stöd, vilket skapar stordriftsfördelar i hela EU.
Emsa kommer också att förbättra samarbetet mellan medlemsstaterna när det gäller att genomföra direktivet om föroreningar förorsakade av fartyg och se till att det efterlevs. En av de främsta brister som identifierades i samband med att direktivet utvärderades var bristen på konsekvent informationsutbyte och expertis för att i praktiken kunna upptäcka, verifiera, beivra och bestraffa föroreningar. Emsa kommer att tillhandahålla förbättrade övervakningsverktyg för informationsutbyte, vägledning och utbildning till myndigheter med ansvar för upptäckt, verifiering och insamling av bevis. Översynen kommer också att leda till att en särskild expertgrupp inrättas i syfte att underlätta samarbetet. Slutligen kommer den att bidra till genomförandet av annan miljölagstiftning om luft- och vattenföroreningar samt återvinning av fartyg.
Hamn-, flagg- och kuststater tilldelas allt fler uppgifter, framför allt till följd av den dubbla digitala och gröna omställningen, och därmed ökar också kompetensbehoven hos de ansvariga enheterna. Detta sker i ett sammanhang då medlemsstaternas resurser är allt knappare och mer ansträngda. Som en följd av detta kommer efterfrågan på vägledning, tekniskt stöd och expertis från Emsa att fortsätta att öka. Byrån bör ges tillräckliga resurser för att kunna tillgodose den ökande efterfrågan.
Emsa hjälper också kommissionen i allt högre grad med att främja EU:s lösningar och normer internationellt. Ett exempel på detta är EU:s robusta ram för hamnstatskontroll, som kommit att bli en global referens. Samarbetet har utvecklats mellan Emsa och andra regionala samförståndsavtal för hamnstatskontroll, såsom det samförståndsavtal som undertecknades i Tokyo och samförståndsavtalet om Medelhavet, varigenom uppgifter om inspektioner delas mellan parterna i samförståndsavtalen. Utöver arbetet med Paris MoU förvaltar Emsa rapporteringsdatabasen för riktade insatser och inspektioner för samförståndsavtalet om Medelhavet.
Genom att ge tekniskt stöd bidrar Emsa till EU:s samordning inom IMO och främjar det globala samarbetet för att på så sätt verka för en säker, ren och modern sjöfart. Tillfälligt externt stöd kan ges till sjöfartsadministrationer i tredjeländer, med utgångspunkt i byråns portfölj av kapacitetsuppbyggnadstjänster. Genom att mandatet revideras kommer sådant stöd, som redan är permanent för grannländer och kandidatländer, att underlättas.
6.Slutsats
EU:s ram för sjösäkerhet omfattar bestämmelser som ska verka för en sjöfart av hög kvalitet i EU:s vatten och således till att skydda handeln och passagerare, allmänheten och miljön, till att främja den inre marknaden och till att stärka EU:s ledande internationella ställning och strategiska oberoende. EU:s havspolitik bidrar till att skapa lika villkor för EU:s medlemsstater, samtidigt som hänsyn tas till behovet av att skydda EU-industrins konkurrenskraft och EU:s intressen internationellt. Viss EU-lagstiftning påverkar den internationella sjösäkerheten, till exempel EU:s lagstiftning om minimistandarder för erkända organisationer och om utbildning och certifiering av sjöfolk. Genom sin sakkunskap, erfarenhet och politiska ambition spelar EU dessutom en nyckelroll inom IMO och hjälper organisationen att uppnå högre säkerhets- och miljönormer.
Sjöfartssektorn befinner sig vid en vändpunkt. EU har påbörjat en omfattande omställning för att öka sin miljömässiga hållbarhet och bidra till insatserna för att begränsa klimatförändringarna. EU har inom ramen för den europeiska gröna given visat prov på handlingskraft genom sitt ”55 %-paket” och har fortsatt ansträngningarna inom IMO för att se till att den internationella sjöfarten gör sitt i arbetet med att begränsa klimatförändringarna och minska föroreningarna. Det är av största vikt att förbättra efterlevnaden av internationell miljölagstiftning genom att anpassa reglerna för efterlevnad och ansvarsskyldighet för olagligt beteende och föroreningar. Digitaliseringen öppnar upp många möjligheter att öka säkerheten och hållbarheten, men den måste utnyttjas fullt ut. För att i framtiden kunna införa autonoma fartyg och smarta system krävs förberedelser, testning, uppdateringar av regelverket samt utbildning och omskolning. Frågor som hälsa och säkerhet samt arbets- och levnadsförhållanden för sjöfolk och anställda inom sjötransportsektorn i stort måste också ges större uppmärksamhet.
Covid-19-pandemin och den nya geopolitiska situation som följt av Rysslands krig mot Ukraina har tydliggjort behovet av och fördelarna med ett nära samarbete mellan kommissionen, medlemsstaterna och berörda parter i allmänhet. Genom att fastställa en robust EU-ram för sjösäkerhet och se till att Emsa har gott om resurser kommer man att kunna underlätta och förbättra detta samarbete och hjälpa EU:s sjöfartsadministrationer att fullgöra sina skyldigheter. Detta kommer samtidigt att bidra till ett starkare Europa i världen i och med att EU:s röst inom IMO och andra internationella forum stärks.
Kommissionen uppmanar EU:s lagstiftare att snarast möjligt anta de lagstiftningsinitiativ som ingår i detta paket för att stödja en ren och modern sjöfart av hög kvalitet i EU.
Olyckorna med fartygen MV Erika 1999 i Frankrike (20 000 ton olja) och MV Prestige 2002 i Spanien (63 000 ton olja).
Emsas årliga rapport om olyckor och tillbud till sjöss (Annual Overview of Marine Casualties and Incidents), Europeiska databasen för sjöolycksutredningar (EMCIP).
https://transport.ec.europa.eu/system/files/2021-04/2021-mobility-strategy-and-action-plan.pdf.
COM (2019) 640, COM/2021/400 final.
COM(2021) 562 final – Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om användning av förnybara och koldioxidsnåla bränslen för sjötransport och om ändring av direktiv 2009/16/EG.
COM(2021) 551 final – Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 2003/87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom unionen.
Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/54/EU av den 20 november 2013 om vissa flaggstaters ansvar i fråga om efterlevnad och verkställighet av 2006 års konvention om arbete till sjöss (EUT L 329, 10.12.2013, s. 1).
Och genom en översyn av direktivet om hamnstatskontroll i fråga om hamnstatsdelen – Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/38/EU av den 12 augusti 2013 om ändring av direktiv 2009/16/EG om hamnstatskontroll (EUT L 218, 14.8.2013, s. 1).
Till följd av invasionen av Ukraina avbröts Ryska federationens medlemskap i Paris MOU i maj 2022.
Den sjätte bilagan omfattar utsläpp av luftföroreningar och omfattas delvis redan av EU-lagstiftningen (svaveldirektivet) eller kommer att övervägas senare och omfattas av en översynsklausul i det reviderade direktivet om föroreningar förorsakade av fartyg (kväveoxider, marint skräp och undervattensbuller).
Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/883 av den 17 april 2019 om mottagningsanordningar i hamn för avlämning av avfall från fartyg, om ändring av direktiv 2010/65/EU och upphävande av direktiv 2000/59/EG (EUT L 151, 7.6.2019, s. 116).
Rail and waterborne – best for low-carbon motorised transport (inte översatt till svenska), studie från Europeiska miljöbyrån, 2021.
Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om skydd för miljön genom straffrättsliga bestämmelser och om upphävande av direktiv 2008/99/EG – COM(2021) 851 final.
Fjärrstyrda luftfartygssystem.
Thetis-modulen för övervakning, rapportering och verifiering – https://www.emsa.europa.eu/tackling-air-emissions/greenhouse-gas.html.
Satellitbaserade tjänster – CleanSeaNet-tjänsten – Emsa – Europeiska sjösäkerhetsbyrån (europa.eu) .
Thetis-EU – Emsa – Europeiska sjösäkerhetsbyrån (europa.eu) .
SafeSeaNet – Emsa – Europeiska sjösäkerhetsbyrån (europa.eu) .
Gemensamt meddelande till Europaparlamentet och rådet om uppdateringen av EU:s strategi för sjöfartsskydd och dess handlingsplan ”En förbättrad EU-strategi för sjöfartsskydd för nya maritima hot”, JOIN(2023) 8.