EUROPEISKA KOMMISSIONEN

Bryssel den 16.9.2022

COM(2022) 466 final

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

Andra rapporten om genomförandet av Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2017/1371 av den 5 juli 2017 om bekämpande genom straffrättsliga bestämmelser av bedrägeri som riktar sig mot unionens finansiella intressen

1.INLEDNING

1.1. Bakgrund

Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2017/1371 om bekämpande genom straffrättsliga bestämmelser av bedrägeri som riktar sig mot unionens finansiella intressen (PIF-direktivet) antogs den 5 juli 2017 1 . För de medlemsstater som är bundna av det 2 ersätter PIF-direktivet 1995 års konvention om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen (PIF-konventionen) 3 .

PIF-direktivet antogs på grundval av artikel 83.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) och är därför en del av de rättsliga instrumenten för området med frihet, säkerhet och rättvisa. Det ingår också i kommissionens övergripande strategi för bedrägeribekämpning 4 . Dessutom finns det ett starkt ömsesidigt beroende mellan upprätthållandet av EU:s gemensamma värderingar enligt artikel 2 i EU-fördraget och skyddet av EU:s finansiella intressen. Det senare kräver till exempel att rättsliga myndigheter kan utföra sina uppgifter på ett oberoende sätt, utan inblandning från den verkställande makten 5 .

I PIF-direktivet fastställs gemensamma minimistandarder för medlemsstaternas straffrättsliga bestämmelser. Dessa gemensamma standarder har som syfte att skydda EU:s finansiella intressen genom att harmonisera definitioner, påföljder och preskriptionstider för vissa brott som riktar sig mot dessa intressen. Harmoniseringen påverkar även omfattningen av de utredningar och åtal som genomförs av Europeiska åklagarmyndigheten (Eppo) 6 , eftersom Eppos materiella behörighet definieras genom hänvisning till PIF-direktivet 7 , så som det införlivats genom nationell lagstiftning.

Eftersom medlemsstaterna enligt PIF-direktivet ska kriminalisera brott med anknytning till både inkomster och utgifter i unionens budget påverkar dess införlivande inte bara EU:s egna medel (tullar och mervärdesskatt) utan även den materiella politik där EU:s utgifter används för att uppnå dessa politiska mål. Ett korrekt införlivande av direktivet är därför inte bara avgörande för skyddet av unionens budget utan även för all EU-politik där EU-medel används, och är särskilt relevant inom ramen för faciliteten för återhämtning och resiliens 8 .

a.PIF-direktivet

Följande brott omfattas av artiklarna 3 och 4 i PIF-direktivet:

(I)Bedrägeri, däribland gränsöverskridande bedrägeri på området mervärdesskatt (moms) som inbegriper en total skada på minst 10 miljoner euro 9 .

(II)Penningtvätt 10 .

(III)Aktiv och passiv korruption 11 .

(IV)Förskingring 12 .

Enligt artikel 5 i PIF-direktivet ska medlemsstaterna kriminalisera i) anstiftan och medhjälp till att begå något av dessa brott, och ii) försök att begå bedrägeri och förskingring. Enligt artiklarna 6 och 9 i PIF-direktivet är medlemsstaterna dessutom skyldiga att föreskriva ansvar och påföljder för juridiska personer för något av de brott som begås till deras förmån

(I)av en person som har en ledande ställning inom den juridiska personen, eller

(II)av en person som är underställd en person med en ledande ställning på grund av brister i den övervakning eller kontroll som ska utföras av den senare personen.

I artikel 7 i PIF-direktivet fastställs dessutom minimiregler om straffrättsliga påföljder för fysiska personer, däribland maximistraff på minst fyra års fängelse om brotten inbegriper betydande skada eller fördelar.

Enligt artikel 11 i PIF-direktivet ska dessutom medlemsstaterna

(I)fastställa sin behörighet avseende dessa brott om brottet har begåtts helt eller delvis inom dess territorium eller om gärningsmannen är medborgare i medlemsstaten, samt när gärningsmannen omfattas av tjänsteföreskrifterna vid tiden för brottet 13 , och

(II)undvika att utövandet av behörighet avseende de brott som anges i PIF-direktivet och som har begåtts utomlands av en medborgare i medlemsstaten är beroende av vissa villkor 14 . 

Enligt artikel 12 i PIF-direktivet ska dessutom medlemsstaterna

(I)föreskriva preskriptionstider under tillräckligt lång tidsperiod efter det att dessa brott begåtts, i syfte att hantera dessa brott effektivt, med minimipreskriptionstider för de brott som är belagda med ett maximistraff på minst fyra års fängelse, och

(II)vidta de åtgärder som är nödvändiga för att göra det möjligt att verkställa sanktionerna 15 .

Slutligen syftar PIF-direktivet till att underlätta återkrav av missbrukade EU-medel 16 genom straffrättsliga bestämmelser 17 .

b.Införlivande, vari även ingår överträdelseförfaranden

Direktivet skulle ha införlivats i den nationella lagstiftningen senast den 6 juli 2019. I enlighet med artikel 18.1 i PIF-direktivet skulle kommissionen lägga fram en första genomföranderapport till Europaparlamentet och rådet två år efter tidsfristen för införlivande. Den relevanta rapporten antogs i september 2021 18 . I rapporten drogs slutsatsen att samtliga medlemsstater har införlivat de centrala bestämmelserna i PIF-direktivet. Det betonades dock också att det finns ett behov av att förbättra införlivandet av direktivet, särskilt för att säkerställa ett konsekvent införlivande av definitionerna av brott samt ansvar och påföljder för juridiska personer och fysiska personer. I rapporten betonades slutligen behovet av att på ett korrekt sätt införliva bestämmelserna om utövande av behörighet och preskriptionstider.

När det gäller bedrägeri omfattade de identifierade bristerna i överensstämmelsen den nationella lagstiftningens snävare tillämpningsområde. I flera medlemsstater måste dessutom ytterligare en aspekt – åsidosättande av tjänsteåligganden – ingå i både aktiv och passiv korruption. Denna ytterligare aspekt minskar avsevärt tillämpningsområdet för PIF-direktivets definitioner av korruption och gör det nödvändigt att bevisa åsidosättningen av tjänsteåligganden för att åtal ska kunna väckas. När det gäller förskingring avser dessutom bristerna i överensstämmelse ett mer begränsat införlivande av detta brott eller att det inte har införlivats alls.

När det gäller ansvar och påföljder för juridiska personer bestod bristerna i överensstämmelse i att

·artikel 6.1 inte har införlivats avseende brott som begåtts av personer med ledande ställning inom den juridiska personen,

·personers handlingar enbart omfattas om de utförts inom ramen för den juridiska personens verksamhet, och

·juridiska personer är befriade från ansvar för vissa förbrott.

Med hänvisning till artikel 9 betonade kommissionen att juridiska personers ansvar inte bör vara beroende av en slutlig fällande dom för en fysisk person, vilket är fallet i en medlemsstat, eftersom detta försämrar möjligheten att införa ”effektiva, proportionella och avskräckande” påföljder för juridiska personer.

När det gäller straffrättsliga påföljder för fysiska personer identifierades brister i överensstämmelse i en fjärdedel av medlemsstaterna. Lagstiftningen i flera medlemsstater innehåller bestämmelser som gör det möjligt för individer att undgå straffrättsligt ansvar eller tillämpning av påföljder om de anmäler brottet eller återbetalar den skada som åsamkats unionens finansiella intressen i olika skeden före eller under straffrättsliga förfaranden. Sådana bestämmelser skulle kunna göra påföljderna ineffektiva och inte tillräckligt avskräckande. Andra brister i överensstämmelsen avser den nationella lagstiftningens underlåtenhet att uppfylla tröskelvärdet för påföljder på fyra år.

När det gäller fastställandet av behörighet på grundval av territorialitet bestod en särskild brist i överensstämmelsen i att vissa medlemsstater ställer villkoret att åtal för brott som anges i PIF-direktivet endast kan väckas på grundval av en anmälan från offret på den plats där brottet begicks, eller på grundval av ett klagomål från den drabbade parten (om ett sådant klagomål krävs för åtal enligt lagen i det land där brottet begicks). En särskild brist i införlivandet avseende preskriptionstider gäller preskriptionstiden för att verkställa straff som är kortare än de fem år som krävs enligt artikel 12.

Utan att de ytterligare åtgärderna mot andra medlemsstater påverkas har formella underrättelser hittills skickats till 17 medlemsstater efter antagandet av den första genomföranderapporten: till åtta medlemsstater i december 2021 19 , till ytterligare fem medlemsstater i februari 2022 20 , och till ytterligare fyra medlemsstater i maj 2022 21 . Kommissionen bedömer för närvarande de svar på de formella underrättelserna som hittills mottagits med tanke på eventuella ytterligare åtgärder.

1.2. Den andra genomföranderapportens omfattning och metod

I enlighet med artikel 18.4 i PIF-direktivet antar kommissionen denna andra genomföranderapport för att, med avseende på det allmänna målet att stärka skyddet av unionens finansiella intressen, bedöma om

a)    det tröskelvärde för mervärdesskatt som anges i artikel 2.2 är lämpligt,

b)    bestämmelserna om preskriptionstider som avses i artikel 12 är tillräckligt effektiva,

c)    PIF-direktivet på ett effektivt sätt angriper bedrägeri vid offentlig upphandling.

I enlighet med artikel 18.5 i PIF-direktivet bedöms i denna rapport även behovet av en översyn av PIF-direktivet, särskilt för att inkludera en specifik bestämmelse om bedrägeri vid offentlig upphandling.

Denna bedömning grundas i första hand på den information som medlemsstaterna har lämnat till kommissionen i samband med sin anmälan av nationella åtgärder för införlivande av PIF-direktivet, följt av ett systematiskt utbyte med medlemsstaterna, bland annat inom ramen för de pågående överträdelseförfarandena.

Dessutom bygger den på årlig statistik om de brott som anges i PIF-direktivet, inbegripet anstiftan och medhjälp till att begå något av dessa brott samt försök att begå bedrägeri eller förskingring, som medlemsstaterna har lämnat till kommissionen i enlighet med artikel 18.2 22 . Denna statistik gäller i synnerhet

a) antalet straffrättsliga förfaranden som inletts, lagts ner, lett till frikännande och fällande dom samt antalet pågående förfaranden, och

b) de belopp som återbetalats till följd av straffrättsliga förfaranden och den uppskattade skadan.

För 2021 erhöll kommissionen dock endast statistik från omkring en tredjedel av medlemsstaterna och endast ofullständig statistik från ytterligare en tredjedel av medlemsstaterna. I de flesta medlemsstater samlas statistik i allmänhet inte in på central nivå.

Dessutom omfattas inte alla brott av den inlämnade statistiken, och de avser mycket ofta allmännare brott än de specifika brott som omfattas av PIF-direktivet. I medlemsstaternas uppgifter görs dessutom ingen åtskillnad mellan brott som riktar sig mot EU:s respektive medlemsstaternas finansiella intressen.

I de flesta medlemsstater finns det dessutom inga separata uppgifter tillgängliga om medhjälp till något av dessa brott och försök att begå bedrägeri eller förskingring.

Dessutom är uppgifterna om straffrättsliga förfaranden som inletts, lagts ner, lett till frikännande och fällande dom samt pågående förfaranden inte enhetliga i alla medlemsstater.

Slutligen finns information om de belopp som återbetalats och den uppskattade skadan endast tillgänglig i ett begränsat antal medlemsstater.

Med tanke på den begränsade mängden tillgänglig information är det svårt att bedöma hur lämpliga och effektiva PIF-direktivets bestämmelser är samt behovet av en översyn av direktivet på grundval av detta. Kommissionen uppmanar medlemsstaterna att samla in och översända uppgifterna i tid, i enlighet med kraven i artikel 18.2 i PIF-direktivet.

Informationen från medlemsstaterna och andra källor kompletterades med ytterligare externa undersökningar för den första rapporten om införlivandet. Dessa undersökningar bestod av

·en mer djupgående analys av medlemsstaternas införlivande av PIF-direktivets artiklar om tröskelvärdet för mervärdesskatt, bedrägerier vid offentlig upphandling och preskriptionstider,

·ytterligare datainsamling om relevanta straffrättsliga förfaranden och deras resultat, och

·intervjuer med viktiga intressenter, bl.a. yrkesverksamma på EU-nivå och nationell nivå.

2. SÄRSKILDA BEDÖMNINGSPUNKTER I ENLIGHET MED ARTIKEL 18.4 I PIF-DIREKTIVET

2.1. Tröskelvärde för mervärdesskatt (artikel 2.2)

I artikel 2.2 fastställs ett tröskelvärde för direktivets tillämplighet på inkomster från egna medel som härrör från mervärdesskatt. PIF-direktivet är endast tillämpligt på fall av allvarliga brott som riktar sig mot det gemensamma systemet för mervärdesskatt. Brott mot det gemensamma systemet för mervärdesskatt ska anses vara allvarliga om

1.de avser en uppsåtligt bedräglig handling eller underlåtenhet i enlighet med artikel 3.2 d i PIF-direktivet 24 ,

2.de har anknytning till territoriet i två eller flera medlemsstater i unionen, och

3.de inbegriper en total skada på minst 10 miljoner euro.

Detta tröskelvärde syftar främst till att omfatta karusellbedrägeri, mervärdesskattebedrägeri via skenföretag och mervärdesskattebedrägeri som begås inom ramen för en kriminell organisation, som alla tre ger upphov till allvarliga hot mot det gemensamma systemet för mervärdesskatt och därmed mot unionens budget.

Skada

Medlemsstaternas hållning när det gäller omfattningen av den skada som orsakas av gränsöverskridande mervärdesskattebedrägerier kan kategoriseras enligt följande:

·Medlemsstater som kräver att skadan ska uppgå till minst 10 miljoner euro.

·Medlemsstater med ett tröskelvärde som är lägre än 10 miljoner euro.

·Medlemsstater som inte har fastställt något tröskelvärde.

På grund av tröskelvärdet på 10 miljoner euro omfattar PIF-direktivet inte en stor del av bedrägerierna med anknytning till territoriet i två eller flera medlemsstater, men med en total skada på mindre än 10 miljoner euro (t.ex. de flesta fall av tobakssmuggling och avlägsnande av märkämnen i diesel).

Dessutom har medlemsstater med mindre ekonomier ett större antal fall där skadan inte når upp till tröskelvärdet på 10 miljoner euro. Detta kan leda till en obalans mellan medlemsstaterna i det antal fall som Europeiska åklagarmyndigheten är behörig att handlägga.

Dessutom berör ett stort antal mervärdesskatterelaterade bedrägerier territoriet i två eller flera medlemsstater, men med en total skada på mindre än 10 miljoner euro. Tröskelvärdet är inte heller avskräckande, eftersom Eppo endast inriktar sig på storskaliga mervärdesskattebedrägerier, vilket gör att gärningspersonerna kan söka efter länders vilkas behörighet är svagast för att undgå både nationella myndigheter och Eppo.

I utredningens inledningsskede har dessutom de behöriga utredningsmyndigheterna ofta inte en fullständig bild av den brottsliga verksamhetens art (dvs. huruvida det rör sig om ett karusellbedrägeri och därför har anknytning till territoriet i två eller flera medlemsstater) och av den berörda skadans omfattning. Att vänta tills tröskelvärdet på 10 miljoner euro har uppnåtts kan inverka negativt på utredningen. Slutligen kan tröskelvärdet skapa oklarheter om huruvida nationella myndigheter eller Europeiska åklagarmyndigheten bör ta upp ett ärende om mervärdesskattebedrägeri och när ärendet skulle behöva överföras till Europeiska åklagarmyndigheten.

De flesta medlemsstater som tillämpar ett tröskelvärde använder en kumulativ metod i linje med skäl 4 i PIF-direktivet 25 , med beaktande av den totala skada som orsakats i flera medlemsstater av samma bedrägeriupplägg. Myndigheterna i vissa medlemsstater beräknar dock endast skadorna per medlemsstat.

För närvarande har dock kommissionen inte tillräckligt med information och uppgifter för att komma fram till en slutgiltig ståndpunkt i denna fråga, som kommer att omprövas i framtiden.

2.2. Preskriptionstider (artikel 12) 

I enlighet med artikel 12.1 i PIF-direktivet ska medlemsstaterna vidta de åtgärder som är nödvändiga för att föreskriva en preskriptionstid som möjliggör utredning, åtal, rättegång och dom i fråga om de brott som avses i artiklarna 3, 4 och 5 i PIF-direktivet under en tillräckligt lång tidsperiod efter det att brotten begåtts, i syfte att hantera dessa brott effektivt.

För brott som är belagda med ett maximistraff på minst fyra års fängelse ska preskriptionstiden vara minst fem år räknat från den dag då brottet begicks (artikel 12.2). I artikel 12.3 ges medlemsstaterna möjlighet att föreskriva en preskriptionstid som är kortare än fem år, men inte kortare än tre år, om tidsperioden kan avbrytas eller suspenderas i händelse av vissa handlingar. Termen ”vissa handlingar” lämnar ett stort tolkningsutrymme. Medlemsstaterna får därför anta kortare preskriptionstider (dock minst tre år) för brott som är belagda med ett maximistraff på minst fyra års fängelse, så länge tidsperioden kan avbrytas eller suspenderas. I direktivet föreskrivs även preskriptionstider för verkställighet av straff som döms ut i en fällande dom för ett brott som avses i artiklarna 3, 4 och 5 (artikel 12.4).

En bedömning av huruvida bestämmelserna om preskriptionstider är ”tillräckligt effektiva” kräver först en bedömning av vad detta begrepp innebär. På grundval av domstolens rättspraxis kan man sluta sig till att preskriptionstiden ska vara tillräckligt lång för att säkerställa effektiv och avskräckande verkställighet i mål om brott som anges i PIF-direktivet 26 . Det bör också noteras att preskriptionstiderna på grund av sin karaktär måste bygga på en avvägning mellan effektivitet och den grundläggande rätten till bland annat en rättvis rättegång. I skäl 28 i PIF-direktivet anges detta uttryckligen, och det anges att det ”syftar till att säkerställa att dessa rättigheter och principer respekteras fullt ut och måste genomföras i enlighet med detta”. Vad som föreskrivs i artikel 18.4 är naturligtvis inte en bedömning av huruvida preskriptionstiderna i sig är tillräckligt effektiva, utan huruvida bestämmelserna om preskriptionstider är tillräckligt effektiva.

Därför kan man formulera om frågan ”är de bestämmelser om preskriptionstider som avses i artikel 12 tillräckligt effektiva?” till ”är de bestämmelser om preskriptionstider som avses i artikel 12 tillräckligt effektiva för att säkerställa en korrekt utredning, åtal, rättegång och dom i fråga om de brott som avses i artiklarna 3, 4 och 5 i PIF-direktivet?” Om svaret är att det är mindre sannolikt att dessa brott utreds, lagförs, prövas och bestraffas i vissa medlemsstater på grund av att preskriptionstider tillämpas, kan detta ses som ett tecken på att bestämmelserna inte är tillräckligt effektiva.

Medlemsstaterna var dock endast skyldiga att införliva PIF-direktivet tre år innan denna rapport utarbetades, vilket är en kortare tidsperiod än de preskriptionstider som föreskrivs i artikel 12 i PIF-direktivet. I detta skede är det därför svårt att avgöra i vilken utsträckning PIF-direktivets bestämmelser om preskriptionstider har haft en faktisk effekt.

Såsom nämns ovan har medlemsstaterna dessutom endast lämnat begränsade statistiska uppgifter i enlighet med artikel 18.2. I detta skede är det därför inte möjligt att göra en jämförelse av antalet straffrättsliga förfaranden som inletts, lagts ner, lett till frikännande och fällande dom mellan medlemsstaterna, eller koppla dessa resultat till preskriptionstidernas längd i medlemsstaterna.

Denna bedömning bygger därför främst på den rättsliga situationen i medlemsstaterna (i enlighet med de nationella åtgärderna för införlivande av bestämmelserna om preskriptionstider) och den praktiska situationen i medlemsstaterna.

I detta avseende kan det anses önskvärt att förlänga preskriptionstiderna, eftersom de brott som anges i PIF-direktivet är tidskrävande att utreda. Vissa brott kan ta flera år att upptäcka och kan kräva ett betydande utredningsarbete på grund av sin gränsöverskridande karaktär.

Eftersom de preskriptionstider som föreskrivs i PIF-direktivet under alla omständigheter fastställdes till den undre gränsen för de preskriptionstider som föreskrivs på nationell nivå för liknande brott, har dock PIF-direktivets effekt på preskriptionstiderna på nationell nivå varit relativt liten.

Detta innebär inte att de tillämpliga bestämmelserna i PIF-direktivet i sig är ineffektiva. Bestämmelserna i direktivet säkerställer åtminstone en viss miniminivå och ger därmed rättssäkerhet som skydd mot senare förkortningar av preskriptionstiderna i någon medlemsstat.

2.3. Bedrägerier vid offentlig upphandling (artikel 3.2 b)

I artikel 3 i PIF-direktivet föreskrivs att medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att bedrägeri som riktar sig mot unionens finansiella intressen utgör brott, om de begåtts uppsåtligen. I direktivet fastställs därför fyra kategorier av ageranden som ska anses utgöra bedrägeri som riktar sig mot unionens finansiella intressen. Dessa fyra kategorier avser handlingar eller underlåtenhet som rör

(I)icke-upphandlingsrelaterade utgifter (artikel 3.2 a),

(II)upphandlingsrelaterade utgifter (artikel 3.2 b),

(III)andra inkomster än sådana inkomster från egna medel som härrör från mervärdesskatt (artikel 3.2 c), och

(IV)inkomster från egna medel som härrör från mervärdesskatt (artikel 3.2 d).

a.Begreppet ”upphandlingsrelaterade utgifter”

Begreppet ”upphandlingsrelaterade utgifter” definieras dock inte närmare i artikel 3.2 b i PIF-direktivet. I skäl 6 föreskrivs följande: ”Vid tillämpning av detta direktiv avses med upphandlingsrelaterade utgifter alla utgifter som har samband med sådana offentliga kontrakt som regleras i artikel 101.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 966/2012.” De externa undersökningar som utförts för kommissionens räkning har i flera fall visat att detta har lett till en felaktig tolkning av lagen, i den meningen att man från tillämpningsområdet för artikel 3.2 b utesluter situationer på nationell nivå där EU-medel tilldelas av nationella byråer/förvaltningar som ingår avtal med nationella/privata aktörer.

Eftersom förordning nr 966/2012 inte längre är i kraft ska hänvisningen till den läsas som ”regleras i artikel 2.51 i förordning (EU, Euratom) 2018/1046” 27 . Av artikel 2.51 i förordning 2018/1046 följer att upphandlingsrelaterade utgifter avser alla utgifter i samband med offentliga kontrakt såsom byggentreprenader, varukontrakt, byggentreprenadkontrakt eller tjänstekontrakt mellan ekonomiska aktörer och EU:s upphandlande myndighet.

Med beaktande av bestämmelserna i artikel 325 i EUF-fördraget, såsom de tolkas av Europeiska unionens domstol, särskilt innebörden av formuleringen ”olaglig verksamhet” 28 (som med tanke på vikten av att skydda unionens ekonomiska intressen inte kan tolkas restriktivt), bör det anses att bedrägerier vid offentlig upphandling som begås av nationella myndigheter och påverkar unionens ekonomiska intressen omfattas av PIF-direktivets tillämpningsområde.

b.Inverkan av kravet ”åtminstone när handlingen begås i syfte att uppnå olovlig vinning för gärningsmannen eller annan person genom att orsaka en förlust för unionens finansiella intressen”

Enligt artikel 3.2 b i PIF-direktivet består bedrägeri vid offentlig upphandling av

1.användning eller presentation av falska, felaktiga eller ofullständiga uppgifter eller dokument, om detta leder till att medel eller tillgångar från unionens budget eller från budgetar som förvaltas av unionen eller för dess räkning, otillbörligen uppbärs eller innehålls,

2.undanhållande av information som ska lämnas i enlighet med särskilda föreskrifter, om gärningen har samma effekt, eller

3.användning av sådana medel eller tillgångar för andra syften än de som medlen ursprungligen har beviljats för, som skadar unionens finansiella intressen.

Det bör noteras att liknande brott förtecknas i artikel 3.2 a i samband med icke-upphandlingsrelaterade bedrägerier. De brott som avses i både artikel 3.2 a och 3.2 b kräver uppsåt (enligt artikel 3.1) och en handling eller underlåtenhet. Artikel 3.2 b innehåller dock ytterligare en inskränkning: ”åtminstone när handlingen begås i syfte att uppnå olovlig vinning för gärningsmannen eller annan person genom att orsaka en förlust för unionens finansiella intressen”. Orsakssambandet med en förlust för unionens finansiella intressen är rätt uppenbart, eftersom direktivet syftar till att harmonisera det straffrättsliga skyddet av dessa finansiella intressen och därmed ta itu med de brott som anges i PIF-direktivet. Med andra ord omfattas bedrägeri vid offentlig upphandling av direktivets tillämpningsområde under förutsättning att det leder till förlust för unionens finansiella intressen.

Detta krav kan avsevärt höja tröskeln för att lagföra sådana bedrägerier jämfört med bedrägerier som inte rör upphandling. Ordet ”åtminstone” måste dock också beaktas. Det gav medlemsstaterna utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller definitionen av bedrägeri vid offentlig upphandling.

I detta avseende kräver ett antal medlemsstater bevis på förlust för unionens finansiella intressen som ett villkor för lagföring. Vissa medlemsstater kräver en olovlig vinning för gärningspersonen eller annan person, men utelämnar orsakssambandet med förlust. De flesta medlemsstater kriminaliserar dock varje uppsåtlig handling eller underlåtenhet avseende de brott som anges i artikel 3.2 b eller införlivar dem genom allmännare nationella bestämmelser i enlighet med PIF-direktivet. Många medlemsstater gör dessutom ingen åtskillnad mellan unionens och medlemsstaternas finansiella intressen.

Därför varierar definitionen av bedrägeri vid offentlig upphandling, och följaktligen de beviskrav som ska uppfyllas för att lagföra sådana brott, avsevärt mellan medlemsstaterna. Dessa skillnader kan leda till ett ojämnt skydd av unionens intressen, genom att vissa bedrägerier inte utreds eller lagförs i vissa medlemsstater, samtidigt som de utreds och lagförs i andra.

3. SLUTSATSER

PIF-direktivet antogs i syfte att stärka skyddet för unionens finansiella intressen. Direktivet tillför ett mervärde eftersom det fastställer av i) gemensamma minimiregler för att definiera brott och ii) påföljder för att bekämpa bedrägeri och annan olaglig verksamhet som riktar sig mot unionens finansiella intressen.

Samtliga medlemsstater har införlivat PIF-direktivets huvudbestämmelser. Det finns dock ett behov av att förbättra införlivandet av direktivet, särskilt för att säkerställa ett konsekvent införlivande av definitionerna av brott samt ansvar och påföljder för juridiska personer och fysiska personer. Medlemsstaterna måste också öka sina ansträngningar för att på ett korrekt sätt införliva bestämmelserna om utövande av behörighet och preskriptionstider. Detta har hittills lett till överträdelseförfaranden mot 17 medlemsstater.

Huvudsyftet med denna andra rapport om införlivandet har varit att bedöma huruvida

a)    det tröskelvärde för mervärdesskatt som anges i artikel 2.2 är lämpligt,

b)    bestämmelserna om preskriptionstider som avses i artikel 12 är tillräckligt effektiva,

c)    PIF-direktivet på ett effektivt sätt angriper bedrägeri vid offentlig upphandling.

Denna rapport bygger främst på information som medlemsstaterna har lämnat till kommissionen, inklusive årlig statistik om de brott som anges i PIF-direktivet som medlemsstaterna har sänt till kommissionen i enlighet med artikel 18.2. Som sagt ger dock medlemsstaternas statistik för närvarande inte en tillräcklig evidensbas för några definitiva slutsatser. Dessutom finns information om de belopp som återbetalats och den uppskattade skadan endast tillgänglig i ett begränsat antal medlemsstater. Därför är det svårt att bedöma hur lämpliga och effektiva PIF-direktivets bestämmelser är samt behovet av en översyn av direktivet på grundval av detta.

Kommissionen uppmanar medlemsstaterna att samla in och översända uppgifterna i tid, i enlighet med kraven i artikel 18.2 i PIF-direktivet. Vid behov kan kommissionen ge ytterligare vägledning om hur medlemsstaterna bör rapportera statistik. Den skulle också kunna följa upp med en skräddarsydd begäran till de medlemsstater som inte har lämnat fullständiga uppgifter i enlighet med artikel 18.2.

Mervärdesskattebedrägeri

När det gäller det tröskelvärde som anges i artikel 2.2 i PIF-direktivet beaktades skadefaktorn. Det konstaterades att många bedrägerier inte omfattas av PIF-direktivet på grund av tröskelvärdet på 10 miljoner euro. Dessutom har medlemsstater med mindre ekonomier ett större antal fall där skadan inte når upp till tröskelvärdet på 10 miljoner euro. Ett stort antal mervärdesskatterelaterade bedrägerier berör territoriet i två eller flera medlemsstater, men med en total skada på mindre än 10 miljoner euro. I utredningens inledningsskede har dessutom de behöriga utredningsmyndigheterna ofta inte en fullständig bild av den brottsliga verksamhetens art, och att vänta tills tröskelvärdet på 10 miljoner euro har uppnåtts kan inverka negativt på utredningen. Slutligen kan tröskelvärdet skapa oklarheter om huruvida nationella myndigheter eller Europeiska åklagarmyndigheten bör ta upp ett ärende om mervärdesskattebedrägeri och när ärendet skulle behöva överföras till Europeiska åklagarmyndigheten.

Även om de flesta medlemsstater tar hänsyn till den totala skada som orsakats i flera medlemsstater av samma bedrägeriupplägg (kumulativ metod), i linje med skäl 4 i PIF-direktivet, beräknar vissa skadorna per medlemsstat. Bland de medlemsstater som tillämpar den kumulativa metoden beaktar vissa dessutom endast skadorna i medlemsstater som har anslutit sig till Europeiska åklagarmyndigheten. Dessa metoder är mycket svåra att förena med skäl 4 i PIF-direktivet.

Begränsningarna när det gäller beloppet och sättet att fastställa tröskelvärdet väcker tvivel om huruvida det är tillräckligt effektivt och avskräckande för att bekämpa allvarliga bedrägerier som riktar sig mot det gemensamma systemet för mervärdesskatt. Att sänka tröskelvärdet och föreskriva alternativa kriterier för närbrottets karaktär är allvarligt skulle kunna övervägas i samband med en framtida översyn av PIF-direktivet.

Trots att det i detta skede inte finns tillräckliga uppgifter om tillämpningen av tröskelvärdet på 10 miljoner euro i praktiken för att bedöma om beloppet är lämpligt, bör tillräcklig vägledning ges om beräkningsmetoden för tröskelvärdet.

Offentlig upphandling

PIF-direktivet innehåller ingen definition av upphandlingsrelaterade utgifter. Lagstiftarens avsikt kan härledas från andra bestämmelser i PIF-direktivet, men den nuvarande hänvisningen till annan EU-lagstiftning i skälen kan leda till viss osäkerhet när det gäller definitionen av bedrägeri vid offentlig upphandling, när det rör nationella upphandlande myndigheter som förvaltar EU-medel.

Som sagt omfattar dessutom inledningen till artikel 3.2 b ett särskilt krav på uppsåt (jämfört med andra brott som anges i PIF-direktivet): att bedrägeri vid offentlig upphandling åtminstone bör kriminaliseras när det begås i syfte att uppnå olovlig vinning för gärningspersonen eller annan person genom att orsaka en förlust för unionens finansiella intressen. Det tolkningsutrymme när det gäller uppsåtet som medlemsstaterna får genom användningen av ordet ”åtminstone” kan leda till ett ojämnt skydd av unionens intressen, genom att vissa bedrägerier inte utreds eller lagförs i vissa medlemsstater (på grund av brist på bevisat uppsåt), samtidigt som de utreds och lagförs i andra.

Ändringar av skäl 6 som klargör att upphandlingar i nationella upphandlande myndigheter som förvaltar EU-medel faktiskt också omfattas av direktivets tillämpningsområde, och ändringar av artikel 3.2 b som återspeglar de andra bedrägeriernas allmännare krav på uppsåt, dvs. ”uppsåtliga brott”, kan ingå i en framtida översyn av PIF-direktivet.

Preskriptionstider

Ytterligare problem i gränsöverskridande fall kan bero på bristen på enhetlighet i de nationella bestämmelserna om preskriptionstider, vilket leder till att ekonomiska aktörer som deltar i samma bedrägeri kan dra fördel av olika system, beroende på var saken lagförs. Med avseende på preskriptionstider kanske därför inte minimikravet i PIF-direktivet är tillräckligt för att på ett enhetligt sätt möjliggöra utredning, åtal, rättegång, dom och verkställighet för alla brott som anges i PIF-direktivet i alla medlemsstater.

Det har dock inte gått tillräckligt lång tid sedan PIF-direktivet trädde i kraft för att de preskriptionstider som föreskrivs i artikel 12 ska ha löpt ut för brott som omfattas av PIF-direktivet.

I detta skede finns det dessutom inga konkreta belägg för att det är mindre sannolikt att dessa brott utreds, lagförs, prövas och bestraffas i vissa medlemsstater på grund av att preskriptionstiderna är för korta.

Kommissionen kommer i enlighet med artikel 18 i PIF-direktivet fortsatt att bedöma medlemsstaternas efterlevnad av PIF-direktivet och vidta alla lämpliga åtgärder för att säkra överensstämmelsen med direktivets bestämmelser i hela Europeiska unionen. Kommissionen kommer också att intensifiera sin dialog med de nationella myndigheterna om hur uppgiftsinsamlingen kan förbättras, så att den kan göra en mer välgrundad bedömning av genomförandet av PIF-direktivet.

(1)

EUT L 198, 28.7.2017, s. 29.

(2)

I enlighet med protokoll 22 till fördragen deltog Danmark inte i antagandet av PIF-direktivet, som därför inte är bindande för eller tillämpligt på Danmark. Danmark är dock fortsättningsvis bundet av PIF-konventionen. Irland, å andra sidan, utövade sin rätt att delta i antagandet och tillämpningen av PIF-direktivet i enlighet med protokoll 21 till fördragen.

(3)

Konvention som utarbetats på grundval av artikel K.3 i fördraget om Europeiska unionen, om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen, EGT C 316, 27.11.1995, s. 49.

(4)

 Kommissionens strategi mot bedrägerier: förstärkta åtgärder för att skydda EU:s budget, COM(2019) 196 final, 29.4.2019.

(5)

Domstolens dom (stora avdelningen) av den 27 maj 2019, Minister for Justice and Equality mot OG och PI, förenade målen C-508/18 och C-82/19 PPU, ECLI:EU:C:2019:456; domstolens dom (stora avdelningen) av den 24 november 2020, Openbaar Ministerie, mål C-510/19, ECLI:EU:C:2020:953; Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) 2020/2092 av den 16 december 2020 om en generell villkorlighetsordning för skydd av unionsbudgeten, EUT L 433I, 22.12.2020, s. 1.

(6)

Rådets förordning (EU) 2017/1939 av den 12 oktober 2017 om genomförande av fördjupat samarbete om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten, EUT L 283, 31.10.2017, s. 1.

(7)

Artikel 22.1 i förordning (EU) 2017/1939.

(8)

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/241 av den 12 februari 2021 om inrättande av faciliteten för återhämtning och resiliens, EUT L 57, 18.2.2021, s. 17.

(9)

Artikel 3 i PIF-direktivet.

(10)

Artikel 4.1 i PIF-direktivet.

(11)

Artikel 4.2 i PIF-direktivet.

(12)

Artikel 4.3 i PIF-direktivet.

(13)

I enlighet med artikel 11.2 får medlemsstaterna avstå från att tillämpa denna regel eller endast tillämpa den i vissa fall eller endast om särskilda omständigheter är uppfyllda, och ska underrätta kommissionen om de väljer detta handlingssätt.

(14)

Artikel 11 i PIF-direktivet.

(15)

Artikel 12 i PIF-direktivet.

(16)

Artikel 13 i PIF-direktivet. I detta avseende är antalet oriktigheter som anmälts som bedrägeri (vilket omfattar både misstänkta och konstaterade bedrägerier) samt därtill relaterade belopp inte någon direkt indikator för mängden bedrägerier som riktar sig mot EU:s budget. Det är först och främst en indikator på hur många misstänkta bedrägerier som medlemsstaterna och EU:s organ upptäcker och anmäler. Under 2020 anmäldes 1 056 oriktigheter som bedrägeri, vilket berörde 374 miljoner euro (rapport från kommissionen till Europaparlamentet och rådet – 32:a årsrapporten om skydd av Europeiska unionens ekonomiska intressen och bedrägeribekämpning 2020, COM(2021) 578 final, 20.9.2020, s. 33).

(17)

Artikel 13 i PIF-direktivet.

(18)

Rapport från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om genomförandet av Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2017/1371 av den 5 juli 2017 om bekämpande genom straffrättsliga bestämmelser av bedrägeri som riktar sig mot unionens finansiella intressen, COM(2021) 536 final, 6.9.2021.

(19)

Överträdelser i december: de viktigaste besluten, finns på https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/sv/inf_21_6201 . 

(20)

Överträdelser i februari: de viktigaste besluten, finns på https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/sv/inf_22_601 .

(21)

Överträdelser i maj: de viktigaste besluten, finns på

https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/sv/inf_22_2548 .

(22)

 I enlighet med artikel 18.2 ska varje medlemsstat sända sådan statistik om den är tillgänglig på central nivå i den berörda medlemsstaten.

(23)

Det bör noteras att 22 medlemsstater för närvarande deltar i det fördjupade samarbetet för inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten, medan PIF-direktivet är bindande för 26 medlemsstater. 

(24)

Artikel 3.2 d i PIF-direktivet: ”d) i fråga om inkomster från egna medel som härrör från mervärdesskatt, varje handling eller underlåtenhet som begåtts inom ramen för gränsöverskridande bedrägliga upplägg med avseende på i) användning eller presentation av falska, felaktiga eller ofullständiga uppgifter eller dokument avseende mervärdesskatt, om detta leder till en minskning av medel från unionens budget, ii) undanhållande av information avseende mervärdesskatt som ska lämnas i enlighet med särskilda föreskrifter, om gärningen har samma effekt, eller iii) presentation av korrekta uppgifter avseende mervärdesskatt i syfte att bedrägligen dölja en utebliven betalning eller otillbörligen skapad rätt till återbetalning av mervärdesskatt.”

(25)

Artikel 4 i PIF-direktivet: ”Begreppet total skada avser den uppskattade skada som härrör från bedrägeriupplägget som helhet vilken åsamkats både de berörda medlemsstaternas finansiella intressen och unionen, exklusive räntor och sanktioner.”

(26)

 Domstolens dom (stora avdelningen) av den 8 september 2015, Taricco m.fl., C-105/14, ECLI:EU:C:2015:555, punkterna 49–58, domstolens dom (stora avdelningen) av den 5 december 2017, M.A.S. och M.B., C-42/17, ECLI:EU:C:2017:936, punkterna 39, 41, 59 och 62.

(27)

Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) 2018/1046 av den 18 juli 2018 om finansiella regler för unionens allmänna budget, om ändring av förordningarna (EU) nr 1296/2013, (EU) nr 1301/2013, (EU) nr 1303/2013, (EU) nr 1304/2013, (EU) nr 1309/2013, (EU) nr 1316/2013, (EU) nr 223/2014, (EU) nr 283/2014 och beslut nr 541/2014/EU samt om upphävande av förordning (EU, Euratom) nr 966/2012,

PE/13/2018/REV/1, EUT L 193, 30.7.2018, s. 1.

(28)

 Domstolens dom av den 21 december 2021, Euro Box Promotion m.fl., förenade målen C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 och C-840/19, EU:C:2021:1034, punkt 184.