Yttrande från Europeiska regionkommittén om Granskningsrapport om genomförandet av faciliteten för återhämtning och resiliens

(2023/C 157/03)

Föredragande:

Rob Jonkman (NL–EPP), ledamot, kommunstyrelsen, Opsterland

Referensdokument:

Europeiska kommissionens meddelande: Granskningsrapport om genomförandet av faciliteten för återhämtning och resiliens

COM(2022) 383 final

POLITISKA REKOMMENDATIONER

EUROPEISKA REGIONKOMMITTÉNS STÅNDPUNKT

Allmänna kommentarer

Europeiska regionkommittén (ReK) välkomnar granskningsrapporten, som innehåller en användbar uppdatering och övergripande bedömning av läget när det gäller genomförandet av faciliteten för återhämtning och resiliens samt fullgörandet av skyldigheterna i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/241 (1), men konstaterar att rapporten saknar den kritiska och mer djupgående information som behövs för att få en bättre bild av det faktiska genomförandet på lokal och regional nivå.

Oaktat kraven i artikel 16 i förordningen anser ReK att man borde ha tagit tillfället i akt att inkludera kvalitativa analyser i granskningsrapporten. Eftersom man inte gjorde det är det oklart hur kommissionen kommer att övervaka vilka framsteg som görs ur kvalitativ synvinkel när det gäller investeringar inom ramen för faciliteten samt de långsiktiga nationella reformerna och hur de lokala och regionala myndigheterna ska delta i den processen.

ReK beklagar dessutom att man i granskningsrapporten inte analyserar ett antal punkter som är avgörande för ett korrekt genomförande av faciliteten, såsom

—	styrningen av de nationella planerna för återhämtning och resiliens och relaterade processer,

—	huruvida de projekt som stöds verkligen visar på additionalitet,

—	synergierna och riskerna för överlappning med andra EU-finansieringskällor,

—	facilitetens faktiska bidrag till sammanhållningen, trots att detta är dess rättsliga grund,

—	de lokala och regionala myndigheternas medverkan.

Kommittén håller med kommissionen om att ett nära samarbete med arbetsmarknadens parter, det civila samhället, lokala och regionala myndigheter och icke-statliga organisationer är en förutsättning för att faciliteten ska ge resultat. Det räcker inte att nämna dem kollektivt, ofta under paraplybegreppet ”berörda parter”. Ett kostnadseffektivt och demokratiskt genomförande bör gå hand i hand med en fullständig tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna, som är förankrade i fördraget om Europeiska unionen (2).

Kommittén instämmer i granskningsrapportens bedömning att faciliteten kommer att hjälpa medlemsstaterna att öka jämställdheten genom åtgärder som specifikt handlar om jämställdhet och genom att jämställdhet integreras i alla sex politiska pelare (3).

ReK uppmanar kommissionen att bedöma de lokala och regionala myndigheternas deltagande i genomförandefasen och att se till att uppgifter om detta samlas in effektivt som en del av resultatrapporteringssystemet, dvs. resultattavlan för återhämtning och resiliens, och genom att man utnyttjar den forskning och de studier som hittills har genomförts av ReK, European Policy Centre (EPC), politiska stiftelser och konferensen för perifera kustregioner i Europa (CPMR).

ReK påpekar att den generella villkorlighetsordningen är fullt tillämplig på faciliteten för återhämtning och resiliens, och uppmanar med eftertryck kommissionen att i alla medlemsstater noggrant övervaka om den sunda förvaltningen av unionens budget och skyddet av EU:s ekonomiska intressen påverkas på ett tillräckligt direkt sätt genom överträdelser av rättsstatsprinciperna, och att vidta åtgärder vid behov.

De lokala och regionala myndigheternas roll i genomförandet och verkställandet av faciliteten

ReK understryker att de lokala och regionala myndigheterna gick i spetsen för kampen mot covid-19-pandemin och dess socioekonomiska konsekvenser redan från början, både med sina egna politiska åtgärder på många områden och genom att genomföra de nationella regeringarnas beslut.

ReK understryker att lokala och regionala myndigheter tillhandahåller majoriteten av de offentliga tjänsterna till sina invånare och företag och investerar i politikområden som omfattas av de nationella planerna för återhämtning och resiliens, särskilt när det gäller ekonomisk och social återhämtning samt den gröna och den digitala omställningen. Om de lokala och regionala myndigheterna – den politiska nivå som ligger närmast allmänheten – utelämnas finns det en risk för att de delmål och mål som fastställs i de nationella planerna för återhämtning och resiliens inte uppnås. Samma problem med bristande erkännande av de lokala och regionala myndigheternas roll föreligger i den europeiska planeringsterminen.

10.

Kommittén upprepar att de lokala och regionala myndigheterna är de som bäst känner till medborgarnas och företagens särskilda behov och utmaningar. Eftersom de flesta av de nationella planerna för återhämtning och resiliens och målen formulerats centralt utan att den lokala och regionala nivån rådfrågats ligger de ofta inte i linje med lokala, regionala och platsbaserade behov och områdenas unika tillgångar.

11.

De sätt på vilka de nationella planerna för återhämtning och resiliens har utarbetats och de lokala och regionala myndigheterna har involverats bidrar inte till att främja egenansvar för återhämtningsplanerna på lokal och regional nivå. Erfarenheterna från den europeiska planeringsterminen visar tydligt att det otillräckliga genomförandet av de landsspecifika rekommendationerna delvis berodde på bristande lokalt och regionalt egenansvar samt möjlighet att bidra till de landsspecifika rekommendationerna. ReK påpekar att de så kallade strukturreformer som kommissionen efterlyser inom ramen för den europeiska planeringsterminen måste granskas ur subsidiaritetssynpunkt, så att de endast omfattar frågor som faktiskt faller inom EU:s ansvarsområde.

12.

De lokala och regionala myndigheterna har, vid genomförandet av många projekt och program inom ramen för faciliteten, lagstiftningsbefogenheter som är avgörande för ett framgångsrikt genomförande av faciliteten. Det är därför avgörande att de lokala och regionala myndigheterna görs direkt delaktiga i genomförandet av de nationella planerna för återhämtning och resiliens, i enlighet med den grad av ekonomisk, finanspolitisk och finansiell autonomi som följer av det nationella regelverket och subsidiaritetsprincipen.

13.

ReK påminner om att de lokala och regionala myndigheterna står för en tredjedel av alla offentliga utgifter och mer än hälften av de offentliga investeringarna i EU, varav en stor del inom politikområden som är avgörande för faciliteten. Det krävs ett aktivt engagemang från lokala och regionala myndigheter under hela processen för att säkerställa ett framgångsrikt genomförande. ReK framhåller i detta sammanhang befogenheter som byggnadsrenovering, hållbar rörlighet i städer, hälso- och sjukvårdssystemens motståndskraft, produktion av hållbar energi, utbildning och effektivare reformer av den offentliga förvaltningen.

Den territoriella dimensionen försummas i övervakningen av genomförandet av faciliteten

14.

Vid de samråd som genomfördes 2021 (4) och 2022 (5) av ReK och CEMR och i den jämförande studien från 2022 (6) uppmärksammades att de lokala och regionala myndigheterna i mycket begränsad omfattning är med och utformar, förbereder och genomför de nationella återhämtnings- och resiliensplanerna. Trots att det finns vissa goda exempel är dessa mer undantag än regel, och de flesta av de tillfrågade anser att principerna om flernivåstyre och subsidiaritet inte har respekterats.

15.

ReK betonar att endast en av tio lokala eller regionala myndigheter var antingen helt (1 %) eller delvis (9 %) involverad i utarbetandet av de nationella planerna för återhämtning och resiliens, vilket framgår av resultaten av ReK:s enkät bland lokala och regionala politiker i EU (7). Detta är ett nedslående resultat som bekräftas av andra analyser och samråd som genomförts av ReK, EPC, politiska stiftelser, CPMR m.fl.

16.

Kommittén beklagar att det förslag i skäl 34 i förordningen om faciliteten som understryker vikten av att involvera lokala och regionala myndigheter har försummats i de flesta EU-länder, trots att de lokala och regionala myndigheterna ansvarar för 53 % av de offentliga investeringarna i EU och har viktiga befogenheter att genomföra politik som rör de sex pelarna i de nationella planerna för återhämtning och resiliens.

17.

ReK påminner, såsom anges i granskningsrapporten, om att man i förordningen om faciliteten (skäl 34) erkänner att lokala och regionala myndigheter ”kan vara viktiga partner i genomförandet av reformer och investeringar” och därför bör ”rådfrågas och involveras på lämpligt sätt, i enlighet med den nationella rättsliga ramen”, och att de nationella planerna för återhämtning och resiliens enligt artikel 18 ska innehålla en sammanfattning av samrådsprocessen med (bland annat) lokala och regionala myndigheter och hur deras synpunkter återspeglas i planen.

18.

Kommittén framhåller att utarbetandet av de nationella planerna för återhämtning och resiliens har varit en toppstyrd process i de flesta medlemsstater, vilket innebär en risk för att viktiga offentliga investeringar centraliseras och i slutändan äventyrar facilitetens framgång. Detta går stick i stäv med betydelsen av flernivåstyre, subsidiaritetsprincipen och den decentralisering av befogenheter som har ägt rum i många medlemsstater under de senaste årtiondena, inte minst när det gäller programmen inom de europeiska struktur- och investeringsfonderna (ESI-fonderna).

19.

Det centraliserade tillvägagångssättet har gjort att man i granskningsrapporten förbisett territoriella skillnader när det gäller både utmaningar och möjligheter. Till följd av detta kan de nationella planerna för återhämtning och resiliens bli mindre effektiva och få mindre genomslag än önskat. Detta innebär att regioner som släpade efter i utvecklingen redan innan pandemin bröt ut riskerar att hamna ännu mer efter. Det kan handla om sysselsättning, utbildningsnivå, företagsstöd, digitalisering, mobilitet eller andra viktiga politikområden.

20.

Kommittén betonar, framför allt på grund av det stora antalet EU-program och möjligheter till ekonomiskt stöd, att den administrativa kapaciteten bör stärkas i många lokala och regionala myndigheter. I detta sammanhang uppmanas kommissionen att aktivt hjälpa lokala och regionala myndigheter, som redan tidigare har haft svårigheter att utnyttja EU-medel, att förbättra sin utnyttjandegrad, så att genomförandet av alla framtida EU-finansieringsprogram kan förbättras.

21.

Kommittén varnar för att en oväntad uppdelning har uppstått, vilket har lett till två olika kategorier av deltagande lokala och regionala myndigheter. En första mindre grupp lokala och regionala myndigheter har involverats av de nationella regeringarna från början och deltar nu i genomförandefasen, vilket innebär att territoriella särdrag och behov beaktas, medan en andra större grupp lokala och regionala myndigheter inte har involverats ordentligt från början i utformningen och senare i genomförandet av faciliteten Till följd av detta har de befintliga problem som uppstått på grund av deras utestängning förvärrats (8). Detta kan inte vara ett mål för faciliteten och undergräver EU:s territoriella dimension.

22.

Den europeiska planeringsterminen är en alltför centraliserad och toppstyrd process som till största delen saknar deltagande av lokala och regionala myndigheter. Den bör reformeras och utvecklas när den används för att prioritera framtida (regionala) fonder, investeringar eller program, eftersom den för närvarande åsidosätter principerna om god samhällsstyrning och partnerskap på flera nivåer och inte erkänner de lokala och regionala myndigheternas roll.

Synergier med andra EU-fonder och EU-program

23.

I syfte att säkerställa en sund övervakning uppmanar ReK kommissionen att klargöra på vilket sätt de krav som nämns i artikel 28 i förordningen om faciliteten för att säkerställa komplementaritet och synergi mellan fonder och finansieringsinstrument uppfylls på nationell nivå.

24.

Kommittén välkomnar att medlemsstaterna enligt granskningsrapporten har inkluderat ett betydande antal åtgärder till stöd för social och territoriell sammanhållning (9). Eftersom det i de flesta medlemsstater huvudsakligen är de lokala och regionala myndigheterna som genomför och ansvarar för sammanhållningspolitiken, men de i de flesta fall inte är tillräckligt delaktiga i utarbetandet av faciliteten, befarar kommittén att målen för territoriell sammanhållning (inom pelare 4) inte kommer att uppnås.

25.

ReK framhåller att man måste undvika grönmålning och understryker att principen om att ”inte orsaka betydande skada” är en hörnsten i EU-medborgarnas förtroende för genomförandet av faciliteten. De detaljerade kraven i förordningen om faciliteten avseende tillämpningen av principen om att ”inte orsaka betydande skada” och kategoriseringen av gröna investeringar bör uppfyllas av medlemsstaterna för att förhindra en potentiell överträdelse av utgiftskravet på 37 % för gröna investeringar.

26.

Kommittén beklagar att granskningsrapporten inte ger någon tydlig bild av hur faciliteten på ett ändamålsenligt sätt ligger i linje med regional/lokal planering och operativa program för sammanhållning. ReK beklagar facilitetens centraliserade karaktär, bristen på en regional dimension och avsaknaden av samråd med regionala och lokala organ när det gäller dess genomförande och styrning.

27.

När det gäller synergier mellan faciliteten och annan EU-finansiering är risken för överlappningar den viktigaste frågan, med tanke på deras olika funktion, tidsramar och styrning. När det gäller strategisk inriktning och genomförande behövs därför fortsatt samverkan och samordning mellan sammanhållningspolitiken, annan EU-finansiering och faciliteten.

28.

ReK beklagar att det faktum att REPowerEU inbegrips i faciliteten för återhämtning och resiliens gör det möjligt att överföra sammanhållningspolitiska medel trots att dessa behöver användas på lokal och regional nivå för den ekonomiska återhämtningen, den gröna omställningen och minskningen av skillnaderna inom EU.

29.

ReK uppmanar kommissionen att tillhandahålla ytterligare information och vägledning till medlemsstaterna om hur lokala och regionala myndigheter kan involveras. I detta avseende rekommenderar ReK kommissionen att uppmana medlemsstaterna att kommunicera direkt med lokala och regionala myndigheter om genomförandet och övervakningen av faciliteten. Regionerna och kommunerna är den förvaltningsnivå som befinner sig närmast medborgarna, har de flesta befogenheterna när det gäller att uppnå territoriella mål och är huvudaktörerna i den europeiska sammanhållningspolitiken.

30.

Kommittén konstaterar att det, i enlighet med artikel 22 i förordningen om faciliteten, finns ett behov av att införa ett starkt övervakningssystem som inte medför någon ytterligare administrativ börda på lokal och regional nivå, eftersom de lokala och regionala myndigheterna behöver tydligare regler för genomförandet av medlen. Det finns dessutom ett behov av gemensamma riktlinjer och verktyg eftersom medlemsstaterna måste se till att de samlar in uppgifter och ger kommissionen tillgång till den officiella databasen över stödmottagare för att undvika dubbelfinansiering.

31.

ReK uppmanar kommissionen att se till att grundläggande principer såsom flernivåstyre och subsidiaritet konsekvent respekteras och genomförs. I detta avseende bör sammanhållningspolitiken inte vara fristående utan samverka och samordnas med nya instrument, däribland faciliteten.

Vad behövs?

32.

ReK påpekar att de lokala och regionala myndigheterna har en mycket viktig roll att spela inte bara i genomförandet av de nationella planerna för återhämtning och resiliens, utan också i den fortsatta planeringen och utvärderingen av genomförandet av de nationella planerna för återhämtning och resiliens, för vilka det krävs verktyg för ekonomisk och social konsekvensbedömning som omfattar den lokala och regionala nivån.

33.

Kommittén anser därför att kommissionens årsrapporter, som fastställs i artikel 31 i förordningen, och den oberoende utvärderingen av genomförandet av faciliteten bör läggas fram senast den 20 februari 2024 i enlighet med artikel 32 i förordningen om faciliteten, att ReK bör involveras i utarbetandet och att ett avsnitt om de lokala och regionala myndigheternas deltagande bör ingå, på grundval av innehållet i skäl 34 och artikel 18 i förordningen om faciliteten, i syfte att få en bättre övergripande bild av genomförandeprocesserna i EU:s medlemsstater.

34.

ReK betonar att medlemsstaternas och de lokala och regionala myndigheternas befintliga administrativa kapacitet bör användas effektivt och stärkas för att säkerställa ett korrekt genomförande och en korrekt övervakning av de nationella planerna för återhämtning och resiliens och ett lämpligt utnyttjande av medel från faciliteten på lokal och regional nivå i linje med målen för instrumentet för tekniskt stöd.

35.

ReK uttrycker sin oro över den ökande trenden med paradigmskiftet från regionalt förvaltade strukturfonder till större centraliserade anslag och samordningsmekanismer såsom den europeiska planeringsterminen, som planeras och genomförs på nationell nivå. Faciliteten är ett exempel, och detsamma gäller Fonden för en rättvis omställning och brexitjusteringsreserven.

36.

Kommittén anser därför att man måste fundera över hur förankringen av EU-fördragens principer om subsidiaritet och flernivåstyre kan stärkas och hur man på ett effektivare sätt kan övervaka tillämpningen av dessa i praktiken. ReK betonar vikten av att ta upp denna fråga mot bakgrund av det eventuella konstitutionella konventet för att reformera EU-fördragen.

37.

Kommittén uppskattar Europaparlamentets aktiva roll och det arbete som parlamentet hittills utfört i granskningen och tillsynen av genomförandet av faciliteten. Kommittén uppskattar att ReK har bjudits in flera gånger att delta i den gemensamma ECON-BUDG-arbetsgruppen för granskningen av faciliteten.

38.

Kommittén beklagar att Europaparlamentets resolution om genomförandet och i synnerhet dess hänvisning till de lokala och regionala myndigheternas deltagande inte har beaktats. ReK uppmanar parlamentet att, i enlighet med artikel 26.2 i förordningen om faciliteten, överväga att utarbeta en resolution om effekterna och konsekvenserna av den centraliserade fördelningen av EU-medel på grundval av erfarenheterna från genomförandet av faciliteten på lokal och regional nivå.

39.

ReK uppmanar medlemsstaterna och kommissionen att vidta nödvändiga åtgärder för att ändra det nuvarande centraliserade tillvägagångssättet till en genomförandestrategi på flera nivåer för faciliteten genom att på strukturell basis och tillsammans med lokala och regionala myndigheter exempelvis inrätta plattformar på flera nivåer samt anordna informationsmöten och evenemang i enlighet med artikel 34 i förordningen om faciliteten liksom arbetsgrupper på flera nivåer.

40.

ReK uppmanar kommissionen att lägga fram striktare riktlinjer för medlemsstaterna och att uppmuntra dem att i detalj rapportera i sina årliga nationella reformprogram om samråden med lokala och regionala myndigheter och berörda parter, i linje med andan i artikel 18.4 q i förordningen om faciliteten.

41.

Resultattavlan för att mäta framstegen i genomförandet av de nationella planerna för återhämtning och resiliens, som fastställs i artikel 30 i förordningen, skulle kunna utvecklas ytterligare för att säkerställa att den ”territoriella dimensionen” återspeglas korrekt. Vi måste säkerställa en integrerad övervakningsprocess med deltagande av lokala och regionala myndigheter och en objektiv strategi för genomförandet. Detta bör inte leda till en alltför stor administrativ börda för dessa myndigheter.

42.

De reformer och investeringar som omfattas av de nationella planerna för återhämtning och resiliens bör ligga i linje med de landsspecifika rekommendationerna inom ramen för den europeiska planeringsterminen. Det behövs en reform av den europeiska planeringsterminen för att förankra den territoriella dimensionen. Den lokala och regionala dimensionen måste beaktas, inte bara mot bakgrund av de aktuella lärdomarna från genomförandet av dessa planer, utan också när det gäller framtida EU-program och EU:s långsiktiga mål, oavsett om det gäller 55 %-paketet, den digitala omställningen eller uppnåendet av målen för hållbar utveckling senast 2030 och klimatneutralitet senast 2050.

43.

Kommittén upprepar därför sin efterlysning från tidigare yttranden (10) av en uppförandekod för de lokala och regionala myndigheternas deltagande i den europeiska planeringsterminen. Planeringsterminen bör bli mer transparent, inkluderande och demokratisk genom att de lokala och regionala myndigheterna görs delaktiga. Detta ökar egenansvaret på lokal och regional nivå, vilket gör att det övergripande genomförandet av de önskade reformerna och faciliteten i medlemsstaterna förbättras.

Bryssel den 8 februari 2023.

Vasco ALVES CORDEIRO

Europeiska regionkommitténs ordförande

(1) Artikel 16 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/241 av den 12 februari 2021 om inrättande av faciliteten för återhämtning och resiliens. (EUT L 57, 18.2.2021, s. 17)

(2) Artikel 5.3 i fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget) och protokoll (nr 2) om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna

(3) COM(2022) 383 final, 129 åtgärder i de 25 nationella planer för återhämtning och resiliens som hade antagits den 30 juni 2022 anses vara inriktade på jämställdhet.

(4) ReK–CEMR, ”Kommuners, städers och regioners medverkan i utarbetandet av de nationella planerna för återhämtning och resiliens: Resultat av riktade samråd med ReK–CEMR”, januari 2021.

(5) Slutsatser från ReK:s och CEMR:s riktade samråd, ”Implementation of the Recovery and Resilience Facility: The Perspective of Local and Regional Authorities – Results of the CoR-CEMR targeted consultation”, april 2022.

(6) Regions for EU Recovery, ”Benchmark study on the implementation of the Recovery and Resilience Facility at the regional level – Main results”, juni 2022.

(7) Enkät baserad på 2 698 intervjuer med lokala och regionala politiker i EU som genomfördes mellan den 25 juli och den 11 september 2022. Se ”Europeiska regionkommitténs regionala och lokala barometer” (oktober 2022), tillgänglig online på https://cor.europa.eu/sv/our-work/Pages/EURegionalBarometer-Survey-2022.aspx.

(8) Enkät baserad på 2 698 intervjuer med lokala och regionala politiker i EU som genomfördes mellan den 25 juli och den 11 september 2022. Se Europeiska regionkommitténs regionala och lokala barometer (oktober 2022), tillgänglig online på https://cor.europa.eu/sv/our-work/Pages/EURegionalBarometer-Survey-2022.aspx.

(9) Förordningen om faciliteten för återhämtning och resiliens, artikel 3 d, 4:e pelaren.

(10) ReK:s yttrande ”Den europeiska återhämtningsplanen som svar på covid-19-pandemin: faciliteten för återhämtning och resiliens samt instrumentet för tekniskt stöd” (EUT C 440, 18.12.2020, s. 160)).

ReK:s yttrande ”Den europeiska planeringsterminen och sammanhållningspolitiken: anpassa strukturreformer till långsiktiga investeringar” (EUT C 275, 14.8.2019, s. 1).

ReK:s yttrande ”Förbättra styrningen av den europeiska planeringsterminen: en uppförandekod för de lokala och regionala myndigheternas deltagande” (EUT C 306, 15.9.2017, s. 24).