Under 2021 arbetade nästan 40 % av den sysselsatta befolkningen i EU (77 miljoner människor) i atypiska arbetsformer, dvs. med tillfälliga anställningsavtal, deltidsarbete och/eller som egenföretagare, och för många i denna grupp finns stora luckor i socialförsäkringsskyddet. År 2022 fanns det i 17 medlemsstater minst en grupp arbetstagare med atypisk anställning som inte omfattades av alla grenar av det sociala skyddet. I 19 medlemsstater omfattas egenföretagare omfattas inte av alla grenar.

Formell omfattning

Sedan 2019 har 15 medlemsstater genomfört eller planerat viktiga reformer för att förbättra deltagandet i sociala trygghetssystem för särskilda kategorier av personer på arbetsmarknaden. Dessa gäller särskilt egenföretagare (framför allt egenföretagare utan anställda och beroende egenföretagare) eller personer med atypiska anställningsformer eller som arbetar inom särskilda sektorer (hushållstjänster, kultur) med hög förekomst av atypiska anställningsformer. Ett betydande antal av dem kommer dock sannolikt att fortsätta att sakna formell tillgång, eftersom åtgärderna inte tar itu med alla luckor/grenar och vissa medlemsstater inte planerar att åtgärda återstående luckor.

I det dussin medlemsstater som lämnar uppgifter uppskattas att minst 5,6 miljoner atypiska arbetstagare och 15,3 miljoner egenföretagare inte har tillgång till arbetslöshetsförmåner. I de medlemsstater där deltagandet i systemen för socialt skydd är frivilligt för egenföretagare är utnyttjandegraden för systemen i allmänhet låg.

Bland de viktigaste utmaningar som medlemsstaterna rapporterat om när det gäller att åtgärda dessa brister är behovet av att upprätthålla flexibiliteten på arbetsmarknaden och svårigheterna med att stärka skyddet för egenföretagare (särskilt arbetslöshetsförsäkring och invaliditetsförsäkring) och för särskilda grupper, såsom plattformsarbetare, hushållsanställda och jordbrukare.

Å andra sidan bidrar åtgärder för att minska användningen av atypiska avtalstyper till att minska de formella luckorna i täckningen. Bland åtgärderna återfinns bättre övervakning, minskade sociala och skattemässiga incitament att anställa på mycket korta kontrakt eller genom falskt egenföretagande, reglering av plattformsarbete eller reform av arbetsrätten för att ta itu med segmentering. De förbättrar tillgången till socialt skydd genom att säkerställa korrekt klassificering eller skapa ett tydligare regelverk när det gäller rättigheter till socialt skydd som är knutna till olika anställningsformer.

Faktiskt skydd

Befintliga regler om avgifter och rättigheter kan hindra personer som deltar i sociala trygghetssystem från att få förmåner i praktiken (faktisk tillgång). De kanske till exempel inte uppnår den kortaste varaktigheten eller lägsta nivån på bidragen. Sedan 2019 har endast ett begränsat antal nationella åtgärder tagit itu med frågan om faktisk tillgång, till exempel genom att minska kvalifikationstiderna för arbetslöshetsersättning eller sjukvårdsförmåner. Skillnaderna i inkomststödet mellan personer som före arbetslöshet hade en typisk anställning jämfört med andra är fortfarande betydande i många EU-länder. På det hela taget är det fortfarande mindre sannolikt att egenföretagare får förmåner, och i ett antal länder är det fortfarande mindre sannolikt att tillfälligt anställda och deltidsanställda får förmåner än de som har tillsvidareanställning eller heltidsanställning.

Fullgott skydd

”Fullgoda” system för socialt skydd ger en tillräcklig inkomstersättning i rätt tid för personer som drabbas av inkomstbortfall, upprätthåller deras levnadsstandard och skyddar dem mot fattigdom. Omkring hälften av medlemsstaterna har vidtagit eller aviserat åtgärder för att förbättra skyddet i sina nationella genomförandeplaner, särskilt när det gäller pensioner – för egenföretagare, personer med låga rättigheter eller särskilda yrken. Åtgärder vidtogs också för att förbättra arbetslöshetsersättningens tillräcklighet genom att öka dess varaktighet och/eller storlek. Det finns dock fortfarande utmaningar. Visstidsanställda lider av större materiell och social fattigdom jämfört med tillsvidareanställda och det gör även deltidsanställda jämfört med heltidsanställda. Egenföretagare, deltidsanställda och tillfälligt anställda löper också större risk att drabbas av ekonomisk fattigdom än arbetstagare med typiska anställningsformer.

Öppenhet

Öppenhet är avgörande för att förbättra tillgången till socialt skydd. Ibland är dock reglerna för socialt skydd alltför komplexa eller otydliga, så människor kanske inte är tillräckligt medvetna om sina rättigheter och skyldigheter eller om hur de ska utöva dessa rättigheter och fullgöra sina skyldigheter. Även om de nationella genomförandeplanerna inte främst är inriktade på detta har många länder börjat digitalisera förvaltningen och tillhandahållandet av socialt skydd genom förenklade gemensamma portaler, automatiserad tillgång till vissa förmåner, pensionssimulatorer eller förifyllda ansökningsformulär. Det krävs dock ytterligare insatser i detta avseende, bland annat åtgärder för att ta itu med den digitala klyftan för utsatta personer, såsom personer med låga (digitala, administrativa och ekonomiska) kunskaper, personer med funktionsnedsättning och andra.

1.Inledning

1.1.Bakgrunden

I dag omfattar EU:s arbetsmarknader ett betydande antal människor som jobbar som egenföretagare (utan anställda) eller som inte har typiska anställningsavtal, som har kombinationer av anställning och egenföretagande eller som växlar mellan de olika formerna. Under 2021 hade nästan 40 % av befolkningen i EU-27 (76,7 miljoner människor) atypiska arbetsformer 1 , dvs. hade tillfälliga anställningsavtal (23,7 miljoner), arbetade deltid (36,4 miljoner) och/eller var egenföretagare (26,9 miljoner, inklusive 18.4 miljoner egenföretagare utan anställda) 2 , i motsats till tillsvidareanställningar på heltid. Den totala andelen personer med atypiska arbetsformer har varit stabil under det senaste årtiondet och situationerna varierar kraftigt inom och mellan olika grupper, men vissa nya anställningsformer (tillfälliga arbetstagare, portföljarbetare, plattformsarbetare) har blivit vanligare 3 i EU:s medlemsstater och har i allmänhet ett mindre omfattande socialt skydd.

Sysselsatt befolkning efter status, EU-27 – 2021

Källa: Eurostat, arbetskraftsundersökningen.

Systemen för socialt skydd är fortfarande ofta utformade för traditionella arbetstagare (heltidsanställda, tillsvidareanställda, beroende arbetstagare). Det innebär att stora delar av arbetskraften saknar tillräckligt socialt skydd på grund av sin ställning på arbetsmarknaden eller typen av anställningsförhållande. Dessa luckor utgör en risk för välfärden för de drabbade personerna och deras familjer, som utsätts för större ekonomisk osäkerhet. De påverkar också ekonomin och samhället när det gäller inhemsk efterfrågan, investeringar i humankapital och social sammanhållning. Skillnaderna i täckning av atypiska anställningar bidrar till bristande rättvisa i samhället, vilket ökar klyftorna mellan generationer, kön eller sociala grupper, eftersom ungdomar, utlandsfödda och kvinnor i mindre utsträckning erbjuds tillsvidareanställning på heltid. Minskade skillnader i tillgång till socialt skydd för atypiska arbetsformer skulle därmed kunna bidra till minskad ojämlikhet, inbegripet löne- och pensionsklyftor mellan könen.

I princip 12 i den europeiska pelaren för sociala rättigheter fastställs att ”oberoende av anställningsförhållandets form och varaktighet har arbetstagare och, när deras förhållanden är jämförbara, egenföretagare rätt till lämpligt socialt skydd” 4 . För att förverkliga denna politiska ambition antog rådet 2019 en rekommendation om tillgång till socialt skydd för arbetstagare och egenföretagare 5 .

I handlingsplanen för den europeiska pelaren för sociala rättigheter 6 betonade kommissionen att de exceptionella åtgärder som vidtagits under covid-19-pandemin för att utvidga det sociala skyddet till grupper som på förhand uteslutits kan vara en inspirationskälla för strukturreformer som förbättrar skyddet för arbetslösa, arbetstagare med atypisk anställning och egenföretagare.

Den digitala omställningen, som påskyndats av covid-19-pandemin, håller på att omforma EU:s ekonomi och arbetsmarknader, inte minst genom utbyggnaden av digitala arbetsplattformar 7 . Plattformsarbete kan ge möjlighet att lättare komma in på arbetsmarknaden och ge ytterligare inkomster genom en bisyssla eller viss flexibilitet i förläggningen av arbetstiden, men medför också utmaningar, bland annat när det gäller socialt skydd.

Förutom att det är absolut nödvändigt att hantera den gröna omställningen på ett rättvist sätt har en ny utmaning uppstått sedan början av 2022: det ekonomiska och geopolitiska klimat som utlöstes av Rysslands anfallskrig mot Ukraina och som ledde till ökade energi- och råvarupriser, inflationstryck och ökad ekonomisk osäkerhet. Detta kan leda till att redan utsatta hushåll hamnar i fattigdom. De sociala trygghetssystemen ska spela en viktig roll både när det gäller att förebygga och hantera dessa effekter genom att stärka de befintliga sociala skyddsnäten och stödja de mest utsatta.

1.2.Rekommendationens mål

Rådets rekommendation syftar till att säkerställa att alla arbetstagare och egenföretagare har formell tillgång till och bidrar till ett effektivt, adekvat och öppet socialt skydd när det gäller sex grenar av socialt skydd: Förmåner vid arbetslöshet. Sjukpenning samt hälso- och sjukvårdsförmåner. Förmåner vid moderskap och faderskap. Förmåner vid invaliditet. Ålders- och efterlevandeförmåner. Förmåner som täcker olycksfall i arbetet och arbetssjukdomar.

8 I punkt 19 i rådets rekommendation uppmanas medlemsstaterna att genomföra principerna i rekommendationen så snart som möjligt och att senast den 15 maj 2021 lägga fram en plan med motsvarande åtgärder som ska vidtas på nationell nivå. I december 2022 hade alla medlemsstater utom Luxemburg lämnat in en sådan nationell genomförandeplan. De nationella genomförandeplanerna diskuterades av ministrarna (sysselsättning, socialpolitik, hälso- och sjukvård samt konsumentfrågor) i december 2021 som en del av den europeiska planeringsterminen och i maj 2022 diskuterades de i kommittén för socialt skydd. De europeiska arbetsmarknadsparternas organisationer rådfrågades också särskilt i maj 2022.

1.3.Stödja genomförandet

Sedan rådets rekommendation antogs har kommissionen vidtagit särskilda åtgärder för att stödja genomförandet av rekommendationen.

Kommissionen samarbetade med undergruppen för indikatorer inom kommittén för socialt skydd i syfte att utarbeta en övervakningsram för att bedöma framstegen mot de viktigaste målen i rekommendationen. En första version av ramen godkändes av kommittén för socialt skydd i oktober 2020 9 och sedan dess har kommissionen stött metodförbättringar och årliga uppdateringar av övervakningsramen 10 . Övervakningsramen innehåller indikatorer för att mäta den formella täckningen, den faktiska täckningen och förmånernas tillräcklighet för alla typer av arbetstagare inom relevanta grenar av det sociala skyddet. Den innehåller också arbetsmarknadsindikatorer för att mäta mångfalden de olika typerna av arbetsmarknadsstatus och indikatorer för reglerna för rättigheter och avgifter.

Det krävs dock ytterligare förbättringar när det gäller att övervaka tillgången till socialt skydd i EU:s medlemsstater. De uppgifter som för närvarande finns tillgängliga på EU-nivå gör det till exempel inte möjligt att direkt mäta förhållandet mellan förverkligande av en risk och erhållande av en förmån, med undantag för arbetslöshets- och åldersrelaterade förmåner. Även om framsteg har gjorts när det gäller att kvantifiera luckor i den formella täckningen är dessa uppgifter inte tillgängliga för alla länder och de tillgängliga uppgifterna är inte helt jämförbara. Slutligen måste gradvisa framsteg göras på flera områden. Det behövs till exempel en bättre förståelse av den ekonomiska och sociala situationen för egenföretagare (särskilt deras inkomster), med hänsyn till de varierande nivåerna på de sociala avgifterna.

På den politiska sidan främjade kommissionen djupgående diskussioner om genomförandet av rekommendationens olika dimensioner, där företrädare för medlemsstaterna, arbetsmarknadens parter och berörda parter deltog 11 . Kommissionen övervakar också frågor om socialt skydd som en del av den europeiska planeringsterminen. I syfte att mildra de sociala konsekvenserna av covid-19-pandemin rekommenderade kommissionen 2020 att nio medlemsstater skulle förbättra det sociala skyddet för arbetstagare med atypisk anställning och egenföretagare (Estland, Spanien, Italien, Cypern, Litauen, Nederländerna, Polen, Portugal och Slovenien) och fyra medlemsstater 2022 fick en landsspecifik rekommendation på områden som omfattades av rådets rekommendation från 2019 (Estland, Ungern, Nederländerna och Polen). Dessutom pekar kommittén för socialt skydd 12 varje år på de medlemsstater som har en stor social utmaning när det gäller tillgången till socialt skydd 13 .

Enligt kommissionens analys omfattar dessutom två tredjedelar av återhämtnings- och resiliensplanerna reformer eller investeringar som syftar till att förbättra tillgången till socialt skydd (främst med inriktning på att förenkla tillgången genom digitala investeringar och få till stånd mer ändamålsenliga arbetslöshets- och ålderspensionsförmåner) 14 .

Sedan 2019 har kommissionen dessutom lanserat flera närliggande initiativ, till exempel för att förbättra minimilönernas och minimiinkomsternas täckning och tillräcklighet 15 16 , förbättra situationen för plattformsarbetare 17 och ta itu med de sociala konsekvenserna av den gröna omställningen, särskilt för arbetstagare i behov av stöd till övergång på arbetsmarknaden och inkomststöd 18 . Direktivet om tydliga och förutsägbara arbetsvillkor säkerställer också att arbetstagare i EU får viktig information om sina anställningsavtal i ett tidigt skede, särskilt om social trygghet 19 . Dessa initiativ går hand i hand för att säkerställa att alla människor, oavsett arbetsform, har tillgång till tillräckligt socialt skydd mot ekonomiska risker och att alla också bidrar till dess finansiering, vilket även förespråkas på global nivå 20 .

1.4.Översyn av genomförandet

I rådets rekommendation uppmanas kommissionen att se över framstegen med genomförandet och rapportera till rådet. Analysen i denna rapport baseras på den övervakningsram som har utarbetats tillsammans med kommittén för socialt skydd för att bedöma framstegen mot de viktigaste målen i rekommendationen och de åtgärder och reformer som nyligen har införts eller aviserats av medlemsstaterna och som återspeglas i deras nationella genomförandeplaner, den europeiska planeringsterminen eller i återhämtnings- och resiliensplanerna. Rapporten baseras även på den tematiska rapporten från Europeiska nätverket för socialpolitik (ESPN) om öppenhetsdimensionen 21 , tematiska diskussioner i kommittén för socialt skydd, diskussioner med arbetsmarknadens parter och slutsatser från evenemang för ömsesidigt lärande som anordnas av kommissionen.

I rapporten granskas framstegen när det gäller rekommendationens fyra dimensioner (formell täckning, faktisk täckning, tillräcklighet och öppenhet), arbetstagare med atypiska anställningsformer och egenföretagare. Den är inriktad på åtgärder och reformer som har vidtagits eller som planeras sedan antagandet av rådets rekommendation. Eftersom arbetstagare med typiska anställningsformer har tillgång till de flesta grenar av socialt skydd i de flesta EU-medlemsstater är rapporten främst inriktad på att åtgärda brister för egenföretagare och arbetstagare med atypiska anställningsavtal. Där så är möjligt används uppgifter för att mäta framstegen sedan rekommendationen antogs hösten 2019, men för vissa indikatorer härrör den senast tillgängliga statistiken från 2020–2021 22 .

2.Översyn av framstegen med genomförandet av rådets rekommendation

2.1.Ögonblicksbild av de nationella genomförandeplanerna: en blandad bild av fokus och ambitionsnivå

Översikten 23 över de 26 nationella genomförandeplanerna visar att nästan alla nationella genomförandeplaner underförstått eller uttryckligen hänvisar till befintliga/kvarvarande luckor i tillgången till socialt skydd på nationell nivå. I endast hälften av medlemsstaterna är dock alla grupper och typer av luckor täckta. Dessutom var de nationella genomförandeplanerna i hög grad inriktade på situationen i fråga om formell täckning, medan andra aspekter av tillgång till socialt skydd är mindre väl täckta, trots befintliga indikatorer som beslutats på EU-nivå för att övervaka faktisk tillgång eller tillräcklighet. Det är viktigt att notera att vissa medlemsstater redan har genomfört alla bestämmelser i rekommendationen (Bulgarien och Sverige), eller nästan alla (Tjeckien, Frankrike, Ungern, Österrike och Polen), se även tabellen i bilagan.

I de flesta nationella genomförandeplanerna (22 av de 26 som lämnats in) 24 hänvisas till särskilda åtgärder som vidtagits eller nya åtaganden på nationell nivå för att genomföra rekommendationen. Åtgärdernas omfattning och räckvidd samt tidpunkten för dem (som redan har vidtagits eller planeras) varierar dock avsevärt mellan länderna 25 : Tio nationella genomförandeplaner är inriktade på en huvudsaklig politisk och/eller lagstiftande åtgärd, elva innehåller en uppsättning med mellan tre och åtta åtgärder, medan Belgiens plan innehåller mer än 30 åtgärder.

Åtgärderna i de nationella genomförandeplanerna omfattar en rad olika grenar av det sociala skyddet, men de tre som oftast täcks är pensioner, arbetslöshetsersättning och sjukförmåner, medan andra grenar (moderskap och faderskap, olycksfall i arbetet och arbetssjukdomar, hälso- och sjukvård och invaliditet) behandlas mindre ofta.

Ruta 1: Covid-19-pandemin och inverkan på de sociala trygghetssystemen

Covid-19-pandemin har visat hur viktigt det sociala skyddet är när det gäller att tillhandahålla ett skyddsnät i kristider, samtidigt som det har avslöjat luckor i tillgången och tvingat många medlemsstater att tillfälligt utvidga det sociala skyddet till grupper som tidigare inte omfattades. Med tanke på överlappningen mellan hälsokrisen och rekommendationens genomförandeperiod är det ingen överraskning att 24 av de 26 nationella planerna avser åtgärder som vidtagits för att hantera pandemin, och tre av planerna avser uteslutande sådana åtgärder. Endast åtta nationella planer hänvisar dock till åtgärder som har blivit permanenta, med fokus främst på att förbättra täckningen för egenföretagare eller arbetstagare inom särskilda sektorer, såsom kultursektorn.

Covid-19-pandemin påskyndade också i vissa fall digitaliseringen av sociala tjänster, inbegripet en bredare och förenklad användning av elektroniska formulär, distansrådgivning och bättre interoperabilitet mellan olika offentliga myndigheter.

När det gäller tidpunkten hänvisar tretton medlemsstater till åtgärder som vidtagits sedan 2019 och 18 medlemsstater hänvisar till åtgärder som förbereds eller ”planeras för framtiden”. Vissa medlemsstater hänvisar också till åtgärder som vidtagits innan rekommendationen antogs.

När det gäller målgrupper är vissa åtgärder riktade till alla sysselsatta, men de flesta är också inriktade på situationen för specifika grupper: Särskilda åtgärder för egenföretagare nämns av 17 medlemsstater och åtgärder för arbetstagare med atypiska anställningsavtal i elva medlemsstater.

De nationella genomförandeplanerna i vissa medlemsstater (t.ex. Belgien, Estland och Cypern) innehåller detaljerad information om varje åtgärd de planerar, i fråga om sektor, målgrupp, förväntad effekt, tidsplan, budget, genomförandeorgan och plan för övervakning/utvärdering. För vissa andra länder innehåller de nationella genomförandeplanerna inga närmare uppgifter om de åtgärder som aviserats för framtiden.

Endast ett begränsat antal nationella genomförandeplaner hänvisar till arbetsmarknadsparternas deltagande i utarbetandet av den nationella genomförandeplanen eller av vissa åtgärder. Andra berörda parter, såsom det civila samhällets organisationer, nämns knappt. Arbetsmarknadens parter i EU uppgav 26 att deras deltagande var mycket begränsat eller kom mycket sent i processen och de begärde att få ökad delaktighet i utformningen och genomförandet av åtgärder för att förbättra tillgången till socialt skydd för arbetstagare med atypisk anställning och egenföretagare.

Utöver förbättrad tillgång till socialt skydd hänvisade vissa medlemsstaters nationella genomförandeplaner också till åtgärder som syftar till att minska överanvändningen av atypiska arbetsformer. Nederländerna vidtar till exempel åtgärder för att minska de sociala och skattemässiga incitamenten för att vara egenföretagare (utan anställda) eller för företag att använda visstidsanställningar. Tyskland och Polen vidtog åtgärder för att förbättra övervakningen av täckningsstatusen för personer med atypiska anställningsavtal.

I rekommendationen uppmuntras medlemsstaterna också att förbättra tillgången till nationell statistik om tillgång till socialt skydd, men endast ett fåtal medlemsstater (fem av 26, se bilagan) planerar särskilda åtgärder, trots den relativt begränsade tillgången till kvantitativa uppgifter på detta område. Även om många medlemsstater har uppgifter, främst från administrativa källor, är de inte alltid uppdelade efter typ av anställningsförhållande, kön eller ålder, och försöken att uppskatta täckningsgraden för de olika grenarna av det sociala skyddet är begränsade 27 . Dessutom används inte tillgängliga uppgifter systematiskt vid utformningen av politiken. Vare sig de nationella genomförandeplanerna eller arbetsmarknadsparternas bidrag till samråden gav upphov till specifika frågor om genomförandeåtgärdernas inverkan på små och medelstora företag. Arbetsgivarorganisationerna har dock angett att egenföretagares tillgång till de mest relevanta delarna av det grundläggande sociala skyddet till en rimlig kostnad bör vara den vägledande principen, medan tillgången till ett mer långtgående skydd bör förbli frivillig.

De åtgärder som avses i de nationella genomförandeplanerna skulle kunna gynnas av en bättre koppling till politiska åtgärder inom ramen för återhämtnings- och resiliensplanerna och av uppföljningsåtgärder inom ramen för den europeiska planeringsterminen. Detta skulle maximera deras inverkan. I de flesta nationella genomförandeplaner nämns till exempel inte åtgärder för att förbättra öppenheten i systemen för socialt skydd, medan ett stort antal återhämtnings- och resiliensplaner är inriktade på digitalisering av det sociala skyddet i syfte att ge bättre tillgång till socialförsäkringstjänster, förenkla förfaranden och erbjuda enkla och effektiva digitala lösningar för människor och företag. Dessutom skulle medlemsstaterna också kunna mobilisera instrumentet för tekniskt stöd för att stödja det nationella genomförandet av strukturreformer.

2.2.Formell omfattning

Arbetstagare och egenföretagare anses ha ”formell tillgång till en viss gren av det sociala skyddet om gällande lagstiftning eller kollektivavtal föreskriver att dessa personer har rätt att omfattas av ett system för socialt skydd inom den gällande grenen. Formellt skydd kan tillhandahållas via obligatoriska eller frivilliga system” (rådets rekommendation, skäl 15).

Medlemsstaterna uppmanades att förbättra den formella täckningen (för alla grenar som nämns i rekommendationen) och utvidga den till att omfatta a) alla arbetstagare, oavsett typ av anställningsförhållande, på obligatorisk basis, b) egenföretagare, åtminstone på frivillig basis och om lämpligt på obligatorisk basis.

2.2.1.Luckor

Kartläggningen av den formella täckningen 28 inom övervakningsramen visar att det fortfarande finns betydande luckor i EU:s medlemsstater för såväl arbetstagare med atypisk anställning som egenföretagare, trots vissa framsteg sedan 2019 29 .

I 17 medlemsstater 30 finns formella luckor i minst en av de relevanta grenarna av det sociala skyddet år 2022 för minst en grupp arbetstagare med atypisk anställning. De grenar av social trygghet som har flest luckor är arbetslöshet (tretton medlemsstater), sjukförmåner (elva) och moderskapsförmåner (nio). De kategorier som berörs är tillfälliga arbetstagare eller personer med förenklade visstidsanställningar, säsongsarbetare och personer med andra landspecifika anställningsavtal 31 . I fem medlemsstater gäller 32 luckorna endast den särskilda gruppen ”lärlingar och praktikanter” (och ofta en undergrupp i denna kategori) 33 . I omkring hälften av medlemsstaterna är dessutom tillgången för arbetstagare med atypisk anställning till minst en gren av det sociala skyddet endast frivillig, ofta genom ”opt-in-system”, särskilt för arbetslöshets-, ålders-, invaliditets-, sjuk- och moderskapsförmåner.

På grundval av tillgängliga uppgifter i ett begränsat antal medlemsstater uppskattas 34 att omkring 5,6 miljoner arbetstagare med atypisk anställning saknar tillgång till arbetslöshetsförmåner (i elva medlemsstater), medan 366 000 saknar tillgång till förmåner vid sjukdom (i sex medlemsstater) och 413 000 saknar tillgång till moderskapsförmåner (i fem medlemsstater). Dessa siffror bör tydligt ses som lägre uppskattningar, eftersom inte alla medlemsstater rapporterar sådana luckor där sådana finns.

När det gäller egenföretagarna finns det formella luckor i minst en av grenarna av socialt skydd i 19 medlemsstater (2022). De sektorer som berörs mest är arbetslöshetsförmåner (tretton medlemsstater), följt av förmåner vid olycksfall i arbetet och arbetssjukdomar (nio), faderskapsförmåner (fem) och förmåner vid sjukdom (tre). Även om det ligger i linje med rekommendationen leder det faktum att tillgången för egenföretagare är frivillig i minst en gren i 19 medlemsstater 35 , främst genom opt-in-system, i allmänhet till låg utnyttjandegrad för dessa system 36 . I vissa medlemsstater kan detta förklaras med att människor får korta tidsfrister för att besluta om de vill ansluta sig till frivilliga system, i kombination med långa bindningsperioder.

2.2.2.Politiska åtgärder

De flesta nationella genomförandeplaner bekräftar de brister i den formella täckningen som beskrivs ovan och de flesta medlemsstater har lagt fram åtgärder (som ska vidtas) för att åtgärda dem. Många av dessa åtgärder vidtogs dock som svar på covid-19-krisen för att tillfälligt och undantagsvis utvidga tillgången till specifika kategorier av arbetstagare som tidigare inte (eller endast delvis) omfattades (arbetstagare med otrygga anställningsavtal, hushållsanställda och egenföretagare) eller som arbetade inom särskilda sektorer/yrken (kultursektorn, hälso- och sjukvårdspersonal osv.) 37 .

I drygt hälften av medlemsstaterna (15) är de åtgärder som vidtagits eller aviserats sedan 2019 om formell täckning strukturreformer för att permanent ta itu med luckorna i de grenar som omfattas av rekommendationen 38 . Det handlar oftast om att täppa till luckor i den formella täckningen för egenföretagare, vilket förklaras av det stora antalet medlemsstater där de fortfarande är uteslutna från att få tillgång till ett antal grenar. Mindre uppmärksamhet ägnas åt andra atypiska arbetsformer (t.ex. tillfälliga anställningsavtal/deltidsanställningar).

Tabell 1: Strukturreformer i formell omfattning sedan 2019

	Strukturreformer i 15 medlemsstater			Inga strukturreformer (12 medlemsstater)
Målgrupper	För egenföretagare	För anställda med atypisk anställning	För båda grupperna
Medlemsstat	EL, FR, IT, LT, MT, NL	ES, PL, PT	BE, EE, IE, CY, LU, RO	AT, BG, CZ, DK, DE, HR, LV, HU, SI, SK, FI och SE

Källa: Nationella genomförandeplaner och uppdatering av kommittén för socialt skydd. Anmärkning: Länder i kursiv stil: reformer som föreslagits eller aviserats men ännu inte antagits.

Några av reformerna för egenföretagare har redan genomförts, många är ”på väg”, medan andra planeras för framtiden (se ruta 2).

Ruta 2: Socialt skydd för egenföretagare

Den totala andelen egenföretagare i arbetskraften har varit stabil under de senaste 25 åren (cirka 14 % av arbetskraften), men andelen egenföretagare utan anställda har ökat (omkring 68,3 % av de 27 miljoner egenföretagarna i EU) 39 . Tillgängliga uppgifter för 7 medlemsstater (Belgien, Tyskland, Italien, Luxemburg, Nederländerna, Polen och Sverige) pekar på hög fattigdom bland egenföretagare utan anställda 40 . Denna trend ökar behovet av att säkerställa tillgång till socialt skydd för egenföretagare.

I de tolv medlemsstater som lämnat uppgifter 41 saknar 15,3 miljoner egenföretagare tillgång till arbetslöshetsförmåner, 3,9 miljoner saknar tillgång till förmåner i samband med olycksfall i arbetet och arbetssjukdomar (i nio medlemsstater) och 5,3 miljoner till sjukförmåner (i tre medlemsstater).

Som beskrivs nedan visar ett antal strukturreformer att det är möjligt att täppa till dessa luckor, vilket kan ge inspiration till andra länder som fortfarande har sådana brister.

I november 2019 införde Irland ett nytt system för arbetssökarförmåner för personer som hade varit egenföretagare. Från och med 2019 beviljade Frankrike egenföretagare tillgång till ett inkomsttillägg på vissa villkor (rättsligt avslutande eller insolvensförfarande) och 2022 lättade man på villkoren för att ansöka om förmånen. Från och med slutet av 2020 utvidgade Frankrike också sjukpenningen till att även omfatta fria yrkesutövare. I Malta har egenföretagare på vissa villkor varit berättigade till arbetslöshetsförmåner sedan början av 2019. Som en del av dekretet om balans mellan arbete och privatliv (juni 2022) införde Italien rätten till dagtraktamente för kvinnliga egenföretagare före födseln (om komplikationer uppstår) och rätten till föräldraledighet för egenföretagande pappor.

Cypern håller på att reformera socialförsäkringssystemet för att utvidga täckningen till egenföretagare och atypiska anställningsformer (ikraftträdande planeras till 2023). Luxemburgs regering föreslog att faderskapsförmåner skulle införas för egenföretagande pappor. Estland utvidgar arbetslöshetsförsäkringen till egenföretagare, innehavare av företagskonton och medlemmar i förvaltnings- och kontrollorgan. Landet arbetar också med att utvidga hälso- och sjukvårdsskyddet till personer som inte är försäkrade eller har periodisk försäkring. Nederländerna förbereder sig för att införa obligatorisk invaliditetsförsäkring för egenföretagare (som ska färdigställas senast 2026).

De nationella genomförandeplanerna innehåller också åtaganden för framtiden. Rumänien planerar till exempel att utvidga pappaledigheten till egenföretagare. Belgien håller på att bedöma hur inkomstförlustskydd för egenföretagare (”överbryggningsrätt”) kan göras permanent. Grekland planerar att utvidga tillgången till sjukförmåner till egenföretagare. Litauen överväger att inkludera alla egenföretagare i arbetslöshetsförsäkringssystemet. Nederländerna experimenterar med att ge egenföretagare tillgång till kollektiva pensionssystem.

För arbetstagare med atypisk anställning har reformerna hittills omfattat följande: Tillgång till avgiftsfinansierade arbetslöshetsförmåner för hushållsarbetare i Spanien (från oktober 2022). En ny ställning och en särskild socialförsäkringsfond för yrkesverksamma inom kultursektorn i Portugal (från och med oktober 2022 omfattas anställda med mycket korta kontrakt av täckning för de flesta risker och har rätt till en ny ersättning för avbrott i konstnärlig verksamhet). Parallellt med stödåtgärder på EU-nivå 42 vidtar dessutom ett antal medlemsstater åtgärder för att förbättra statusen och arbetsvillkoren för konstnärer och yrkesverksamma inom den kulturella och den kreativa sektorn, en sektor som kännetecknas av förekomsten av atypiska arbetsformer 43 .

Andra reformer håller på att förberedas. Med stöd från faciliteten för återhämtning och resiliens inledde Polen i slutet av 2021 en reform för att utvidga den obligatoriska försäkringen och förbättra täckningen. Den rör sig särskilt om civilrättsliga avtal med bestämmelser som syftar till att säkerställa att de omfattas av ålders-, pensions- och olycksfallsförsäkring. Andra reformer är bland annat följande: Ett regeringslagförslag i Irland som ger ett minimiskydd (sjukförmåner) till lågavlönade arbetstagare som kanske inte har rätt till ett företagssystem. Ett förslag i Luxemburg om allmän hälso- och sjukvård (oktober 2021) för anslutning till sjukförsäkring för utsatta personer utan anknytning.

Slutligen planerar Rumänien att säkerställa formell tillgång till alla socialförsäkringsgrenar för säsongsarbetare och dagarbetare samt plattformsarbetare, medan Belgien håller på att utvärdera olika sätt att förbättra den formella täckningen för plattformsarbetare (arbetslöshetsförmåner och olycksfall i arbetet) och för särskilda kategorier av arbetstagare (t.ex. barnskötare). Tjeckien har inte för avsikt att omvandla sina ”avtal om att utföra ett arbete” till ett anställningsförhållande, men planerar att ändra kriterierna för tillgång till försäkring och förbättra tillgången till täckning för sjukdom och relaterade risker (inklusive moderskap) för arbetstagare med atypisk anställning.

Andra medlemsstater rapporterade att de inte har för avsikt att ge (fullständig) tillgång till vissa grupper som för närvarande inte omfattas, särskilt egenföretagare. Skälen till detta är bland annat de kostnader som detta skulle medföra, farhågor om inverkan på flexibiliteten på arbetsmarknaden eller komplexiteten i att tillhandahålla fullständig täckning för egenföretagare (särskilt för arbetslöshetsförsäkring, sjuk- eller invaliditetsförsäkring). I vissa fall är orsaken till att man inte vidtar åtgärder för att täppa till en formell lucka att de grupper som inte omfattas är små eller att vissa risker kan täckas av andra grenar eller av den försäkring som är knuten till en persons huvudsyssla (när luckan påverkar vissa ytterligare marginella avtal).

Arbetsmarknadens parter har uttryckt olika åsikter i frågan om formellt skydd, särskilt för egenföretagare. Arbetsgivarorganisationerna har hävdat att ”en obligatorisk och fullständig täckning av och bidrag till alla sex grenar av det sociala skyddet skulle utarma själva begreppet egenföretagande” och att ”det måste vara möjligt att göra vissa val mellan de olika grenarna av det sociala skyddet samt nivån på de relevanta avgifterna” 44 . Å andra sidan har arbetstagarorganisationerna uppmanat regeringarna att se till att egenföretagare obligatoriskt omfattas av alla branscher och att ta itu med frågan om ”falskt egenföretagande” 45 .

Under de senaste åren har arbetsvillkoren för plattformsarbetare stått i centrum för den socialpolitiska debatten, med särskilt fokus på deras anställningsstatus (egenföretagare eller anställda) och dess inverkan på det sociala skyddet.

Plattformsarbetares tillgång till socialt skydd diskuteras i elva nationella genomförandeplaner (Belgien, Tyskland, Estland, Frankrike, Kroatien, Italien, Cypern, Litauen, Portugal, Rumänien och Slovenien), där de flesta anser att det är en utmaning. Fem medlemsstater (Belgien, Italien, Cypern, Rumänien och Slovenien) inkluderade konkreta åtgärder i sina nationella genomförandeplaner, medan fyra medlemsstater generellt hänvisar till behovet av att vidta åtgärder inom detta område i framtiden (Tyskland, Estland, Litauen och Portugal). Cypern inkluderar till exempel plattformsarbetare i den grupp av personer med atypiska anställningsavtal som bör få tillgång till förmåner (arbetslöshet, olycksfall i arbetet) genom en reform av socialförsäkringssystemet. Belgien och Rumänien aviserar lagändringar för att säkerställa tillräckligt socialt skydd för plattformsarbetare, även för dem som är egenföretagare (se även ovan).

Sedan de nationella genomförandeplanerna lämnades in har dessutom vissa medlemsstater (Grekland, Spanien och Frankrike) vidtagit ytterligare åtgärder för plattformsarbetare, även genom sina återhämtnings- och resiliensplaner. Portugal har aviserat ytterligare åtgärder och andra (Tyskland, Kroatien, Luxemburg och Nederländerna) diskuterar för närvarande möjliga ändringar i den relevanta lagstiftningen.

2.3.Faktiskt skydd

Även om formellt skydd är ett nödvändigt villkor för att få tillgång till system för socialt skydd, är det kanske inte tillräckligt om det inte finns ett faktiskt skydd för alla arbetstagare, oavsett typ av anställningsförhållande, och för egenföretagare. Enligt rådets rekommendation avses med faktiskt skydd för en grupp ”en situation där personerna i en grupp inom en viss gren av det sociala skyddet i praktiken har möjlighet att förvärva förmåner och, för det fall att motsvarande risk förverkligas, få tillgång till en viss förmånsnivå”. Detta kan uppnås genom att reglerna för avgifter och rättigheter anpassas så att enskilda kan uppbära och få tillgång till förmåner oavsett anställningsform eller arbetsmarknadsstatus. Slutligen innebär ett faktiskt skydd också att rättigheterna bevaras, ackumuleras och/eller kan överföras på alla typer av anställning och status som egenföretagare, över tid och mellan olika system inom en viss gren.

2.3.1.Luckor

I övervakningsramen beräknas den faktiska täckningen med hjälp av andelen sociala förmåner (på individuell nivå) som tas emot av personer i arbetsför ålder som löper risk att drabbas av fattigdom före sociala transfereringar, vid olika sysselsättningsstatus 46 . Från och med 2021 varierar täckningen av sociala förmåner kraftigt i EU-27 för olika sysselsättningsstatus 47 .

·I EU tenderade visstidsanställda i genomsnitt att få förmåner oftare än tillsvidareanställda 48 (47,9 % respektive 39,1 %) och deltidsanställda oftare än de som arbetar heltid (43,3 % och 37,9 %), eftersom deras ogynnsamma sociala situation kräver mer stöd från sociala transfereringar. Detta sker dock inte i alla medlemsstater. Dessutom var egenföretagare fortfarande den sysselsättningsstatus 49 som var minst benägen att erhålla förmåner vid risk för fattigdom (31,2 %, jämfört med 41,8 % för alla typer av anställda i EU-27), och detta var fallet i de flesta medlemsstater trots de exceptionella inkomststödsåtgärderna under covid-19-perioden, då deras mottagandegrad nästan tredubblades.

·I 14 medlemsstater var det mer sannolikt att personer med typiska anställningsformer (tillsvidareanställda och heltidsanställda) fick förmåner än alla andra anställda (deltidsanställda, visstidsanställda och egenföretagare), och i fyra medlemsstater var skillnaden större än 10 procentenheter 50 . I sex medlemsstater 51 fick omkring 10 % eller mindre av de icke ”fast heltidsanställda” sociala förmåner.

·Bland arbetslösa fick drygt hälften (52,7 %) (några) sociala förmåner under 2021. Andelen var dock mindre än 25 % i Bulgarien, Grekland, Kroatien, Polen, Rumänien och Slovakien. Av alla registrerade korttidsarbetslösa (utan arbete sedan mindre än ett år) fick 57,3 % arbetslöshetsersättning/stöd under 2021 i EU 52 , men mindre än 50 % i sex medlemsstater 53 och endast en tredjedel eller mindre i Kroatien, Polen och Slovakien.

När det gäller inkomstöverföringar till följd av inkomstbortfall (vanligtvis arbetslöshetsförmåner) visar färsk OECD-forskning 54 att skillnaderna i inkomststödet för personer som före arbetslösheten hade en traditionell typisk anställning jämfört med andra personer ofta är betydande i EU:s medlemsstater. Detta beror främst på den begränsade tillgången till inkomststöd för personer som tidigare varit egenföretagande och som ofta är uteslutna från inkomstrelaterade arbetslöshetsförmåner. Exempelvis i Italien och Portugal var det 50 % mer sannolikt att traditionella arbetstagare får inkomststöd efter att de blivit arbetslösa än andra arbetstagare. Skillnaderna var också stora i Estland, Lettland, Litauen och Polen (20–30 % större sannolikhet).

Det är mer sannolikt att personer med atypiska anställningsformer berövas faktisk tillgång vid behov. Befintliga regler om avgifter och rättigheter kan göra det svårare för arbetstagare med atypisk anställning och egenföretagare att få faktisk tillgång till förmåner. År 2022 var till exempel kvalifikationstiden för arbetslöshetsförmåner ett år i tolv medlemsstater och hela två år i två medlemsstater 55 . Sådana kriterier, som ofta är avsedda att säkerställa systemets ekonomiska hållbarhet, utesluter ett antal personer med visstidsanställningar och/eller otrygga arbetsliv från att få förmåner, även om de har bidragit och riskerar att drabbas av fattigdom. Detta gäller även sjukförmåner där kvalifikationsperioderna är så långa som sex månader eller mer för anställda i tio medlemsstater och är längre för egenföretagare än för anställda i fem medlemsstater. I en tredjedel av medlemsstaterna är avgiftsfinansierade moderskapsförmåner slutligen inte tillgängliga för personer som inte har varit anställda i minst 8 månader.

2.3.2.Politiska åtgärder

Utmaningen med faktisk tillgång för arbetstagare med atypiska anställningsavtal, framför allt mycket korta anställningsavtal, och för egenföretagare erkänns i många nationella genomförandeplaner. Antalet genomförda eller föreslagna strukturreformer är dock begränsat. De nationella genomförandeplanerna inriktades dessutom i mycket liten utsträckning på hur möjligheterna att överföra rättigheter mellan olika system eller anställningsstatus skulle kunna förbättras.

Europeiska arbetstagarorganisationer har uttryckt oro över att de flesta nationella genomförandeplaner inte i tillräcklig utsträckning tar itu med problem med faktisk tillgång (framför allt strikta regler för stödberättigande som hindrar behövande personer från att få tillgång till förmåner). De europeiska arbetsgivarorganisationerna anser att det sociala skyddet måste kopplas till sysselsättningsavgifterna och att incitamenten för att arbeta måste stärkas 56 .

Flera medlemsstater hävdar i sina nationella genomförandeplaner att de nuvarande reglerna för rättigheter är lämpliga och att avgiftsperioderna måste vara tillräckligt långa för att ge incitament att arbeta och för att ”bevara systemets hållbarhet och införa skyddsåtgärder för att undvika missbruk”. Detta visar att ändringar av reglerna för bidrag och rätt till förmåner fortfarande är en utmanande politisk fråga som kräver konsekvensbedömning, politiskt samförstånd och deltagande av alla berörda parter.

De flesta av de åtgärder som rapporterades vidtogs undantagsvis och tillfälligt som svar på covid-19-pandemin. När det gäller arbetslöshetsförmåner har villkoren för rätt till arbetslöshetsförmåner mjukats upp i ett antal länder. Italien och Litauen utvidgade till exempel kategorierna av potentiella förmånstagare och Finland gav permitterade arbetstagare möjlighet att få arbetslöshetsförmåner. Lettland införde en tillfällig arbetslöshetsersättning för personer vars rättigheter har upphört att gälla och för unga arbetslösa med akademisk examen. Tyskland har antagit ett paket om socialt skydd som gör det lättare för arbetssökande att få tillgång till grundläggande sociala trygghetsförmåner.

Under covid-19-pandemin vidtogs ett antal åtgärder för att underlätta tillgången till arbetslöshetsförmåner eller inkomststödsystem för egenföretagare. Nederländerna har till exempel antagit flera tillfälliga inkomststödspaket. Belgien utvidgade överbryggningsrätten (bidrag vid konkurs) till att omfatta egenföretagare. Spanien stödde egenföretagarna genom särskilda förmåner och avgiftsbefrielser. Ett antal medlemsstater 57 inriktade sig på att underlätta tillgången till arbetslöshetsförmåner eller annat inkomststöd för konstnärer, eftersom de flesta av dem annars inte skulle kunna uppfylla standardvillkoren för stödberättigande. Tyskland vidtog åtgärder för att bibehålla försäkringsskyddet för konstnärer som är egenföretagare genom att subventionera deras avgifter. Tillfälliga åtgärder för att underlätta faktisk tillgång till andra grenar (t.ex. hälso- och sjukvård och sjukförmåner) vidtogs också i ett antal medlemsstater 58 .

Ett begränsat antal strukturreformer genomfördes också, särskilt när det gäller tillgång till arbetslöshetsförmåner och andra inkomststödsystem (se ruta 3).

Ruta 3: (Utvalda) reformer som rör den faktiska täckningen

Spanien håller på att reformera systemet för arbetslöshetsersättning i syfte att fylla vissa luckor i täckningen, förlänga den maximala varaktigheten och förenkla systemet. Sedan mars 2022 har landet också gett tillgång till icke avgiftsfinansierade arbetslöshetsbidrag för arbetstagare över 52 år med visstidsanställningar med avbrott.

Under 2019 sänkte Italien de avgifter som krävs för att vara berättigad till arbetslöshetsersättning för korttidsanställda och plattformsarbetare. Under 2022 förbättrades dessutom tillgången till arbetslöshetsförmåner för arbetstagare med atypisk anställning. Landet förlängde till exempel den längsta utbetalningsperioden för förmånen vid ofrivillig uppsägning av atypiska kontraktsanställda (DIS-COLL-bidrag) till tolv månader och införde mer generösa lönegarantisystem (som omfattar avbrott eller minskning av verksamheten) och gjorde dem tillgängliga för personer som tidigare inte omfattades, däribland lärlingar och hushållsanställda.

År 2020 tog Cypern bort den (treåriga) kvalifikationsperioden för hälso- och sjukvårdsförmåner.

Under 2021–2022 förberedde Litauen en reform av arbetslöshetsförsäkringen (som ännu inte antagits) för att minska minimiavgiftsperioden (från tolv till nio månader), ge egenföretagare tillgång till försäkringen och anpassa avgiftsnivåerna.

I vissa länder vidtogs åtgärder som skulle kunna försvåra tillgången till socialt skydd 59 : I Rumänien förlängdes kvalifikationstiden för sjukpenning från en till sex månader (för både anställda och egenföretagare) 2020. År 2021 ändrade Frankrike kriterierna för stödberättigande och beräkningen av arbetslöshetsförmåner och höjde därmed kraven på minimiavgifter. Slovenien förlängde kvalifikationstiden för arbetslöshetsförmåner (från nio till tio månader) under 2020 – och införde en väntetid på en månad för utbetalning av sjukpenning.

2.4.Fullgott skydd

Enligt rådets rekommendation är fullgoda system för socialt skydd sådana som ”upprätthåller en rimlig levnadsstandard, och utgör en lämplig ersättning för förlorad inkomst och förhindrar att deltagarna hamnar i fattigdom”. För att uppnå detta rekommenderas medlemsstaterna ”att säkerställa att de sociala avgifterna står i proportion till arbetstagarnas och egenföretagarnas betalningsförmåga” och att ”beräkningen av egenföretagarnas sociala avgifter och rättigheter baseras på en objektiv och öppen bedömning av deras inkomstbas”. För att bedöma om förmåner är tillräckliga innehåller övervakningsramen indikatorer för att mäta förekomsten av fattigdom och materiell och social fattigdom samt effekterna av sociala transfereringar för att minska fattigdomen.

2.4.1.Luckor

Det är vanligare att visstidsanställda lever i materiell och social fattigdomen visstidsanställda än tillsvidareanställda och vanligare att deltidsanställda gör det jämfört med heltidsanställda. Egenföretagare och visstidsanställda löper också större risk att drabbas av fattigdom än de som har typiska anställningsformer.

Som framgår av diagrammet nedan upplever arbetslösa den högsta genomsnittliga andelen materiell och social fattigdom (36,2 % i EU 2021), följt av visstidsanställda (13,1 %, jämfört med 6,4 % för fast anställda) 60 . Deltidsarbetande drabba också i högre grad av större fattigdom 10,6 %) än de som arbetar heltid (6,7 %). Risken för fattigdom är hög bland egenföretagare (21,4 %), tillfälligt anställda (17,2 %) och deltidsanställda (15,5 %).

I många medlemsstater spelar sociala transfereringar en viktig roll för att begränsa fattigdomen och de har, som väntat, större effekter för arbetstagare med atypiska anställningsformer och egenföretagare än för arbetstagare med typisk anställning. Under 2021 var till exempel fattigdomsrisken bland personer med tidsbegränsade anställningar 30,0 % lägre efter de sociala transfereringarna. Effekten är också stor för deltidsarbetande (27,4 %) och egenföretagare (29,2 %).

De senaste tillräcklighetsindikatorerna pekar på att kurvan för social och materiell fattigdom planar ut för alla kategorier, efter en stadig minskning mellan 2014 och 2020, särskilt bland arbetslösa och egenföretagare. Dessutom är andelen personer som riskerar fattigdom (efter sociala transfereringar) fortfarande mer än fyra gånger större för egenföretagare än för traditionella arbetstagare, och mer än 3,5 gånger större för visstidsanställda än för traditionella arbetstagare.

De senaste siffrorna är från 2021 och avser i allmänhet inkomstsituationen 2020. Systemen för socialt skydd hjälpte människor att klara av covid-19-krisen utan mer betydande ökningar av fattigdomsrisken eller inkomstklyftorna, tack vare mycket kraftfulla politiska åtgärder (bland annat ökad täckning, exceptionella stödåtgärder och utgifter). En annan kris, som utlösts av situationen i Ukraina, har dock börjat få stora ekonomiska och sociala konsekvenser, särskilt genom inflation och ökande energifattigdom. Med tanke på eftersläpningen i tillgången till uppgifter är det fortfarande för tidigt att mäta omfattningen av effekterna av dessa kriser.

2.4.2.Politiska åtgärder

Frågan om tillräcklighet behandlas i viss utsträckning i de nationella genomförandeplanerna (16 medlemsstater lägger fram åtgärder för att förbättra tillräckligheten). Få medlemsstater fokuserar på nivån på det sociala skyddet för arbetstagare med atypiska arbeten. Många har dock antagit eller planerar att vidta åtgärder för att förbättra tillräckligheten, med fokus på pensioner för egenföretagare eller särskilda kategorier av anställda. Vissa åtgärder håller också på att vidtas för att förbättra arbetslöshetsförmånernas tillräcklighet.

I vilken utsträckning olika kategorier av egenföretagare och arbetstagare med atypiska anställningsformer bidrar till pensionerna kommer att vara avgörande för deras framtida förmåner. För egenföretagare är fluktuationer i arbete och inkomst en utmaning när det gäller att bidra regelbundet. Spanien och Lettland har beslutat att anpassa metoden för att beräkna egenföretagares avgifter, i synnerhet för att bidra till tillräckliga pensioner i framtiden. Samtidigt planerar Belgien att anpassa pensionssystemen för egenföretagare och anställda till varandra samt anpassa egenföretagares avgifter för att bättre avspegla deras avgiftskapacitet. Av samma skäl, och för att uppmuntra deltagande i systemet, sänkte Portugal också avgifterna och beräknar nu avgiftsunderlaget varje kvartal, baserat på inkomst föregående kvartal. Österrike och Estland vidtog åtgärder för att öka pensionernas tillräcklighet, särskilt för dem med låga pensionsrättigheter, liksom Tyskland, där kvinnor kommer att vara de största förmånstagarna. Tjeckien lade fram en pensionsreform för att göra pensionssystemet mer rättvist (t.ex. genom att ta itu med klyftorna mellan könen). Under 2021 antog Frankrike lagstiftningsåtgärder för att höja pensionsnivån för lantbrukare och 2022 ändrade Finland pensionsförsäkringen för egenföretagare 61 .

En ökning av arbetslöshetsförmånernas täckningsgrad eller varaktighet bidrar till att förbättra deras tillräcklighet, och Estland och Litauen har vidtagit åtgärder i denna riktning. Belgien höjde också miniminivån för arbetslöshetsförmåner, tillsammans med andra minimiförmåner för social trygghet och bistånd. Särskilt på detta område har många åtgärder vidtagits som en politisk reaktion på covid-19. Som exempel kan nämnas att arbetslöshetsförmånernas varaktighet tillfälligt förlängdes 2020–2021 (och i vissa fall 2022) i Bulgarien, Danmark, Tyskland, Grekland, Spanien, Portugal, Rumänien, Slovakien och Sverige. Belgien, Frankrike och Italien avbröt den gradvisa minskningen av förmånerna över tiden (”degressivitet”), medan deras nivå tillfälligt höjdes i Irland, i Luxemburg (för deltidsarbetslösa), i Malta (med ett tillägg) och permanent i vissa länder (Belgien, Bulgarien, Estland och delvis i Portugal). Även om de flesta av dessa åtgärder nu har upphört, eller kommer att upphöra, har vissa medlemsstater valt att göra dem strukturella. I synnerhet när det gäller kultursektorn har nya åtgärder vidtagits i flera medlemsstater. Ett begränsat antal åtgärder var inriktade på tillräcklighet inom andra grenar än pensioner eller arbetslöshet. Några exempel finns i Belgiens nationella genomförandeplan (sjukdom, invaliditet) och i Maltas nationella genomförandeplan (inom hälso- och sjukvården kommer behandlingar för nya kroniska sjukdomar att vara kostnadsfria från 2023).

Ruta 4: Luckor i det sociala skyddet som påverkar ungdomar 62

Skillnaderna i tillgången till socialt skydd för arbetstagare och egenföretagare är särskilt påtagliga bland vissa kategorier, till exempel ungdomar. År 2021 var ungdomar (16–29 år) som var arbetslösa och riskerade att drabbas av fattigdom (före sociala transfereringar) mycket mindre benägna (38 %) än 30–64-åringarna (57 %) att få sociala förmåner i EU.

En färsk rapport bekräftar att unga arbetstagare ofta saknar formell tillgång till arbetslöshets-, sjuk- eller moderskapsförmåner 63 . I de flesta fall beror dessa luckor inte direkt på åldersspecifika regler. De beror snarare på brist på formell täckning för särskilda kategorier (praktikanter, lärlingar, tillfälliga arbetstagare, plattformsarbetare, beroende egenföretagare) där det finns många ungdomar, eller svårigheter att få faktiskt skydd (särskilt när reglerna – minimikvalifikationstid eller begränsningar av minimiavgifter eller arbetade timmar – i praktiken utesluter ungdomar med kort anställningshistorik och osäkra anställningsavtal från sociala trygghetsförmåner). Det är till exempel svårare för unga arbetstagare att uppfylla kraven för rätt till arbetslöshetsförmåner när de förlorar sitt arbete. Detsamma gäller för förmåner vid sjukdom. Intressant nog tillämpar Österrike, Belgien och Slovenien kortare minimiavgiftsperioder för ungdomar. Detta är också fallet i Spanien när det gäller moderskapsförmåner.

Även om få nationella genomförandeplaner omfattar ungdomsspecifika reformer finns det några undantag: Ändringen av lagen om social trygghet för studerande och praktikanter i Grekland och reformen av mammaledighet för studenter i Kroatien. Vissa åtgärder som svar på covid-19-krisen var dessutom inriktade på ungdomar, t.ex. studenter. Österrike införde en utbildningsbonus utöver arbetslöshetsersättningen och utvidgade fonden för svårigheter till att omfatta studenter. Belgien införde arbetslöshetsersättning för studenter som förlorat sitt arbete på grund av pandemin, och Lettland hade infört en tillfällig arbetslöshetsersättning för unga akademiker som är registrerade som arbetslösa.

Dessutom är vissa allmänna (inte ungdomsspecifika) åtgärder särskilt relevanta för ungdomar på grund av deras särskilda situation (t.ex. som visstidsanställda eller plattformsarbetare). Några exempel på detta är de reformer som rör formellt skydd för arbetstagare med atypisk anställning (eller faktisk tillgång) som avses ovan, Estlands utvidgning av sjukförsäkringen till att omfatta alla invånare, även studerande, och tillfälligt stöd i Spanien (under covid-19) till visstidsanställda, vilket gör det lättare för dem att få avgiftsfinansierade arbetslöshetsförmåner.

2.5.Öppenhet

Öppenhet är den fjärde dimension som tas upp i rådets rekommendation 64 . Öppenhet är avgörande för att garantera tillgång till socialt skydd för arbetstagare och egenföretagare. Människor kanske inte är tillräckligt medvetna om sina rättigheter och skyldigheter och om de olika sätten att utöva dessa rättigheter och fullgöra sina skyldigheter. Reglerna kan vara alltför komplicerade eller inte tillräckligt tydliga. Detta kan avskräcka från deltagande i sociala trygghetssystem och bidra till en låg utnyttjandegrad för vissa sociala förmåner. Egenföretagare och personer med atypiska arbetsformer kan påverkas mer, eftersom de, såsom diskuteras ovan, ofta omfattas av särskilda regler och mer komplicerade förfaranden. Dessutom kan dessa kategorier ofta sakna organisationer som företräder deras intressen, vilket arbetsmarknadens parter gör för andra kategorier.

Den stora mångfalden av sociala trygghetssystem i medlemsstaterna förklarar också olika strategier för öppenhet i system och förmåner för socialt skydd. Vissa länder har till exempel mycket allmänna system som passar (nästan) alla, medan andra nyligen har börjat övergå från en uppsättning mycket specifika skyddssystem till mer allmänna. En annan tydlig skillnad är att vissa inledde den digitala omställningen för länge sedan, medan andra föranleddes att göra detta till följd av covid-19-pandemin. Vissa medlemsstater uppger i sina nationella genomförandeplaner att bestämmelserna om tillgång till socialt skydd redan är tydliga och öppna och att information är tillgänglig (t.ex. Belgien, Estland, Frankrike, Kroatien, Malta och Sverige), och vissa betonar också vikten av att behålla/förbättra detta (Belgien, Malta, Nederländerna och Sverige). I vissa länder finns tillgång till information (inklusive information om de sex grenarna av socialt skydd) inskriven i lagstiftningen (t.ex. Belgien, Tjeckien, Estland, Lettland, Rumänien, Slovenien och Slovakien). Vissa har inkluderat öppenhet och förenkling som mål i sin återhämtnings- och resiliensplan, såsom i fallet med Cyperns planerade reform av socialförsäkringssystemet och omstruktureringen och digitaliseringen av socialförsäkringstjänster 65 . I allmänhet återspeglas dock inte öppenheten väl i de nationella genomförandeplanerna, men en rad reformer och åtgärder har genomförts eller håller på att genomföras i hela EU för att stödja tillgången till tydlig och aktuell information och medvetenhet om sociala rättigheter och för att förenkla förfarandena, i många fall även genom återhämtnings- och resiliensplanerna.

2.5.1.Tillgång till information

Tillgång till information om socialt skydd behövs för att människor ska kunna bli medvetna om sina befintliga rättigheter och skyldigheter. Informationen kan vara ”passiv”, till exempel i form av informationsbroschyrer eller webbportaler, eller mer ”aktiv”, främst genom allmänna eller riktade informationskampanjer.

Såsom påpekas i skäl 22 i rådets rekommendation kan ”digitalisering [särskilt] bidra till öppenhet för enskilda personer”, och digitalt tillhandahållande av information är en viktig del av medlemsstaternas insatser för att förbättra tillgången. Även om det fortfarande finns stora skillnader i praxis finns det numera så kallade portaler i alla medlemsstater, antingen gemensamma allmänna/statliga portaler eller integrerade socialförsäkringsportaler, eller portaler för specifika grenar av det sociala skyddet 66 .

När information ges om de olika anställningsformerna ägnas i allmänhet särskild uppmärksamhet (i olika utsträckning) åt egenföretagarens situation (delvis beroende på om egenföretagare har formell tillgång till de olika grenarna av social trygghet och om de har samma eller olika villkor för andra kategorier). I flera medlemsstater finns det dock informationsluckor och brister som särskilt berör (undergrupper av) arbetstagare med atypisk anställning och egenföretagare, för vilka detaljerad information kanske eller kanske inte lämnas (särskilt på offentliga webbplatser): information som är skräddarsydd för egenföretagare och personer med atypiska anställningsformer är fortfarande i allmänhet begränsad (Rumänien), eller så är de olika kategorierna inte väl differentierade (Cypern) eller det saknas information om vissa system, till exempel information om frivilliga system (Österrike) 67 . Mer allmänt har luckor och brister i den information som tillhandahålls av offentliga förvaltningar och/eller (offentliga eller privata) leverantörer som är involverade i de olika grenarna av socialt skydd uttryckligen identifierats som ett problem i 17 medlemsstater (Belgien, Tjeckien, Tyskland, Estland, Irland, Grekland, Frankrike, Kroatien, Cypern, Litauen, Nederländerna, Österrike, Rumänien, Slovenien, Slovakien, Finland och Sverige) 68 . En annan möjlig brist är föråldrade webbplatser som skapats till följd av särskilda program/projekt, utlösts av vissa händelser (t.ex. covid-19-krisen) och finansierats tillfälligt men inte underhållits och uppdaterats efteråt.

Den mest utvecklade individanpassade informationen är ålderspensionsförmåner, ofta via beräkningsverktyg på nätet. Tjugoen medlemsstater uppger att de tillhandahåller pensionsberäkningsverktyg (eller simulatorer) som är direkt tillgängliga för medborgarna, som kan använda dem för att få uppskattningar av framtida pensionsrättigheter baserade på faktiska inbetalningar och perioder (Belgien, Tjeckien, Danmark, Tyskland, Estland, Spanien, Frankrike, Italien, Cypern, Lettland, Litauen, Ungern, Malta, Österrike, Nederländerna, Polen, Portugal, Slovenien, Slovakien, Finland och Sverige) 69 . Informationen om tjänstepensionsplaner och frivilliga system verkar dock variera mycket mellan medlemsstaterna, och även på det mer avancerade området för ålderspensionsförmåner är det oklart om det finns tillräckligt med information för personer med atypiska arbetsformer.

Ökad digitalisering och övergången från fysiska tjänster till onlinetjänster och digitala tjänster kan skapa svårigheter att få tillgång till information, särskilt för utsatta grupper (t.ex. personer med låg digital kompetens, personer med syn- eller hörselnedsättning, äldre eller hemlösa) 70 . Samtidigt är många webbplatser med information om socialt skydd tillgängliga för personer med synnedsättning (t.ex. Belgien, Danmark, Estland, Irland, Grekland, Litauen, Luxemburg och Slovenien) eller hörselnedsättning (t.ex. Tjeckien, Danmark, Estland, Irland, Grekland, Kroatien, Litauen, Luxemburg, Rumänien och Slovenien) 71 . I vissa fall pågår reformer för att säkerställa tillgången till information om sociala förmåner, medan information på webbplatser i Sverige till exempel redan finns tillgänglig i en form som är lämplig för personer med olika funktionsnedsättning, via lättläst svenska eller teckenspråk. De svenska myndigheterna måste också kostnadsfritt tillhandahålla tolkar. I Finland har Försäkringskassan sedan 2019 utvidgat sina onlinetjänster på teckenspråk och erbjuder tolktjänster för personer med funktionsnedsättning.

Fysiska kontor kan spela en viktig roll för att förbättra tillgängligheten för personer med funktionsnedsättning och låg digital kompetens. I många länder har dock möjligheterna till fysisk tillgång till information minskat avsevärt, vilket ofta påskyndats av covid-19-krisen. Program för att förbättra den digitala kompetensen och ta itu med den digitala klyftan har rapporterats i vissa medlemsstater (t.ex. Belgien, Estland och Italien). Det är också värt att notera att vissa av de mest digitalt avancerade länderna redan (åter)utvecklar fysisk tillgång eller skapar gemensamma servicecentrum (Estland, Lettland). Under 2020 gjordes en tjänst för hemleverans av pensionsförmåner tillgänglig i Estland, och den erbjöds till ett lägre pris från början av 2022.

Med tanke på komplexiteten i system och förfaranden för att få tillgång till sociala förmåner är utåtriktad verksamhet en annan viktig aspekt av tillgången till information – för att öka människors medvetenhet om sina rättigheter och skyldigheter och om vikten av att vara en del av de sociala trygghetssystemen. För perioden 2017–2021 rapporterade 14 medlemsstater kampanjer för att öka medvetenheten om sociala trygghetssystem/förmåner ”i allmänhet” eller information om flera förmåner för att hantera dessa utmaningar. I flera länder genomfördes kampanjer för att öka allmänhetens medvetenhet om villkoren för att få tillgång till socialförsäkringsförmåner när det gäller sociala avgifter och vikten av reguljär anställning, vilket är särskilt viktigt för egenföretagare och personer med atypiska anställningsformer. I Finland genomför till exempel arbetslöshetskassor och fackföreningar regelbundet informationskampanjer som syftar till att övertyga arbetstagare att ansluta sig till arbetslöshetskassor för att få ett bättre skydd mot inkomstbortfall vid arbetslöshet. Det förekom också kampanjer om särskilda grenar av det sociala skyddet i de flesta medlemsstater. Av särskilt intresse är kampanjerna om förmåner vid ålderdom riktade till arbetstagare med atypisk anställning och egenföretagare (Tjeckien, Tyskland, Kroatien och Ungern) och kampanjer om framtida tillgång till förmåner och deras tillräcklighet (Tjeckien, Grekland, Litauen, Ungern, Malta, Nederländerna, Polen och Finland).

2.5.2.Förenkling

Öppenheten kan förbättras genom olika typer av förenkling: Förenkling av de formella reglerna för ett socialt trygghetssystem (som behandlas ovan), i själva administrationens (institutionens) struktur eller förenkling av ansöknings- och mottagningsförfarandet för att få tillgång till förmåner. Flera medlemsstater har genomfört eller planerat reformer för att förenkla de allmänna eller särskilda systemen och därigenom utvidga eller förbättra tillgången för kategorier av arbetstagare med atypiska anställningsformer eller egenföretagare till fler typer av förmåner. Österrike och Portugal införde tydligare regler för tillträde för (kategorier av) egenföretagare. Andra förenklingsåtgärder som håller på att antas är engångsprincipen 72 för uppgiftsinsamling (Belgien, Irland, Grekland, Spanien, Lettland, Luxemburg och Polen), inrättande eller förbättring av gemensamma socialförsäkringsportaler (Irland, Lettland, Ungern, Malta, Nederländerna, Slovenien, Slovakien och Sverige) och (delvis) automatisering av datautbytet (Tyskland och Grekland) 73 .

En annan kategori av reformer rör förenkling av ansökningsförfarandena. De omfattar åtgärder såsom lansering av webbportaler med integrerade funktioner för användare och delning av data mellan de olika institutionerna (Belgien, Tjeckien, Italien, Lettland, Litauen, Malta, Nederländerna och Finland), men även onlinebaserade och förifyllda ansökningsförfaranden (Tyskland, Italien och Slovakien), eller automatiskt beviljande av förmåner för berättigade personer inom specifika grenar.

Ruta 5: (Utvalda) reformer/åtgärder för öppenhet

Belgien: Det federala regeringsavtalet för 2020–2024 innehåller ett åtagande om att utveckla den befintliga webbplatsen ”mypension.be”, som omfattar online-konton, beräkningsverktyg och automatiskt beviljande av rättigheter till förmåner. Dessutom nämner den belgiska nationella genomförandeplanen inrättandet av nya webbplatser med samma funktioner som mypension för arbetslöshetsersättning och förmåner i samband med olycksfall i arbetet. Sedan mars 2020 har personer som kan ha rätt till ökad ersättning för sjukvårdskostnader identifierats automatiskt.

Tjeckien: Under 2022 inledde den tjeckiska socialförsäkringsmyndigheten en informationskampanj om digital tillgång till ålderspension. Andra informationskampanjer omfattar riktad verksamhet för att informera framtida förmånstagare om huruvida deras förmåner vid ålderdom är tillräckliga. Sedan 2016 har det tjeckiska arbetsmarknads- och socialministeriet skickat brev till egenföretagare om de potentiella konsekvenserna av att betala minimipremier för förmånernas tillräcklighet och ge dem råd om möjliga sätt att undvika fattigdom när de blir äldre.

Tyskland: I lagen om en digital pensionsöversikt (11 februari 2021) föreskrivs en digital pensionsportal med information om pensionsrättigheter. Portalen kommer att införas gradvis och genomföras fullt ut under hösten 2023.

Grekland: Informationsverksamhet genomfördes för att öka medvetenheten om pensionsklyftan mellan kvinnor och män och öka kvinnors medvetenhet om kopplingen mellan pensionsnivåer och inbetalningar. Dessutom lanserades en onlineplattform i december 2020 för att inledningsvis tillhandahålla distansrådgivningstjänster för arbetslösa under covid-19-krisen, som blev permanent när den visade sig vara framgångsrik.

Italien: Tjänsten för förifyllda ansökningar om efterlevandepension har varit i full drift sedan oktober 2021. När en ålderspension dras in till följd av en pensionärs död aktiveras tjänsten automatiskt, och maken eller makan underrättas om förfarandet via ett textmeddelande.

Lettland: Projektet ”Unified Web Platform for Government and Local Government Entities” (2018) sammanställer informationswebbplatser på en enda plattform och ska färdigställas senast 2025. Lettland håller också på att utveckla den allmänna resultattavlan för SSIA (statens socialförsäkringskassa), som samlar in information och tillhandahåller personlig information.

Malta: Det har också skett en viss automatisering av processen för hälso- och sjukvård för äldre. Från och med 2022 kommer personer som är 80 år eller äldre och som får tilläggsbidrag på grund av låg inkomst automatiskt (utan att behöva genomgå ett behovstest) att få kostnadsfri medicinsk hjälp.

Portugal: Nya it-funktioner finns tillgängliga via tjänsten ”Social Security Online”, till exempel samråd om personens avgifter och förmånshistorik, elektronisk inlämning av pensionsansökningar och pensionsprognoser via en online-simulator, en särskild betaltjänst för uttagsautomater för egenföretagares avgifter. En ny socialförsäkringsportal lanserades i maj 2021 (enklare, i linje med tillgänglighetsstandarder och säkrare).

Rumänien: Ansökningsförfarandet för förmåner till personer med funktionsnedsättning har förenklats genom den gemensamma kontaktpunkten, en plattform som ger information om förmåner och vägledning för att ansöka. Försäkrade kan också använda den för att ansöka om förmåner. Möjligheten att lämna in handlingar elektroniskt stärktes under covid-19-pandemin.

Riktar sig till egenföretagare

Bulgarien: Databasernas interoperabilitet har utökats för att spåra och betala ut hälso- och sjukvårdsförmåner, användarna behöver inte längre samla in och bevara handlingar som styrker utbetalning av hälso- och sjukvårdsförmåner och förmåner vid ålderdom. Den relevanta informationen kommer från integrerade informationssystem som kopplar samman socialförsäkrings-, hälso- och sjukvårds- och skatteförvaltningarna.

Estland: Förfarandena för egenföretagare har förenklats ytterligare i och med införandet av en policy för företagskonton 2019. På så sätt spåras följer egenföretagarnas inkomster och skatter, och den bank som förvaltar kontot överför rätt belopp till sjukförsäkringskassan och pensionsfonden.

Slovenien: Under 2023 kommer informationssystemet för socialtjänstcentrum att börja med automatisk insamling av uppgifter om betalning av sociala avgifter för egenföretagare och jordbrukare.

3.Sammanfattning av framstegen

Genomförandeperioden för rådets rekommendation sammanföll med pandemin. Under 2020‑2021 var den politiska uppmärksamheten i hög grad inriktad på nödåtgärder för att hantera dess sociala och ekonomiska konsekvenser. Färre insatser gjordes för systemreformer för att anpassa grenar av det sociala skyddet till nya och fortfarande föränderliga förhållanden på arbetsmarknaden. Nödåtgärderna bidrog till att utvidga det sociala skyddet till grupper som tidigare inte omfattades eller som delvis omfattades, men oftast på tillfällig basis. Samtidigt visade krisen också på vissa djupa strukturella brister och behovet av att ta itu med dessa, men endast några länder genomförde strukturreformer.

3.1.Positiv utveckling när det gäller tillgång till socialt skydd för alla

Åtgärder som genomförts sedan 2019 eller aviserats för framtiden omfattar ett antal ändringar av lagstiftning (eller praxis) som underlättar (eller kommer att underlätta) konkret tillgång för många arbetstagare och egenföretagare till de viktigaste grenar av socialt skydd som omfattas av rådets rekommendation. Det kommer att vara viktigt att noga övervaka deras genomförande och effekter och att följa upp dem som ännu inte antagits.

Många reformer är koncentrerade till formellt skydd, med fokus på att utvidga och förbättra det sociala skyddet för egenföretagare (särskilt egenföretagare utan anställda och beroende egenföretagare), i de flesta fall från ”ingen täckning” till ”obligatorisk täckning”. Reformer har också genomförts eller planeras för att förbättra den formella täckningen för arbetstagare med särskilda anställningsformer eller inom specifika sektorer. I åtta medlemsstater utlöste de nödåtgärder som vidtogs under covid-19-pandemin för att tillhandahålla ett skyddsnät för dem som inte formellt omfattades systemförändringar i det formella tillträdet.

Det har också skett en viss positiv utveckling när det gäller faktisk tillgång, till exempel i form av kortad längd på inbetalningsperioden för de minimiavgifter som krävs för arbetslöshetsförmåner och i fråga om tillräcklighet, främst när det gäller förmåner vid ålderdom för egenföretagare eller låginkomsttagare, samt, i mindre utsträckning, arbetslöshetsförmåner. När det gäller öppenhet visar tillgänglig information både de många exempel på god praxis som finns i EU:s medlemsstater och behovet av ytterligare framsteg.

3.2.Det återstår utmaningar

Den övergripande ambitionsnivån varierar avsevärt mellan de nationella genomförandeplanerna, särskilt när det gäller omfattning, antal och tidpunkt för åtgärderna (vidtagna eller aviserade). Med några få undantag syftar de flesta av dem inte till att åtgärda alla de luckor i täckningen som identifierats i övervakningsramen eller inom ramen för den europeiska planeringsterminen.

Man bör också ta hänsyn till att utgångspunkten skiljer sig mycket åt mellan EU:s 27 medlemsstater. I synnerhet innehåller de nationella genomförandeplanerna i några av de mest avancerade välfärdsstaterna med universella och generösa sociala trygghetssystem relativt få åtaganden om nya strukturreformer. Omvänt är det oroväckande att vissa medlemsstater där arbetstagare med atypisk anställning och egenföretagare fortfarande inte omfattas (tillräckligt) inte har lagt fram några ambitiösa reformplaner. Dessutom anser några medlemsstater att de uppfyller bestämmelserna i rekommendationen så snart alla arbetstagare och egenföretagare formellt omfattas av systemen för socialt skydd, utan att ta hänsyn till faktisk tillgång, tillräcklighet och öppenhet.

Ett antal åtgärder syftar till att förbättra den formella täckningen för egenföretagare, medan de med atypiska anställningsformer är föremål för färre åtgärder. Det finns fortfarande stora luckor i den formella och faktiska täckningen för båda grupperna och detta kommer sannolikt att fortsätta i avsaknad av ytterligare reformer.

Bland de utmaningar i samband med genomförandet som många medlemsstater också har konstaterat återfinns komplexiteten i att förbättra den formella täckningen för egenföretagare, hantera situationen för särskilda grupper av arbetstagare med atypisk anställning, såsom plattformsarbetare, hushållsanställda och jordbrukare, den svåra balansen mellan att säkerställa utökad faktisk tillgång till förmåner och att finansiera systemet.

Högnivåevenemanget om socialt skydd för egenföretagare i juni 2022 visade att många medlemsstater har ett starkt intresse av att ta itu med frågan och behovet av ytterligare ömsesidigt lärande om hur man kan åtgärda de brister som påverkar både formell och faktisk tillgång till fullgott socialt skydd.

Slutligen kräver ett fullgott och inkluderande socialt skydd ett starkt offentligt stöd och deltagande av alla aktörer. Det finns dock inga belägg för att arbetsmarknadens parter och än mindre det civila samhällets organisationer har deltagit aktivt i utarbetandet av de nationella genomförandeplanerna. De europeiska arbetsmarknadsorganisationerna framhöll denna brist på delaktighet som ett centralt problem.

4.Slutsatser

Rådets rekommendation har haft betydelse för att få fart på införandet av förändringar i de sedan länge etablerade nationella systemen för socialt skydd, i syfte att åtgärda befintliga (eller växande) luckor. Den har synliggjort frågorna om täckning, tillräcklighet och information om socialt skydd för arbetstagare och egenföretagare i många medlemsstater. Dessutom är ett antal genomförandeåtgärder en integrerad del av de nationella reformprogrammen inom ramen för den europeiska planeringsterminen och återhämtnings- och resiliensplanerna. Många utmaningar kvarstår dock när det gäller genomförandet.

Med tanke på den allt snabbare spridningen av anställningsformer som i allmänhet har ett mindre omfattande socialt skydd och på att det är absolut nödvändigt att hantera den digitala och gröna omställningen på ett rättvist sätt är rekommendationen mer relevant än någonsin när det gäller att säkerställa att de sociala trygghetssystemen är lämpliga för att skydda en stor del av den förvärvsarbetande befolkningen från ekonomiska chocker. Ökad tillgång till socialt skydd innebär också högre bidrag till de offentliga budgetarna, vilket bidrar till de sociala trygghetssystemens ekonomiska och politiska hållbarhet.

Genomförandet av rådets rekommendation måste förankras i en bredare socioekonomisk politik på både EU-nivå och nationell nivå. Det är viktigt att notera att vissa medlemsstater tog rekommendationen och den därmed sammanhängande nationella genomförandeprocessen som en möjlighet att reflektera över, genomföra eller förbereda allmänna reformer av de sociala trygghetssystemen och anpassa dem till föränderliga arbetsmarknads- och samhällsförhållanden, inbegripet framväxten av plattformsarbete, utöver särskilda åtgärder på rekommendationens områden.

Intressant nog har ett antal medlemsstater också vidtagit åtgärder under de senaste åren för att minska användningen av atypiska anställningsformer genom att övervaka dem bättre, minska de sociala och skattemässiga incitamenten för att anställa på mycket korta kontrakt eller genom falskt egenföretagande och reformera arbetsrätten för att ta itu med segmenteringen. Dessa insatser är viktiga. De kompletterar åtgärder som ger bättre täckning för atypiska arbetsformer enligt beskrivningen i rapporten och bör följas upp.

Utvecklingen när det gäller tillgången till socialt skydd har legat till grund för högnivågruppens diskussioner om framtiden för det sociala skyddet och välfärdsstaten i EU. Att åtgärda de brister i genomförandet som identifieras i denna rapport kommer också att bidra till att tillmötesgå uppmaningarna från konferensen om Europas framtid om en starkare socialpolitik och ett fullständigt genomförande av den europeiska pelaren för sociala rättigheter på området socialt skydd och social inkludering.

Att anpassa systemen för att säkerställa bättre tillgång till socialt skydd för alla är en långsiktig process som omfattar arbetsmarknadens parter och andra relevanta nationella organisationer. Det är positivt att vissa åtgärder har vidtagits i ett antal medlemsstater, men de återstående luckorna i tillgången till socialt skydd har ännu inte åtgärdats. Kommissionens rapport bör leda till diskussioner om hur man ska ta itu med de återstående utmaningarna och hur EU kan stödja dessa insatser.

BILAGA: Huvuddragen i de nationella genomförandeplanerna för tillgång till socialt skydd (och uppdatering) 74

[J: ja. N: nej.]

Totalt (ja)

1.Den nationella genomförandeplanen innehåller en diagnos av brister i tillgången till socialt skydd.

23/26

2.I den nationella genomförandeplanen anger medlemsstaten att den redan uppfyller de flesta/alla bestämmelserna i rekommendationen.

7/26

3.Den nationella genomförandeplanen innehåller åtgärder/reformer för att förbättra den formella täckningen.

J (P)

J (A)

J (P)

J (A)

J (P)

J (A)

J (P)

J (A)

J (P)

16/26

4.Den nationella genomförandeplanen innehåller åtgärder/reformer för att förbättra den faktiska täckningen.

J (A)

J (P)

J (A)

J (P)

J (A)

J (P)

9/26

5.Den nationella genomförandeplanen innehåller åtgärder/reformer för att förbättra tillräckligheten

J (P)

J (A)

J (P)

J (A)

J (P)

J (A)

J (P)

J (A)

14/26

6.Den nationella genomförandeplanen innehåller åtgärder/reformer för att förbättra öppenheten.

J (P)

J (A)

J (P)

J (A)

J (P)

J (A)

6/26

7.Åtgärderna/reformerna tar itu med alla eller de flesta luckorna i tillgången till socialt skydd*

6/26

[J: ja. N: nej]

Totalt (ja)

8.Den nationella genomförandeplanen hänvisar till åtgärder som vidtagits med anledning av covid-19-pandemin

24/26

9.Den nationella genomförandeplanen avser endast/oftast åtgärder som vidtagits med anledning av covid-19-pandemin

3/26

10.Den nationella genomförandeplanen hänvisar till åtgärder som vidtagits under covid-19-pandemin och som blivit permanenta

8/26

11.Den nationella genomförandeplanen innehåller särskilda åtgärder för ungdomar

8/26

12.Den nationella genomförandeplanen innehåller särskilda åtgärder för plattformsarbetare

J +

8/26

13.Den nationella genomförandeplanen innehåller åtgärder för att förbättra statistiken på nationell nivå.

5/26

14.Den nationella genomförandeplanen hänvisar uttryckligen till samråd med arbetsmarknadens parter vid utarbetandet av den nationella genomförandeplanen eller vissa av dess åtgärder.

9/26

15.Återhämtning- och resiliensplanen omfattar reformer/investeringar för att förbättra tillgången till socialt skydd

–

18/25

Källor: Nationella genomförandeplaner och återhämtnings- och resiliensplaner. Anmärkning: Endast 26 medlemsstater omfattas, eftersom Luxemburg i december 2022 inte hade lämnat in sin nationella genomförandeplan. Anmärkning: * Brister som mäts med hjälp av indikatorer från en övervakningsram för tillgång till socialt skydd som fastställts av Europeiska kommissionen och kommittén för socialt skydd. (A) = antagen. (P) = planerad. J~: för dessa medlemsstater finns det endast begränsade luckor som behöver åtgärdas (enligt indikatorerna i övervakningsramen för tillgång till socialt skydd). J+: för dessa medlemsstater finns det inga särskilda åtgärder i den nationella genomförandeplanen, men det finns i den nationella återhämtnings- och resiliensplanen.

(1)

Källa: Eurostat, arbetskraftsundersökningen (AKU).

(2)

Under 2017 var dessutom omkring 800 000 personer ”beroende egenföretagare”, dvs. egenföretagare utan anställda, som under de senaste 12 månaderna endast arbetade för en kund eller för en dominerande kund, som styrde deras arbetstid (källa: EU-AKU-modulen om egenföretagande).

(3)

Eurofound (2017), Non-standard forms of employment: recent trends and future prospects , och Europeiska kommissionen (2018) ESDE, Access and sustainability of social protection in a changing world of work .

(4)

I rådets rekommendation och i denna rapport avses med arbetstagare med atypisk anställning ”anställda” med atypiska anställningsavtal (tillfällig anställning, deltidsarbete), medan personer med atypiska arbetsformer omfattar både arbetstagare med atypiska anställningsavtal och egenföretagare.

(5)

2019/C 387/01 .

(6)

COM(2021) 102 final

(7)

Enligt de uppgifter som användes i kommissionens förslag till direktiv från 2021 arbetar 28 miljoner människor i EU via digitala arbetsplattformar och 1,7–4,1 miljoner skulle kunna omklassificeras till arbetstagare enligt direktivet.

(8)

https://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=1312&langId=en .

(9)

Övervakningsram för tillgång till socialt skydd för arbetstagare och egenföretagare.

(10)

2021 års uppdatering av övervakningsramen. Observera att gemensamma forskningscentrumet också arbetar med att förbättra den, t.ex. Antón och Grande (2022), Monitoring the effective coverage and adequacy of social protection in the EU.

(11)

Dessa omfattar en rad evenemang för ömsesidigt lärande (se rapporten från 2020) och ett högnivåevenemang om socialt skydd för egenföretagare i juni 2022.

(12)

Övervakningsverktyget utvecklades tillsammans med kommittén för socialt skydd för att identifiera de viktigaste sociala trenderna i EU varje år.

(13)

I årsrapporten för 2022 från kommittén för socialt skydd angavs att följande åtta medlemsstater hade en ”stor social utmaning” när det gäller tillgång till socialt skydd: Grekland, Spanien, Italien, Nederländerna, Polen, Portugal, Rumänien och Slovakien.

(14)

Se även den tematiska analysen av resultattavlan för återhämtning och resiliens i fråga om socialt skydd .

(15)

Direktiv (EU) 2022/2041.

(16)

COM(2022) 490 final.

(17)

COM(2021) 762 final.

(18)

COM(2021) 801 final.

(19)

Direktiv (EU) 2019/1152. Se även direktiv (EU) 2016/2102 om tillgänglighet avseende offentliga myndigheters webbplatser och mobila applikationer.

(20)

ILO:s rekommendation från 2012 om nationellt socialt grundskydd och 2021 års globala uppmaning till handling för en människocentrerad återhämtning.

(21)

Spasova, S., m.fl. (2023), Making access to social protection for workers and the self-employed more transparent through information and simplification, ESPN, EU:s publikationsbyrå.

(22)

Information om formell täckning eller om bidrag och rättigheter (Missoc) finns tillgänglig för början av 2022, medan uppgifterna för andra indikatorer (t.ex. EU-Silc) avser 2021 (och därmed 2020 års inkomst).

(23)

En första översikt över de 21 nationella genomförandeplaner som lämnades in i september 2021 offentliggjordes i årsrapporten för 2021 från kommittén för socialt skydd och i den gemensamma sysselsättningsrapporten för 2022 .

(24)

I de nationella genomförandeplanerna från Bulgarien, Ungern, Sverige och Slovakien hänvisades inte till sådana åtgärder.

(25)

Med hänsyn enbart till strukturåtgärder och därmed borträknat tillfälliga åtgärder som vidtagits som en reaktion på covid-19-krisen.

(26)

Samråd med arbetsmarknadens parter i EU (maj 2022) om genomförandet av rekommendationen.

(27)

Baserat på diskussioner i undergruppen för indikatorer inom kommittén för socialt skydd, oktober 2022.

(28)

Insamling av uppgifter om formell täckning (kommittén för socialt skydd), senaste uppdatering våren 2022.

(29)

Med tanke på de formella reformer som pågår eller aviseras (se ruta 2) verkar antalet luckor som identifieras i detta avsnitt komma att minska något under de närmaste åren.

(30)

Tjeckien, Danmark, Tyskland, Grekland, Spanien, Frankrike, Italien, Lettland, Luxemburg, Ungern, Nederländerna, Österrike, Polen, Portugal, Rumänien, Slovenien och Slovakien. Anmärkning: Detta återspeglar situationen våren 2022. Sedan oktober 2022 har den återstående formella luckan åtgärdats i Spanien genom att hushållsanställda har getts tillgång till arbetslöshetsförmåner.

(31)

Detta omfattar ”minijobb” i Tyskland, (vissa) ”civilrättsliga avtal” (dvs. en kategori av atypiska anställningsavtal som används för att ingå anställningsavtal) i Polen, ”avtal om att utföra ett arbete” i Tjeckien, anställningsavtal med oregelbundna inkomster i Slovakien osv.

(32)

Danmark, Grekland, Frankrike, Italien och Nederländerna.

(33)

Detta återspeglar de preliminära resultaten av översynen av genomförandet av rådets rekommendation om kvalitetskriterier för praktikprogram .

(34)

Bygger på sammanläggning av nationella uppskattningar baserade på olika källor och metoder och täcker inte alla medlemsstater med en lucka.

(35)

Särskilt för förmåner vid sjukdom, ålderdom och efterlevande samt förmåner vid moderskap.

(36)

Se 2021 års uppdatering av övervakningsramen och Schoukens (2022), Improving access to social protection for the self-employed in the EU .

(37)

Se närmare uppgifter för andra länder i 2022 års gemensamma sysselsättningsrapport , förslag till 2023 års gemensamma sysselsättningsrapport och ESPN (2021), Social protection and inclusion policy responses to the COVID-19 crisis.

(38)

I vissa länder har rättigheterna utvidgats över hela linjen för alla anställda, till exempel rätten till pappaledighet (i Bulgarien och Kroatien) i linje med direktivet om balans mellan arbete och privatliv från 2019. Dessa åtgärder behandlas inte särskilt i denna rapport.

(39)

Eurostat, arbetskraftsundersökningen.

(40)

Eurostat, EU-Silc 2019 som används i EU-projektet Working Yet Poor .

(41)

Insamling av uppgifter om formell täckning (EC-SPC), senaste uppdatering: våren 2022.

(42)

EU:s arbetsplan för kultur 2023–2026, Europaparlamentets resolution om situationen för konstnärer och den kulturella återhämtningen i EU, 2020 års studie från kommissionen om status och arbetsvillkor för konstnärer och yrkesverksamma inom den kulturella och den kreativa sektorn.

(43)

I Belgien diskuteras en reform av konstnärers ställning, medan Irland testar ett grundläggande inkomstgarantisystem för konstnärer. Tjeckien, Spanien, Grekland och Rumänien inkluderade liknande reformer i sina återhämtnings- och resiliensplaner.

(44)

Uttalande från europeiska branschövergripande arbetsgivare om övervakningsramen för tillgång till socialt skydd för arbetstagare och egenföretagare, mars 2021.

(45)

EFS uttalanden i samråd med arbetsmarknadens parter på EU-nivå (maj 2022) och vid Europeiska kommissionens evenemang i juni 2022 om att förbättra tillgången till socialt skydd för egenföretagare.

(46)

Den återspeglar i vilken utsträckning de sociala trygghetssystemen når de grupper som riskerar fattigdom före sociala transfereringar (vilket skulle kunna betraktas som ett mått på de risker som omfattas av rekommendationen). Även om den idealiska indikatorn för täckning skulle vara andelen personer som får förmåner för varje typ av risk i förhållande till tidigare arbetsmarknadsstatus, är det svårt att i nuvarande EU-omfattande undersökningar fånga upp den befolkning för vilken risken uppstår.

(47)

Alla indikatorer för faktisk tillgång och tillräcklighet baseras på Eurostat, EU-Silc (2021), om inget annat anges.

(48)

Det motsatta var fallet i åtta medlemsstater (Belgien, Bulgarien, Estland, Spanien, Italien, Cypern, Lettland och Malta).

(49)

Familjearbetare var ännu mindre benägna att omfattas av sociala förmåner, även om värdena för denna kategori endast är statistiskt tillförlitliga i ett fåtal medlemsstater.

(50)

Bulgarien, Lettland, Litauen och Slovenien.

(51)

Grekland, Kroatien, Ungern, Polen, Portugal och Rumänien.

(52)

Eurostat, EU-LFS, lfsa_ugadra .

(53)

Belgien, Tjeckien, Grekland, Spanien, Cypern och Slovenien.

(54)

OECD (2022), De-facto gaps in social protection for standard and non-standard workers: An approach for monitoring the accessibility and levels of income support .

(55)

Källa: Missoc (1 januari 2022).

(56)

Uttalande från Business Europe under samråd med arbetsmarknadens parter på EU-nivå (maj 2022) och uttalandet från europeiska branschövergripande arbetsgivare i mars 2021.

(57)

Tyskland, Estland, Spanien, Frankrike, Luxemburg och Österrike.

(58)

Se ESPN (2021).

(59)

Källa: Missoc.

(60)

Eurostat, EU-Silc, 2021 (åldersgruppen 16–64 år).

(61)

Åtgärder som vidtagits efter inlämnandet av den nationella genomförandeplanen.

(62)

Se även sammanfattningen av den tematiska diskussionen från kommittén för socialt skydd i april 2022 om ungdomars tillgång i årsrapporten för 2022 från kommittén för socialt skydd .

(63)

Ghailani, D. m.fl. (2021), ”Access to social protection for young people. An analysis of policies in 35 countries”, ESPN.

(64)

Medlemsstaterna rekommenderas att se till att ”villkoren och reglerna i alla system för socialt skydd är öppna” och att ”alla får tillgång till uppdaterad, fullständig, lättåtkomlig, användarvänlig och lättbegriplig information” (punkt 15) och att ”där så är nödvändigt förenkla de administrativa kraven i systemen för socialt skydd” (punkt 16).

(65)

Reformer som syftar till att öka öppenheten presenteras i tolv återhämtnings- och resiliensplaner (Belgien, Tjeckien, Tyskland, Grekland, Kroatien, Cypern, Italien, Litauen, Portugal, Rumänien, Slovenien och Slovakien), särskilt i avsnitt om digitalisering.

(66)

Mer information om läget och åtgärderna i de olika medlemsstaterna när det gäller öppenhet finns i den särskilda rapporten från ESPN: Spasova m.fl. (kommande).

(67)

Se ovan.

(68)

Se ovan.

(69)

Sådana beräkningsverktyg har rapporterats för förmåner vid sjukdom i endast tre medlemsstater och för invaliditetsförmåner enbart i Belgien.

(70)

Den senaste rapporten från ESPN pekar på frågor som rör tillgången till digital information om sociala trygghetsförmåner för specifika grupper (Belgien, Danmark, Estland, Grekland, Spanien, Frankrike, Lettland, Litauen, och Rumänien), inbegripet personer med låg digital kompetens (Danmark, Grekland och Litauen), hemlösa (Danmark), personer med kognitiv eller fysisk funktionsnedsättning (särskilt synnedsättning) (Danmark, Estland, Litauen och Rumänien) och äldre (Estland och Lettland).

(71)

Spasova m.fl. (kommande).

(72)

”Engångsprincipen” för uppgiftsinsamling innebär att man inrättar heltäckande digitala strukturer med en enda kontaktpunkt för insamling av uppgifter från flera myndigheter på en och samma plats och utbyte av uppgifter (digitala register/databaser, socialförsäkringskort osv.).

(73)

Ökad/omfattande digitalisering kan ge upphov till flera problem i fråga om skydd av personuppgifter och integritet. Tre länder har rapporterat om nyligen genomförda eller planerade reformer för att ta itu med dessa problem (Danmark, Irland och Nederländerna).

(74)

Medlemsstaterna uppmanades att via delegaterna i kommittén för socialt skydd (sommaren 2022) förse kommissionen med en uppdatering av sina åtgärder och reformer när det gäller tillgång till socialt skydd.