EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 23.5.2022
COM(2022) 622 final
Rekommendation till
RÅDETS REKOMMENDATION
om Polens nationella reformprogram 2022 med avgivande av rådets yttrande om Polens konvergensprogram 2022
{SWD(2022) 622 final} - {SWD(2022) 640 final}
Rekommendation till
RÅDETS REKOMMENDATION
om Polens nationella reformprogram 2022 med avgivande av rådets yttrande om Polens konvergensprogram 2022
EUROPEISKA UNIONENS RÅD UTFÄRDAR DENNA REKOMMENDATION
med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artiklarna 121.2 och 148.4,
med beaktande av rådets förordning (EG) nr 1466/97 av den 7 juli 1997 om förstärkning av övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken 1 , särskilt artikel 9.2,
med beaktande av Europeiska kommissionens rekommendation,
med beaktande av Europaparlamentets resolutioner,
med beaktande av Europeiska rådets slutsatser,
med beaktande av sysselsättningskommitténs yttrande,
med beaktande av ekonomiska och finansiella kommitténs yttrande,
med beaktande av yttrandet från kommittén för socialt skydd,
med beaktande av yttrandet från kommittén för ekonomisk politik, och
av följande skäl:
(1)Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/2415, genom vilken faciliteten för återhämtning och resiliens inrättades, trädde i kraft den 19 februari 2021. Faciliteten för återhämtning och resiliens ger ekonomiskt stöd till genomförandet av reformer och investeringar och utgör en finanspolitisk impuls som finansieras av unionen. Den bidrar till den ekonomiska återhämtningen och till genomförandet av hållbara och tillväxtfrämjande reformer och investeringar, i synnerhet för att främja den gröna och den digitala omställningen, och stärker resiliensen och den potentiella tillväxten i medlemsstaternas ekonomier. Den bidrar också till hållbara offentliga finanser och ökar tillväxt och jobbskapande på medellång och lång sikt. Det slutliga högsta ekonomiska bidraget per medlemsstat inom ramen för faciliteten för återhämtning och resiliens uppdaterades den [XX] juni 2022, i enlighet med artikel 18.2 i förordning (EU) 2021/241.
(2)Den 24 november 2021 antog kommissionen den årliga översikten över hållbar tillväxt, som inledde 2022 års europeiska planeringstermin. I översikten togs vederbörlig hänsyn till det gemensamma åtagandet på det sociala toppmötet i Porto i maj 2021 om att fortsätta genomförandet av den europeiska pelaren för sociala rättigheter som proklamerades av Europaparlamentet, rådet och kommissionen den 17 november 2017. Den 25 mars 2022 godkände Europeiska rådet prioriteringarna i 2022 års årliga översikt över hållbar tillväxt. Den 24 november 2021 antog kommissionen, på grundval av förordning (EU) nr 1176/2011, även rapporten om förvarningsmekanismen, enligt vilken Polen var en av de medlemsstater som skulle bli föremål för en fördjupad granskning 2 . Samma dag antog kommissionen också förslaget till 2022 års gemensamma sysselsättningsrapport med en analys av genomförandet av riktlinjerna för sysselsättningspolitik och principerna i den europeiska pelaren för sociala rättigheter, som rådet antog den 14 mars 2022.
(3)Rysslands invasion av Ukraina, som följde tätt inpå den globala pandemin, har avsevärt förändrat den geopolitiska och ekonomiska situationen. Invasionens påverkan på medlemsstaternas ekonomier har märkts exempelvis genom högre priser på energi och livsmedel och svagare tillväxtutsikter. De ökande energipriserna, som observerades redan 2021, slår särskilt hårt mot de mest utsatta hushållen som redan lever i eller riskerar att drabbas av energifattigdom. EU märker också av en exceptionell ström av människor på flykt från Ukraina. I detta sammanhang utlöstes den 4 mars 2022 direktivet om tillfälligt skydd för första gången. Det ger fördrivna människor från Ukraina rätten att lagligen stanna i EU och att få tillgång till skolgång och utbildning, arbete, hälso- och sjukvård, bostad och social välfärd. Exceptionella stödåtgärder har gjorts tillgängliga för Polen inom ramen för initiativet Sammanhållningsinsatser för flyktingar i Europa (Care) och den extra förfinansieringen inom React-EU (återhämtningsstöd för sammanhållning och till Europas regioner) i syfte att snabbt kunna ta emot och integrera människor som flytt från Ukraina.
(4)Med hänsyn till den snabbt föränderliga ekonomiska och geopolitiska situationen återupptar den europeiska planeringsterminen den breda politiska samordningen vad gäller ekonomi och sysselsättning 2022, samtidigt som en utveckling sker i enlighet med genomförandekraven i faciliteten för återhämtning och resiliens, enligt vad som angavs i 2022 års årliga översikt över hållbar tillväxt. Genomförandet av de antagna återhämtnings- och resiliensplanerna är viktigt för att de politiska prioriteringarna inom ramen för den europeiska planeringsterminen ska ge resultat, eftersom planerna behandlar alla eller en betydande del av de relevanta landsspecifika rekommendationer som utfärdades i 2019 och 2020 års planeringsterminer. De landsspecifika rekommendationerna från 2019 och 2020 är dessutom lika relevanta för de återhämtnings- och resiliensplaner som granskats, uppdaterats eller ändrats i enlighet med artiklarna 14, 18 och 21 i förordning (EU) 2021/241, förutom eventuella landsspecifika rekommendationer som utfärdats fram till den dag då den ändrade planen lämnades in.
(5)Den allmänna undantagsklausulen är aktiverad sedan mars 2020 3 . I sitt meddelande av den 3 mars 2021 4 förde kommissionen även fram sin ståndpunkt att beslutet om huruvida den allmänna undantagsklausulen ska avaktiveras eller fortsätta att gälla bör fattas efter en samlad bedömning av läget i ekonomin och att det viktigaste kvantitativa kriteriet bör vara nivån på den ekonomiska aktiviteten i EU eller euroområdet jämfört med förkrisnivåerna (slutet av 2019). Ökad osäkerhet och stora nedåtrisker i de ekonomiska utsikterna på grund av kriget i Europa, liksom exceptionella höjningar av energipriserna och fortsatta störningar i leveranskedjorna, motiverar en förlängning av den allmänna undantagsklausulen i stabilitets- och tillväxtpakten under hela 2023.
(6)I enlighet med riktlinjen i rådets yttrande av den 18 juni 2021 om konvergensprogrammet 2021 mäts den finanspolitiska inriktningen för närvarande bäst som en förändring i de primära utgifterna (ej inräknat diskretionära åtgärder på inkomstsidan), exklusive covid-19-relaterade tillfälliga åtgärder, men inbegripet utgifter som finansieras med icke återbetalningspliktigt stöd (bidrag) från faciliteten för återhämtning och resiliens och andra EU-fonder, i förhållande till den potentiella tillväxten på medellång sikt 5 . För att bedöma om den nationella finanspolitiken är försiktig och dess sammansättning gynnsam för en hållbar återhämtning som är förenlig med den gröna och den digitala omställningen granskas, förutom den övergripande finanspolitiska inriktningen, även utvecklingen i nationellt finansierade 6 primära löpande utgifter (ej inräknat diskretionära åtgärder på inkomstsidan och exklusive tillfälliga nödåtgärder i samband med covid-19-krisen) och investeringar.
(7)Den 2 mars 2022 antog kommissionen ett meddelande med en allmän vägledning för finanspolitiken 2023 som syftade till att stödja förberedelserna av medlemsstaternas stabilitets- och konvergensprogram och på så sätt stärka den politiska samordningen 7 . På grundval av de makroekonomiska utsikterna i vinterprognosen 2022 anser kommissionen att det bör ske en övergång från en stödjande aggregerad finanspolitisk inriktning 2020–2022 till en i stort sett neutral aggregerad finanspolitisk inriktning 2023, även om det måste finnas en beredskap att agera om den ekonomiska situationen förändras. Kommissionen meddelade att de finanspolitiska rekommendationerna 2023 även i fortsättningen bör se olika ut för olika medlemsstater och ta hänsyn till eventuella spridningseffekter över gränserna. Kommissionen uppmanade medlemsstaterna att låta vägledningen återspeglas i sina stabilitets- och konvergensprogram. Kommissionen åtog sig att noga följa den ekonomiska utvecklingen och anpassa sin vägledning efter behov, senast i planeringsterminens vårpaket i slutet av maj 2022.
(8)När det gäller den finanspolitiska vägledningen av den 2 mars 2022 beaktas i de finanspolitiska rekommendationerna för 2023 de försämrade ekonomiska utsikterna, den ökade osäkerheten och ytterligare nedåtrisker samt den högre inflationen jämfört med vinterprognosen. Mot bakgrund av dessa överväganden bör de finanspolitiska insatserna vara inriktade på att öka de offentliga investeringarna i den gröna och den digitala omställningen och en tryggad energiförsörjning och hålla uppe köpkraften i de mest utsatta hushållen för att mildra effekterna av de ökade energipriserna och bidra till att begränsa inflationstrycket till följd av andrahandseffekter genom riktade och tillfälliga åtgärder. Finanspolitiken måste förbli flexibel så att den kan anpassas efter de snabbt föränderliga omständigheterna, och anpassas till länderna efter deras finanspolitiska och ekonomiska situation, även vad gäller deras utsatthet för krisen och tillströmningen av fördrivna människor från Ukraina.
(9)Den 29 april 2022 lämnade Polen in sitt nationella reformprogram för 2022 och den 28 april 2022 sitt konvergensprogram för samma år, inom den frist som fastställs i artikel 4 i förordning (EG) nr 1466/97. De båda programmen har bedömts samtidigt för att deras inbördes kopplingar ska kunna beaktas. I enlighet med artikel 27 i förordning (EU) 2021/241 ska Polens halvårsvisa rapporter om framstegen avseende målen i återhämtnings- och resiliensplanen också återspeglas i 2022 års nationella reformprogram.
(10)Den 23 maj 2022 offentliggjorde kommissionen 2022 års landsrapport för Polen 8 . Den innehöll en bedömning av hur väl Polen hade lyckats med de landsspecifika rekommendationer som rådet antog 2019, 2020 och 2021. I landsrapporten behandlades också Polens framsteg med att genomföra den europeiska pelaren för sociala rättigheter och med att uppnå EU:s överordnade mål för sysselsättning, kompetens och fattigdomsbekämpning, liksom även framstegen med att nå FN:s mål för hållbar utveckling.
(11)Den 23 maj 2022 lade kommissionen fram en rapport enligt artikel 126.3 i EUF-fördraget. Rapporten behandlade Polens budgetläge utifrån det faktum att dess offentliga underskott 2022 planerades överskrida fördragets referensvärde på 3 % av BNP. Rapporten slog fast att underskottskriteriet inte var uppfyllt. I linje med meddelandet av den 2 mars 2022 föreslog kommissionen inte att nya förfaranden vid alltför stora underskott skulle inledas under våren 2022. Kommissionen kommer att göra en ny bedömning av huruvida sådana förfaranden ska inledas hösten 2022.
(12)Den 20 juli 2020 rekommenderade rådet Polen att under 2020 och 2021 vidta alla nödvändiga åtgärder, i linje med den allmänna undantagsklausulen, för att ändamålsenligt hantera pandemin, upprätthålla ekonomin och stödja den påföljande återhämtningen. Rådet rekommenderade även Polen att så snart de ekonomiska förhållandena medger det bedriva en finanspolitik som syftar till att nå en sund offentligfinansiell ställning på medellång sikt och säkerställa en hållbar skuldsättning, samtidigt som investeringarna ökas. Enligt uppgifter som validerats av Eurostat minskade Polens offentliga underskott under 2021 från 6,9 % av BNP 2020 till 1,9 % 2021. Polens finanspolitiska åtgärder bidrog till den ekonomiska återhämtningen under 2021, samtidigt som de tillfälliga krisstödsåtgärderna minskade från 4,5 % av BNP 2020 till 2,7 % 2021. De åtgärder som Polen vidtog 2021 var i linje med rådets rekommendation av den 20 juli 2020. De diskretionära budgetåtgärderna som regeringen antog 2020 och 2021 var tillfälliga eller uppvägdes av kompenserande åtgärder. Enligt uppgifter som validerats av Eurostat uppgick den offentliga bruttoskulden 2021 till 53,8 % av BNP.
(13)Det makroekonomiska scenario som ligger till grund för budgetprognoserna i 2022 års konvergensprogram är realistiskt. Regeringen beräknar att BNP i fasta priser kommer att öka med 3,8 % under 2022 och med 3,2 % under 2023. Som jämförelse visar kommissionens vårprognos 2022 en lägre real tillväxt i BNP, 3,7 % 2022 och 3,0 % 2023. Detta beror främst på den beräknade inflationsökningen, som förväntas hämma privat konsumtion och investeringar, och ett lägre bidrag från nettoexport. I 2022 års konvergensprogram förväntas underskottet i de offentliga finanserna öka till 4,3 % av BNP under 2022 och därefter minska till 3,7 % 2023. Ökningen 2022 avspeglar främst de höga kostnaderna för stöd till fördrivna människor från Ukraina, åtgärder i samband med de höga energipriserna och en omfattande skattereform (den polska uppgörelsen). Enligt programmet väntas den offentliga skuldkvoten minska till 52,1 % av BNP under 2022 och till 51,5 % under 2023. Utifrån de politiska åtgärder som var kända vid prognosens brytdatum förutses i kommissionens vårprognos 2022 ett underskott i de offentliga finanserna på 4,0 % och 4,4 % av BNP för 2022 respektive 2023. För 2022 är detta lägre än det underskott som förväntades i konvergensprogrammet 2022, främst på grund av högre förväntad nominell BNP. För 2023 är det förväntade underskottet högre än i konvergensprogrammet, vilket främst beror på lägre inkomster och den förväntade kostnadsökningen för stöd till fördrivna människor från Ukraina. I kommissionens vårprognos 2022 förutses en lägre offentlig skuldkvot, 50,8 % av BNP 2022 och 49,8 % 2023. Skillnaden beror på högre förväntad inflation och olika antaganden om stockflödesjusteringar 2023.
Utifrån kommissionens vårprognos 2022 beräknas den potentiella produktionstillväxten på medellång sikt (10 års genomsnitt) till 3,4 %. Denna beräkning omfattar dock inte effekten av de reformer som ingår i återhämtnings- och resiliensplanen och som kan stärka Polens potentiella tillväxt.
(14)Under 2022 har regeringen fasat ut de åtgärder som vidtogs i samband med covid-19-krisen, så de tillfälliga krisstödsåtgärderna förväntas minska från 2,7 % av BNP 2021 till 0,0 % 2022. Underskottet i de offentliga finanserna påverkas av de åtgärder som vidtogs för att motverka de ekonomiska och sociala effekterna av de höjda energipriserna. Enligt kommissionens vårprognos 2022 beräknas åtgärderna till 1,0 % av BNP 2022 och därefter förväntas de fasas ut 2023 9 . Åtgärderna består främst av sänkningar av indirekta skatter på energiförbrukning och sociala transfereringar till fattigare hushåll. De har angetts vara tillfälliga. Om energipriserna förblir höga också under 2023 kan dock vissa av dessa åtgärder bli kvar. Vissa av åtgärderna är inte riktade, särskilt övergripande sänkningar av mervärdesskatt och punktskatter. Underskottet i de offentliga finanserna påverkas också av kostnaderna för att tillhandahålla tillfälligt stöd till fördrivna människor från Ukraina. Dessa kostnader beräknas i kommissionens vårprognos 2022 uppgå till 0,6 % av BNP 2022 och 0,8 % av BNP 2023 10 .
(15)Den 18 juni 2021 rekommenderade rådet Polen 11 att under 2022 eftersträva en stödjande finanspolitisk inriktning, inbegripet den impuls som ges genom faciliteten för återhämtning och resiliens, samt att upprätthålla nationellt finansierade investeringar. Polen rekommenderades också att, när de ekonomiska förhållandena medger det, driva en finanspolitik som syftar till att nå en sund offentligfinansiell ställning på medellång sikt och att säkerställa hållbara offentliga finanser på medellång sikt, och samtidigt öka investeringarna för att främja tillväxtpotentialen.
(16)Under 2022 förväntas enligt kommissionens vårprognos 2022, inbegripet uppgifterna i Polens konvergensprogram för 2022, den finanspolitiska inriktningen vara stödjande med -3,4 % av BNP, vilket rekommenderades av rådet 12 . Polen planerar att ge fortsatt stöd till återhämtningen genom att använda faciliteten för återhämtning och resiliens för att finansiera ytterligare investeringar, vilket rådet rekommenderade. Det positiva bidraget till den ekonomiska verksamheten från de utgifter som finansieras med bidrag från faciliteten för återhämtning och resiliens och andra EU-fonder, förväntas öka med 0,1 procentenheter av BNP jämfört med 2021 13 . Nationellt finansierade investeringar förväntas ge ett expansivt bidrag på 0,3 procentenheter till den finanspolitiska inriktningen 2022 14 . Därför planerar Polen att upprätthålla de nationellt finansierade investeringarna, så som rådet rekommenderade. Samtidigt beräknas ökningen i nationellt finansierade primära löpande utgifter (ej inräknat nya åtgärder på inkomstsidan) under 2022 ge ett expansivt bidrag på 2,7 procentenheter till den övergripande finanspolitiska inriktningen. Detta betydande expansiva bidrag omfattar den ytterligare effekten av åtgärderna för att hantera de ekonomiska och sociala effekterna av de ökade energipriserna (1,0 % av BNP) samt kostnaderna för att erbjuda tillfälligt skydd för fördrivna människor från Ukraina (0,6 % av BNP). Ett nytt vårdnadsbidrag för småbarn (familjevårdkapitalet) förväntas också bidra (med 0,1 % av BNP) till de ökade löpande nettoutgifterna. På inkomstsidan förväntas även de sänkta marginalskattesatserna enligt den polska uppgörelsen (0,7 % av BNP) och de sänkta bolagsskattesatserna (0,1 % av BNP) bidra till den expansiva finanspolitiska inriktningen. Konsumentpriserna har ökat mer jämfört med BNP-deflatorn, vilket förväntas påverka det expansiva bidraget till nationellt finansierade primära löpande utgifter 2022 genom ökade utgifter för statens förbrukning av varor och tjänster.
(17)I kommissionens vårprognos 2022 beräknas den finanspolitiska inriktningen under 2023 ligga på +1,7 % av BNP vid oförändrad politik 15 . Polen förväntas fortsätta att använda bidragen från faciliteten för återhämtning och resiliens under 2023 för att finansiera ytterligare investeringar till stöd för återhämtningen. Det positiva bidraget till den ekonomiska aktiviteten från de utgifter som finansieras med bidrag från faciliteten för återhämtning och resiliens och andra EU-fonder, beräknas öka med 0,1 procentenhet jämfört med 2022. Nationellt finansierade investeringar förväntas ge ett kontraktivt bidrag på 0,3 procentenheter till den finanspolitiska inriktningen 2023 16 . Samtidigt beräknas ökningen i nationellt finansierade primära löpande utgifter (ej inräknat nya åtgärder på inkomstsidan) under 2023 ge ett kontraktivt bidrag på 1,4 procentenheter till den övergripande finanspolitiska inriktningen. Detta omfattar effekten av utfasningen av åtgärderna för att motverka de ökade energipriserna (0,9 % av BNP) samt ytterligare kostnader för att ge tillfälligt skydd åt fördrivna personer från Ukraina (0,2 % av BNP).
(18)I 2022 års konvergensprogram förväntas underskottet i de offentliga finanserna successivt minska till 3,1 % av BNP under 2024 och till 2,5 % till 2025. Underskottet i de offentliga finanserna förväntas därför ligga kvar under 3 % av BNP senast 2025. Inga uppgifter lämnas dock om de planerade underliggande konsolideringsåtgärderna. Enligt programmet väntas den offentliga skuldkvoten minska fram till 2025, närmare bestämt till 51,0 % av BNP under 2024 och ytterligare till 49,7 % under 2025. Utifrån kommissionens analys verkar riskerna för skuldhållbarheten vara medelhöga på medellång sikt.
(19)När den pågående reformen av budgetsystemet har genomförts fullständigt förväntas detta förbättra effektiviteten i utgifterna genom att långvariga brister i budgetprocessen åtgärdas. Bristerna rör bland annat komplexa och omoderna budgetklassificeringar, undermålig registrering av information, avsaknad av verklig planering på medellång sikt och avsaknad av en direkt hävstångseffekt av utgiftsöversynerna på budgetförfarandet. I Polen förväntas offentliga finanser utsättas för press i form av högre utgifter på lång sikt, särskilt med tanke på befolkningens åldrande. Dessa faktorer förstärker behovet av nya verktyg för bättre förvaltning av utgifter, bland annat regelbunden bedömning av ändamålsenlighet och effektivitet. Under pandemin kanaliserades dock de flesta av utgifterna för covid-19-åtgärder via en särskild fond som förvaltades av utvecklingsbanken och ett finansiellt verktyg utanför budgeten. Detta gav myndigheterna mer flexibilitet för att hantera krisrelaterade utgifter och man lyckades undvika att statens skuldnivå överskreds, men det begränsade även den parlamentariska kontrollen av utgifter och allmänhetens tillgång till aktuell information om offentliga utgifter.
(20)Polen hör till de EU-länder där befolkningen åldras snabbast, vilket innebär att de demografiska trenderna kommer att påverka pensionssystemet på lång sikt. Det nuvarande avgiftsbaserade pensionssystemet är finansiellt balanserat, men beaktar inte lämpligheten av framtida förmåner. På grund av den låga faktiska pensionsåldern, den ökade medellivslängden och vissa andra inslag i systemet kommer de framtida pensionsförmånerna dock att minska kraftigt i förhållande till slutlönen. Detta skulle innebära att många pensionärer riskerar fattigdom. Kommissionens analys visar att Polen skulle behöva använda ytterligare 6,7 % av BNP fram till 2070 bara för att upprätthålla förmånerna på den nuvarande nivån. De största problemen i det polska pensionssystemet är den låga faktiska pensionsåldern och de särskilda pensionsordningarna (t.ex. jordbrukare, uniformerad personal), som är kostsamma och gynnar de personer som omfattas av ordningarna jämfört med det allmänna systemet.
(21)Polen lämnade in programplaneringsdokumenten för sammanhållningspolitiken 17 den 15 december 2021. I enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1060 av den 24 juni 2021 ska Polen beakta de relevanta landsspecifika rekommendationerna i programplaneringen av de sammanhållningspolitiska fonderna 2021–2027. Detta är en förutsättning för att förbättra ändamålsenligheten och maximera mervärdet av det ekonomiska stöd som ska erhållas från de sammanhållningspolitiska fonderna, samtidigt som samordning, komplementaritet och enhetlighet mellan dessa fonder och andra unionsinstrument och fonder främjas. För att de sammanhållningspolitiska programmen ska kunna genomföras på ett framgångsrikt sätt krävs också att investeringshinder avlägsnas till stöd för den gröna och den digitala omställningen och en balanserad territoriell utveckling.
(22)Arbetslösheten i Polen är rekordlåg, men vissa gruppers deltagande i arbetsmarknaden är fortsatt begränsat. Inskrivningskvoten för barn under tre år i formell barnomsorg är fortfarande en av de lägsta bland EU-länderna, och begränsad tillgång till barnomsorg hindrar kvinnor från att gå in på arbetsmarknaden. Avsaknaden av stöd för långvarig vård och omsorg och den sänkta pensionsåldern leder dessutom till ett utflöde av arbetskraft från marknaden. Skillnaderna på arbetsmarknaden påverkar även personer med funktionsnedsättning, äldre och lågutbildade personer, vars sysselsättningsgrad är lägre än respektive genomsnitt för EU. En konstant minskning av atypiska anställningskontrakt har visserligen observerats under de senaste åren, men tillfälliga anställningsavtal och egenföretagande med låga sociala bidrag påverkar fortfarande unga och lågutbildade arbetstagare, vilket ökar risken för att deras framtida pensioner inte kommer att vara tillräckliga.
(23)Polens utbildningssystem har fortfarande problem när det gäller kvalitet och inkludering. Dessa problem har förvärrats till följd av pandemin, med långa perioder av distanslärande. Såväl lärare som elever och befolkningen i allmänhet saknar tillräcklig digital kompetens. Samtidigt har skolor och hushåll med barn fortfarande inte tillräcklig tillgång till IKT-utrustning och anslutning. Kvaliteten på den grundläggande lärarutbildningen brister. Lärarlönerna är dessutom förhållandevis låga jämfört med OECD:s normer. Detta påverkar läraryrkets ekonomiska attraktionskraft, vilket tillsammans med avsaknaden av yrkesmässig utveckling ger upphov till en betydande personalbrist. Den stora tillströmningen av fördrivna personer från Ukraina kräver betydande resurser för att bemöta behoven på utbildningsområdet. Ett stort glapp mellan kompetens och arbetsmarknadens behov leder till brist på arbetskraft, vilket märks på att arbetsgivare har svårt att tillsätta lediga tjänster.
(24)De totala utgifterna för hälso- och sjukvård är fortfarande låga, och uppgår endast till 6,5 % jämfört med ett genomsnitt på 9,9 % för EU 2019. Det polska hälso- och sjukvårdssystemet är alltför beroende av sjukhus, som lider av en försämrad finansiell situation, avsaknad av kvalitetsbedömningar och brister i förvaltningen. Primär- och öppenvården är underutnyttjad. Vårdyrken är inte särskilt attraktiva, vilket förvärrar personalbristen. Antalet läkare och sjuksköterskor per 1 000 invånare (2,4 respektive 5,1) hör till de lägsta bland EU-länderna. Primärvårdssystemet är underbemannat och tjänsterna är överbelastade. Dess potential är fortfarande outnyttjad, vilket i sin tur överbelastar vård på högre nivå. E-hälsotjänster bidrar till att lösa en del av hälso- och sjukvårdssystemets problem, men utvecklingen av sådana tjänster har hittills varit begränsad.
(25)En betydande del av de sociala utgifterna beaktar inte olika inkomstnivåer, vilket innebär att de bör riktas bättre. Vissa sociala utgifter är inte riktade och behovsprövade, t.ex. den ytterligare engångsersättningen som årligen betalas ut till pensionärer. Samtidigt är täckningen av sociala förmåner för personer med privaträttsliga anställningsavtal begränsad, vilket gör denna grupp mer utsatt. Utmaningar kvarstår, trots att andelen av befolkningen som riskerar fattigdom har fortsatt att minska från 21 % 2016 till 17 % 2020. Risken för att hamna i fattigdom kommer särskilt att öka bland en del äldre. Detta problem kommer i synnerhet att påverka kvinnor eftersom deras arbetsliv är kortare, vilket innebär att de får lägre framtida pensionsförmåner. Bättre riktning av förmånerna, t.ex. ökad användning av behovsprövning, skulle leda till en mer effektiv användning av offentliga medel för att bekämpa fattigdom och hjälpa de mest behövande.
(26)Polen kommer allt mer att förlita sig på vetenskap och innovation för att säkerställa långsiktig hållbar ekonomisk tillväxt och konkurrenskraft. Trots vissa framsteg ligger Polen fortfarande efter när det gäller innovationsresultat. De totala FoU-utgifterna är låga, 1,39 % av BNP. Företagens FoU-utgifter ligger fortfarande långt under EU-genomsnittet på 0,87 % 2020, och andelen innovativa företag är fortfarande låg enligt gemenskapens innovationsundersökning. Polen fick det fjärde sämsta resultatet 2021 i den europeiska resultattavlan för innovation och hamnade på sista plats i kategorin framväxande innovatörer. De nuvarande instrumenten för forskningsstöd blir alltmer splittrade, vilket förhindrar samarbete mellan forskare och företag. Detta utgör ett stort hinder för stärkt innovation. Bristande ledarskapsförmåga och införande av teknik hos företagen bidrar dessutom till betydande produktivitetsskillnader mellan små och medelstora företag och stora företag, vilket begränsar innovationen och produktionsökningen.
(27)Polen släpar efter med digitaliseringen. Låg digital kompetens hindrar i synnerhet företagens förmåga att investera i avancerade digitala lösningar och avancera uppåt i värdekedjan, vilket i sin tur bidrar till brist på arbetskraft och kompetens. När det gäller digital infrastruktur ökar utnyttjandet av fast bredband, men Polen har fortfarande stora problem med utvecklingen av 5G. Endast 34 % av hushållen täcktes av 5G-teknik 2021, vilket är lägre än EU-genomsnittet på 65 %, och 5G-beredskapen utvecklas inte eftersom det harmoniserade radiospektrumet för införandet av 5G fortfarande inte har tilldelats. Ökad användning av digitala tekniker inom offentlig förvaltning skulle kunna förbättra myndigheternas tillhandahållande av tjänster och bidra till att minska onödiga regelbördor och administrativa bördor.
(28)Ett stabilt och förutsägbart företagsklimat och mer gynnsamma förutsättningar för investeringar är viktiga faktorer både för den ekonomiska återhämtningen efter pandemin och en hållbar ekonomisk tillväxt på medellång till lång sikt. Rättssystemets oberoende, effektivitet och kvalitet är väsentliga beståndsdelar i detta avseende. Rättsstatsprincipen har urholkats i Polen och rättsväsendets oberoende ger fortfarande anledning till allvarlig oro, vilket framgår av flera avgöranden från EU-domstolen och Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna. Kommissionen inledde dessutom ett överträdelseförfarande mot Polen 2021 till följd av vissa avgöranden från den polska författningsdomstolen där domstolen bestred unionsrättens företräde, vilket äventyrar den polska rättsordningens och unionsrättens funktion.
(29)Ett sunt och stabilt regelverk är grunden för en hållbar ekonomisk tillväxt och privata investeringar. Investeringsklimatet hindras dock fortfarande av ett oförutsägbart och betungande regelverk. Lagarna ändras ofta, vilket ökar osäkerheten och efterlevnadskostnaderna för företagen. Detta beror främst på bristande samråd med berörda aktörer under lagstiftningsprocessen. Den privata sektorns investeringar, mätt som andel av BNP, har minskat sedan 2016 och är låg, 18,5 % 2020, vilket är mycket lägre än EU-genomsnittet och andra länder i regionen. Detta kan begränsa ytterligare produktivitetsvinster och hämma Polens förmåga att upprätthålla ekonomisk tillväxt på lång sikt, särskilt med tanke på att de ökande arbetskraftskostnaderna motverkar kostnadskonkurrenskraften.
(30)Inom ramen för det mandat som EU:s stats- och regeringschefer gav i Versaillesförklaringen syftar REPowerEU-planen till att så snart som möjligt fasa ut Europeiska unionens beroende av import av fossila bränslen från Ryssland. I detta syfte fastställs de lämpligaste projekten, investeringarna och reformerna på nationell och regional nivå och på EU-nivå i dialog med medlemsstaterna. Målet med dessa åtgärder är att minska det totala beroendet av fossila bränslen och flytta importen av fossilt bränsle från Ryssland.
(31)Polens energimix är fortfarande starkt beroende av fossila bränslen, som svarade för 86 % av landets energiförsörjning 2020. Kol stod ensamt för 40 %. Naturgas utgör 17 % av energimixen, medan olja står för 28,9 %. Oljans andel har ökat under de senaste åren. Polens koldioxidminskning har varit långsam. Fram till 2020 visade den polska ekonomin en minskning på endast 8 % av de totala utsläppen jämfört med 2005 18 . . Ekonomins växthusgasintensitet ligger över 54 % jämfört med EU-genomsnittet. En reviderad och mer långtgående energipolitik och riktade åtgärder för sektorer som inte omfattas av utsläppshandelssystemet är nödvändiga för att öka utsläppsminskningarna i ekonomin. Polen producerar omkring 80 % av det kol som landet konsumerar, men dess beroende av Ryssland – beräknat som andelen import från Ryssland av den totala kolimporten – har ökat och nådde 74 % 2020 jämfört med EU-genomsnittet på 54 %. När det gäller olja är Polen beroende av leverantörer från andra länder för nästan hela sin efterfrågan. Importen från Ryssland svarar för 72 % av den totala försörjningen från utlandet, jämfört med EU-genomsnittet på 26 %. Polens beroende av Rysslands naturgas uppgår till 55 %, jämfört med EU-genomsnittet på 44 % 19 . Pågående och planerade infrastrukturprojekt inom Polen och tillsammans med grannländer (bland annat GIPL-sammanlänkningen med Litauen som togs i drift den 1 maj 2022) förväntas kombinerat med motsvarande försörjningsavtal att avsevärt ersätta Polens beroende av rysk gas. Det rekommenderas att nya investeringar i infrastruktur och nät på gasområdet framtidssäkras när så är möjligt, för att undvika koldioxidinlåsning och strandade tillgångar och underlätta investeringarnas långsiktiga hållbarhet genom framtida omställning till hållbara bränslen. Polens långfristiga gasförsörjningsavtal med Rysslands Gazprom löper ut vid utgången av 2022, och Polen har inga planer på att förlänga det. Gazprom drog in gasleveranserna från och med april 2022, men den direkta effekten på Polens energitrygghet begränsas betydligt av att Polen har tillgång till alternativa försörjningskällor, både inom och utanför EU. Avbrottet i leveranserna kräver dock att pågående och planerade projekt för diversifiering av försörjningen påskyndas och att samordningen kring ytterligare åtgärder med EU ökas.
(32)Det är mycket viktigt att Polen påskyndar införandet av ny kapacitet för produktion av förnybar energi för att minska landets beroende av import av fossila bränslen och för att minska utsläppen av växthusgaser. Polens nuvarande mål för förnybar energi enligt de nationella energi- och klimatplanerna är inte tillräckligt ambitiösa. Det finns dock stora rättsliga, förfarandemässiga och administrativa hinder som begränsar införandet av kapacitet för förnybar energi och saktar ned integreringen av förnybara energikällor i nätet. Det handlar bland annat om restriktiva regler för energikooperativ, restriktiva regler och utdragna tillståndsförfaranden för utveckling av landbaserad vindkraft samt komplexa och instabila skattebestämmelser eller utdragna förfaranden för nätanslutning. Infrastrukturhinder såsom bristande kapacitet i distributionsnätet innebär även att integreringen av förnybara energikällor går långsammare, vilket bör lösas med hjälp av lämpliga incitament. I REPowerEU-meddelandet anger kommissionen dessutom att ökad produktion av hållbar biometan kommer att bidra till att fasa ut EU:s beroende av fossila bränslen från Ryssland. I detta sammanhang har Polen utrymme för att använda den outnyttjade potentialen för biometan och samtidigt uppfylla de relevanta hållbarhetskriterierna genom en lämplig strategi för att inrätta en marknad för hållbar biometan och konkreta förslag för hur den bör utformas. Hållbar biometan kan med fördel användas inom kraftvärme och förnybar vätgas, vilket kan bidra till att minska koldioxidutsläppen inom sektorer där en minskning anses vara svår att genomföra. Polens nationella renoveringsplan är ett viktigt incitament för att ersätta luftförorenande värmepannor och förbättra byggnaders energieffektivitet. Planen kan dock rationaliseras ytterligare och inriktas mer på låginkomsthushåll och de byggnader som har sämst energiprestanda. Bidragen till ersättning av värmekällor kan dessutom utformas bättre för att undvika gasinlåsning och ge starkare incitament för djupgående renoveringar och införandet av värmepumpar i linje med målen i strategin för renoveringsvågen och REPowerEU-meddelandet. Det finns stora möjligheter till kostnadsbesparingar för att förbättra energieffektiviteten, vilket möjliggör användning av återbetalningsbara finansieringsinstrument. Sådana instrument bör därför införas för att öka renoveringstakten för bostadshus och offentliga och kommersiella byggnader. Detta skulle ytterligare förbättra luftkvaliteten, påskynda energibesparingarna och minska efterfrågan på fossila bränslen för uppvärmning. Det kommer att behövas en ytterligare höjning av ambitionerna att minska utsläppen av växthusgaser, öka andelen förnybar energi och öka energieffektiviteten om Polen ska uppnå målen i 55 %-paketet.
(33)Transport är den näst mest förorenade sektorn efter energiproduktion och svarar för omkring 70 % av den totala oljeförbrukningen. Vägtransporter svarar för merparten av sektorns utsläpp. Snabbare åtgärder för att minska koldioxidutsläppen från mobilitet är därför av avgörande vikt. Incitament för kollektivtrafik och koldioxidsnåla och aktiva transportsätt kan bidra i detta avseende. Åtgärder för att göra kollektivtrafiken mer attraktiv och tillgänglig, även i landsbygdsområden, och förbättra förbindelserna mellan förorter och tätorter skulle bidra till att minska luftföroreningarna, bidra till att hantera problemet med utestängning och förbättra livskvaliteten. Antalet fordon med nollutsläpp var 0,8 % 2020, vilket är mycket lägre än EU-genomsnittet på 5,3 %. Ytterligare stöd för att underlätta köp av elfordon och betydande investeringar i laddningsinfrastruktur bör övervägas.
(34)Målen i Polens nationella energistrategi bör revideras uppåt i linje med EU:s mer långtgående klimatmål för 2030. En robust, stabil och aktuell strategisk ram är avgörande för att vägleda och stimulera offentliga och privata investeringar i den gröna omställningen. Polen bör överväga att höja sin ambitionsnivå för att skapa säkerhet för investerare och göra förhållandena mer förutsägbara för näringslivet, samtidigt som landet påskyndar energiomställningen i linje med REPowerEU-meddelandet.
(35)Även om den påskyndade omställningen till klimatneutralitet och utfasningen av fossila bränslen kommer att orsaka betydande omstruktureringskostnader inom många sektorer, kan Polen, för att minska de socioekonomiska effekterna av omställningen i de regioner som påverkas mest, utnyttja mekanismen för en rättvis omställning inom ramen för sammanhållningspolitiken. Dessutom kan Polen använda Europeiska socialfonden+ för att förbättra sysselsättningsmöjligheterna och stärka den sociala sammanhållningen.
(36)Mot bakgrund av kommissionens bedömning har rådet granskat konvergensprogrammet för 2022, och dess yttrande 20 återspeglas i rekommendation 1 nedan.
HÄRIGENOM REKOMMENDERAS Polen att 2022 och 2023 vidta följande åtgärder:
1.Under 2023 säkerställa att tillväxten i de nationellt finansierade löpande utgifterna är i linje med en neutral inriktning på politiken, med hänsyn till ett fortsatt tillfälligt och riktat stöd till de hushåll och företag som drabbas hårdast av de höjda energipriserna och till människor som flyr från Ukraina. Vara redo att anpassa de löpande utgifterna efter den föränderliga situationen. Öka de offentliga investeringarna för den gröna och den digitala omställningen och för energitrygghet, bland annat med hjälp av faciliteten för återhämtning och resiliens, REPowerEU och andra EU-medel. Under perioden efter 2023 bedriva en finanspolitik som syftar till att på medellång sikt uppnå en återhållsam offentligfinansiell ställning. Förbättra effektiviteten i de offentliga utgifterna, bland annat genom att fortsätta med reformen av budgetförfarandet. Säkerställa tillräckliga framtida pensionsförmåner och ett hållbart pensionssystem genom att vidta åtgärder för att öka den faktiska pensionsåldern och genom att reformera förmånspensionssystemen.
2.Snabbt avsluta förhandlingarna med kommissionen om de sammanhållningspolitiska programdokumenten för 2021–2027 i syfte att påbörja genomförandet av dem.
3.Öka deltagandet på arbetsmarknaden, bland annat genom att förbättra tillgången till barnomsorg och långvarig vård och omsorg samt genom att undanröja återstående hinder för mer permanenta anställningsformer. Gynna utbildning av hög kvalitet och kompetens som är relevant på arbetsmarknaden, särskilt genom vuxenutbildning, och förbättra den digitala kompetensen. Rikta sociala förmåner bättre och säkerställa tillgång för dem som behöver det.
4.Förbättra hälso- och sjukvårdssystemets resiliens, tillgänglighet och ändamålsenlighet, även genom att tillhandahålla tillräckliga resurser för att vända på vårdpyramiden, och påskynda utbyggnaden av e-hälsotjänster. Stärka ekonomins innovationskapacitet, bland annat genom att stödja forskningsinstitutioner och deras närmare samarbete med näringslivet. Öka digitaliseringen av företag och offentliga förvaltningar, bland annat genom utveckling av infrastruktur.
5.Förbättra investeringsklimatet, i synnerhet genom att säkra rättsväsendets oberoende. Säkerställa ändamålsenliga offentliga samråd och deltagandet av arbetsmarknadens parter i den politiska beslutsprocessen.
6.Minska det allmänna beroendet av fossila bränslen genom att undanröja rättsliga, administrativa och infrastrukturmässiga hinder för att påskynda tillståndsförfarandet och införandet av förnybara energikällor. Reformera de politiska åtgärderna för renovering av byggnader och stödsystemen för att främja ökad energieffektivitet, energibesparingar och snabbare utfasning av fossila bränslen i uppvärmning samt påskynda införandet av värmepumpar. Påskynda trafikomställningen mot kollektivtrafik och aktiv mobilitet, samt främja ett snabbare införande av elfordon med hjälp av incitament och investeringar i laddningsinfrastruktur. Förbättra den lång- och medelfristiga strategiska planeringen för den gröna omställningen genom att uppdatera den nationella energipolitiken i linje med målen för den europeiska gröna given och REPowerEU-meddelandet i syfte att skapa säkerhet för näringslivet och använda finansieringen på ett effektivt sätt i syfte att påskynda investeringar i ren energi.
Utfärdad i Bryssel den
På rådets vägnar
Ordförande