Yttrande från Europeiska regionkommittén – EU:s ekonomi efter covid-19: Konsekvenser för den ekonomiska styrningen

(2022/C 301/07)

Föredragande:

Elio Di Rupo (BE–PES), ministerpresident, Vallonska regeringen

Referensdokument:

Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska centralbanken, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén – EU:s ekonomi efter covid-19: Konsekvenser för den ekonomiska styrningen

COM(2021) 662 final

I. POLITISKA REKOMMENDATIONER

EUROPEISKA REGIONKOMMITTÉNS STÅNDPUNKT

Europeiska regionkommittén (ReK) gläder sig åt att kommissionen har lagt fram meddelandet ”EU:s ekonomi efter covid-19: Konsekvenser för den ekonomiska styrningen” och åt att den där ger uttryck för sin vilja att se över de ekonomiska reglerna och budgetreglerna, även med beaktande av covid-19-krisens effekter. Kommittén välkomnar också tillkännagivandet av att ett lagstiftningsförslag kommer att läggas fram i mitten av 2022.

ReK anser att det inom ramen för reformen av EU:s ekonomiska styrning även är viktigt att ta hänsyn till de förslag från medborgarna som diskuterats i samband med konferensen om Europas framtid.

Vi erinrar om att vi framför allt i barometerrapporterna för 2020 och 2021 (1) har konstaterat att de mångfasetterade effekterna av covid-19-krisen är asymmetriska och har en tydlig territoriell dimension. De förstärker vissa befintliga regionala skillnader mellan och inom medlemsstaterna, i ett läge där de lokala och regionala myndigheterna alltjämt står i främsta ledet när det gäller att hantera pandemin och dess effekter, men också i fråga om att genomföra åtgärder för att stödja människor och företag samt bana väg för en gradvis och hållbar återhämtning.

Runt om i hela EU vänder sig människor till de offentliga myndigheterna, medlemsstaterna, regionerna och de lokala och regionala myndigheterna för att få hjälp med att hantera inte bara konsekvenserna av covid-19-pandemin utan även den gröna och den digitala omställning som EU vill se. För närvarande gäller detta även konsekvenserna av kriget i Ukraina.

Kommittén betonar att eftersläpningen när det gäller investeringar var betydande i vissa medlemsstater redan före covid-19-krisen, till exempel beträffande förnyelse av infrastruktur och renovering av byggnader, och att offentliga investeringar har lagts på is för att finansiera hanteringen av krisen. Ju mer dessa investeringar försenas, desto kostsammare blir de dock.

Detta är en avgörande tidpunkt för EU, som måste hitta sätt och medel att säkerställa sammanhållningen och EU-medborgarnas välstånd.

Insatser för att hantera krisen

ReK gläder sig åt framgången med Sure-instrumentet, som finansieras genom obligationer som emitterats av kommissionen, och uppmanar kommissionen att se till att det följs upp ordentligt genom en vitbok, i vilken man på grundval av en utvärdering av Sure-instrumentet redogör för de politiska alternativen vad gäller ett permanent europeiskt system för arbetslöshetsåterförsäkring.

Kommittén välkomnar också framgången med de gröna obligationer som emitterats för Next Generation EU – världens mest omfattande emission av gröna obligationer – som ska bidra till att finansiera klimatinvesteringar genom faciliteten för återhämtning och resiliens.

Vi uttrycker återigen vårt stöd för att stabilitets- och tillväxtpaktens allmänna undantagsklausul har aktiverats för första gången i euroområdets historia. Denna aktivering har spelat en viktig roll i medlemsstaternas, regionernas och de lokala och regionala myndigheternas insatser för att hantera krisen, genom att den har gjort det möjligt att utnyttja de offentliga budgetarna fullt ut för att mildra covid-19-pandemins effekter, särskilt de sociala.

10.

ReK understryker att kriget i Ukraina har visat hur viktigt det är att EU är oberoende på energiområdet, och betonar att energiomställningen måste påskyndas. Vi befarar dock att klassificeringen av gas och kärnenergi som hållbar energi i taxonomiförordningen kommer att skapa incitament som motverkar en snabb utbyggnad av förnybara energikällor.

11.

Kommittén beklagar att de offentliga skulderna har ökat till följd av dessa åtgärder: den offentliga skuldsättningen ökade med 13 procentenheter under 2020, till 92 % av BNP i EU som helhet och 100 % av BNP i euroområdet (2).

12.

Om stabilitets- och tillväxtpaktens undantagsklausul inaktiveras medan ramen för ekonomisk styrning har sin nuvarande form och i en situation präglad av en energikris, geopolitisk instabilitet och återhämtningen från covid-19-pandemin menar ReK att den skuldminskning som skulle krävas skulle leda till en återgång till åtstramningspolitik och därmed till enorma ekonomiska, sociala och miljömässiga kostnader. Kommittén vill därför att den allmänna undantagsklausulen ska fortsätta att tillämpas till dess att en reviderad ram för ekonomisk styrning har införts, vilket bör ske så fort som möjligt.

13.

Kommittén ställer sig bakom den europeiska finanspolitiska nämndens bedömning att det krävs en reform av stabilitets- och tillväxtpakten för att uppnå en hållbar offentlig skuldsättning, med en central operativ regel – ett riktmärke för de offentliga utgifterna – i syfte att åstadkomma en gradvis minskning av skuldkvoten till en hållbar nivå, enligt en tidsplan som är anpassad till nationella förhållanden. (3)

En reviderad styrningsram

14.

ReK framhåller att EU:s ram för ekonomisk styrning har stor inverkan på alla förvaltningsnivåer, särskilt de lokala och regionala myndigheterna, som har hand om nästan en tredjedel av de offentliga utgifterna och mer än hälften av de offentliga investeringarna i EU som helhet, med stora variationer mellan medlemsstaterna (4).

15.

Vi upprepar att stabilitets- och tillväxtpakten och de andra delarna av EU:s nuvarande ram för ekonomisk styrning har fem allvarliga brister: oönskade procykliska effekter, stor komplexitet, bristande effektivitet, otillräcklig hänsyn till indikatorer för hållbar utveckling och välfärd samt avsaknad av transparens och demokratisk legitimitet.

16.

En reviderad ram för ekonomisk styrning i EU måste säkerställa ett öppet beslutsfattande genom att inkludera Europaparlamentet och de nationella parlamenten samt, beroende på medlemsstaternas interna befogenhetsfördelning, parlamentariska församlingar med lagstiftningsbefogenhet. Här måste även lokala och regionala myndigheter, arbetsmarknadens parter, det civila samhället och den akademiska världen vara inkluderade.

17.

Inom den reviderade ramen måste hänsyn också tas till den mycket höga offentliga skuldsättningen, som måste minskas gradvis då en betydande minskning inte kan åstadkommas över en natt, detta till följd av covid-19-krisen, de kostnader som är förknippade med naturkatastrofer och andra extraordinära omständigheter, de stora skillnaderna mellan och inom medlemsstaterna, det nya makroekonomiska läget (mycket låga obligationsräntor, den monetära politikens begränsningar, liksom stor osäkerhet kring inflation, räntor och arbetsmarknaden), behovet av att undvika åtstramningspolitik samt miljömässiga, energirelaterade, tekniska och sociala hänsyn.

18.

Kommittén framhåller på nytt att man bör överge beslutsfattandet med enhällighet när det gäller beskattningsfrågor, så att EU i stället kan fatta nödvändiga beslut med kvalificerad majoritet, såsom inom andra politikområden, eftersom det möjliggör framsteg i kampen mot skattemissbruk och informationsutbyte mellan medlemsstaterna. En sådan bestämmelse fortsätter att säkerställa respekten för befogenheterna på nationell, regional och lokal nivå vad gäller skatteuppbörd eller fastställande av skattesatser.

19.

ReK upprepar bestämt att såväl de nationella, regionala och lokala myndigheterna som allmänheten utan större svårigheter måste kunna förstå vilka regler som ska tillämpas, och välkomnar följaktligen att kommissionen förespråkar enklare finanspolitiska regler som bygger på observerbara indikatorer. Vi erinrar om att det är ytterst viktigt att införliva en konjunkturrensad kontracyklisk stabilisering.

20.

En styrningsram som syftar till att säkerställa sunda budgetar måste baseras på motiverade utgifter, men även på sunda och balanserade inkomster. Kommittén vill påpeka att skatteflykt och skatteundandragande varje år berövar de offentliga budgetarna i EU flera hundra miljarder euro, och att kampen mot sådan verksamhet hör till de centrala områden där fler européer vill se ett större ingripande på EU-nivå.

21.

Den ekonomiska styrningen måste bygga på en balans mellan indikatorer som rör budgetdisciplin och indikatorer för social sammanhållning och tillhandahållande av infrastruktur och tjänster av allmänt ekonomiskt intresse för alla medborgare, till exempel i fråga om folkhälsa och välfärd. Således måste en reviderad ekonomisk styrning även ta andra miljömål och sociala mål i beaktande, i linje med förfarandet vid makroekonomiska obalanser, som omfattar mer diversifierade indikatorer, bland annat arbetslöshetsnivån. Dessa hänsyn kan inte fortsatt vara nedprioriterade i förhållande till indikatorerna för budgetdisciplin.

22.

Kommittén föreslår än en gång att förfarandet vid makroekonomiska obalanser utvidgas till att omfatta kompletterande indikatorer som rör regionala skillnader, och menar att förfarandet även skulle kunna ta hänsyn till framsteg i genomförandet av målen för hållbar utveckling, som omfattar inte bara miljöskydd utan även sociala, ekonomiska och styrningsrelaterade kriterier, och som stöds av 193 stater runt om i världen.

23.

ReK påpekar att korrigerande åtgärder inom ramen för medlemsstaternas förfaranden vid makroekonomiska obalanser får olika effekter i olika regioner och att de är särskilt negativa för regioner med mindre diversifierade ekonomier, såsom de yttersta randområdena, där det finns strukturella och exceptionella begränsningar, vilka beskrivs i artikel 349 i EUF-fördraget. Dessa regioner är mycket känsliga för exogena chocker och stram ekonomisk politik har större inverkan där, i form av minskade investeringar och minskad sysselsättning.

Rationellt främjande av offentliga investeringar

24.

Vi menar fortfarande att den kraftiga tillbakagången i de offentliga investeringarna efter krisen i euroområdet delvis beror på EU:s ram för ekonomisk styrning, eftersom skillnaden mellan löpande utgifter och långsiktiga investeringsutgifter inte beaktas tillräckligt i denna. Mellan 2009 och 2018 minskade de offentliga investeringarna i EU med totalt 20 % (uttryckt som andel av BNP). De lokala och regionala myndigheternas investeringar minskade med nästan 25 %, och med 40 % eller mer i några av de medlemsstater som drabbades hårdast av krisen. (5) Det är ytterst viktigt att förhindra att ett liknande scenario upprepas i kölvattnet av covid-19-krisen. Investeringar på lokal och regional nivå skulle kunna bidra väsentligt till att blåsa nytt liv i ekonomin.

25.

ReK understryker att den europeiska finanspolitiska nämnden har konstaterat att medlemsstater med stora offentliga investeringar har tenderat att minska dem avsevärt i samband med förfarandet vid alltför stora underskott (6), och att kommissionen själv har noterat att det finanspolitiska ramverket inte har kunnat förhindra att investeringarna minskat (7).

26.

Redan i sitt yttrande om tolkningsmeddelandet från 2015 i frågan (8) menade kommittén att den flexibilitet vad gäller investeringar som fanns i stabilitets- och tillväxtpakten var alltför restriktiv och begränsad. Det var för övrigt bara två medlemsstater som begärde att få tillämpa den, och även i dessa fall var effekterna minimala.

27.

EU behöver samtidigt en mycket stor mängd finansiering för att kunna ta itu med dagens stora utmaningar: enligt kommissionen handlar det om 650 miljarder euro per år bara för den gröna och den digitala omställningen (9), och om nästan 200 miljarder euro per år för social infrastruktur (10).

28.

Att i det rådande läget med extraordinära investeringsbehov motverka underskottsfinansiering i fråga om offentliga investeringar (såsom den nuvarande budgetramen gör), även från de lokala och regionala myndigheternas sida, kan leda till underinvestering, på bekostnad av kommande generationer och framtida mål, såsom EU:s klimatmål.

29.

Kommittén välkomnar att kommissionen äntligen klart och tydligt erkänner att styrningsramen måste stimulera investeringar, särskilt gröna, digitala och resiliensstärkande offentliga investeringar.

30.

Som så många gånger tidigare framhåller vi att medlemsstaternas och de lokala och regionala myndigheternas offentliga utgifter i samband med medfinansiering inom ramen för struktur- och investeringsfonderna inte bör räknas in bland de nationella eller motsvarande strukturella utgifterna i stabilitets- och tillväxtpakten om de ligger i linje med de respektive gränserna för EU:s medfinansiering, enligt en ”gyllene regel för medfinansiering”. Myndigheters offentliga investeringar i bland annat de hållbara gröna, digitala och sociala omställningarna och bevarandet av den europeiska konkurrenskraften är viktiga för framtida generationer och bör därmed behandlas på lämpligt sätt.

31.

Med tanke på den typ av projekt som stöds av struktur- och investeringsfonderna skulle en sådan gyllene regel för medfinansiering automatiskt vara särskilt fördelaktig för insatserna för att ta itu med dagens stora utmaningar och genomföra europeiska prioriteringar. Det handlar om ekonomisk, social och territoriell sammanhållning, resiliensuppbyggnad, genomförande av socialpolitik, miljöpolitik och digital politik osv. En gynnsam behandling av dessa fonder inom den finanspolitiska ramen skulle därmed stärka den övergripande samstämmigheten i EU:s politik.

32.

Kommittén uppmanar kommissionen att, efter att ha omformulerat sina förslag med hänsyn till de ekonomiska och finanspolitiska skador som följer av covid-19, lägga fram en vitbok om en översyn av den ekonomiska styrningen på grundval av det potentiella inrättandet av en gyllene regel, i linje med de respektive gränserna för EU:s medfinansiering. Kommissionen bör i sin bedömning även överväga andra instrument, såsom en utgiftsregel, som grundat på den trendmässiga ekonomiska tillväxten och skuldbördan sätter en gräns för den årliga ökningen i de totala offentliga utgifterna, och som kan bidra till att upprätthålla allmänhetens förtroende genom att öka öppenheten, minska de administrativa bördorna och skapa balans mellan budgetdisciplin och bevarande av tillräcklig kapacitet i fråga om offentliga investeringar.

33.

Sådana utgifter är per definition investeringar av allmänt europeiskt intresse och har visat sig ha en hävstångseffekt för den hållbara tillväxten och stärkandet av den territoriella sammanhållningen.

34.

ReK efterlyser dessutom en ”gyllene regel för miljö och social sammanhållning”, som innebär att offentliga investeringar i projekt som syftar till att främja omställningen till ett hållbart samhälle i miljömässigt, ekonomiskt och socialt hänseende, enligt definitionen i målen för hållbar utveckling och den gröna given, undantas från räkenskaperna, eftersom dessa investeringar anses vara särskilt viktiga inte bara för återhämtningen efter covid-19-krisen utan även för att säkerställa kommande generationers välstånd och livskvalitet.

35.

En annan lösning skulle kunna vara att undanta den lokala och regionala myndighetssektorn från tillämpningen av stabilitets- och tillväxtpaktens regler. De offentliga investeringarna i denna sektor uppgick år 2019 till 49,2 % av de totala offentliga investeringarna i EU (11), medan bruttoskulden för sektorn i EU endast utgör 6,0 % av unionens BNP (12) och således inte är orsaken till den höga offentliga skuldsättningen. Dessutom ådrar sig de lokala myndigheterna bara skulder för investeringar och inte för makroekonomisk stabilisering med löpande utgifter, och de står under intern budgetkontroll från de regionala eller nationella myndigheternas sida. Kommittén uppmanar med kraft kommissionen att undersöka om de lokala myndigheterna kan undantas från tillämpningen av stabilitets- och tillväxtpaktens regler.

36.

Kommittén anser att det i allmänhet är viktigt att ta hänsyn till principen om att ”inte orsaka skada för sammanhållningen”, som fastställs i kommissionens meddelande om den åttonde sammanhållningsrapporten, för att säkerställa komplementaritet och synergier mellan sammanhållningspolitiken och annan EU-politik, samtidigt som man undviker att hämma konvergensprocessen och att öka de regionala skillnaderna.

37.

Kommissionen uppmanas att senast i slutet av 2022 lägga fram ett lagstiftningsförslag om en omarbetning av ramen för ekonomisk styrning, som bland annat bygger på att dessa gyllene regler införs tillsammans med utgiftsregeln, som kan skapa balans mellan budgetdisciplin och bevarande av tillräcklig kapacitet i fråga om offentliga investeringar.

38.

Kommittén föreslår emellertid att man för att säkerställa att de utgifter som regeringarna anser omfattas av den ena eller den andra gyllene regeln uppfyller kriterierna ska se till att tillämpningen av dem övervakas ordentligt på två nivåer: av oberoende nationella finanspolitiska råd och av den europeiska finanspolitiska nämnden, som ska lägga fram offentliga årsrapporter för rådet och Europaparlamentet.

En europeisk planeringstermin som setts över grundligt

39.

ReK påminner om att det i den ekonomiska styrningen, som omsätts i praktiken genom den europeiska planeringsterminens samordningscykel, finns en brist på effektivitet vad gäller att genomföra reformer.

40.

Kommittén betonar också att omfattningen av reformerna inom ramen för den europeiska planeringsterminen aldrig har definierats i EU:s rättsakter. Det gäller inte minst deras relevans och mervärde på EU-nivå. Avsaknaden av en definition begränsar det möjliga samspelet mellan reformer som genomförs på nationell nivå och EU-politiken (finanspolitisk lagstiftning och finansieringsprogram) och skapar problem i fråga om subsidiaritetsprincipen.

41.

I samma utsträckning som när det gäller de ekonomiska och finanspolitiska målen och i synergi med dessa måste den europeiska planeringsterminen utgöra ramen för genomförandet av de miljökrav och krav avseende social sammanhållning som fastställs i FN:s mål för hållbar utveckling, som EU och dess medlemsstater har åtagit sig att uppnå senast 2030.

42.

Vi är övertygade om att vårt förslag om en uppförandekod för de lokala och regionala myndigheternas deltagande i den europeiska planeringsterminen (13) kan åtgärda dess brist på effektivitet genom ökad hänsyn till de verkliga förhållandena på lokal och regional nivå. Det är fortfarande nödvändigt att införa denna uppförandekod, särskilt med tanke på att de nationella planerna inom ramen för faciliteten för återhämtning och resiliens delvis bygger på den europeiska planeringsterminens landsspecifika rekommendationer.

43.

ReK menar att en sådan dubbel omorientering av planeringsterminen, vad gäller både dess mål och dess funktionssätt, skulle stärka den demokratiska legitimiteten för såväl planeringsterminen som EU:s ekonomiska styrning i stort, som fortfarande är alldeles för svag.

Bryssel den 27 april 2022.

Apostolos TZITZIKOSTAS

Europeiska regionkommitténs ordförande

(1) Europeiska regionkommittén, EU:s årliga regionala och lokala barometer 2020, den 12 oktober 2020, och EU:s årliga regionala och lokala barometer 2021, den 12 oktober 2021.

(2) Europeiska kommissionens ekonomiska höstprognos, ”European Economic Forecast – Autumn 2021”, Institutional Paper 160, november 2021.

(3) Se årsrapporten från den europeiska finanspolitiska nämnden för 2021: https://bit.ly/3HqqvIQ.

(4) Siffror för 2018. Källa: Eurostat, koderna TEC00023 och TEC00022.

(5) Eurostat, kod TEC00022.

(6) Europeiska finanspolitiska nämnden, ”Assessment of EU fiscal rules with a focus on the six and two-pack legislation”, s. 76.

(7) Europeiska kommissionen, ”Översyn av den ekonomiska styrningen”, COM(2020) 55 final av den 5 februari 2020.

(8) ReK:s yttrande ”Att på bästa sätt utnyttja flexibiliteten inom stabilitets- och tillväxtpaktens befintliga regler” (COR-2015-01185) (OJ C 313, 22.9.2015, p. 22), föredragande: Olga Zrihen (BE–PES), antaget den 9 juli 2015.

(9) Europeiska kommissionen, ”EU:s ekonomi efter covid-19: Konsekvenser för den ekonomiska styrningen”, (COM(2021) 662 final av den 19 oktober 2020).

(10) Europeiska kommissionen, ”Commission Staff Working Document: Identifying Europe’s recovery needs”, (SWD(2020) 98 final av den 27 maj 2020).

(11) Källa: Eurostats nationalräkenskaper.

(12) Källa: Eurostats nationalräkenskaper.

(13) ReK:s yttrande ”Förbättra styrningen av den europeiska planeringsterminen: en uppförandekod för de lokala och regionala myndigheternas deltagande” (COR-2016-05386) (OJ C 306, 15.9.2017, p. 24), föredragande: Rob Jonkman (NL–ECR), antaget den 11 maj 2017.