Bryssel den 15.11.2022

COM(2022) 638 final

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

om resultatet av stöd till el från förnybara energikällor som beviljas genom anbudsförfaranden i unionen


1. Inledning

Omställningen till en klimatneutral ekonomi kommer att kräva en påskyndad utbyggnad av förnybar energiproduktion på distributionsnivå samt för allmännyttiga projekt. Denna bör i allt högre grad vara marknadsbaserad på grund av trenden med minskade kostnader för förnybar teknik. Hittills har dock de flesta projekt 1 fått någon form av offentligt stöd. Stödsystem kan utformas på olika sätt, och delas in i två huvudkategorier – investeringsstöd (t.ex. investeringsbidrag, rabatter på lån eller skattelättnader) och operativt stöd (såsom certifieringssystem, prissättning eller premier). Över hela EU tillämpas operativt stöd i stor utsträckning. Stödet fördelas oftast på marknadsbasis när det gäller allmännyttiga projekt genom konkurrensutsatta anbudsförfaranden (i denna rapport kallade anbudsförfaranden eller auktioner).

Den roll som de anbudsbaserade stödsystemen för förnybar energi spelar samt deras principer erkänns i artikel 4 i direktiv (EU) 2018/2001 (direktivet om förnybar energi). Dessutom prioriterar reglerna om statligt stöd 2 också konkurrensutsatta förfaranden, som exempelvis anbudsförfaranden, som anses vara den lämpliga mekanismen för att tilldela stöd till producenter av förnybar energi.

För att förstå effekterna av stödsystem med anbudsförfarande ur ett bredare perspektiv ger artikel 4.8 i direktivet om förnybar energi kommissionen i uppdrag att rapportera till Europaparlamentet och rådet om resultaten av dessa stödsystem när det gäller att uppnå sju resultatdimensioner, nämligen i) kostnadsminskningar, ii) tekniska förbättringar, iii) en hög andel genomförda projekt, iv) deltagande på icke-diskriminerande villkor från små aktörers och lokala myndigheters sida, v) en begränsning av miljöpåverkan, vi) säkerställande av lokal acceptans, vii) säkerställande av försörjningstrygghet och nätintegrering.

I detta sammanhang analyseras i rapporten hur anbudsförfaranden, som en av formerna av offentligt stöd, främjar utbyggnaden av förnybar energi som en del av den bredare omställningen av energisystemet. Rapporten fokuserar därför på jämförelsen mellan anbudsförfaranden och stödsystem som inte är baserade på anbudsförfaranden, snarare än på jämförelsen mellan olika alternativ för utformning av anbudsförfaranden. Dessutom ger rapporten insikter om hur anbudsförfarandena kan utvecklas i framtiden för att hantera den nuvarande energipolitiska situationen, läget på energimarknaderna och de senaste utmaningarna för marknadsintegrationen av förnybara energikällor.

Slutsatserna i rapporten bör ses mot bakgrund av genomförandet av den europeiska gröna given och RePowerEU-planen, som bygger på en påskyndad storskalig utbyggnad av förnybar energi som en viktig drivkraft för utfasningen av fossila bränslen i ekonomin och elsektorn.

2. Metod

Den metodologiska grunden för rapporten är uppbyggd kring de sju delar som avses i artikel 4.8 i direktivet om förnybar energi, mot vilka kommissionen ska mäta resultaten av stödsystemen med anbudsförfarande. Dessa sju ”resultatdimensioner” omsätts först i specifika indikatorer som mäter de konkreta effekterna av att tillämpa anbudsförfaranden 3 .

Nästa metodologiska steg är att jämföra anbudsförfarandets resultat med ett kontrafaktiskt scenario, för att uppskatta skillnaden mellan scenarier med och utan anbudsförfarande på plats. I rapporten används följande metoder för att uppskatta effekterna:

Den första typen av kontrafaktisk jämförelse – jämförelse inom landet – används för de länder där det finns tillgängliga uppgifter om indikatorn före och efter införandet av anbudsförfarandet. Detta är den mest användbara metoden för att identifiera kortsiktiga effekter, särskilt när man jämför perioden före införandet av anbudssystemet och den första period under vilken anbudssystemet användes. Denna jämförelse kan potentiellt utesluta andra externa faktorer som kan påverka den analyserade indikatorn.

Vid den andra typen av kontrafaktisk jämförelse – jämförelse mellan länder – jämförs situationen i ett land med ett liknande land, som används som riktmärke. I detta fall jämförs skillnaden mellan situationerna före-och-efter för det analyserade landet med ett riktmärke i ett annat land, som inte införde några stödsystem med anbudsförfaranden under samma period. Skillnaden mellan de två resultaten ger en uppskattning av effekten av anbudssystemen.

Analysen i denna rapport bygger på fyra huvudsakliga informationskällor: i) Auktionsdatabasen Aures II 4 som innehåller information om auktioner (datum, omgångar, teknik, regler, tilldelad kapacitet, priser osv.), ii) offentligt tillgängliga uppgifter på auktionsförrättarnas webbplatser (mestadels nationella tillsynsmyndigheter), iii) offentligt tillgängliga rapporter och publikationer och iv) inlämnade uppgifter från de auktionsförrättare som svarade på kommissionens begäran om uppgifter. Uppgifternas tillgänglighet förklarar varför vissa medlemsstater inkluderas medan andra inte inkluderas i jämförelserna och beräkningarna i rapporten.

I rapporten görs en kvantitativ analys för att mäta effekten på resultatdimensioner där så var möjligt. Detta är fallet för resultatdimensionerna i) till iv). En kvalitativ analys utfördes med hjälp av fallstudier för dimensionerna v) till vii) för att presentera relevant praxis i medlemsstaterna om jämförelser inte kan tas fram (på grund av snedvridande faktorer eller brist på uppgifter).

Kommissionen anordnade en workshop den 22 april 2022 där berörda parter fick möjlighet att kommentera resultaten av ett utkast till studie som låg till grund för utarbetandet av denna rapport 5 . I workshoppen deltog företrädare för auktionsförrättare och tillsynsmyndigheter från medlemsstaterna samt oberoende experter på förnybar el och auktioner.

3. Bedömning av dimensionerna

3.1 Kostnadsminskning

Resultatdimensionen ”kostnadsminskningar” i enlighet med artikel 4.8 a i direktivet om förnybar energi tolkas i denna rapport som en minskning av stödkostnadsbeloppen för anläggningar för förnybar energi ur ett offentligt budgetperspektiv, vilket minskar bördan för konsumenter och skattebetalare. Indikatorn för att mäta minskningen av stödkostnaderna är det elpris per enhet som betalas till producenter av förnybar energi för en MWh, definierat som det pris som betalas från anbudsförfarandets budget till producenten för varje elenhet.

Innan anbudsförfarandena infördes i stor utsträckning var det vanligaste stödsystemet inmatningspriset, som erbjöd garanterade priser för producenter av förnybar energi, och som vanligtvis fastställdes av regeringen eller tillsynsmyndigheten. Det var ändamålsenligt som ett verktyg för att öka utbyggnaden av förnybar energi, men inte nödvändigtvis effektivt ur budgetsynpunkt. Subventionsnivåerna baserades på kostnadsuppskattningar, och informationsasymmetrin mellan projektutvecklare och de som var ansvariga för att fastställa priser och kvantiteter var i vissa fall betydande. Finansieringen av inmatningspriserna genom avgifter på all (eller på en viss delmängd av) efterfrågan på el ledde till en ekonomisk börda för många elkonsumenter. Till följd av detta diskuterades och ifrågasattes metoden med inmatningspriser för storskaliga projekt.

Regeringarna gick över till konkurrensutsatta anbudsförfaranden för att fastställa den nödvändiga stödnivån, för att visa projektens verkliga kostnader och därmed minimera subventionen per energienhet. Med denna metod kan flera säljare lämna anbud i anbudsförfarandet, förutsatt att de uppfyller alla anbudsspecifikationer. Konkurrensnivån är avgörande vid bedömningen av inverkan på kostnadsminskningen. När antalet deltagare är lågt är konkurrenstrycket för svagt för att ge anbudsgivarna incitament att optimera varje segment i projektets värdekedja, och de resulterande anbudspriserna visar då inte projektens faktiska kostnad.

Solceller

Följande figur visar den procentuella förändring av priserna som uppnåddes till följd av införandet av auktioner. För de blåmarkerade länderna beräknas prisförändringen som skillnaden mellan det stödpris som betalades från budgeten till producenterna (euro/MWh) under det sista året för det administrativt fastställda priset och det stödpris som betalades under det första året då anbudsförfarandet användes. För de grönmarkerade länderna 6 görs en landsövergripande jämförelse mellan den relativa prisminskningen under samma period jämfört med ett riktmärke – det administrativt fastställda priset i Österrike för perioden 2012–2019. Österrike används som riktmärke eftersom det är det enda EU-land som har tillämpat ett administrativt fastställt pris under en tillräckligt lång period, vilket gör det tillförlitligt för en robust jämförelse. 

Uppgiftskälla: Auktionsdatabas för Aures II

Figur 1: Jämförelse för hela EU av förändrade stödkostnader för solcellsenergi.  

Den genomsnittliga prisförändringen, dvs. förändringen i de totala stödkostnaderna, beräknas till –4,73 %. En allmän slutsats är att införandet av anbudsförfaranden i de flesta länder ledde till lägre elpriser per enhet, vilket medförde lägre stödkostnader och mindre börda för konsumenterna eller den statliga budgeten för solcellsteknik. Undantagen är Italien (auktioner för småskalig solcellsenergi), Grekland, Malta, Polen och Slovenien. För dessa länder kan prisökningen förklaras av externa faktorer. I Slovenien sänktes myndigheternas fastställda priser mycket snabbt och nådde en nivå som var för låg för producenterna inom systemet för inmatningspriser före anbudsförfarandet. I Polen fanns ett system med gröna certifikat, där ett betydande överutbud ägde rum 2015 (strax innan auktionerna infördes), vilket kraftigt sänkte priserna det året. Ökningen av stödkostnaderna för teknik för småskalig solcellsenergi i Italien förklaras av att denna teknik historiskt sett har främjats bättre genom administrativa stödsystem på grund av att projektutvecklarna varit mindre välinformerade, särskilt före 2019. I Grekland var konkurrensnivån inte särskilt hög (endast en liten överteckning) i det första anbudsförfarandet, vilket kan ha lett till resultat liknande dem för inmatningspriser. Liknande externa faktorer identifierades inte för huvudgruppen av länder där priserna har sjunkit.

Landbaserad vindkraft

En identisk analys gjordes även för anbudsförfaranden för landbaserad vindkraft. Resultaten visar för alla länder som beaktas i analysen, utom Irland, att införandet av systemet med anbudsförfaranden ledde till en minskning av de stödpriser som betalades för denna teknik, vilket ledde till en genomsnittlig minskning av stödkostnaderna på –14,02 %. I Irland undertecknades den första auktionsrundan, vilket kan vara huvudorsaken till prisökningen.

Uppgiftskälla: Auktionsdatabas för Aures II

Figur 2: Jämförelse för hela EU av förändrade stödkostnader för landbaserad vindkraft under perioden 2010–2020. 

Havsbaserad vindkraft

Med undantag för Danmark och Nederländerna är anbudsförfarandena för stöd till vindkraftsanläggningar till havs nyare och har endast genomförts i ett begränsat antal länder. I vissa fall är tidsperioden mellan anbudsförfarandet och det gamla stödsystemet betydande (nio år i Frankrike och fem år i Tyskland), vilket inte möjliggör någon stabil jämförelse. De ändrade stödkostnaderna i Frankrike och Tyskland är dock märkbara, med en minskning från 115,5 euro/MWh och 140,3 euro/MWh som betalades ut genom en administrativ fastställd stödnivå, till 60 euro/MWh respektive 46,6 euro/MWh i det första anbudsförfarandet. I andra länder finns exempel på extremt minskade stödkostnader, med anbud på nollnivå eller negativa anbud. Litauens nya modell med anbudsförfarande för vindkraft till havs samt det senaste nederländska anbudsförfarandet för två anläggningar i Hollandse Kust West möjliggör negativa anbud. Vinnaren av Danmarks senaste anbudsförfarande för vindkraft till havs betalar regeringen 375 miljoner euro för att utveckla en vindkraftspark på 1 GW. Alla dessa fall förknippades dock med problem såsom begränsningar avseende geografiska platser eller nätanslutningar, liksom brist på allmänhetens stöd för anslutnings- och infrastrukturkostnader i vissa fall, vilket gav projektutvecklarna incitament att sänka sina anbud.

Anbudsförfarandets inverkan på kostnadsminskningen

Även om syftet med rapporten inte är att analysera de olika alternativen för utformning av anbudsförfaranden, utan snarare att generellt undersöka det stödet för förnybar energi på grundval av anbudsförfaranden, är det värt att nämna effekterna av valet av en viss typ av anbudsförfarande på indikatorn för kostnadsminskning i händelse av hög volatilitet i marknadspriserna.

I EU används tre huvudsakliga typer av stödsystem med anbudsförfaranden: enkelriktad glidande premie, dubbelriktad glidande premie (differenskontrakt) och fast premie 7 .

Om elmarknadspriset plötsligt och oväntat skulle sjunka, ger systemet med fasta premier bäst resultat när det gäller att minska kostnaderna. Inom ramen för ett sådant system står producenterna för all risk som förknippas med låga priser, vilket innebär att varken konsumenterna eller budgeten åsamkas någon alltför stor börda. I system med glidande premie kan stödkostnaderna öka drastiskt eftersom prisfallet måste täckas. Denna risk kan dock minskas om auktionsförrättaren sätter ett tak för det totala utbetalda stödet.

Om priserna blir oväntat höga ger ett differenskontrakt bäst resultat, eftersom dess återbetalningsskyldighet innebär att ett projekt som har fått offentligt stöd inte gynnas av överskottsintäkterna. Det genererar också intäkter för staten. Betydelsen av differenskontrakt som ett instrument för att fånga upp de inframarginella vinsterna under perioder med höga priser återspeglas redan i REPowerEU-meddelandet 8 . I det enkelriktade systemet utgör inte stödet någon överdriven belastning på budgeten, men överskjutande intäkter stannar i projektet. För den fasta premien uppstår inga extra stödkostnader, även om översubventionering kan förekomma, vilket inte är en optimal resursfördelning. Denna effekt kan dock mildras genom att ett pristak införs i ett system med fasta premier, över vilket inget stöd betalas ut.

Slutsatser för dimension 1: Kostnadsminskning

·Anbudsförfaranden ger den ram som krävs för att använda el från förnybara energikällor till lägsta möjliga kostnad, eftersom uppgifter visar att kostnadsminskningen i de flesta fall har varit ett resultat av införandet av ett system baserat på anbudsförfarande för alla undersökta typer av teknik.

·För både solcellsenergi och landbaserad vindkraft finns belägg för att om konkurrensen i auktionen är hög (dvs. om den når en överteckningsnivå på mer än 1,5) tenderar minskningen av stödkostnaderna att vara större än för de auktioner där konkurrensen är mindre intensiv. Med andra ord leder anbudsförfaranden till kostnadsminskningar om konkurrensnivån är tillräckligt hög.

3.2 Teknisk förbättring

Resultatdimensionen ”tekniska förbättringar” i enlighet med artikel 4.8 b i direktivet om förnybar energi tolkas i denna rapport som en minskning av kostnaderna för produktion av förnybar energi, till följd av utvecklingen av teknik för förnybar energi.

Indikatorn för att mäta den uppnådda tekniska förbättringen är de totala utjämnade kostnaderna för att producera energi (den utjämnade elkostnaden) 9 . Denna indikator är lämplig eftersom den omfattar den direkta kostnadsminskning i form av kapitalutgifter (Capex) och driftskostnader (Opex) som är ett resultat av den förbättrade tekniken för förnybar energi. Den utjämnade elkostnaden minskade dock avsevärt mellan 2010 och 2020, särskilt när det gäller solcellsteknik, till följd av den globala tekniska utvecklingen vilken inte nödvändigtvis är kopplad till införandet av anbudsförfaranden utan snarare beror på andra faktorer såsom spridningseffekter, innovation, ökad efterfrågan på förnybar energi på grund av offentliga stödåtgärder, förbättrade finansieringsvillkor såsom vägd genomsnittlig kapitalkostnad osv 10 . För att ta hänsyn till dessa externa faktorer jämförs utvecklingen av den utjämnade elkostnaden i de analyserade länderna med ett riktmärke i form av resultaten i ett referensland som inte har något stödsystem baserat på anbudsförfarande samt med teknikens prestanda på global nivå.

Landbaserad vindkraft

I följande tabell sammanfattas den genomsnittliga årliga förändringen av den utjämnade elkostnaden. I kolumnen ”I landet” visar värdet jämförelsen mellan värdet för den utjämnade elkostnaden före och efter det att det första anbudsförfarandet har organiserats, med beaktande av 3–5 år långa perioder.

Utöver skillnaden mellan de utjämnade elkostnaderna inom länderna, och för att ta hänsyn till andra kostnadsbestämmande faktorer som är oberoende av det tillämpade stödsystemet, presenteras jämförelser med två riktmärken: Sverige och det globala genomsnittet. Sverige tillämpade inga anbudssystem, men lyckades ändå uppnå stora kapacitetsökningar för landbaserad vindkraft genom ett konkurrensutsatt system med gröna certifikat. De globala genomsnittsvärdena omfattar alla anläggningar oavsett regelverk, lokalisering eller investerarnas erfarenhet, och inbegriper de analyserade länderna. Även om det globala genomsnittet uppenbarligen inte är ett kontrafaktiskt scenario eftersom det innehåller både länder med auktionsförrättare och länder utan auktionsförrättare, kan det fungera som ett lämpligt riktmärke – om anbudsförfaranden främjar teknisk utveckling skulle auktionsförrättarnas resultat vara bättre än det genomsnittliga resultatet.

Länder

Första auktionsåret

Skillnaden i genomsnittlig förändringstakt för den utjämnade elkostnaden

(före och under auktionerna)

Jämförelse  

I landet

I Sverige

Globalt

Gentemot Sverige

Gentemot globalt genomsnitt

Italien

2012

–5,5 %

–3,7 %

2,0 %

–1,8 %

–7,5 %

Spanien

2016

–2,7 %

–5,7 %

–5,5 %

2,9 %

2,7 %

Tyskland

2017

–7,4 %

–7,0 %

–7,5 %

–0,5 %

0,1 %

Danmark

2018

3,9 %

0,0 %

–5,6 %

3,9 %

9,5 %

Frankrike

2018

–12,1 %

0,0 %

–5,6 %

–12,1 %

–6,5 %

Genomsnitt

–

–4,8 %

–3,3 %

–4,4 %

–1,5 %

–0,4 %

Uppgiftskälla: Irena (2021)

Figur 3: Jämförelse av genomsnittlig förändring av den utjämnade elkostnaden för landbaserad vindkraft

Uppgifterna visar att den genomsnittliga minskningen av den utjämnade elkostnaden i de analyserade länderna med auktionsförrättare (–4,8 %) är större än riktmärkena för Sverige och globalt (–3,3 %, –4,4 %), och därför överträffade anbudssystemen riktmärkena något (i genomsnitt). Trots detta minskar värdena för den utjämnade elkostnaden i Sverige och även globalt i samma snabba takt, vilket innebär att den tekniska utvecklingen förbättras även oberoende av ett stödsystem baserat på anbudsförfarande.

Dessutom är effekterna på landsnivå olika. Auktionssystemen i Italien och Frankrike var bättre än både det svenska systemet med gröna certifikat och det globala genomsnittet, medan systemen i Spanien och Danmark var sämre, och det tyska systemet nådde liknande resultat som riktmärkena. Utan att det påverkar andra faktorer är den mest sannolika förklaringen att auktionssystem kan bidra till betydande kostnadsminskningar om kostnaderna ligger på en högre nivå vid tidpunkten för införandet av anbudsförfarandet, samtidigt som de är mindre effektiva när det gäller mer mogen och effektiv teknik.

Solceller

I följande tabell sammanfattas i kolumnen ”I landet” den genomsnittliga förändringen av den utjämnade elkostnaden för solceller före och efter det att auktionerna infördes för ett fåtal länder. Analysen är dock mindre robust än för vindkraft på land eftersom uppgifter saknas för vissa år 11 .

Resultaten på landsnivå är mycket olika för de tre länderna, vilket resulterar i en genomsnittlig skillnad på nära noll. Tabellen visar att skillnaden mellan de observerade kostnadsminskningarna före och under auktionssystemen till stor del beror på tidpunkten för införandet: ju tidigare auktionerna infördes, desto större sannolikhet att anbudsförfarandet bidrog till minskningar av den utjämnade elkostnaden. Detta kan dock vara förknippat med allmänna kostnadsutvecklingsmönster, närmare bestämt så minskade kostnaden för tekniken snabbare under perioden 2012–2015 än före eller efter denna period i alla fyra länderna.

De analyserade ländernas kostnadsutvecklingsmönster jämförs med två riktmärken – det globala genomsnittet och ett exempel på landsnivå där värden för utjämnade elkostnader finns tillgängliga och inget anbudsförfarande för solcellsenergi genomfördes. Ett sådant exempel finns inte i EU, och därför valdes ett tredjeland med en jämförbar teknisk utveckling inom förnybar energi. På grund av tillgången till uppgifter är Sydkorea det land som är mest relevant att använda som exempel och riktmärke.

Länder

Första auktionsåret

Skillnaden i genomsnittlig förändringstakt för den utjämnade elkostnaden

(utan och med auktioner)

Jämförelse
(skillnad-mellan-skillnader)

I landet

I Sydkorea

Globalt

Gentemot Sydkorea

Gentemot globalt genomsnitt

Frankrike

2012

–16,8 %

8,1 %

–3,8 %

–24,9 %

–13,0 %

Tyskland

2015

5,1 %

5,8 %

2,8 %

–0,7 %

2,2 %

Italien

2019

8,5 %

1,9 %

4,9 %

6,7 %

3,6 %

Genomsnitt

–

–1,1 %

5,3 %

1,3 %

–6,3 %

–2,4 %

Uppgiftskälla: Irena (2021)

Figur 4: Jämförelse av genomsnittlig förändring av den utjämnade elkostnaden för solceller

Analysen visar att effekterna inte ändras kvalitativt, utan endast kvantitativt. Kostnadsutvecklingen i Sydkorea var mycket annorlunda jämfört med Italien och Frankrike (och liknande Tyskland), vilket gjorde resultaten på landsnivå ännu mer skiftande. Det genomsnittliga värdet tyder på att det systemet baserat på anbudsförfarande överträffade det sydkoreanska riktmärket (6 % snabbare kostnadsminskning). Den globala kostnadsutvecklingen liknade däremot det europeiska resultatet, men uppvisar mindre (närmare noll) skillnader mellan perioden med och perioden utan auktioner. Av detta kan man dra slutsatsen att globala kostnadstendenser delvis kan förklara de observerade skillnaderna, men inte helt och hållet. I genomsnitt var anbudsförfarandenas resultat något bättre (snabbare kostnadsminskning) än det globala genomsnittet, men denna slutsats kommer från den kraftiga kostnadsminskningen i Frankrike. Det är värt att notera att den globala genomsnittliga utvecklingen omfattar i) även de analyserade länderna och ii) många andra länder, där solcellsutvecklingen inleddes senare, varför större kostnadsminskningar kan uppnås. På grund av spridningseffekten och andra externa faktorer kan dessutom de kostnadsminskningar som uppnås i länder med auktionsförrättare sänka kostnaderna även i länder utan auktionsförrättare.

Slutsatser för dimension 2: Teknisk förbättring

·Den utjämnade elkostnadens utveckling som ett riktmärke för teknisk förbättring visar att stödsystem baserade på anbudsförfarande kan påverka kostnadsutvecklingen, men andra allmänna och landsspecifika faktorer kan ha större inflytande. Teknikens mognad, finansieringsvillkoren, den övergripande globala kapacitetsutbyggnaden (och det därmed förknippade lärandet och effekterna på den utjämnade elkostnaden) samt landets position på inlärningskurvan (kapacitetsökningar, investerares erfarenhet) spelar en avgörande roll i detta avseende och kan betraktas som starkare drivkrafter för teknisk förbättring.

·Den utjämnade elkostnaden för landbaserad vindteknik minskade snabbare (i genomsnitt) efter det att anbudsförfarandena hade inletts. Denna slutsats gäller dock främst de länder där kostnaderna var höga och stagnerande innan anbudsförfarandet inleddes. Andra typer av marknadsbaserade system kan också effektivt sänka kostnaderna (t.ex. det svenska systemet med gröna certifikat).

·För närvarande är anbudsförfarandena i EU främst inriktade på tre typer av teknik: solcellsenergi, landbaserad vindkraft och havsbaserad vindkraft. För annan teknik är anbudsförfaranden relativt sällsynta och bidrar endast i begränsad utsträckning till teknisk förbättring av tekniken i fråga.

3.3 Hög andel genomförda projekt

Resultatdimensionen ”hög andel genomförda projekt” i enlighet med artikel 4.8 c i direktivet om förnybar energi tolkas i denna rapport som den totala volym förnybar energikapacitet som tillförts efter införandet av anbudsförfaranden, jämfört med de kapacitetsvolymer som tillförts tidigare 12 .

Det är viktigt att betona att de europeiska länderna använder många andra typer av stödsystem, såsom investeringsbidrag och projekt med nettomätning för hushåll, vilket innebär att kapacitetsuppbyggnad också är möjlig utan operativt stöd. Dessutom kan det finnas externa faktorer som påverkar takten i utbyggnaden, såsom politiska förändringar. I följande tabell jämförs den årliga genomsnittliga volymen av ny kapacitet för förnybar energi som tillkom i de utvalda länderna under perioderna före och efter anbudsförfarandet. Det första året motsvarar det datum då vinnande projekt i anbudsförfarandet förväntas starta driften. Detta motsvarar tidsfristen för genomförande i anbudsförfarandets första omgång, och delar upp datauppsättningen i perioden före och efter anbudsförfarandet. Tabellen innehåller endast stödsystem som är kopplade till operativt stöd till projekt som gäller annat än hushåll.

Land och teknik

Det första året då kapaciteten enligt anbudsförfarandet färdigställdes

Genomsnittlig årlig kapacitetsökning före anbudsförfarandet (MW)

Genomsnittlig årlig kapacitetsökning efter anbudsförfarandet (MW)

Tidigare system för operativt stöd utan anbudsförfarande

Förändring i % (jämfört med de sista tre åren utan anbudsförfarande)

Danmark, solceller

2018

99,7

131,3

Inmatningspremier

32 %

Danmark, landbaserad vindkraft

2020

196,7

136,0

Inmatningspremier

–31 %

Finland, landbaserad vindkraft

2020

239,3

302,0

Inmatningspris

26 %

Frankrike, solceller

2014

1411,0

921,0

Inmatningspris

–35 %

Tyskland, solceller

2017

1323,0

3276,0

Inmatningspris

148 %

Tyskland, landbaserad vindkraft

2018

4549,0

1517,0

Inmatningspris

–67 %

Grekland, solceller

2017

8,3

160,8

Inmatningspris

1829 %

Grekland, landbaserad vindkraft

2019

242,7

622,0

Inmatningspris

156 %

Italien, landbaserad vindkraft

2015

594,7

105,2

Grönt certifikat

–82 %

Litauen, landbaserad vindkraft

2015

25,6

37,2

Inmatningspris

45 %

Luxemburg, solceller

2020

12,7

35,0

Inmatningspris

176 %

Nederländerna, solceller

2015

286,0

1534,3

Inmatningspris

436 %

Nederländerna, landbaserad vindkraft

2016

320,7

223,4

Inmatningspris

–30 %

Polen, solceller

2019

151,3

1687,0

Grönt certifikat

1015 %

Slovenien, solceller

2018

9,7

6,7

Inmatningspris

–31 %

Spanien, solceller

2020

1420,0

2812,0

Inga 13

98 %

Spanien, landbaserad vindkraft

2019

179,0

1859,5

Inga

939 %

Källa: egen beräkning baserad på Irena (2021)

Figur 5: Jämförelse av årsgenomsnittet för ny kapacitet före och efter anbudsperioden

I tabellen presenteras 17 fall av vilka 11 visar en positiv förändring av den årliga nya kapaciteten. I många fall är denna tillväxt betydande, vilket kan bero på två situationer.

För det första finns det länder där den relevanta tekniken inte fanns eller inte var väletablerad före perioden med anbudsförfarande. I dessa fall kan det hävdas att det stödsystemet baserat på anbudsförfarande var den första verkliga möjligheten för producenterna att få stöd och inleda en omfattande utbyggnad. Denna förklaring gäller främst solcellsenergi, eftersom tekniken blev mognade sent i Europa, vilket innebär att genomförandet av anbudsförfarandet sammanföll med teknisk mognad. Två mycket bra exempel är Nederländerna och Polen, båda när det gäller solcellssektorn, där kapacitetsökningarna var små före anbudssystemet och anbudssystemet påskyndade teknikutvecklingen. I Tyskland och Luxemburg kan man konstatera en liknande stor ökning av solcellskapaciteten, även om utgångsvärdet före anbudsförfarandet är högre.

För det andra finns det länder där kapacitetsökningarna på grund av bestämmelser i landet var mycket små under de år som föregick införandet av anbudsförfaranden. I dessa länder är det tydligt att så länge stöd ges är det möjligt att observera stora kapacitetsökningar.

I de fall då den nya kapaciteten minskar jämfört med perioden före anbudsförfarandet finns det flera förklaringar. För det första förväntas ett naturligt mindre kapacitetstillskott från teknik som kan anses vara mogen om ett land redan har hög driftskapacitet. I sådana fall kan nättillgänglighetsproblem också ge auktionsförrättare incitament att minska de volymer som erbjuds till auktionerna. Dessutom kan utbyggnadsproblem uppstå om lämpliga platser saknas, vilket främst är fallet för landbaserad vindkraftsteknik med en stor kapacitet som redan är installerad i landet, vilket avsevärt kan begränsa kapacitetsökningarna. Slutligen är en viktig faktor att utbyggnaden före systemet med anbudsförfarande gick snabbare om inmatningspriserna gav ett mycket generöst stöd till nya projekt. I dessa fall kan lägre ersättningar baserade på anbudsförfarande ha gett producenterna mindre incitament att bygga upp ny kapacitet för förnybar energi.

Under 2021 observerades en drastisk utvidgning av ny förnybar kapacitet som bygger på energiköpsavtal 14 . Detta beror delvis på att marknaden för energiköpsavtal har mognat och att elmarknadspriserna har stigit, vilket skapar en ökad efterfrågan på energiköpsavtal från köpande företag. Dessutom finns det ett samspel mellan tillgången till offentliga stödsystem och marknaden för energiköpsavtal. Till exempel har inställda anbudsförfaranden som omfattar flera typer av teknik i Litauen 2020 och Danmark 2021 på grund av lågt deltagande lett till att ett antal energiköpsprojekt för utbyggnad av ytterligare förnybar kapacitet har uppkommit, vilket tyder på att energiköpsavtalen kan vara ett mer attraktivt och marknadsbaserat alternativ till offentliga stödsystem. De konkreta effekterna av upphävandet av stödsystemen på en ökad marknad för energiköpsavtal kan inte bekräftas genom en kvantitativ analys eftersom energiköpsavtalen bara har börjat utvecklas i ett litet antal EU-länder under de senaste åren, och mycket begränsade uppgifter om dem finns tillgängliga.

Slutsatser för dimension 3: Hög andel genomförda projekt

·Anbudsförfaranden bidrar avsevärt till kapacitetsökningen för vindkrafts- och solcellsprojekt, utan att det påverkar andra externa faktorer. I många av de europeiska systemen är kapacitetsökningen större under perioden efter auktionerna än innan anbudsförfarandena infördes.

·En långsammare utbyggnad skedde främst i länder där den relevanta tekniken redan tillämpades i stor utsträckning vid tidpunkten för införandet av anbudsförfaranden, men minskningstakten är relativt liten även i dessa fall.

·I vissa europeiska länder, såsom Polen och Nederländerna, ledde införandet av auktioner direkt till att en viss förnybar teknik (i detta fall solceller) började tas i bruk i stor skala.

·Det sker en markant ökning av kapacitet som avtalats genom energiköpsavtal – denna mycket positiva utveckling utgör en alternativ eller kompletterande väg till anbudsförfaranden och kan leda till undertecknade auktioner.

3.4 Deltagande på icke-diskriminerande villkor från små aktörers och lokala myndigheters sida

Resultatdimensionen ”deltagande på icke-diskriminerande villkor från små aktörers och lokala myndigheters sida” i enlighet med artikel 4.8 d i direktivet om förnybar energi tolkas i denna rapport som små aktörers förmåga att delta i småskaliga projekt på lika villkor och att bli vinnare i anbudsförfaranden. Indikatorn för att mäta denna dimension är den genomsnittliga storleken på nya projekt som vunnit i anbudsförfaranden, vilket visar hur utformningen av dessa förfaranden kunde ge sådana incitament att de inledande hinder som påverkar små aktörer (t.ex. avsaknad av stordriftsfördelar, sämre lånevillkor, högre projektkostnader per producerad energienhet, lägre specialiseringsnivå) åtgärdades. Eftersom det inte finns några tillgängliga exempel på lokala myndigheter som deltar i anbudsförfaranden som anbudsgivare, behandlas aspekter på anbudsförfarandet som rör lokala berörda parters deltagande i vidare bemärkelse i avsnitt 3.6.

Deltagandenivån för små aktörer och projekt bestäms av de begränsningar avseende projektstorlek som ingår i utformningen av anbudsförfarandet. För att få en överblick kan följande fyra typer av anbudsförfaranden med avseende på begränsningarna för projektstorlek urskiljas:

·Små: detta avser de anbudsförfaranden som riktar sig till småskaliga projekt med en kapacitet på upp till 1 MW för solcellsenergi och 3 MW för landbaserad vindkraft.

·Balanserade: detta avser anbudsförfaranden som möjliggör deltagande för småskaliga projekt, åtminstone i viss utsträckning (mindre än 1 MW för solcellsenergi och 3 MW för vindkraft på land) och medelstora projekt (upp till 50 MW) på lika villkor, dvs. där konkurrens möjliggörs mellan dem, men utesluter mycket stora projekt för att undvika prisfördelar till följd av stordrift.

·Storlekskategoriserade: detta omfattar parallella anbudsförfaranden som anordnas inom ett år, där minst ett anbudsförfarande gäller småskaliga projekt, och minst ett anbudsförfarande riktar in sig på storskaliga projekt, utan att de två projekttyperna konkurrerar med varandra.

·Stora: detta avser anbudsförfaranden där småskaliga projekt uteslöts eller där anbudsförfarandet inte hade någon högsta kapacitetsgräns.

Solceller

Resultaten av analysen för perioden 2010–2020 visar att Kroatien, Estland, Frankrike och Polen är de länder där anbudsförfarandena under några år endast riktade in sig direkt på småskaliga projekt. I Kroatien anordnades ett och i Estland två anbudsförfaranden endast för små projekt som pilotverksamhet. Båda länderna planerar dock att snart införa anbudsförfaranden för storskaliga projekt. I Polen inleddes användningen av anbudsförfarande för småskaliga projekt 2016 och 2017, men under senare år anordnades även anbudsförfaranden för stora projekt parallellt. Tidiga anbudsförfaranden i Frankrike var också inriktade på småskaliga projekt: under åren 2014 och 2016 anordnades endast sådana auktioner. Den genomsnittliga storleken på projekten i dessa anbudsförfaranden var mycket liten, från 0,24 MW till 0,65 MW.

I många länder tillämpades en särskild behandling av småskaliga projekt inom ramen för storlekskategoriserade förfaranden – det var fallet i Danmark, Frankrike, Grekland, Italien, Luxemburg, Polen och Ungern. Dessutom använde Nederländerna en dynamisk auktion av typen ”ascending clock” med olika takpriser för solcellsprojekt med olika storlek. För solceller kan denna lösning där parallella anbudsförfaranden anordnas inom ett år, varav ett är inriktat på småskaliga projekt, betraktas som vanlig men inte allmängiltig i Europa. Med storlekskategorisering tenderar den genomsnittliga projektstorleken att vara småskalig, med variation mellan 0,38 MW (Italien) och 5,45 MW (Danmark).

Landbaserad vindkraft

Alternativet med anbudsförfaranden som gynnar småskaliga projekt är mindre vanligt för landbaserad vindkraft än för solceller – de organiserades endast i Estland och Polen, år 2020 respektive fram till 2018. Den genomsnittliga storleken i båda länderna är mindre än 1 MW under dessa tidsperioder.

När det gäller de andra tre typerna av utformning är resultaten mycket heterogena i hela Europa, vilket gör att genomsnittet för tilldelade storlekar varierar stort. De minsta projektstorlekarna konstaterades i Estland, med mindre än 0,5 MW, men låga värden förknippades även med Italien, Slovenien och Nederländerna under den relevanta perioden. Dessa resultat visar att småskaliga landbaserade vindinstallationer är en genomförbar lösning för den europeiska energimixen.

De EU-omfattande resultaten för de vinnande projektens genomsnittliga storlek inom ramen för de fyra metoderna för utformning av anbudsförfaranden presenteras i tabellen nedan och gör det möjligt att dra följande slutsatser, med beaktande av alternativens mycket varierade utformning av anbudsförfarande för solcellsenergi respektive landbaserad vindkraft. För det första finns det befintliga anbudsförfaranden som syftar till förmånsbehandling av småskalig vindkraft. För det andra leder den ”storlekskategoriserade” lösningen i genomsnitt till lägre genomsnittlig projektstorlek jämfört med den ”balanserade” lösningen. För det tredje, om det inte finns någon högsta kapacitetsgräns och inga storlekskategorier tillämpas, tenderar mycket stora projekt att dominera auktionsresultaten.

Genomsnittlig storlek (MW)

Solceller

Genomsnittlig storlek (MW)

Landbaserad vindkraft

LITEN

0,47

0,59

BALANSERAD

2,61

12,78

STORLEKSKATEGORISERAD

1,88

10,55

STOR

40,85

43,83

Källa: Egen beräkning baserad på Irena (2021)

Figur 7. Genomsnittlig storlek på vinnande projekt i EU inom ramen för de fyra utformningsalternativen för solceller och landbaserad vindkraft

Det är dock viktigt att notera att storleksbegränsningen i anbudsförfarandena medför en betydande minskning av priseffektiviteten, vilket också hänger samman med stordriftsfördelar, tillgång till bättre lokalisering, finansiering och andra faktorer. Stödkostnaden i kategorin ”liten” tenderar att vara högre än i kategorin ”stor”, vilket framgår i följande tabell:

Land och teknik

År för den undersökta auktionen

Genomsnittligt vinnande pris i kategorin ”liten” (EUR_2019/MWh)

Genomsnittligt vinnande pris i kategorin ”stor” (EUR_2019/MWh)

Prisskillnad mellan de två kategorierna

Frankrike, solceller

2020

62,0

52,4

7,6

Grekland, solceller

2018

79,4

64,6

14,8

Ungern, solceller

2020

62,8

48,4

14,4

Italien, solceller

2020

91,9

68,2

23,7

Polen, solceller

2020

57,3

49,9

7,4

Italien, landbaserad vindkraft

2020

134,8

68,3

66,5

Litauen, landbaserad vindkraft

2013

111,0

76,4

34,6

Polen, landbaserad vindkraft

2018

83,7

46,6

37,1

Källa: Auktionsdatabas för Aures II

Figur 8: Jämförelse av auktioner för småskaliga och storskaliga projekt på grundval av vinnande genomsnittspriser

Resultaten visar att separata anbudsförfaranden för småskaliga projekt har en betydande prispremie, i de flesta fall högre än 10 euro/MWh, med undantag för solcellsenergi i Polen och Frankrike. Denna prisbonus är betydligt högre för landbaserad vindkraft (30–40 euro/MWh) än för solcellsenergi (omkring 11 euro/MWh i genomsnitt). Därför är anbudsförfaranden med specifikationer som gynnar småskaliga projekt förknippade med en ytterligare ekonomisk börda i form av kostnader för stöd som betalas ut till de vinnande projekten.

Slutsatser för dimension 4: Deltagande på icke-diskriminerande villkor från små aktörers sida

·Mer än hälften av de europeiska länderna anordnar, eller anordnade, anbudsförfaranden för småskaliga solcellsprojekt. Införandet av storlekskategorier för solcellsprojekt kan därför betraktas som en ofta (men inte allmängiltigt) tillämpad lösning.

·För de anbudsförfaranden där varken en gräns för maximal kapacitet har fastställts eller någon uppdelning i olika korgar på grundval av storlek förekommer, är den allmänna tendensen att storskaliga projekt dominerar anbudsförfarandena, vilket ger mindre projekt sämre möjligheter till framgång, främst på grund av stordriftsfördelar.

·Jämfört med fastställda gränser för största storlek verkar storlekskategorierna vara ett effektivare sätt att öka små projekts och därmed små aktörers deltagande.

·När storlekskategorisering tillämpas sjunker priseffektiviteten avsevärt. Eftersom de deltagande projekten är uppdelade efter storlek kan också konkurrensintensiteten minskas.

3.5 Miljöpåverkan

Resultatdimensionen ”begränsning av miljöpåverkan” enligt artikel 4.8 e i direktivet om förnybar energi är utmanande eftersom den teoretiska kopplingen mellan genomförandet av auktionsbaserad stödfördelning och begränsning av miljöpåverkan inte är självklar. Den viktigaste avgörande faktorn för miljöpåverkan är inte om tilldelningen av stöd baseras på administrativa processer, marknadsprocesser eller processer baserade på anbudsförfaranden, utan vilken inverkan kapaciteten för förnybar energi har, t.ex. genom att ersätta konventionella kraftverk och därmed minska utsläppen av växthusgaser som påverkas av många andra faktorer, såsom specifik miljölagstiftning och anläggningens placering. Projekt för förnybar energi kan också ha en rad effekter på andra miljömål, i fråga om t.ex. förorening av mark, vatten och luft samt buller eller livsmiljöer. Denna dimension analyseras därför genom fallstudier som visar vissa specifika inslag i utformningen som är kopplade till den bredare miljöpåverkan från de vinnande projekten för förnybar energi. Sådana inslag i utformningen som inte är kopplade till ”huvudmålen” för en stödåtgärd kan utgöra upp till 30 % av viktningen av alla urvalskriterier i ett anbudsförfarande, i enlighet med reglerna för statligt stöd 15 , och därmed utgöra en viktig potentiell hävstång för att bidra till särskilda politiska mål (t.ex. cirkulär ekonomi med kriterier för återvinningsbarhet eller andra hållbarhetskriterier). Dessa kriterier måste dock utformas noggrant för att inte leda till protektionistiska effekter som inte är förenliga med EU:s politik eller WTO:s regler.

Fallstudie – Italien

Italien införde ett system med anbudsförfarande mellan 2019 och 2021, omfattande sju separata auktionsrundor. Olika korgar skapades utifrån storleken på planerade projekt (tröskelvärde 1 MW) och teknik.

För små vattenkraftverk (mindre än 1 MW) innebar kriterierna i anbudsförfarandet att ett vattenkraftverk som uppfyller ett antal miljövillkor för vattenförvaltning kunde rangordnas högt i anbudsförfarandet oberoende av det erbjudna priset. I alla anbudsomgångar (utom den sista) blev auktionerna övertecknade, vilket innebar att ett av målen med anbudsförfarandet uppnåddes, eftersom de vinnande projekten gynnade vattenkvaliteten. Å andra sidan skapade utformningen av anbudsförfarandet ett negativt incitament i form av icke-konkurrensutsatt budgivning, eftersom de projekt som uppfyllde de nödvändiga villkoren med säkerhet skulle vinna, vilket innebar att nästan alla sådana projekt angav auktionens pristak i sina bud.

För solcellsanläggningar (mindre än 1 MW) omfattade anbudsförfarandet en separat kategori för projekt där solpaneler för tak installeras för att ersätta asbest eller skiffer. Dessutom fick dessa projekt en premie på 10 euro/MWh jämfört med andra typer av små solcellsprojekt. Resultaten av den tilldelade kapaciteten i anbudsomgångarna visar ett konstant ökande intresse för de småskaliga solcellsprojekten (8 MW i den första omgången, vilket ökade till 110 MW i den sjunde omgången). I denna särskilda kategori för solcellsenergi var dock de volymer som staten erbjöd i anbudsomgången mycket stora, vilket ledde till att alla auktionsrundor var undertecknade, vilket i sin tur ledde till priser som låg mycket nära takpriset. Ett anpassat beteende hos anbudsgivarna kan dessutom identifieras, genom att anbudsgivarna i den första omgången erbjöd ett 0,4 % lägre pris jämfört med taket, en siffra som i den femte omgången minskade till 0,01 %, vilket gjorde anbudsförfarandet mindre kostnadseffektivt.

I detta fall uppnådde därför anbudsförfaranden som var inriktade på projekt med specifik miljöpåverkan som inte gällde minskning av växthusgaser sina mål, men konkurrensen och prissättningen främjades inte.

Fallstudie – Nederländerna

Nederländerna har tillämpat anbudsförfaranden baserade enbart på pris, men har dock inkluderat krav på förhandskvalificering, inklusive en fullständig miljökonsekvensbedömning för anbudsförfaranden som är platsspecifika. Detta säkerställer att ett projekts miljökonsekvenser beaktas innan beslutet om den vinnande anbudsgivaren fattas, och att allmänhetens deltagande i beslutsfattandet i förväg äger rum.

Det finns inga belägg som tyder på att det finns risk för att ett miljökriterium som tillämpades före anbudsförfarandet påverkar priset. När det gäller Nederländerna, där miljökonsekvensbedömningen måste göras i förväg, är vinnarens pris lägre än i andra (jämförbara) länder där så inte är fallet. Detta bekräftar att en betydande minskning av kostnaderna fortfarande kan uppnås, även vid anbudsförfaranden där projektens miljöpåverkan beaktas.

Dessutom visar erfarenheterna i Nederländerna att kraven på förhandskvalificering på miljöområdet förhindrar risken för förseningar i idrifttagandet av projekt, vilket har en positiv inverkan på genomförandegraden. I länder där den administrativa processen är lång kan dock kravet på förhandsgodkännande på miljöområdet göra anbudsförfarandet alltför komplicerat och skapa en risk för underteckning.

Fallstudie – Spanien

År 2020 godkände Spanien en uppsättning regler om anbudsförfaranden för förnybar energi. Detta inbegriper en skyldighet för anbudsgivare i ett anbudsförfarande att lämna in en strategisk plan som innehåller uppskattningar av projektets inverkan på den industriella värdekedjan och offentliggörs på webbplatsen för ministeriet för ekologisk omställning och demografiska utmaningar. Den strategiska planen ska omfatta strategin för cirkulär ekonomi när det gäller behandling av utrustning i slutet av dess livslängd och en analys av koldioxidavtrycket under anläggningarnas livscykel, inklusive tillverkning och transport av den huvudsakliga utrustning som används. Syftet med detta krav är att införa kriterier som i förhandskvalificeringen innebär att endast projekt vars leveranskedjor överensstämmer med en fördefinierad utsläppsnorm kan delta. Anbudsgivarna uppmanas därför att visa sin förmåga att utveckla projektet i harmoni med de externa miljöeffekterna och att uppnå största möjliga resurseffektivitet och driftskompetens längs hela värdekedjan, vilket i slutändan ger positiva effekter i samband med anläggningens utveckling och uppförande.

Slutsatser för dimension 5: Miljöpåverkan

·Införandet av ytterligare miljöaspekter i utformningen av anbudsförfarandet är inte vanligt i europeiska auktioner.

·Exempel i Italien och Nederländerna visar positiva fall där anbudsförfaranden innehåller ett tydligt krav på förhandskvalificering eller andra inslag i utformningen som säkerställer att miljökonsekvenserna beaktas innan det slutliga beslutet fattas om vinnande projekt. Utvecklingen av särskilda utvärderingskriterier och utvärderingsvikter som centrala tilldelningskriterier tenderar att öka effektiviteten i genomförandet. Om anbudsförfarandet utformats på ett olämpligt sätt kan dock de kompletterande kriterierna leda till resultat som är mindre kostnadseffektiva.

·Sådana miljövänliga krav på förhandskvalificering och andra faktorer i utformningen kan leda till ytterligare, icke-miljörelaterade effekter i anbudsförfarandet, såsom minskad kostnadseffektivitet (Italien) eller potentiellt ökad andel genomförda projekt (Nederländerna).

3.6 Lokal acceptans

Resultatdimensionen ”säkerställande av lokal acceptans” enligt artikel 4.8 f i direktivet om förnybar energi ska förstås som allmänhetens stöd för främjandet av förnybar energi på lokal samhällsnivå. Exempel på protester mot vindkraftparker gäller upplevda bullerföroreningar, eventuell skada på vilda djur och växter i området som orsakas av turbinerna och påverkan på landskapet. Specifika fysiska faktorer, såsom lukt från biogasanläggningar, är ett vanligt skäl till klagomål från boende nära biogasanläggningar. När det gäller solenergi kan de negativa effekterna på landskapet vara ett bekymmer. Det finns exempel på alternativ för utformning av anbudsförfaranden som kan hjälpa till att hantera utmaningarna avseende lokal acceptans. Man kan till exempel främja att den nytta som projekt för förnybar energi innebär delas med lokalsamhällena. Dessa kan betraktas mot bakgrund av den bästa praxis för acceptans och deltagande i samhället som beskrivs i kommissionens vägledning om påskyndande av tillståndsförfaranden 16 .

Lokaliseringsrelaterade kriterier för förhandskvalificering tillämpas nu för vindkraftverk i Polen, om kommunerna visar sin vilja att stå värd för vindkraftsinfrastrukturen. Detta inslag i utformningen innebär att lokala myndigheter i förväg fattar beslut om framtida investeringar i landbaserad vindkraft i samråd med befolkningen. I Spanien är anbudsgivare skyldiga att lämna in en strategisk plan, såsom beskrivs för de föregående dimensionerna, med uppskattningar av inverkan på den lokala sysselsättningen och möjligheterna till lokal företagsutveckling.

Tysklands, Irlands och Frankrikes myndigheter som ansvarar för anbudsförfaranden har valt att utforma regler som ökar den lokala acceptansen genom att bevilja förmånsbehandling för energigemenskaper.

I Tysklands fall främjade de gynnsamma villkoren i den tidigare lagen om förnybar energi projekt med gemenskapsbaserat ägande, och mer än 90 % av den totala auktionsvolymen på 2 890 MW tilldelades i de tre första omgångarna fram till november 2017 till projekt som drevs av energigemenskaper. Efter två år hade dock endast 167 MW av de vinnande vindkraftverksprojekten fått bygglov. En stor del av kapaciteten tilldelades dessutom endast tre professionella projektutvecklare som drev flera projekt och samarbetade med fysiska personer i så många som 60 projekt med en total volym på 1 GW, vilket formellt innebar att medborgarna fortfarande utgjorde en majoritet i fråga om rösträtten. Efter avskaffandet av de låga anbudskraven minskade andelen gemenskapsprojekt i anbudsförfarandena betydligt från 71–88 % av anbudsvolymen 2017 till mindre än 16 % i slutet av 2018.

En förmånsbehandling för energigemenskaper finns också i Irland, där anbudsförfarandena har en separat kategori för att underlätta för energigemenskaper att delta. En sådan separat korg definieras tillsammans med införandet av storlekströsklar, i syfte att undvika diskriminering av vissa aktörer. Av de 82 projekt för förnybar energi som efter det att regeringen godkänt resultaten av det första anbudsförfarandet utsågs till vinnare genomförs sju av energigemenskaper (fem solenergiprojekt och två projekt för landbaserad vindkraft). Detta gav upphov till nya professionella projektutvecklare på lokal nivå, vilka aktivt har arbetat med att skapa dessa projekt.

År 2016 infördes en särskild ”bonus” för medborgardeltagande i Frankrike, i syfte att öka allmänhetens acceptans. För att vara berättigade till bonusen visade anbudsgivarna på lokalt deltagande genom två olika ägarskapsmodeller: i) storleken av det kapital som medborgarna står för, eller ii) medborgarnas deltagande i den övergripande finansieringen av projektet. Bonusen består av ytterligare en utbetalning på 0,1 eller 0,3 cent/kWh utöver de stödkostnader som fastställts i anbudet, under hela kontraktsperioden på 20 år. I genomsnitt 36 % av alla vinnande projekt har ansökt om bonusen sedan 2016 inom alla anbudsomgångar. Erfarenheten visar att bonusen lyckades stimulera projektutvecklare i riktning mot aktieägarstrukturer med bredare delaktighet. Fysiska personers deltagande i finansieringen av professionella projektutvecklares projekt för förnybar energi i Frankrike byggde på särskilda plattformar för gräsrotsfinansiering. Mellan 2014 och 2017 ökade beloppen från medborgare som mobiliserats för projekt för förnybar energi genom sådana plattformar från 120 000 euro till 20,5 miljoner euro. Trots detta uppstod även vissa utmaningar. Denna bonus användes främst av projektutvecklare för att öka chanserna att vinna i mycket konkurrensutsatta anbudsomgångar. Bonusens kriterier för stödberättigande, enligt vilka medborgarna måste ha sin primära hemvist i projektområdet eller i ett angränsande område, skapar utmaningar i regioner med lägre befolkningstäthet. Gemenskapsaktörer representeras vanligtvis endast indirekt i aggregerad form i styrningen och projektutvecklarna är endast bundna av kriterierna för stödberättigande för att erhålla bonusen för medborgardeltagande under tre år från och med dagen för idrifttagandet.

Slutsats för dimension 6: Lokal acceptans

·Anbudsförfaranden kan utgöra den nödvändiga ramen för att säkerställa lokal acceptans, särskilt när förmånsbehandling beviljas vissa anbudsgivare som delar fördelarna med att använda förnybara energikällor med lokala gemenskaper och denna behandling inte leder till diskriminerande fördelar för lokal förankring. Projekt som i praktiken involverar lokala aktörer kan ge ett betydande mervärde när det gäller lokal acceptans och tillgång till ytterligare privat kapital, vilket leder till större deltagande (och investeringar) från medborgarnas sida. Lokalt engagemang kan underlätta markförvärv och därmed den svåra förutvecklingsfasen (tillståndsgivning).

·På ett EU-övergripande plan visar erfarenheter att energigemenskapsprojekt deltar i auktioner om viss förmånsbehandling ges. Erfarenheterna av de särskilda reglerna är dock inte alltid positiva. Exempel i Tyskland visar att införandet av förmånliga regler som inte är väl utformade kan leda till att traditionella utvecklare endast på ett konstlat sätt benämner sina initiativ gemenskapsprojekt.

·Även om utformningen av låga anbudskrav (mindre strikt förhandskvalificering) för småskaliga projekt i anbudsförfarandets övergripande korg sannolikt får snedvridande effekter, är erfarenheten med en separat anbudskorg som är särskilt ägnad åt att underlätta deltagande av en viss kategori ganska positiv.

·Ett incitament för att öka allmänhetens acceptans för förnybara energikällor i vidare bemärkelse är den deltagandebonus som ges till projektet för medborgarnas deltagande i finansieringen och projektstyrningen.

3.7 Försörjningstrygghet och nätintegrering

Den sista resultatdimensionen ”säkerställande av försörjningstrygghet och nätintegrering” enligt artikel 4.8 g i direktivet om förnybar energi tolkas som anbudens inverkan på bevarandet av energisystemets stabilitet så att produktion och efterfrågan balanseras genom att hänsyn tas till produktionsvariationer från förnybara energikällor som ska integreras i nätet.

Även denna dimension har begränsade kopplingar till effekterna av anbudsförfaranden, och är snarare kopplad till externa faktorer. Några fallstudier visar dock exempel på hur försörjningstryggheten och nätintegrering återspeglas i utformning av anbudsförfarandet som ska underlätta inte bara utbyggnaden av ny förnybar kapacitet, utan även en effektiv integrering av den i systemet. Utöver fallstudierna är det inom EU ovanligt att flexibel energi stimuleras genom anbudsförfaranden för förnybar energi där produktionen kompletteras med lagringsteknik.

Fallstudie – Portugal

Ett anbudsförfarande för solcellsenergi i Portugal 2019 utformades med särskilda egenskaper som syftade till att lokalisera tillgångarna där de kan minska överbelastningarna i systemet. Under de tolv på varandra följande anbudsomgångarna konkurrerade potentiella producenter om rätten till nätanslutningskapacitet på olika fasta platser i Portugal. I själva verket stödde detta anbudsförfarande solcellsanläggningar genom tilldelning av anslutningskapacitet, som var begränsad, snarare än genom ersättning för produktion av förnybar el.

Anbudsförfarandet övertecknades kraftigt för nästan alla partier, med rekordlåga anbud som låg betydligt under marknadspriserna, vilket i praktiken ledde till återbetalningsskyldigheter för producenterna. För den upphandlade nätanslutningskapaciteten på 1400 MW gjordes anbud på totalt 10,19 GW och en kapacitet på 1150 MW tilldelades. Skillnaden mellan den upphandlade och den tilldelade kapaciteten beror på att inga anbud lämnades för en del av auktionen, och för en annan del lämnades endast ett anbud. Detta visar att anbudsgivarna trots en stor överteckning i genomsnitt inte var villiga att lämna anbud på platser som inte är attraktiva på grund av den låga potentialen för förnybar energi. Ett sådant scenario visar på en betydande nackdel med platsspecifika auktioner, där ett olämpligt val av plats kan leda till underteckning, och i ett extremt men realistiskt fall noll inlämnade anbud.

Å andra sidan möjliggör den portugisiska modellen en optimal fördelning av produktionen i förhållande till den befintliga nätkapaciteten. I ett system med brist på tillgängliga anslutningspunkter antyder systemet med zonspecifika anbudsförfaranden att ett sådant inslag i utformningen skulle kunna vara ett nytt sätt att uppmuntra till en minimering av kostnaderna och integrera stora mängder intermittenta förnybara energikällor genom att optimera en begränsad överföringsinfrastruktur. I detta exempel är målet inte att anläggningar för förnybar energi ska få stöd utöver marknadspriset, utan snarare att producenterna ska konkurrera om tilldelning av en begränsad nätanslutningskapacitet.

Fallstudie – Tyskland

Tyskland införde ett särskilt anbudsförfarande för anslutning av förnybara energikällor. Kraftverkens placering beaktas i systemet för att utse vinnarna i anbudsförfarandet. I anbudsförfarandet fastställs särskilda områden för utbyggnad av överföringsnät som är kraftigt överbelastade och där ytterligare uppgradering av nätet är nödvändig. I dessa områden fastställs en maximal mängd förnybar el från vindkraftsprojekt, vilket gör det möjligt för de nya havsbaserade eller landbaserade vindkraftsprojekt som vinner i anbudsförfaranden att anpassa sig till Tysklands utvecklingsplaner för överföringsnät. Dessutom belastas anbud för projekt i något av dessa överbelastade områden genom att en virtuell premie läggs på deras anbudspriser, vilket gör dem mindre konkurrenskraftiga i anbudsförfarandet.

Genom den andra typen av anbudsförfarande införs en särskild korg för projekt som kombinerar produktion och lagring av förnybar energi. I Tyskland hölls en första anbudsomgång av detta slag 2021, som tilldelade 258 MW kapacitet till 18 projekt för solcellsanläggningar med energilagring. Anbudsförfarandet övertecknades, med 43 anbud för en total volym på 509 MW. Ersättningen i systemet var en fast inmatningspremie som skulle läggas till som ett stöd utöver marknadspriset. Anbuden var betydligt lägre än anbudstaket (75 euro/MWh) där de vinnande anbuden i genomsnitt låg på mellan 43 och 45 euro/MWh. När det gäller anbudsförfarande med fast inmatningspremie, som t.ex. i Danmark 2019 resulterade i ett genomsnittspris på 2 euro/MWh, visar dock värdena i det tyska exemplet den betydligt högre stödkostnaden för hybridprojekt som kombinerar produktion och lagring.

Slutsatser för dimension 7: Försörjningstrygghet och nätintegrering

·Införandet av nätintegration och försörjningstrygghet som ytterligare inslag i anbudsförfarandet är ovanligt i EU.

·Unionens anbudsförfaranden har inte lett till någon förteckning över projekt som kombinerar produktion och lagring av förnybar energi.

·Anbudsförfaranden för förnybar energi är traditionellt organiserade i hela unionen för att ge prisstöd till elproduktion från anläggningar för förnybar energi, men det finns tecken på att denna ansats kan förändras. De zonspecifika stödsystemen i Tyskland och Portugal antyder att producenterna kan komma att börja konkurrera om möjligheten att ansluta sig till och optimera den begränsade infrastrukturen för överförings- och distributionsnät. Liknande tendenser observeras inom offshore-sektorn.

·Nätutbyggnad tar tid och olika inslag i anbudsförfarandets utformning som rör lokalisering kan bidra till att anslutningen av förnybara energikällor inte stoppas av begränsad nätinfrastruktur medan nätet byggs ut. Tydliga krav på förhandskvalificering som säkerställer nättillgång kan möjliggöra bättre samordning mellan projektuppbyggnad och den nödvändiga nätutbyggnaden, men i vissa fall kan detta leda till mindre intensiv konkurrens.

·Från systemsynpunkt skulle det zonspecifika auktionssystemet kunna vara ett nytt sätt att främja en minimering av kostnaderna för att integrera stora mängder intermittenta förnybara energikällor i systemet, särskilt i länder med brist på tillgängliga anslutningspunkter. Vid en sådan auktion kan det dock vara nödvändigt att även överväga lokala elpriser för att driva på projektutvecklingen på de mest användbara platserna och på ett kostnadseffektivt sätt.

·Lokala incitament (inklusive en bonus/straffavgift för anbud i områden med tillgänglig/otillräcklig nätkapacitet, maximala kapacitetskvoter) i vissa områden kan göra att en koncentration av projekten till områden som är resursrika men potentiellt svåra att ansluta undviks.

4. Slutsatser

Den viktigaste generella slutsatsen i rapporten är att införandet av anbudsförfaranden för förnybar energi har varit en tydlig framgång för EU. Analysen av resultatdimensionerna visar att anbudsförfarandena i många medlemsstater minskade stödkostnaderna avsevärt jämfört med administrativa system, att de förbättrade utbyggnaden av förnybar kapacitet och tillhandahöll en solid ram för teknisk förbättring.

Kostnadsminskningen verkar vara den dimension där anbudsförfarandena för förnybar energi gav störst fördelar. De politiska beslutsfattarna gick över från att erbjuda administrativt fastställda inmatningspriser till konkurrensutsatta anbudssystem för att hitta den stödnivå som är nödvändig, och därmed ge lägsta möjliga subvention till en energi- eller kapacitetsprodukt. Införandet av marknadskrafter genom anbudsförfaranden bidrog till förbättrad prissättning och utövade påtryckningar för att minska projektkostnaderna, vilket i sin tur ledde till lägre stödkostnader och minskad börda för konsumenterna och den statliga budgeten.

Anbudsförfarandena uppnådde positiva resultat i fråga om både kapacitetsökningar och hög genomförandegrad för de vinnande projekten, utan att detta påverkade ytterligare faktorer. I vissa länder var införandet av anbudsförfaranden den regleringsåtgärd som utlöste en omfattande användning av viss förnybar teknik, medan anbudsförfarandena i många länder bidrog till en snabbare utbyggnad av förnybar energi.

När det gäller den tekniska utvecklingen är anbudsförfarandenas roll mindre tydlig. De gav en stabil ram för förbättringar, särskilt i de länder där tekniken inte var mogen vid tidpunkten för införandet av anbudsförfaranden. De externa faktorer som hänger samman med globala tekniska trender verkar dock vara den viktigaste faktorn för den tekniska utvecklingen av förnybara energikällor.

I ett antal länder underlättades små aktörers deltagande genom särskilda inslag i anbudsförfarandet. Om tröskelvärden införs för småskaliga projekt minskar dock anbudsförfarandets kostnadseffektivitet och högre stödkostnader observeras.

Anbudsförfaranden kan säkerställa att andra miljökonsekvenser än utsläppsminskningar beaktas innan de slutliga besluten fattas om vinnande projekt. De kan därför bidra till att olika miljömål uppnås. Anbudsförfaranden kan även ha effekter när det gäller allmänhetens acceptans för förnybar energi och när det gäller försörjningstrygghet. Konkurrensutsatta förfaranden kan bidra till målen för dessa tre sista dimensioner genom särskilda inslag i anbudsförfarandet där ytterligare urvalskriterier införs. En allmän slutsats är dock att det ofta förekommer en kompromiss mellan de inslag som införs i utformningen och priseffektiviteten.

Baserat på resultat från tidigare anbudsförfaranden förväntas att anbudssystemen kommer att möta vissa utmaningar och förändringar i framtiden. De senaste resultaten från anbudsförfaranden avseende solcellsenergi och landbaserad vindkraft visar att lösenpriserna ligger mycket nära, i vissa fall lägre än de långsiktiga förväntade grossistpriserna, särskilt när grossistpriserna är oväntat höga. Detta motiverar valet av dubbelriktad glidande premie som ett alternativ för utformning av anbudsförfaranden, särskilt för mogen teknik som ligger nära eller redan befinner sig i ett stadium där inget offentligt stöd behövs. Eftersom anbudsförfarandena ursprungligen organiserades som ett instrument för att bevilja stöd kan deras roll minska. Det finns nya belägg för att energiköpsavtal håller på att bli en attraktiv väg för marknadsbaserad utveckling av projekt för förnybar energi. Detta kommer att få konsekvenser för utformningen av auktioner, som skulle kunna drabbas av ett lägre deltagande, särskilt på marknader där förteckningen över projekt för förnybar energi är relativt kort. Detta innebär att anbudssystemen måste anpassas för att komplettera eller samverka med förnybara projekt som (delvis) finansieras genom energiköpsavtal.

Även om anbudsförfarandena kan bli mindre relevanta när det gäller ekonomiskt stöd skulle de emellertid behålla sin strategiska roll som ett instrument för att effektivt fördela knappa resurser. Exempel såsom auktionerna i Portugal som tilldelar nätanslutningskapacitet visar att anbudsförfarandet kan omdefinieras och kopplas till nätintegrering snarare än till dess ursprungliga mål att tilldela operativt stöd.

De ytterligare effekterna av stödsystem med anbudsförfaranden som ett instrument för att främja användningen av förnybar energi och därmed bidra till målen i den europeiska gröna given och genomförandet av REPowerEU-planen samt de exakta effekterna av de senaste trenderna för anbudsförfaranden återstår att se och kommer att beskrivas i kommissionens nästa rapport i enlighet med artikel 8.4 i direktivet om förnybar energi.

(1)

År 2018 utgick stöd för 62 % av den producerade förnybara elen, enligt CEER-rapporten Status Review of Renewable Support Systems in Europe for 2018 and 2019, 28 juni 2021.

(2)

Riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi 2014–2020 (2014/C 200/01) och riktlinjerna för statligt stöd till klimat, miljöskydd och energi 2022 (2022/C 80/01).

(3)

Vid analysen av effekterna av anbudsförfaranden enligt den specifika indikatorn ägnas särskild uppmärksamhet åt att i möjligaste mån diskvalificera externa faktorer som inte har något samband med stödsystemet och som direkt eller indirekt kan påverka indikatorn. Exempel på sådana faktorer är sektorsspecifik reglering, teknisk utveckling och makroekonomiska trender.

(4)

Aures databas, tillgänglig på http://aures2project.eu/auction-database/ .

(5)

 Study on the performance of support for electricity from renewable sources granted by means of tendering procedures in the Union [DOI 10.2833/93256; ISBN 978-92-76-58625-8], utarbetad av MRC Consultants and Transaction Advisers och REKK Energiapiaci Tanacsado Kft. Studien har beställts av Europeiska kommissionen.

(6)

För Ungern och Italien omfattar tabellen auktioner som var inriktade på solcellsprojekt med olika storlek.

(7)

I systemet med enkelriktad premie får producenterna stöd som täcker skillnaden om marknadspriset är lägre än auktionens lösenpris, och om marknadspriset är högre kan de behålla de överskjutande intäkterna. Den dubbelriktade premien fungerar på liknande sätt, men överskottsintäkterna måste betalas tillbaka av producenten. I systemet med fasta premier får producenterna ett fast belopp som överskjutande intäkter utöver marknadspriset.

(8)

REPowerEU: Gemensamma europeiska åtgärder för säkrare och hållbarare energi till ett mer överkomligt pris, COM(2022) 108 final, 8.3.2022.

(9)

De utjämnade elkostnaderna är den aktuella nettokostnaden för att producera elenergi för ett kraftverk över dess livstid, och inbegriper summan av alla investerings-, drifts- och underhållskostnader för livstiden dividerat med den totala mängden energi som producerats under dess livstid. Värdet diskonteras med den vägda genomsnittliga kapitalkostnaden för att erhålla nuvärdet.

(10)

Enligt Irena (Irena, Renewable Power Generation Costs for 2020, IRENA, Abu Dhabi, 2021, https://www.irena.org/publications/2021/Jun/Renewable-Power-Costs-in-2020 ), minskade kostnaden för solcellsenergi med 83 % globalt under denna period (årsgenomsnittet låg på 16 % minskning), medan kostnaden för landbaserad vindkraft minskade med 47 % (genomsnittlig minskning på 6 % per år).

(11)

Databasen Irena (2021) börjar 2010 för solcellsenergi och innehåller inga uppgifter för 2012 för Frankrike, när den första auktionen hölls i landet. För Spanien finns uppgifter om den utjämnade elkostnaden inte tillgängliga för 2016, 2017 och 2018 medan auktionerna inleddes 2017. Därför kan endast prisnivåerna före och efter auktionerna jämföras, och inte prisminskningarna.

(12)

En tolkning av hög andel genomförda projekt som andelen projekt i ett anbudsförfarande som genomförs fullt ut och i tid skulle gå utöver rapportens tillämpningsområde, eftersom detta är beroende av hur anbudsförfarandet utformas (t.ex. när det gäller sanktionssystem, krav på förhandskvalificering osv.) och därmed av valet av alternativ för anbudsförfarande, vilket skulle kräva en jämförelse mellan dem.

(13)

I Spanien fanns ett inmatningspris, men det upphävdes så att inga nya projekt tilläts inom systemet.

(14)

År 2021 uppgick den totala kapaciteten för energiköpsavtal i Europa till 6,7 GW, med Spanien, Sverige och Tyskland som marknadsledare.

(15)

Kommissionens riktlinjer för statligt stöd till klimat, miljöskydd och energi 2022, (2022/C 80/01) s. 50.

(16)

 SWD(2022) 149 final, 18.5.2022.