EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 19.9.2022
COM(2022) 470 final
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET
40:e årsrapporten från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om EU:s antidumpnings-, antisubventions- och skyddsåtgärder och tredjeländers användning av handelspolitiska skyddsåtgärder mot EU under 2021
{SWD(2022) 294 final}
Sammanfattning
Det här är den fyrtionde rapporten till Europaparlamentet och rådet om EU:s antidumpnings-, antisubventions- och skyddsåtgärder och tredjeländers handelspolitiska skyddsåtgärder mot EU under 2021 samt om förhörsombudets verksamhet.
Trots den problematiska situation som fortfarande råder 2021 på grund av covid-19-pandemin har kommissionen konsekvent fortsatt att tillämpa de handelspolitiska skyddsinstrumenten. Tack vare de väl beprövade arbetsmetoder som togs fram vid pandemins början har man kunnat säkerställa att alla undersökningar har genomförts enligt högsta möjliga standard för att garantera att EU:s producenter skyddas mot skadlig och illojal import.
Åtgärdernas genomförande och effektivitet är av högsta vikt för kommissionen som i rapporten lyfter fram de förbättrade övervakningsmetoder som införts under året. Med tanke på att metoder för att undvika att betala tull skulle kunna förlänga återhämtningsfasen efter covid-19 har åtgärderna granskats mer ingående, särskilt de som medför störst risk för undvikande av tull. För att signalera till aktörerna att EU har beslutat sig för att sätta stopp för sådana metoder har kommissionen vid behov inlett såväl undersökningar om kringgående som absorptionsundersökningar.
Den här rapporten behandlar även de lagstiftningsmässiga förändringar som genomförts under 2017 och 2018 för att säkerställa att instrumenten får effekt för politiken och utmaningarna för världshandeln. Det rör sig här bl.a. om de sociala och miljömässiga normer för handelspolitiska skyddsåtgärder som nu ska beaktas vid undersökningar avseende riktpriser som justerats för att omfatta framtida kostnader på grund av multilaterala miljöavtal där EU utgör en part. Detta har i vissa fall resulterat i högre tullar för att säkerställa att skademarginalerna förblir relevanta och att åtgärderna ger verkliga lättnader för EU:s industri.
En prioriterad fråga för kommissionen under året har varit att genomföra revisionsrättens rekommendationer från 2020 1 , som utfärdades som ett resultat av granskningen av EU:s handelspolitiska skyddsinstrument. Merparten av rekommendationerna genomfördes under 2021. Dessa insatser stärker EU:s redan höga standarder för tillämpningen av instrumenten.
I detta sammanhang har det varit av yttersta vikt att hjälpa små och medelstora företag att förstå vad instrumenten innebär och hur de kan användas och vara till nytta.
Under 2021 tillämpade kommissionen samma höga standarder på tredjeländers användning av handelspolitiska skyddsåtgärder som i samband med sina undersökningar. Tredjeländer utsätter våra EU-exportörer för allt fler handelspolitiska skyddsåtgärder som tyvärr ofta inte är utformade i enlighet med Världshandelsorganisationens (WTO) regler. Våra ingripanden i tredjeländers undersökningar riktade mot EU:s industri eller exportörer har till syfte att minska de negativa ekonomiska effekterna och undanröja orättvisa omotiverade åtgärder och har gett ett antal positiva resultat som innebär fortsatt marknadstillträde för EU:s exportörer.
Avslutningsvis lyfter rapporten fram kopplingen mellan handelspolitiska skyddsåtgärder och EU:s övriga politik. I den översyn av EU:s handelspolitik som offentliggjordes i februari 2021 framfördes att alla handelsinstrument bör användas för att stödja EU:s politiska mål. De handelspolitiska skyddsinstrumenten har även fortsättningsvis en mycket viktig roll i detta sammanhang, inte bara genom att bevara mer än 460 000 arbetstillfällen, utan även genom att befästa EU:s engagemang för en öppen och rättvis handel och stödja andra politikområden, t.ex. den europeiska gröna given och en digital agenda för Europa, genom att skydda EU:s produktion av komponenter som är centrala för värdekedjorna för förnybara och digitala produkter.
Rapporten, som uppfyller kommissionens rapporteringskrav 2 , åtföljs av ett arbetsdokument från kommissionens avdelningar med bilagor som ger mer information och statistik.
1Tillämpningen av handelspolitiska skyddsinstrument under 2021
1.1Undersökningsverksamhet
1.1.1Allmän översikt
Vid utgången av 2021 hade EU 163 slutgiltiga handelspolitiska skyddsåtgärder i kraft: 109 slutgiltiga antidumpningsåtgärder (som förlängts i 31 fall), 19 antisubventionsåtgärder (som förlängts i ett fall) och 3 skyddsåtgärder. Detta innebär en ökning med 13 åtgärder jämfört med 2020. Åtgärderna har lett till att mer än 462 000 direkta arbetstillfällen kunnat bevaras.
Undersökningsarbetets omfattning under 2021 låg på samma nivå som de föregående åren. Kommissionen hade 88 pågående undersökningar (varav 29 var ursprungliga undersökningar och 59 översynsärenden), att jämföra med 85 under 2020. Vid utgången av 2021 pågick 43 undersökningar, dvs. samma antal som vid utgången av 2020.
Under 2021 ansökte många sektorer om ett tillfälligt upphävande av skyddsåtgärderna för att kunna hantera en negativ marknadsutveckling, särskilt med hänvisning till avbrott i leveranskedjan som framför allt uppgavs bero på covid-19-krisen. Denna sällan tillämpade bestämmelse innebär stränga krav för att ett tillfälligt upphävande ska beviljas. I oktober 2021 upphävde kommissionen åtgärderna för platta aluminiumprodukter från Kina under nio månader, samtidigt som övervakning av importen av denna produkt infördes. I december 2021 avslog kommissionen ett tillfälligt upphävande av åtgärderna för björkplywood från Ryssland eftersom kraven inte uppfyllts.
Ett arbetsdokument från kommissionens avdelningar med mer information och statistik åtföljer den här rapporten och även bilagor som rör avsnitten nedan.
1.1.2Antidumpnings- och antisubventionsundersökningar (se bilagorna A–I)
Under 2021 inledde kommissionen 14 nya undersökningar (11 rörande antidumpningsåtgärder och 3 rörande antisubventionsåtgärder), vilket kan jämföras med 15 under 2020. Tio antidumpningsundersökningar resulterade i att kommissionen införde preliminära tullar, och tolv undersökningar resulterade i att slutgiltiga tullar infördes (elva rörande antidumpningsåtgärder och en rörande antisubventionsåtgärder). Kommissionen avslutade en antisubventionsundersökning utan åtgärd eftersom ansökan dragits tillbaka.
Antalet översynsärenden som inleddes under 2021 ökade något jämfört med 2020: från 28 till 30. Av dessa gällde tio ärenden en översyn vid giltighetstidens utgång och fyra ärenden en interimsöversyn. Femton ärenden om översyn vid giltighetstidens utgång resulterade i att tullen bekräftades 2021.
Det totala antalet undersökningar av alla typer som inleddes uppgick till 48, dvs. fler än under något av de fem föregående åren.
1.1.3Undersökningar avseende skyddsåtgärder
Inga nya undersökningar om skyddsåtgärder inleddes under 2021.
Kommissionen gjorde en översyn av de skyddsåtgärder som EU 2019 införde för import av vissa stålprodukter. Detta resulterade i juli 2021 i att skyddsåtgärderna förlängdes fram till den 30 juni 2024 och att vissa aspekter anpassades. Kommissionen drog slutsatsen att skyddsåtgärderna fortfarande behövs för att man ska kunna förhindra eller avhjälpa allvarlig skada och att EU:s stålindustri håller på att anpassa sig. Kommissionen fann att det ekonomiska läget för EU:s industri fortsatt att försämras under perioden med skyddsåtgärder på grund av det importtryck som rått under en period då industrins anpassningar ännu inte gett positiva effekter. Den 17 december 2021 inledde kommissionen den tredje funktionella översynen av skyddsåtgärderna, där eventuella anpassningar skulle träda i kraft den 1 juli 2022.
1.1.4Undersökningskontroller
På grund av rådande hälsorisker och reserestriktioner fortsatte kommissionen att använda sig av korsvisa kontroller på distans i stället för kontroller på plats för att kontrollera de uppgifter som lämnats in av berörda parter.
Med hjälp av de erfarenheter som gjorts under 2020 kunde kommissionen uppfylla sina skyldigheter och samtidigt garantera berörda parters rättigheter. Under 2021 kontrollerade kommissionen uppgifter från 197 företag med hjälp av korsvisa kontroller på distans. Kontrollerna omfattade 111 europeiska företag och 86 tredjelandsföretag. Allteftersom reserestriktionerna lyftes under sista kvartalet 2021 gjordes 12 kontrollbesök på plats på företag inom EU. Förhoppningsvis är detta ett tecken på en återgång till fler kontrollbesök på plats i framtiden.
1.2Effektiv tillämpning och efterlevnad av handelspolitiska skyddsinstrument
1.2.1Genomförandet av Europeiska revisionsrättens rekommendationer – Revision av EU:s handelspolitiska skyddsinstrument
Under 2021 arbetade kommissionen för att genomföra rekommendationerna i revisionsrättens granskningsrapport avseende EU:s handelspolitiska skyddsåtgärder (offentliggjord i juli 2020). Revisionsrättens rekommendationer omfattade följande: Kommissionen bör a) dokumentera sina bedömningar av konfidentialiteten avseende parternas handlingar, b) söka ytterligare kommunikationskanaler för att öka medvetenheten hos berörda parter, c) förbättra vägledningen om relevanta konkurrensaspekter, d) förbättra övervakningsverksamheten och genomföra regelbundna utvärderingar av hur effektiva handelspolitiska skyddsåtgärder är, e) inleda fler undersökningar på eget initiativ och f) använda tydliga kriterier för att prioritera tredjeländers respons på åtgärder.
Som en reaktion på dessa rekommendationer tog kommissionen 2021 fram ett it-baserat verktyg för att kunna dokumentera bedömningen av konfidentialiteten avseende handlingarna. Verktyget var klart att användas i början av 2022. När det gäller att öka medvetenheten om handelspolitiska skyddsinstrument inleddes en process 2021 för att sprida informationsfilmer och för att ta fram ett informationspaket med sju moduler som kunde läggas ut på nätet i början av 2022 och som ska spridas vidare via kontaktpunkter i medlemsstaterna och via berörda parter. Osäkerheten kring covid-19-pandemin gjorde att fysiska möten med berörda parter sköts på framtiden. När det gäller konkurrensaspekter på undersökningar avseende handelspolitiska skyddsåtgärder har kommissionen tagit fram en vägledning för berörda parter och handläggare om hur konkurrensfrågor ska hanteras i samband med en undersökning.
Vad gäller övriga rekommendationer utarbetade kommissionen 2021 en ny övervakningspolitik med tydliga riskbaserade prioriteringar, ökad samordning med berörda avdelningar inom kommissionen (Olaf, GD Skatter och tullar och GD Budget) och med externa berörda parter samt förbättrad dokumentation och resultatrapportering. Denna nya övervakningspolitik trädde i kraft i december 2021 och kommer att utvärderas 2023. Kommissionen har inte fullt ut anslutit sig till rekommendationen om undersökningar på eget initiativ eftersom kommissionen menar att man redan nu i möjligaste mån använder sig av detta alternativ. Under 2021 lade kommissionen på sin webbsida trots detta ut mer information om undersökningar som görs på eget initiativ för att råda bot på vissa missuppfattningar och för att bistå EU:s industri med ytterligare vägledning. När det gäller övervakningen av tredjeländers handelspolitiska skyddsåtgärder införde kommissionen under 2021 kriterier för att identifiera de skyddsåtgärder som är intressantast ur ett ekonomiskt och systemmässigt perspektiv och där det råder en hög grad av samarbete från europeiska exportörers sida. Slutligen kommer kommissionen att under 2023 utvärdera de handelspolitiska skyddsåtgärdernas effektivitet.
1.2.2Övervakning och genomförande av åtgärder (se bilagorna J, K, M och Q)
Genomförandet av handelsåtgärderna står högt på von der Leyen-kommissionens dagordning och övervakningen av befintliga handelspolitiska skyddsåtgärder har fortsatt att vara en av de viktigaste prioriteringarna även under 2021. Särskild uppmärksamhet har fästs vid de handelspolitiska skyddsåtgärder där man sett en ökad risk för undvikande av tull. Ett resolut genomförande av åtgärderna är en förutsättning för att effektiviteten och trovärdigheten hos kommissionens genomförandepolitik ska kunna upprätthållas. Kommissionen är fast besluten att ta itu med varje form av kringgående, nedsättning av exportpriset och absorption av återförsäljningspriset som undergräver åtgärdernas effektivitet.
Kringgående sker när exportproducenter i tredjeländer ägnar sig åt metoder som att transportera produkten genom ett tullfritt land (omlastning), att modifiera produkten något så att den inte blir tullpliktig eller att exportera produkten via en exportproducent med lägre individuella antidumpnings- eller utjämningstullsatser (handel som leds om till andra företag). Ett annat sätt är att absorbera tullavgiften när exportörer trots att handelsåtgärder införts sätter ned sina priser för att slippa tull eller när importörer inte tar hänsyn till tullavgiften när de säljer produkten vidare inom EU.
Kommissionen vidtar åtgärder mot sådana metoder som upptäcks antingen vid övervakningen eller tack vare information från berörda parter. För att kunna upptäcka eventuella problem så tidigt som möjligt tillämpas ett riskorienterat prioriteringsätt för övervakningsverksinsatserna. Man uppmärksammar de åtgärder där en ökad risk för undvikande av tull upptäckts vid undersökningen, och en särskild övervakningsklausul har införts i förordningarna om åtgärder. Syftet med denna klausul är att minimera risken för kringgående då handeln leds om till andra företag. Under 2021 infördes en sådan klausul i bl.a. de åtgärder som tillämpas på import av aluminiumfolie och aluminiumprofiler från Kina, varmvalsad järnplåt från Turkiet och björkplywood från Ryssland.
I övervakningen ingår en ingående analys av importen av den produkt som är föremål för handelspolitiska skyddsåtgärder, och även att övervaka trender eller dynamiken inom exporten från det land som är föremål för åtgärderna. På så sätt får man en fullständig bild av handelsflödena och marknadsutvecklingen efter att åtgärderna införts. Kommissionen använder sig av interna databaser med information från tullmyndigheter och statistikbyråer på såväl EU- som medlemsstatsnivå och vid behov även av kommersiella databaser. Hänsyn tas även till annan marknadsinformation från EU:s industri tillsammans med fall av bristande efterlevnad av åtgärderna som dokumenterats av Olaf som ett resultat av undersökningar gjorda av Olaf eller av medlemsstaternas myndigheter.
Vid utgången av 2021 var totalt 54 produkter för vilka handelspolitiska skyddsåtgärder införts föremål för särskild övervakning. Kommissionen uppmanade de nationella tullmyndigheterna att vara särskilt uppmärksamma på import av produkter som är föremål för handelspolitiska skyddsåtgärder och där problem upptäckts, t.ex. omlastning. Olaf informerades i de fall där kommissionen hade uppgifter som tyder på bedräglig verksamhet i samband med import. Olaf å sin sida försåg kommissionen med relevant information om frågor som rör tillämpningen. Ett nära samarbete mellan kommissionen och EU:s industri har säkerställt fullständigare information om marknadsutvecklingen så att uppföljningsinsatserna kan bli så effektiva som möjligt.
Kommissionen har även granskat mer än tio prisåtaganden som exporterande tillverkare gjort 2021 och fann därvid att reglerna följts fullt ut.
Under senare år har kommissionen noterat att exporterande tillverkare, framför allt i Kina, använder sig av nya tillvägagångssätt för att undvika tull, t.ex. genom att utan någon egentlig ekonomisk anledning flytta vissa verksamheter till andra länder och sedan låta exporten till EU ske därifrån. Kommissionen har konsekvent fortsatt att arbeta för att täppa till alla kryphål för att skydda EU:s industri från att lida skada.
Under 2021 inledde kommissionen fyra undersökningar om kringgående och en absorptionsundersökning, vilket gör att det totala antalet sådana undersökningar som inletts under de senaste tre åren uppgår till elva respektive två.
De fyra undersökningarna om kringgående rör den ökning av importen av glasfiberväv från Turkiet och Marocko som skett efter att antidumpnings- och utjämningstullar infördes 2020 för dessa produkter med ursprung i Kina och Egypten. Glasfiberväv används t.ex. vid framställning av vindturbinblad, båtar, lastbilar och sportutrustning samt i system för rörreparation. Undersökningarna fokuserade på omlastningar som skett efter att den berörda produkten varit föremål för montering i Turkiet eller Marocko. De här fallen utgör själva sinnebilden av de utmaningar som Kinas Nya sidenvägen-politik (Belt and Road) innebär och kommissionens beslutsamhet att vidta kraftfulla åtgärder riktade mot den illojala handel som är ett resultat av denna politik.
Även den absorptionsundersökning som inleddes 2021 rör glasfiberväv. Här utreds om de exporterande tillverkarna i Egypten har satt ned sina priser för att undergräva effekterna av den antidumpningstull som infördes 2020.
Under 2021 förlängde dessutom kommissionen åtgärder till följd av två undersökningar om kringgående. Man kunde slå fast att de antidumpningstullar som gäller för två olika typer av hushållsaluminiumfolie från Kina kringgåtts via Thailand där produkten endast genomgått vissa smärre monteringsinsatser. Den drabbade EU-industrin består främst av små och medelstora företag i tolv medlemsstater.
Detta visar på kommissionens beslutsamhet att motverka alla former av illojal handel, inklusive kringgående och absorption av handelspolitiska skyddsåtgärder.
1.2.3Övervakningsåtgärder
När det har kommit signaler, ofta utifrån information från berörd industri, på att det skett en sådan markant ökning av importen av en viss produkt att det hotar att skada EU:s industri kan kommissionen vidta åtgärder för att övervaka sådan import 3 . Under 2021 fortsatte kommissionen med den retroaktiva kontroll av stål- och aluminiumimporten som hade inletts i maj 2020 och ersatt det tidigare övervakningssystemet. Kommissionen övervakade även importen av förnybar etanol för bränsle med hjälp av retroaktiv kontroll.
Kommissionen publicerar övervakningsdata varje månad på GD Handels offentliga webbplats 4 för övervakning av import.
1.2.4Skydd av europeiska små och medelstora företag
För att säkerställa att de små och medelstora företagens begränsade resurser inte hindrar dem från att använda de handelspolitiska skyddsinstrumenten står kommissionen fullt ut till förfogande med stöd och vägledning.
Under 2021 gjorde kommissionen ytterligare ansträngningar för att se till att små och medelstora företag känner till och kan dra nytta av instrumenten, t.ex. via kommissionens hjälpcentral för små och medelstora företag. Bland annat har kraven när det gäller den information som ska lämnas i frågeformulär och undersökningsperioderna i möjligaste mån anpassats till företagets räkenskapsår. Under 2021 tog kommissionen även fram ett nätbaserat informationspaket som förklarar instrumenten på ett enkelt sätt, och planer finns på att ta fram ytterligare informationsfilmer. De fysiska informationsmötena för små och medelstora företag i medlemsstaterna kommer att återupptas så snart covid-19-situationen så tillåter.
Kommissionens ansträngningar ger resultat. Sektorer som kännetecknas av små och medelstora företag fortsätter att vara involverade i handelsskyddsförfaranden under 2021. Under året har kommissionen inlett en antidumpningundersökning avseende import av keramikplattor från Turkiet och Indien, fortsatt sin antidumpningsundersökning avseende import av fästdon från Kina samt slutfört en översyn vid giltighetstidens utgång avseende öring från Turkiet, med resultatet att åtgärderna förlängs med ytterligare fem år. Med hjälp av bra samordning å sin sida samt vägledning och stöd från kommissionen kan även näringsgrenar som kännetecknas av små och medelstora företag dra nytta av samma rättigheter och skydd mot illojal handel som större företag.
1.3Utvecklingen under 2021 till följd av lagändringarna 2017 och 2018
1.3.1Sociala och miljömässiga normer för handelspolitiska skyddsinstrument
EU:s åtagande för stränga sociala och miljömässiga normer återspeglas i vissa aspekter av antidumpnings- och antisubventionsundersökningarna sedan lagändringarna 2017 och 2018, bl.a. följande:
-När undersökningarna rör länder med betydande marknadssnedvridning finns det ett behov av att välja ut ett lämpligt representativt land för att kunna fastställa vad normalvärdet utan snedvridning skulle vara. Om det finns mer än ett land med lämpliga uppgifter tillgängliga gör kommissionen sitt val på grundval av nivån på det sociala och miljömässiga skyddet i de föreslagna länderna.
-När skademarginalen beräknas vid en undersökning har den kostnad som det innebär att följa multilaterala miljöavtal och Internationella arbetsorganisationens konventioner under de handelspolitiska skyddsåtgärdernas giltighetstid tagits med i beräkningen av EU-industrins produktionskostnader.
Frågan om sociala och miljömässiga normer kom dock inte upp i samband med att ett lämpligt representativt land skulle väljas vid de undersökningar som slutfördes under 2021 eftersom det endast fanns lämpliga uppgifter från ett enda representativt land i varje ärende.
Kommissionen tog med den kostnad som det innebär att följa multilaterala miljöavtal och Internationella arbetsorganisationens konventioner när målvinstpriset beräknades i flera av de ärenden som slutfördes under 2021. Detta är särskilt relevant när det gäller utsläppshandelssystemet. De berörda undersökningarna gällde bl.a. aluminiumprofiler, aluminiumfolie för vidare förädling och platta aluminiumprodukter, samtliga från Kina, kallvalsade produkter av rostfritt stål från Indien och Indonesien samt björkplywood från Ryssland. Detta gjorde att målpriset för dessa industrier blev högre eftersom det även omfattar framtida kostnader som EU:s industri åsamkas under åtgärdernas giltighet till följd av multilaterala miljöavtal där EU utgör en part. I de två fall där tullen baserades på skademarginalerna (aluminiumfolie för vidare förädling och platta aluminiumprodukter) resulterade justeringarna för kostnader för sociala och miljömässiga normer att omfattningen på de åtgärder som infördes ökade.
Frågan togs inte upp när det gäller erbjudanden om åtaganden under 2021 eftersom de avslogs av andra orsaker.
1.3.2Regeln om lägsta tull
Enligt WTO:s regler kan åtgärder införas som ligger på samma nivå som dumpnings- eller subventionsmarginalen. Före lagändringarna i juni 2018 tillämpade EU alltid regeln om lägsta tull. Detta innebar att åtgärderna alltid infördes på en lägre nivå än dumpningens eller subventionens fulla omfattning i de fall då en lägre nivå, även kallad skademarginalen, var tillräcklig för att åtgärda den skada som EU-industrin lidit. Sedan de handelspolitiska skyddsinstrumenten moderniserats tillämpas dock inte regeln om lägsta tull automatiskt vid antidumpnings- eller antisubventionsärenden.
För att säkerställa att EU kan få bukt med illojal, subventionerad import på ett mer genomgripande sätt gäller inte regeln om längsta tull vid antisubventionsärenden, såvida inte ett avskaffande av denna regel skulle strida mot EU:s allmänna intresse. I en antisubventionsundersökning som slutfördes 2021 (aluminiumfolie för vidare förädling från Kina) införde kommissionen på grundval av detta tullavgifter som fullt ut motsvarade subventionsmarginalerna.
I antidumpningsärenden kan åtgärder införas som ligger på en lägre nivå än dumpningsmarginalen om en sådan lägre nivå räcker för att undanröja den skada som den dumpade importen orsakat. Om betydande snedvridningar i råvarupriset upptäcks i det exporterande landet anses tullavgifter som fullt ut motsvarar dumpningsmarginalen krävas för att få bukt med den skadliga dumpningen. Råvarurelaterade snedvridningar måste utgöra mer än 17 % av produktionskostnaden, och råvarupriset bör ligga avsevärt lägre än icke snedvridna priser.
I åtta av elva slutförda ärenden baserades åtgärderna på dumpningsmarginalerna eftersom dessa var lägre än skademarginalen och i enlighet med lagstiftningen utgjorde den högsta nivå som kunde tillämpas. I övriga ärenden baserades tullavgifterna på skademarginalerna eftersom dessa var lägre än dumpningsmarginalerna och kriteriet för exportrestriktioner för viktiga råmaterial inte hade uppfyllts för t.ex. platta aluminiumprodukter och aluminiumfolie för vidare förädling från Kina samt eftersom priserna för snedvridna råmaterial inte var avsevärt lägre än priserna på de internationella marknaderna och, när det gäller vindkraftstorn av stål från Kina, frågan inte togs upp.
1.4Rättslig prövning vid EU:s domstolar (bilaga S)
Under 2021 avkunnade tribunalen och domstolen 21 domar och beslut i ärenden rörande handelspolitiska skyddsinstrument: tribunalen meddelade 14 avgöranden, medan domstolen meddelade 4 förhandsavgöranden och fattade beslut om 3 överklaganden. Under 2021 inkom 18 nya ärenden: 12 till tribunalen och 6 överklaganden till domstolen.
Rättspraxis från 2021 ger intressanta insikter i huruvida handelspolitiska skyddsinstrument kan tas upp till prövning, särskilt när det gäller frågan om importörers och användares talerätt och möjligheter att inleda ett domstolsförfarande i sådana ärenden.
Under 2021 avkunnade tribunalen sin första dom avseende införande av skyddsåtgärder och antidumpnings- eller utjämningsåtgärder. Tribunalen bekräftade dessutom kommissionens praxis att genomföra negativa domstolsbeslut genom att rätta till varje olaglighet som identifierats av tribunalen och endast återbetala tullavgifter om den korrigerade tullavgiften är lägre. Andra frågor som tribunalen och domstolen hanterade under 2021 rörde bl.a. den metod som används vid undersökningar om återbetalning, ändringar av bestående karaktär vid en interimsöversyn, olika aspekter på dumpningsberäkningar, bedömning av skada och orsakssamband samt användningen av tillgängliga uppgifter.
De viktigaste domarna beskrivs i arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar.
2Förhörsombudens verksamhet
Förhörsombudet mottog under 2021 sammanlagt 25 begäranden om ingripande och genomförde 15 förhör. När parter lämnat in en begäran om ingripande samtidigt med en begäran om att bli hörda av kommissionens avdelningar som ansvarar för undersökningen har förhörsombudet vidhållit att berörda parter först bör vända sig till kommissionens avdelningar. Förhörsombudet skulle endast ingripa när en lösning inte nåtts. Detta har gjort att berörda parter i de flesta fall lyckats komma fram till en lösning direkt med undersökningsteamen. Förhörsombudet mottog även en begäran om ett konfrontationsförhör, som till slut ägde rum med ansvarig avdelning.
Vid två tillfällen förlängde förhörsombudet tidsfristen för synpunkter på begäran av berörda parter. Förhörsombudet rekommenderade kommissionens avdelningar att i den icke-konfidentiella akten tillhandahålla viss information till samtliga parter. De frågor som togs upp vid förhören gällde begäran om ytterligare utlämnande av uppgifter, anonymitet och konfidentialitet. Två parter anhöll om att de åtgärder som skulle införas tillfälligt skulle upphävas vid tidpunkten för deras antagande. Begäran bifölls dock inte. I ett annat ärende vägrade parten att presentera de dokument i akten som krävdes för att kommissionen skulle kunna kontrollera de relevanta uppgifterna och hävdade att en kontroll på plats i stället borde ha genomförts av avdelningarna. Detta var dock inte möjligt under det rådande covid-19-läget. I övriga fall nåddes en överenskommelse med avdelningarna om att se över de aktuella problemen eller komma med förtydliganden.
På grund av den rådande covid-19-pandemin har tidsramarna för inlämning av begäranden inte alltid följts, men det har varit enklare att hålla förhör eftersom man sluppit resorna.
3Hanteringen av handelspolitiska skyddsinstrument mot EU
Kommissionen ingriper om EU:s export störs genom att tredjeländer inför omotiverade handelspolitiska skyddsåtgärder. Tredjeländer har visserligen all rätt att använda skyddsinstrument men det är av yttersta vikt att WTO-reglerna följs och att handelspolitiska skyddsåtgärder i praktiken inte blir till handelshinder. Med tanke på hur viktig exporten är för EU:s ekonomi och att den bidrar till sysselsättning och tillväxt är syftet med kommissionens ingripanden att minska åtgärdernas negativa ekonomiska effekter eller att förhindra att omotiverade handelspolitiska skyddsåtgärder överhuvudtaget införs mot EU:s export.
Kommissionens ingripanden i ärenden som rör tredjeländer omfattar alltifrån formella skriftliga inlagor och deltagande i utfrågningar till såväl skriftlig som muntlig representation på politisk nivå, om så behövs.
Som exempel på kommissionens verksamhet under 2021 kan nämnas deltagande vid utfrågningar som genomförts av de kanadensiska myndigheterna om antidumpnings- och antisubventionsåtgärder med avseende på raffinerat socker, med stöd från GD Jordbruk och landsbygdsutveckling. Andra handelsskyddsärenden har diskuterats vid de regelmässiga handelskommittémötena med Gulfstaternas samarbetsråd (GCC), Kanada eller Sydafrika. Kommissionen har också tagit upp ärenden i WTO:s kommittéer för antidumpnings- och skyddsåtgärder. Dessa ingripanden samordnades med såväl EU:s industri som medlemsstaterna, och prioritet gavs åt ärenden med betydande ekonomiska effekter för EU:s näringsliv och åt ärenden som rör systemrelaterade problem.
I de fall där omotiverade åtgärder inte kan förhindras kan kommissionen komma att agera via WTO. Detta gjordes i samband med Förenta staternas antidumpnings- och antisubventionsåtgärder som infördes för spanska mogna oliver 2018. I denna tvist antogs en panelrapport till förmån för EU den 20 december 2021. Ett annat panelförfarande beträffande Colombias antidumpningsåtgärder för fryst pommes frites fortsatte under 2021. Det första och andra regelrätta sammanträdet ägde rum digitalt i juli 2021 respektive januari 2022.
Kommissionens ingripanden för att visa på rättsliga inkonsekvenser och systematiska brister i ärendena har haft stor betydelse för att förhindra införandet av sådana omotiverade åtgärder. Några resultat som uppnåtts under 2021:
·I mars 2021 avslutade Indien en antidumpningsundersökning om import av valsade platta produkter av rostfritt stål utan att vidta några åtgärder. Med tanke på att det ekonomiska intresse som stod på spel uppgick till cirka 98 miljoner euro var detta ett viktigt resultat. I nära samarbete med berörd sektor ingrep kommissionen redan från början aktivt i ärendet genom att lämna in tre skriftliga inlagor och medverka vid den offentliga utfrågningen.
·I september 2021 avslog Gulfstaternas samarbetsråds ministerkommitté den ständiga kommitténs förslag att införa slutgiltiga skyddsåtgärder för import av vissa stålprodukter.
·Genom ett ingripande i en antidumpningsundersökning som Ukraina inlett avseende import av aluminiumstegar från Polen och Slovakien lyckades kommissionen få undersökningen nedlagd i oktober 2021.
·I maj 2021 lade Nya Zeeland ned en antidumpningsundersökning avseende import av fryst pommes frites från Belgien och Nederländerna, vilket innebar att en export till ett värde av 3 miljoner euro räddades. Detta skedde delvis tack vare kommissionens ingripande, samordnat med EU:s industri, i form av skriftliga inlagor som visade att villkoren för att införa antidumpningsåtgärder inte uppfyllts.
·I oktober 2021 återöppnade Kanada en undersökning på eget initiativ för att göra en ny bedömning av antidumpnings- och antisubventionsåtgärder avseende import av raffinerat socker med ursprung i EU. Detta var resultatet av ett stort antal ingripanden från kommissionen för att förklara att dessa utjämningsåtgärder baserats på gamla EU-subventionssystem och inte motsvarade de nuvarande betydligt lägre subventionsnivåerna. Antisubventionstullen sattes ned avsevärt (från 58 % till 9 %). Kanada kom fram till att utbetalningarna av det frikopplade direktstödet i enlighet med EU:s gemensamma jordbrukspolitik är ospecifika och inte går att väcka talan mot.
Vid utgången av 2021 var 177 handelspolitiska skyddsåtgärder i kraft som påverkade EU:s export, vilket är en mindre än föregående år, som var det år med det högsta antalet sedan kommissionen inledde sin övervakningsverksamhet.
Antidumpningsinstrumentet är fortfarande det mest använda instrumentet globalt sett och står för 128 av dessa 177 åtgärder. Av åtgärderna utgjorde 42 skyddsåtgärder (jämfört med 39 under 2020) och 7 var antisubventionsåtgärder.
Av de 26 nya undersökningar som inleddes under 2021 avser 17 antidumpningsförfaranden och 9 skyddsåtgärder (jämfört med 22 under 2020).
Förenta staterna har flest åtgärder i kraft mot EU:s export: 37 åtgärder. Därefter följer Kina med 19, Turkiet med 17, Brasilien, Kanada och Indien med 12 samt Indonesien med 11 åtgärder.
De flesta åtgärderna (62) avser stålprodukter, och därefter följer kemiska produkter med 48 åtgärder, jordbruksprodukter med 22, textilier med 12 och papper med 10 åtgärder.
4Verksamhet inom ramen för WTO
I april och oktober 2021 hölls digitala möten inom WTO:s olika kommittéer för subventioner och utjämningsåtgärder, antidumpningsåtgärder respektive skyddsåtgärder. Inga sammanträden hölls inom den informella arbetsgruppen för kringgående åtgärder. Arbetsgruppen för hur antidumpningsåtgärderna tillämpas sammanträdde i oktober 2021.
I juli 2021 anmälde kommissionen till WTO vilka subventioner som EU tillämpar. Detta görs för att underlätta insynen och är en förutsättning för att man ska få kunskap om nivån på och effekterna av de subventioner som WTO-länderna tillämpar. Tyvärr har dock inte så många medlemmar lämnat in någon anmälan. Kommissionen har uppmanat dem att fullgöra sina skyldigheter.
I antidumpningskommittén har EU inlett en översyn av importen av fryst pommes frites från Belgien och Nederländerna på initiativ av Södra Afrikas tullunion (Sacu), en översyn av åtgärderna avseende raffinerat socker från Danmark, Nederländerna, Förenade kungariket och Belgien på initiativ av Kanada samt av preliminära antidumpningstullar på import av vanlig legerad aluminiumplåt med ursprung i sju EU-medlemsstater på initiativ av Förenta staterna.
I kommittén för subventioner och utjämningsåtgärder har diskussioner förts om vilken roll priser som ligger under marknadsvärdet har för överkapaciteten. Även överkapacitetens skadliga effekter för miljön diskuterades, såväl som frågan om att investeringar i forskning och utveckling förlorats till konkurrerande företag.
Vid sammanträdena i WTO:s kommitté för skyddsåtgärder tog EU initiativ till följande undersökningar: Indonesien: kläder och tillbehör till kläder; Marocko: varmvalsat stål, valstrådar och armeringsjärn, kallvalsad plåt, belysningsstolpar; Sydafrika: stålskruv med sexkantigt huvud; Turkiet: polyesterstapelfiber; Ukraina: natriumhypoklorit, PVC-profiler. EU försvarade sina skyddsåtgärder för vissa stålprodukter, som kritiserats av Indien, Kina, Ryssland, Japan, Schweiz och Korea.
I de fall där omotiverade handelspolitiska skyddsåtgärder införts kan kommissionen använda sig av WTO:s tvistlösningsmekanism, särskilt när betydande systemrelaterade problem har identifierats. För närvarande pågår ett tvistlösningsförfarande som inletts av EU avseende Colombias antidumpningstullar på fryst pommes frites från Belgien, Tyskland och Nederländerna. Den slutgiltiga panelrapporten om detta förfarande förväntas komma efter sommaren 2022. När det gäller förfarandet avseende antidumpnings- och antisubventionstullar som införts av Förenta staterna på import av spanska mogna oliver antogs en panelrapport den 20 december 2021. Den 1 juli 2022 enades parterna om en rimlig tillämpningsperiod för Förenta staterna, som går ut den 14 januari 2023.
I november 2021 hölls ett digitalt möte mellan kommissionens verkställande vice ordförande och kommissionär med ansvar för handel Valdis Dombrovskis och Förenta staternas och Japans handelsministrar för att förnya det trilaterala partnerskapet. Man enades då om att identifiera och ta itu med de globala utmaningar som marknadssnedvridande politik och åtgärder utgör och som varken WTO:s regler eller befintliga verktyg för att säkerställa efterlevnaden lyckats lösa. Ministrarna kom överens om att fortsätta föra trilaterala diskussioner inom följande tre fokusområden:
·Identifiera problem som uppstått på grund av icke marknadsmässiga metoder.
·Identifiera luckor i befintliga verktyg för reglernas efterlevnad, identifiera områden där det behövs ytterligare arbete för att få fram nya verktyg för att hantera sådana metoder samt diskutera samarbete när det gäller användningen av befintliga verktyg.
·Identifiera områden där ytterligare arbete behövs för att ta fram regler för hur sådana metoder ska hanteras.
5Handelspolitiska skyddsåtgärder för att stödja andra EU-åtgärder
I EU:s Översyn av handelspolitiken – En öppen hållbar och bestämd handelspolitik, som offentliggjordes 2021, betonades behovet av att samordna och utnyttja alla handelsverktyg till stöd för EU:s politiska mål. De handelspolitiska skyddsinstrumenten har en viktig roll att spela i detta sammanhang. I första hand ska de skydda EU:s producenter mot illojal import, men samtidigt som de gör detta bidrar de till att stärka EU:s engagemang för öppna marknader och fri och rättvis handel och till EU:s mål om en öppen strategisk autonomi. Handelsskyddet bygger på begreppen konkurrenskraft, rättvisa och en regelbaserad handel, dvs. några av de nyckelfaktorer som EU:s handelspolitiska mål är baserad på.
Genom att säkerställa lika villkor och rättvis konkurrens för EU:s producenter bidrar de handelspolitiska skyddsinstrumenten till att skapa tillväxt, sysselsättningsstabilitet, intäkter och investeringar. EU:s industri måste kunna investera i exempelvis forskning och utveckling för att kunna stärka sin livskraft och sin förmåga att nå de mål som fastställs i sådana bredare politiska initiativ som den europeiska gröna given och den digitala agendan för Europa.
Rent konkret när det gäller den gröna given kan viktiga EU-producerade komponenter som ingår i värdekedjan för hållbar energi skyddas tack vare åtgärder som införs för produkter eller insatsvaror som glasfiberväv (för framställning av vindturbinblad) från Kina och Egypten och solfångarglas (för framställning av solpaneler) från Kina. Under 2021 infördes antidumpningsåtgärder avseende vindkraftstorn från Kina – en annan viktig produkt när det gäller EU:s mål för förnybar energi och minskade koldioxidutsläpp. I stället för att målen om förnybar energi skulle äventyras, som vissa berörda parter menat, betonade kommissionen att utan investeringar i moderna tillverkningsprocesser och forskning och utveckling skulle den europeiska industrin förlora sin position i den globala kapplöpningen om tekniskt ledarskap på vindkraftsområdet. Åtgärderna kommer att stödja EU:s vindkraftstorntillverkare och skapa tillväxt, sysselsättningsstabilitet, intäkter och investeringar. Användarna kan å sin sida dra nytta av ett brett utbud av konkurrenskraftiga, tillförlitliga och ekonomiskt sett sunda tillverkare av stålvindkraftstorn i EU. Utan åtgärder mot den illojala konkurrensen från Kina skulle detta inte vara möjligt. Enligt kommissionen bidrar åtgärderna till en utbyggnad av vindkraft inom EU genom att lika villkor skapas där alla ekonomiska aktörer, även de kinesiska tillverkarna, kan konkurrera på rättvisa villkor.
När det gäller EU:s digitala agenda har de antidumpningsåtgärder som 2021 infördes för import av optiska fibrer från Kina en viktig roll att spela. Optiska fiberkablar används vid utbyggnaden av snabba bredbandsnät. Sådana nät är en förutsättning för distansarbete, hemundervisning, företagande eller tjänster som erbjuds av privatpersoner, företag eller offentliga organ runt om i EU. Med tanke på att en av EU:s viktigaste prioriteringar är en utbyggnad av högteknologisk bredbandsinfrastruktur inom hela EU har optiska fiberkablar en nyckelroll här och även för initiativet EU:s digitala decennium och för EU:s digitala suveränitet. Vissa berörda parter har menat att antidumpningsåtgärder skulle leda till att totalpriset för nätverksprojekt stiger. Kommissionen har dock sett att kostnaden för optiska glasfiberkablar endast utgör en mindre del av nätverksprojektens totalkostnad och därför inte skulle ha någon större inverkan. Utan åtgärder för att få bukt med de kinesiska exportörernas illojala handelsmetoder skulle framtiden för EU:s industri äventyras eftersom den ekonomiska situationen när det gäller lönsamhet och investeringar skulle försämras ytterligare. Med tanke på den viktiga roll som denna sektor har för EU:s digitala agenda måste sektorn fortsätta vara livskraftig och får inte försvagas på grund av illojal import och illojal konkurrens.
Man bör komma ihåg att åtgärder som införs i motiverade fall inte hindrar import från tredjeländer som konkurrerar rättvist på EU:s marknad. Utan åtgärder skulle användare, importörer, slutkunder och offentliga organ i ett kortsiktigt perspektiv erbjudas billigare produkter, samtidigt som den dumpade importen dock ofrånkomligen skulle driva bort EU-producenterna från EU:s marknad. I ett längre perspektiv resulterar detta i en förlust av värdefulla försörjningskällor och eventuellt till stigande importpriser när det inte längre finns någon konkurrens från EU-producenterna. Detta leder i förlängningen till att EU:s industri, som utgör grunden för EU:s övriga politik, omintetgörs.
Genom att återställa rättvis konkurrens bidrar därför de handelspolitiska skyddsåtgärderna till att upprätthålla en konkurrenskraftig, tillförlitlig och ekonomiskt livskraftig produktion inom EU. EU:s balanserade inställning till instrumenten, t.ex. att i många fall tillämpa regeln om lägsta tull eller att genomföra en prövning av unionens intresse innan några åtgärder införs, gör dock samtidigt att användarna även fortsatt kan dra nytta av ett brett utbud av leverantörer.
Slutsats
2021 var ett år med fortsatta utmaningar för den globala handeln när EU skulle återgå till det normala, efter covid-19. Genom att resolut tillämpa de handelspolitiska skyddsinstrumenten har EU kunnat fortsätta att skydda EU-företag mot illojal handel. Detta har inte bara bidragit till EU:s allmänna handelspolitiska mål, utan även till ett indirekt stöd till bredare politiska initiativ som den gröna given och den digitala agendan. En bättre övervakning och tillämpning av åtgärderna har inneburit en ytterligare stärkning av den viktiga roll som handelsskyddsåtgärder fortsätter att ha för ett motståndskraftigare europeiskt näringsliv.