EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 15.12.2022
COM(2022) 718 final
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET
om genomförandet av förordning (EU) nr 691/2011 om europeiska miljöräkenskaper
EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 15.12.2022
COM(2022) 718 final
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET
om genomförandet av förordning (EU) nr 691/2011 om europeiska miljöräkenskaper
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET
om genomförandet av förordning (EU) nr 691/2011 om europeiska miljöräkenskaper
(1)Inledning
Genom förordning (EU) nr 691/2011 om europeiska miljöräkenskaper 1 (förordningen) infördes en gemensam ram för insamling, sammanställning, överföring och utvärdering av europeiska miljöräkenskaper. I artikel 10 i förordningen föreskrivs följande:
Senast den 31 december 2013 och därefter vart tredje år ska kommissionen överlämna en rapport om genomförandet av denna förordning till Europaparlamentet och rådet. Denna rapport ska innehålla en utvärdering av framför allt kvaliteten hos de uppgifter som har överförts, de metoder som använts vid uppgiftsinsamlingen, den administrativa bördan för medlemsstaterna och de deltagande enheterna samt statistikens användbarhet och effektivitet.
Detta är den fjärde rapporten som fullgör denna skyldighet. De föregående rapporterna offentliggjordes 2019 2 , 2016 3 och 2013 4 .
(2)Miljöräkenskaper
5 Den europeiska gröna given befäster kommissionens åtagande att ta itu med klimat- och miljörelaterade utmaningar. Europa vill bli den första klimatneutrala kontinenten genom att ställa om till en modern och resurseffektiv ekonomi. Den europeiska gröna given kommer att förbättra hälsa och välbefinnande för människor runt om i EU både i dag och i framtiden, genom en rad åtgärder för klimat, miljö och hav, energi, transport, jordbruk, finansiering och regional utveckling, industri samt forskning och innovation. Den europeiska gröna given är en viktig del av kommissionens strategi för att genomföra Agenda 2030 och FN:s mål för hållbar utveckling.
Miljöräkenskaper är en kraftfull flerfunktionell ram för informationsutbyte som rör hållbarhetsaspekterna i vårt ekonomiska beteende. I formell ekonomisk statistik, såsom nationalräkenskaper (som utgör underlag till BNP), beaktas inte miljöaspekterna vid produktion, konsumtion, investering eller finansiering. Miljöräkenskaper gör det möjligt att integrera de ekonomiska aspekterna med miljöaspekterna för att få en mer övergripande bild.
Det centrala för miljöräkenskaper är integrering. Detta avser såväl integrering av miljöaspekter och ekonomiska aspekter som integrering i ett enhetligt räkenskapssystem av ett antal centrala tematiska miljöaspekter, såsom i) energi, beskattning och utsläpp till luft, ii) materialutvinning och avfall och iii) utgifter och investeringar inom offentlig och privat sektor. Denna integrering passar bra in i den europeiska gröna givens heltäckande synsätt. Räkenskapsmetoden är användbar eftersom
·den återanvänder tillgängliga data och gör det således möjligt att ta fram nya uppgifter med begränsad administrativ börda för företag och medborgare,
·den gör det möjligt att ta fram högkvalitativa uppgifter genom att kombinera källdata och integrera dem i tillförlitliga uppskattningar.
På EU-nivå förstärker de europeiska miljöräkenskaperna den överstatliga dimensionen av miljöproblemen och tillhandahåller ett systematiskt tillvägagångssätt, samtidigt som alla medlemsstater och en rad olika miljöfrågor omfattas. Detta möjliggör politiska bedömningar och jämförelser mellan medlemsstaterna.
De europeiska miljöräkenskaperna baseras på systemet för integrerade miljöräkenskaper (SEEA), som är en internationell statistisk standard 6 . Denna standard utarbetades och offentliggjordes av FN, Europeiska kommissionen (Eurostat), FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation, Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD), Internationella valutafonden och Världsbanksgruppen.
Genom förordningen införs de europeiska miljöräkenskaperna. Förordningen har betydelse för EES 7 . I förordningen delas räkenskaperna upp i moduler enligt följande:
·Räkenskaper över utsläpp till luft: utsläpp till atmosfären av sex växthusgaser (bl.a. koldioxid och koldioxid från biomassa som använts som bränsle) och sju luftföroreningar (bl.a. ammoniak och små dammpartiklar), uppdelade på 64 utsläppande industrier samt hushållen.
·Miljörelaterade skatter efter ekonomisk aktivitet: miljöskatter för fyra stora grupper (energi, transport, föroreningar och naturresurser), uppdelade på 64 betalande industrier samt hushållen och utländska aktörer.
·Materialflödesräkenskaper för ekonomin: mängden fysiska insatsvaror till ekonomin, materialansamling i ekonomin och utflöden till andra ekonomier eller tillbaka till miljön.
·Räkenskaper för miljöskyddskostnader: ekonomiska enheters utgifter för miljöskydd.
·Räkenskaper över sektorn för miljövänliga varor och tjänster: utflöde, förädlingsvärde och export av varor och tjänster som är särskilt avsedda och har framställts för miljöskydd eller resurshantering. Den sysselsättning som hänger samman med dessa aktiviteter rapporteras också.
·Räkenskaper över fysiska energiflöden: energiflöden från miljön till ekonomin (utvinning av primära energibärare), inom ekonomin (framställning och användning av energiprodukter) och från ekonomin till miljön (utsläpp av energiresidualer).
Medlemsstaterna har varit skyldiga att lämna in uppgifter till kommissionen (Eurostat) i enlighet med bilagorna I–III sedan 2013 och bilagorna IV–VI sedan 2017.
(3)Verksamheter sedan den förra rapporten
Rättslig ram
Kommissionen har antagit delegerad förordning (EU) 2022/125 av den 19 november 2021 om ändring av bilagorna I–V till förordning (EU) nr 691/2011 8 . Genom denna delegerade förordning uppdateras de tekniska specifikationerna för fem av de sex befintliga moduler som förtecknas i föregående avsnitt, i syfte att snabbare få fram information (kortare tidsfrister för överföring) och uppdatera förteckningarna över variabler. Det senare inbegriper i synnerhet att a) begära ytterligare uppdelningar av koldioxidskatter, b) begära ytterligare uppdelningar av uppgifter för miljösektorn och om miljökostnader, c) begära information om hela miljösektorn (i stället för endast marknadsdelen av miljösektorn), d) uppdatera de tekniska förteckningarna över materialflöden och gasutsläpp till luft och e) förenkla informationskraven för industrinäringen inom miljösektorn och för import och export av material.
Genom dessa ändringar förbättras möjligheten att övervaka framstegen i riktning mot en grön, konkurrenskraftig och motståndskraftig cirkulär ekonomi och mot de mål för hållbar utveckling som är relevanta för EU, liksom möjligheten att stödja klimat- och föroreningspolicyer. Ändringarna gör det också lättare för användarna att tolka uppgifterna och gör det möjligt för statistiker att korrekt kunna mäta de totala nationella kostnaderna för miljöskydd. För att minska rapporteringsbördan för medlemsstaterna har den erfordrade detaljnivån för näringsgrensindelningen Nace sänkts för räkenskaper över sektorn för miljövänliga varor och tjänster och för räkenskaper för miljöskyddskostnader.
Den 11 juli 2022 antog kommissionen dessutom förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning (COM(2022) 329) 9 om ändring av förordning (EU) nr 691/2011 vad gäller införandet av nya moduler för miljöräkenskaper. Genom det förslaget införs ytterligare tre moduler:
·Skogsräkenskaper, som omfattar räkenskaper över skogsresurser (trädbevuxen mark och timmer på trädbevuxen mark) och ekonomisk verksamhet inom skogs- och avverkningsindustrin.
·Räkenskaper över miljösubventioner och liknande transfereringar, om ensidiga betalningar från den offentliga sektorn till andra institutionella sektorer och från utländska aktörer (utlandet) i syfte att skydda miljön eller minska användningen och utvinningen av naturresurser.
·Ekosystemräkenskaper, om ekosystemens omfattning, ekosystemens tillstånd (dvs. försämring) och ekosystemtjänster (försörjning med grödor, pollinering, träförsörjning, luftfiltrering, global klimatreglering, lokal klimatreglering och naturbaserad turism).
Dessa tre moduler förväntas ge EU tillgång till mer information för flera åtgärder och mål inom den europeiska gröna given, såsom ambitionen om klimatneutralitet, från jord till bord-strategin, EU:s nya skogsstrategi, EU:s strategi för biologisk mångfald för 2030 och lagen om återställande av natur, nollutsläppsplanen och indikatorer för målen för hållbar utveckling.
De nya modulerna kommer också att stärka de sex ursprungliga modulerna, eftersom nya och gamla räkenskaper kan kombineras för att erhålla nya indikatorer. De nya ekosystemräkenskaperna kan till exempel kombineras med befintliga räkenskaper över utsläpp till luft, för att mäta koldioxidbindning i förhållande till växthusgasutsläpp. Det finns också en koppling mellan ekosystemräkenskaper, skogsräkenskaper och materialflödesräkenskaper för ekonomin när det gäller utvinning av biomassa.
Kommissionen började utarbeta sitt förslag under 2020 med hjälp av expertgrupper (deltagande nationella statistikbyråer). Modulerna om skogsräkenskaper och räkenskaper över miljösubventioner och liknande transfereringar bygger på redan befintliga frivilliga överföringar (sedan 2016 respektive 2015). Den administrativa bördan för de medlemsstater som redan rapporterar om dessa räkenskaper kommer att bli minimal.
Modulen för ekosystemräkenskaper är ny för de flesta medlemsstater. Kommissionen valde den eftersom den har stor politisk betydelse för natur, biologisk mångfald och nollutsläpp, samt potential när det gäller andra politikområden, som den europeiska planeringsterminen. Modulen utgör det första genomförandet i EU av FN:s SEEA-ekosystemräkenskaper, som FN:s statistikkommission antog i mars 2021. Eurostat har sedan 2015 skaffat sig erfarenhet och utvecklat metoder inom ramen för det EU-omfattande projektet Inca (Integrated natural capital accounting, dvs. integrerad redovisning av naturkapital) 10 . De tre nya modulerna kan dra nytta av pilotprojekt och tester i medlemsstaterna som medfinansieras med bidrag från kommissionen (Eurostat) (24 bidrag beviljades mellan 2015 och 2021, och stödåtgärder planeras för kommande år).
Metoder för uppgiftsinsamling och administrativ börda
Miljöräkenskaper kräver i allmänhet inte att nya mikrodata samlas in, eftersom de oftast använder uppgifter som redan finns hos nationella myndigheter, vilka kompletteras med ytterligare uppskattningar vid behov. Utöver uppgifterna i nationalräkenskaperna sammanställer miljöräkenskaperna uppgifter från en rad olika källor, t.ex. underliggande statistik om energi, transport, jordbruk, offentliga utgifter och skatter samt vissa icke-statistiska källor. Ibland måste dock hushålls- eller företagsundersökningar anpassas eller utökas för att de ska ge ett uppgiftsunderlag till enskilda poster i miljöräkenskaperna.
För att uppfylla uppgiftskraven i förordningen kan medlemsstaterna anpassa befintliga uppgifter så att de överensstämmer med de koncept som används i systemet för integrerade miljöräkenskaper – den centrala ramen (SEEA CF) och SEEA:s ekosystemräkenskaper (SEEA EA). Detta kan kräva särskilt arbete från medlemsstaternas sida. Eftersom miljöräkenskaper återanvänder befintliga uppgifter är den extra bördan för företagen och hushållen mycket liten, förutsatt att uppgiftskällor finns och upprätthålls. Länder kan också välja att inrätta särskilda processer för att samla in uppgifter till miljöräkenskaperna och därmed förbättra uppgifternas kvalitet. Ett sådant förfarande, som inbegriper räkenskaperna över sektorn för miljövänliga varor och tjänster (bilaga V till förordningen), föranledde vissa länder att införa undersökningar för att komplettera övriga uppgiftskällor. Dessa undersökningar genomförs årligen eller med några få års mellanrum och den extra bördan för företagen är ofta mycket liten.
Arbetet för att utarbeta räkenskaperna görs till stor del av de nationella myndigheterna (vanligtvis de nationella statistikbyråerna) och består av att behandla befintliga uppgifter och förbättra möjligheterna till analys av uppgifterna. Det genomsnittliga antalet anställda som behövs för att sammanställa räkenskaperna vid varje nationell myndighet uppskattas till mellan fyra och sex heltidsekvivalenter för förordningens sex bilagor 11 . De tre nya bilagor som föreslås kommer att kräva ungefär två eller tre ytterligare heltidsekvivalenter vid varje nationell myndighet 12 . Det exakta antalet beror på den enskilda medlemsstatens omständigheter, förekomsten/omfattningen av uppgiftskällor osv. Räkenskaperna tillför ett betydande värde till basuppgifterna och förbättrar möjligheten att analysera den ömsesidiga växelverkan mellan områdena i bilagorna, t.ex. utsläpp till luft och energianvändning. Flera nationella myndigheter använder pilotstudier (som kommissionen medfinansierar) för att utarbeta metoder för behandling och analys av uppgifter.
Användbarhet och effektivitet
De moduler som anges i förordningen testades och genomgick pilotstudier innan kommissionen föreslog en rättslig ram, för att på så sätt säkerställa att de är genomförbara (se nedan). Testerna görs i samarbete med medlemsstaterna för att göra det möjligt att dra nytta av deras sakkunskap och säkerställa en samsyn om modulernas genomförbarhet. Pilotstudier av andra potentiella nya moduler pågår för närvarande.
Hur effektiva miljöräkenskaperna är beror på två faktorer: för det första på hur befintlig information kan omorganiseras till en gemensam ram, och för det andra på hur och i vilken utsträckning räkenskaperna används.
Beträffande den första punkten är räkenskaperna över utsläpp till luft (bilaga I till förordningen) ett exempel på hur befintlig information har omorganiserats. För dessa räkenskaper används information som redan samlats in för de inventeringar av utsläpp till luft som krävs enligt FN:s ramkonvention om klimatförändringar och Uneces konvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar. Ytterligare information läggs sedan till uppgifterna så att de överensstämmer med klassificeringarna och begreppen i nationalräkenskaperna. När detta är gjort kan tillämpningar av räkenskaperna över utsläpp till luft utvecklas. Dessa kan exempelvis kombineras med input-output-tabeller för att erhålla miljöavtrycket. Detta avtryck mäter det globala trycket på miljön runt om i världen genom EU:s konsumtion och investeringar. Ett annat exempel på effektivitet är en lågkostnadsmodell som bygger på (årliga) räkenskaper över utsläpp till luft, som används för att ta fram mycket snabbare kvartalsvisa uppskattningar. Eurostat har tagit fram dessa uppskattningar sedan november 2021. Uppgifterna offentliggörs 4,5 månader efter referenskvartalet och förbättrar betydligt aktualiteten i de uppgifter som krävs enligt förordningen, vars tidsfrist är 21 månader.
Räkenskaperna över utsläpp till luft kan även användas tillsammans med miljöräkenskaper för andra områden, såsom energi eller miljöskatter. Denna information kan användas för orsakssamband för att beskriva och analysera samspelet mellan samhälle och miljö, som i DPSIR-modellen som Europeiska miljöbyrån har antagit.
Beträffande den andra punkten stöder miljöräkenskaperna unionens åttonde allmänna miljöhandlingsprogram till 2030 13 . Miljöräkenskaperna ligger till grund för ekonomiska analyser och konsekvensbedömningar, och används för att övervaka framstegen med de politiska målen. I synnerhet används indikatorer som bygger på miljöräkenskaper i de nuvarande övervakningsramarna för det åttonde miljöhandlingsprogrammet och den cirkulära ekonomin. I framtiden kan de komma att bidra till övervakningen av biologisk mångfald och nollutsläpp. Miljöräkenskaper används också för att övervaka EU:s framsteg mot att uppnå de relevanta målen för hållbar utveckling 14 och i resultattavlan för resiliens.
Kvaliteten på de uppgifter som överförts sedan förra rapporten
Enligt förordningen ska medlemsstaterna och EES-länderna rapportera uppgifter till Eurostat 15 . Ett antal kandidatländer och potentiella kandidatländer rapporterar också vissa uppgifter på frivillig basis. Denna genomföranderapport fokuserar på den första gruppen av länder (EU-/EES-länder). Eurostat validerar de mottagna uppgifterna och offentliggör dem på sin webbplats 16 , tillsammans med tekniska förklaringar (metadata) och bakgrundsinformation 17 .
Den stora majoriteten av medlemsstaterna har överfört fullständiga dataset inom de tidsfrister som anges i förordningen. Ett fåtal medlemsstater missade tidsfristerna, oftast med bara några dagar, med undantag för en medlemsstat som hade en längre försening. Dessa förseningar hade dock ingen påtaglig inverkan på behandlingen eller spridningen av uppgifterna.
Det bör noteras att de tidsfrister för rapportering som fastställs i förordningen avgör tidpunkten för medlemsstaternas framtagning av uppgifter för miljöräkenskaper. Detta är en indikator på uppgifternas kvalitet, eftersom färskare statistiska uppgifter alltid är bättre. Det sker dock en kompromiss med andra aspekter av uppgiftskvaliteten, såsom exakthet eller samstämmighet mellan olika områden av miljöräkenskaperna, t.ex. uppgifter om växthusgasutsläpp, energianvändning och energiskatter.
På det hela taget förbättrades uppgifternas kvalitet under perioden 2019–2022 för samtliga av bilagorna I–VI. De statistiska uppgifterna för bilagorna I–III som medlemsstaterna lämnat in i enlighet med förordningen är av hög kvalitet. Uppgifterna för bilagorna IV–VI är inte lika mogna, eftersom rapportering blev obligatoriskt först 2017. Bilagorna IV och V är också mer komplexa än övriga bilagor och kräver andra kategorier av källdata. Kommissionen (Eurostat) räknar med att kvaliteten på uppgifterna för bilagorna IV–VI kommer att förbättras under de närmaste åren. Det behövs fortfarande förbättringar på flera områden, till exempel när det gäller tillgången till uppgifter för framställning av bilaga V (räkenskaper över sektorn för miljövänliga varor och tjänster). Kommissionen (Eurostat) fortsätter att samarbeta med medlemsstaterna för att lösa tekniska problem. Ett antal åtgärder för att förbättra kvaliteten planeras eller håller redan på att genomföras (se nästa avsnitt).
(4)Förbättringsåtgärder
Kommissionen (Eurostat) och medlemsstaterna har enats om en europeisk strategi för miljöräkenskaper för perioden 2019–2023 18 . Det är ett program om fortsatt arbete som godkänts av kommissionen (Eurostat) och medlemsstaterna, och som antagits av kommittén för det europeiska statistiksystemet. Denna strategi samordnar de europeiska ansträngningarna och banar väg för eventuella nya moduler. Målen för perioden 2019–2023 är följande:
·Att fortsätta förbättra kvaliteten på de befintliga europeiska miljöräkenskaperna, inbegripet långa tidsserier och aktuella uppgifter.
·Att förbättra kommunikationen om de europeiska miljöräkenskapernas relevans och innehåll, bland annat genom att beskriva miljömodulerna som ett komplett system.
·Att tillgodose användarnas behov genom att erbjuda ytterligare utvidgningar, tillämpningar och indikatorer, inbegripet miljöavtryck, som utgår från de befintliga europeiska miljöräkenskaperna.
·Att bedöma behovet av att anpassa de europeiska miljöräkenskaperna till nya prioriteringar och områden.
·Att med finansiella medel, utbildning, handböcker och sammanställningsverktyg stödja de i medlemsstaterna som utarbetar räkenskaperna.
·Att bidra till den vidare utvecklingen av internationella standarder för FN:s system för integrerade miljöräkenskaper och internationella initiativ, t.ex. att övervaka målen för hållbar utveckling.
En översyn genomfördes halvvägs genom strategin som planerat 19 . Strategin åtföljs av en handlingsplan med en konkret förteckning över åtgärder och tidsfrister för samtliga målsättningar som anges ovan 20 .
Den europeiska strategin för miljöräkenskaper hindrar inte enskilda medlemsstater från att även införa andra arbetsområden utifrån nationella omständigheter, politiska behov och tillgängliga resurser.
Förslag till nya moduler
Enligt artikel 10 i förordningen ska genomföranderapporten vid behov och med beaktande av resultaten av pilotstudierna åtföljas av förslag till nya moduler inom ett antal angivna områden 21 .
Precis som nämndes tidigare har tre nya moduler nu utvecklats till den grad att kommissionen har föreslagit att de ska införas i förordningen, genom en ändring som för närvarande ingår i det ordinarie lagstiftningsförfarandet (COM(2022) 329). Det handlar om följande moduler: skogsräkenskaper, räkenskaper över miljösubventioner och liknande transfereringar samt ekosystemräkenskaper.
(5)Slutsatser
Kommissionen och medlemsstaterna har fortsatt att förbättra de europeiska miljöräkenskaperna enligt förordning (EU) nr 691/2011, särskilt genom att
·föreslå att tre nya tematiska moduler läggs till i förordningen,
·stärka uppgifternas kvalitet och effektivitet,
·förbättra kommunikationen,
·utveckla ytterligare indikatorer för att tillgodose användarnas behov, och
·bedöma behovet av att anpassa de europeiska miljöräkenskaperna till nya prioriteringar och områden.
Förordningen omfattar Norge och Island. Liechtenstein har ett fullständigt undantag. Förordningen ingår sedan december 2019 i det bilaterala avtalet mellan Schweiz och Europeiska unionen om statistiska uppgifter.