EUROPEISKA KOMMISSIONEN

Bryssel den 24.5.2022

COM(2022) 303 final

Policydokument

om utveckling av en flerårig strategisk policy för europeisk integrerad gränsförvaltning i enlighet med artikel 8.4 i förordning (EU) 2019/1896

1.Inledning

I Schengenstrategin av den 2 juni 2021 fastställdes två viktiga förutsättningar för ett fullt fungerande och motståndskraftigt Schengenområde. De var en integrerad strategi för förvaltning av de yttre gränserna och ett framgångsrikt genomförande av det nya mandatet för Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån, vanligtvis kallad Frontex. I synnerhet framhölls behovet av ”att tillhandahålla både en strategisk ram och de operativa komponenter som behövs för att bättre sammanbinda vår politik och därigenom eliminera kryphålen mellan gränsskydd, säkerhet, återvändande och migration och samtidigt skydda de grundläggande rättigheterna”.

För att uppnå detta mål måste Europeiska unionen och medlemsstaterna arbeta tillsammans, särskilt inom ramen för den europeiska gräns- och kustbevakningen, för att uppnå en fullständigt effektiv europeisk integrerad gränsförvaltning genom att sammanföra alla relevanta aktörer på både europeisk och nationell nivå. I detta sammanhang bör den euroepiska integrerade gränsförvaltningen även vara integrerad fullt ut i Schengencykeln.

Såsom anges i Schengenstrategin kommer genomförandet av den europeiska integrerade gränsförvaltningen att styras av den fleråriga strategiska policycykeln (policycykeln för europeisk integrerad gränsförvaltning) som ska utarbetas i enlighet med artikel 8 i förordning (EU) 2019/1896 1 (förordningen om den europeiska gräns- och kustbevakningen). Den fleråriga strategiska policycykeln kommer att styra hur den europeiska gräns- och kustbevakningen i praktiken ska fungera som struktur under de kommande fem åren och genomföra den europeiska integrerade gränsförvaltningen. På operativ nivå bör cykeln ge en gemensam ram som styr det dagliga arbetet för över 120 000 europeiska gräns- och kustbevakningstjänstemän från nationella myndigheter och Frontex.

I enlighet med artikel 8.4 i förordningen om den europeiska gräns- och kustbevakningen inleder kommissionen, i och med detta policydokument, ett samråd med Europaparlamentet och rådet om utarbetandet av den fleråriga strategiska policyn. I samrådet kommer fokus i synnerhet att ligga på kapitel 5 i detta policydokument, där politiska prioriteringar och strategiska riktlinjer anges för en period på fem år i förhållande till de 15 komponenter av europeisk integrerad gränsförvaltning som fastställs i artikel 3 i förordningen om den europeiska gräns- och kustbevakningen.

Dessutom kommer den att inhämta institutionernas synpunkter på hur en integrerad, enhetlig och kontinuerlig process ska fastställas för att tillhandahålla strategiska riktlinjer till alla relevanta aktörer inom europeisk gräns- och kustbevakning och andra europeiska och nationella aktörer för att säkerställa ett konsekvent genomförande av den europeiska integrerade gränsförvaltningen. Det syftar till att säkerställa att nya utmaningar tas i beaktande på lämpligt sätt och att prioriteringar kan anpassas utifrån förändrade behov. Denna styrmekanism bör även bli en del av den fleråriga strategiska policycykeln.

Samrådsprocessens resultat bör leda till ett meddelande från kommissionen om upprättandet av en fleråriga strategisk policycykel för europeisk integrerad gränsförvaltning som, senast i slutet av 2022, kommer att fastställa den politiska styrningen för den europeiska integrerade gränsförvaltningen under en femårsperiod. Cykeln kommer att genomföras som del av den tekniska och operativa strategi som ska antas av Frontex styrelse och genom medlemsstaternas nationella strategier.

2.Översikt över den fleråriga strategiska policycykeln för europeisk integrerad gränsförvaltning

I enlighet med fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (artikel 77.1 c) ska EU utforma en politik med syftet att ”stegvis införa ett integrerat system för förvaltning av de yttre gränserna”. Komponenter, principer och främsta aktörer för europeisk integrerad gränsförvaltning fastställdes för första gången 2016 i förordningen om den europeiska gräns- och kustbevakningen och vidareutvecklades i 2019 års ändring 2 som även fastställer att policycykeln för europeisk integrerad gränsförvaltning är den strategiska ramen för styrning av ett effektivt genomförande av europeisk integrerad gränsförvaltning. Policycykeln för europeisk integrerad gränsförvaltning har ett strategiskt mål om att bedöma hur den europeiska gräns- och kustbevakningen bör hantera utmaningarna på området gränsförvaltning och återvändande på ett konsekvent, integrerat och systematiskt sätt.

Strukturen för den fleråriga strategiska policycykeln

Strukturen för den femåriga fleråriga strategiska policycykeln för europeisk integrerad gränsförvaltning består av följande fyra huvudsakliga delar:

1.EU-institutionernas politiska ledning.

2.Frontex styrelses tekniska och operativa strategi för europeisk integrerad gränsförvaltning.

3.Medlemsstaternas nationella strategier för europeisk integrerad gränsförvaltning.

4.Kommissionens utvärdering i syfte att inleda cykeln på nytt.

Figur 1: Den fleråriga strategiska policycykeln för europeisk integrerad gränsförvaltning

a) Politisk ledning

Kommissionen har utarbetat detta policydokument på grundval av den strategiska riskanalys för europeisk integrerad gränsförvaltning som Frontex lämnade till kommissionen, Europaparlamentet och rådet i juli 2020. I analysen fastställs de utmaningar som europeisk integrerad gränsförvaltning kommer att stå inför under kommande tio år. Kommissionen tog även hänsyn till rekommendationerna från den tematiska Schengenutvärderingen av medlemsstaternas nationella strategier för integrerad gränsförvaltning, som genomfördes 2019–2020.

Unionens institutioner bär ansvaret för att utarbeta en strategi för europeisk integrerad gränsförvaltning. Det är följaktligen viktigt att kommissionen, Europaparlamentet och rådet samarbetar reellt när en politisk ram fastställs som ska styra den europeiska integrerade gränsförvaltningen. Ramen bör antas i form av ett meddelande om den fleråriga strategiska policyn för europeisk integrerad gränsförvaltning.

b) Frontex tekniska och operativa strategi för europeisk integrerad gränsförvaltning

I enlighet med artikel 8.5 i förordningen om den europeisk gräns- och kustbevakningen har Frontex i uppdrag att fastställa en teknisk och operativ strategi för europeisk integrerad gränsförvaltning, genom ett styrelsebeslut och på grundval av ett förslag från Frontex verkställande direktör. Strategin ska utarbetas i nära samarbete med medlemsstaterna och kommissionen. Strategin måste vara förenlig med artikel 3 i förordningen om den europeisk gräns- och kustbevakningen och byrån måste, när det är motiverat, ta hänsyn till medlemsstaternas specifika situation, särskilt deras geografiska läge. Den bör bygga på kommissionens meddelande om en flerårig strategisk policy för europeisk integrerad gränsförvaltning, men även ta hänsyn till relevanta krav i gällande Schengenlagstiftning.

Krav rörande den tekniska och operativa strategin för europeisk integrerad gränsförvaltning

·Frontex styrelse och den särskilda arbetsgruppen om europeisk integrerad gränsförvaltning ska vägleda och övervaka utarbetandet av strategin och genomförandeprocessen. ·Strukturerad kring de 15 komponenterna i artikel 3 i förordningen om den europeiska gräns- och kustbevakningen. ·I linje med EU-institutionernas politiska ledning. ·En enhetlig strategi för den europeiska gräns- och kustbevakningen som både behandlar Frontex och medlemsstaternas nationella gränsmyndigheter. ·Omfattar åtgärder på både EU-nivå och nationell nivå, däribland åtgärder som syftar till att harmonisera praxis, standardisera tekniska medel och operativ interoperabilitet. ·Femårig period, idealt med hänsyn till programplaneringscykeln för den fleråriga budgetramen. ·Åtföljs av en handlingsplan som innehåller centrala åtgärder, tidsram, milstolpar, nödvändiga resurser och övervakningsarrangemang.

c) Nationella strategier för integrerad gränsförvaltning

Medlemsstaterna behåller det främsta ansvaret för att förvalta sina yttre gränser, i eget och alla medlemsstaters intresse. Med tanke på detta kräver ett effektivt genomförande av europeisk integrerad gränsförvaltning att de strategier som fastställs på EU-nivå översätts till nationell nivå. Av den anledningen kräver artikel 8.6 i förordningen om den europeiska gräns- och kustbevakningen att medlemsstaterna fastställer nationella strategier för integrerad gränsförvaltning.

Krav för nationella strategier för integrerad gränsförvaltning

·En strategi för integrerad gränsförvaltning för varje medlemsstat. ·Fastställande av en nationell centraliserad ledningsstruktur för europeisk integrerad gränsförvaltning som samordnar alla relevanta myndigheter som deltar i gränsförvaltning och återvändanden, med beaktande av konsekvenserna av annan EU-politik som genomförs vid medlemsstaternas yttre gränser av behöriga nationella myndigheter inom ramen för deras respektive mandat, t.ex. tullmyndigheter och myndigheter för sanitetskontroll. ·Utvecklade i linje med den politiska strategi som beslutats av EU:s institutioner, byråns tekniska och operativa strategi och Schengenkraven. ·Baserade på de 15 komponenterna i artikel 3 i förordningen om den europeisk gräns- och kustbevakningen. Nationella behörighetsområden omfattas dock även om så anses lämpligt. ·Fastställande av nationella gränsförvaltningsarrangemang och deltagande i relevanta EU-mekanismer som samordnas av Frontex och andra relevanta EU-aktörer. ·Tydligt fastställande av nuvarande och planerad fördelning av mänskliga och ekonomiska resurser samt de huvudsakliga stegen för utveckling av nödvändig infrastruktur. ·Inrättande av en gransknings- och övervakningsmekanism. ·Flerårig period, idealt i linje med programplaneringscykeln för den fleråriga budgetramen. ·Åtföljs av en handlingsplan som innehåller centrala åtgärder, tidsram, milstolpar, nödvändiga resurser och övervakningsarrangemang.

d) Utvärdering av cykeln för integrerad gränsförvaltning

Fyra år efter antagandet av meddelandet om den fleråriga strategiska policyn för europeisk integrerad gränsförvaltning avser kommissionen att genomföra en grundlig utvärdering av hur alla berörda parter har genomfört policyn på unionell och nationell nivå inför utarbetandet av nästa fleråriga strategiska policycykel.

Den europeisk gräns- och kustbevakningens struktur

Genom förordningen om den europeiska gräns- och kustbevakningen inrättas en omfattande struktur för den europeiska gräns- och kustbevakningen som sammanför Frontex och omkring 50–60 myndigheter i medlemsstaterna som är behöriga inom gränsförvaltning (däribland kustbevakningar i den mån de utför gränsövervakningsuppgifter) och frågor som rör återvändande. Förordningen ger även den europeiska gräns- och kustförvaltningen i uppdrag att säkerställa ett effektivt genomförande av europeisk integrerad gränsförvaltning i en anda av delat ansvar. Ett förverkligande av den europeiska gräns- och kustbevakningens hela potential skulle leda till verkliga och nödvändiga förändringar på fältet. Därför bör EU och medlemsstaterna gemensamt använda denna nya struktur och stärka den europeiska gräns- och kustbevakningens styrningsstruktur, och samtidigt förbättra dess nya operativa kapacitet genom bättre och snabbare samordning på EU-nivå.

Den europeiska gräns- och kustbevakningens styrningsstruktur måste garantera att Frontex och nationella gräns- och kustbevakningsmyndigheters verksamhet är helt och hållet förenliga med EU:s politiska mål inom gränsförvaltning och migrationshantering och att de följer den politiska hållningen när det gäller inre säkerhet.

Medlemsstaterna behåller det huvudsakliga ansvaret och den huvudsakliga behörigheten när det gäller förvaltningen av deras gränser. Tack vare det nya mandatet spelar Frontex nu en central roll inom den europeiska gräns- och kustbevakningen genom att stärka, bedöma och samordna medlemsstaternas åtgärder och genom att bygga upp europeisk kapacitet.

Från det att den europeiska gräns- och kustbevakningen togs fram har den erbjudit en ram för informationsutbyte och operativt samarbete, både mellan Frontex och medlemsstaterna samt mellan olika myndigheterna i medlemsstaterna som fungerar som nationella komponenter. Sedan 2019 har de verktygen kompletterats med möjligheten att stödja medlemsstaterna mer effektivt genom byråns egna operativa styrka: den europeiska gräns- och kustbevakningens stående styrka. Den stående styrkan placeras ut under värdmedlemsstatens ledning och kontroll. När det gäller teknik förde förordningen om den europeiska gräns- och kustbevakningen med sig ytterligare förstärkningar för att den europeiska gräns- och kustbevakningen ska fungera korrekt, dvs. en fullständig integrering av det europeiska gränsövervakningssystemet (Eurosur) i syfte att säkerställa situationsmedvetenhet, effektivt informationsutbyte och integrerad planering som omfattar operativ utveckling samt beredskaps- och kapacitetsutveckling, och allt av detta samordnas och stöds centralt av Frontex. Frontex inleder, samordnar och stöder även många andra processer (t.ex. standardisering för teknisk utrustning och informationsutbyte) i syfte att ytterligare stärka den europeiska gräns- och kustbevakningen och underlätta det dagliga arbetet för gränsbevakningstjänstemän i EU.

Figur 2: Den europeiska gräns- och kustbevakningen

Kommissionen har även en operativ roll när det gäller vissa aspekter av genomförandet av europeisk integrerad gränsförvaltning, i synnerhet när det gäller EU-finansiering, utvärderingsmekanismen för Schengen och samarbete mellan organ i hotspot-områden. I förordningen om den europeiska gräns- och kustbevakningen framhålls även vikten av andra europeiska aktörer, i synnerhet EU:s decentraliserade byråer (eu-Lisa, Europol, Europeiska unionens asylbyrå och Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter [FRA]). Det nära samarbetet mellan dessa aktörer och Frontex och medlemsstaternas behöriga myndigheter är väsentligt för att säkerställa ett framgångsrikt genomförande av europeisk integrerad gränsförvaltning. På nationell nivå samarbetar en rad olika myndigheter (tullmyndigheter, brottsbekämpande myndigheter, folkhälsomyndigheter) med nationella komponenter av den europeiska gräns- och kustbevakningen för att säkerställa ett effektivt genomförande av europeisk integrerad gränsförvaltning på deras respektive behörighetsområden.

3.Strategiska utmaningar för europeisk integrerad gränsförvaltning

I linje med artikel 8 i förordningen om den europeiska gräns- och kustbevakningen är utgångspunkten för den strategiska cykeln fastställandet av ”utmaningarna på området gränsförvaltning och återvändande [som] ska hanteras på ett konsekvent, integrerat och systematiskt sätt”. I detta sammanhang har Frontex, i nära samarbete med medlemsstaterna, utarbetat en allra första strategisk riskanalys för europeisk integrerad gränsförvaltning som omfattar en tioårsperiod 3 .

Följande centrala utmaningar identifierades i den strategiska riskanalysen 2020:

För de yttre gränserna:

a)Ett ökat tryck genom gränsöverskridande brottslighet 4 , terrorism och hot av hybridkaraktär.

b)Behovet av att hantera ökningen av passagerar- och lastflöden genom att förbättra datainsamling, riskhantering och interoperabilitet.

c)Digitalisering av integrerad gränsförvaltning genom att bygga ut in- och utresesystemet, EU-systemet för reseuppgifter och resetillstånd, Schengens förnyade informationssystem och det förnyade informationssystemet för viseringar.

d)Utmaningar rörande sjö-, land och lufttransport, inbegripet

I.sofistikerade cyber- och terroristattacker mot internationella och inhemska passagerare, fartyg, farlig last och kritisk sjötransportsinfrastruktur,

II.ökad internationell migration, sekundära migrationsströmmar (inom EU) och gränsöverskridande smugglingsverksamhet samt

III.inverkan av lågprisflygintensitet på vissa av EU-flygplatsernas förmåga att hantera frågor med koppling till integrerad gränsförvaltning.

e)En intensifiering av olagliga smugglingsflöden som påverkar EU:s inre och yttre säkerhet.

f)Cyberbrottslingar kommer kontinuerligt att visa på flexibilitet och motståndskraft, men de kommer även att förlita sig på befintliga tillvägagångssätt och rikta in sig på kända sårbarheter och nya offer. De kommer att försöka dra nytta av den massiva övergången från verksamhet som tidigare sköttes offline till onlinemiljön, vilket skedde under covid-19-pandemin.

g)För att underlätta lagliga gränspassager, däribland till förmån för turism och handel, måste gränskontrollmyndigheter på bästa sätt utnyttja icke-inkräktande identifieringsteknik (t.ex. fingeravtryck, ansiktsigenkänning) och samtidigt till fullo respektera de grundläggande rättigheterna, i synnerhet skydd av personuppgifter i detta avseende. Åtkomst till sådan information kommer att behöva ges via handburen utrustning för att möjliggöra nödvändiga databaskörningar och säkerhetskontroller.

h)När det gäller terrorism och hybridhot är olika utmaningar kopplade till lägligheten i informationsutbytet för att förbättra kontroller och snabbinsatser, och den europeiska gräns- och kustbevakningen kan bidra genom gränsbevakningstjänstemäns tillgång till Schengens informationssystem (SIS), in- och utresesystemet, EU-systemet för reseuppgifter och resetillstånd (Etias) samt interoperabilitet mellan EU:s informationssystem, inbegripet den europeiska sökportalen.

För migration och återvändande:

a)För att undvika situationer där enskilda medlemsstater eller gränsavsnitt utsätts för avsevärd press krävs en väl samordnad insats med lämpliga åtgärder inom området före gränserna och, om så krävs, motsvarande ökningar av den operativa kapaciteten vid de påverkade gränsavsnitten.

b)Säkerhetsåtgärder vid den yttre gränsen och inom Schengenområdet måste balanseras med behovet av att säkerställa obehindrade passagerarflöden.

c)Betydelsen av den europeiska gräns- och kustbevakningens återvändandeverksamhet ökar, i och med att Frontex potentiellt kommer att bli den operativa grenen av EU:s återvändandesystem och underlätta en stor majoritet av återvändandena.

d)Den europeiska gräns- och kustbevakningens återvändandeverksamhet kommer att stärkas genom digitalisering, närmare bestämt genom att använda Frontex applikation för återvändande och nationella it-system för hantering av återvändande, på grundval av modellen för system för hantering av återvändandeärenden som byrån har tagit fram.

Pandemier: 

e)I Frontex analys 2020 konstaterades pandemier vara en central utmaning för den europeiska integrerade gränsförvaltningen eftersom de potentiellt kan snabbt kan omvandlas från ett latent hot till ett uppenbart sådant (vilket covid-19-pandemin visade).

f)Gränsbevakningstjänstemän på fältet interagerar med resenärer och hanterar bagage och last, vilket skulle kunna leda till exponering för gifter, patogener och annat. För att minska denna risk måste en säker miljö för gränsbevakningstjänstemän säkerställas, och hälsorisken i samband med gränsförvaltning måste tas i beaktande av myndigheterna.

De utmaningar som konstaterades i Frontex riskanalys 2020 har bekräftats och kompletterats av händelser som har inträffat sedan dess. Situationen vid gränsen mellan EU och Belarus 2021 visade i synnerhet hur utnyttjande av migration kan skapa ett hybridhot mot EU:s gränser, vilka i allt högre grad kan påverkas av hybridoperationer som syftar till att göra framsteg med utrikes- och säkerhetspolitiska agendor i vissa tredjeländer i EU:s närområde och längre bort. Hot av hybridkaraktär innebär att det är nödvändigt att föra samarbete och utbyta information (mellan myndigheter, med medlemsstater och med EU:s institutioner och organ) i syfte att tidigt identifiera hybridhot på flera områden – och de strategiska avsikterna med dem.

Dessutom har Rysslands invasion av Ukraina, vilket har lett till att över 5,9 miljoner människor hittills har flytt till EU, belyst utmaningarna för europeisk integrerad gränsförvaltning. En betydande eskalering av de ryska styrkornas militära aggression skulle kunna leda till ytterligare storskaliga förflyttningar av människor ut ur Ukraina. I detta perspektiv ger Frontex stöd till berörda medlemsstater och påverkade tredjeländer. Frontex förbereder även inför nya utplaceringar för att säkerställa tillräcklig kapacitet att utföra gränskontroller, i linje med kraven enligt unionsrätten, av alla personer som passerar gränserna mellan Ukraina och EU.

4.De principer som ligger till grund för den europeiska integrerade gränsförvaltningen

Den fleråriga strategiska policyn måste vägledas av de huvudsakliga principerna och begreppen inom europeisk integrerad gränsförvaltning som härrör direkt från förordningen om den europeiska gräns- och kustbevakningen och har som mål att göra det möjligt för den europeiska gräns- och kustbevakningen att fungera effektivt och helt i överensstämmelse med den rättsliga ramen.

Delat ansvar, skyldighet att samarbeta lojalt och utbyta information

Enligt förordningen om den europeiska gräns- och kustbevakningen är genomförandet av europeisk integrerad gränsförvaltning ett delat ansvar mellan medlemsstaternas myndigheter som ansvarar för gränsförvaltning och återvändande samt Frontex, som tillsammans utgör den europeiska gräns- och kustbevakningen. Det är grundvalen i strukturen för den europeiska gräns- och kustbevakningen och en operativ översättning av EU:s och medlemsstaternas delade befogenhet att genomföra den integrerade förvaltningen av EU:s yttre gränser, i enlighet med fördraget. Det delade ansvaret kompletteras av den underliggande skyldigheten för alla aktörer inom europeisk gräns- och kustbevakning (Frontex och nationella myndigheter) att samarbeta lojalt och av den övergripande skyldigheten att utbyta information inom den europeiska gräns- och kustbevakningen.

Ständig beredskap att svara mot framväxande hot

Genomförandet av europeisk integrerad gränsförvaltning bör ge de verktyg som krävs för att svara mot och hantera alla möjliga framväxande hot vid de yttre gränserna. På EU-nivå och nationell nivå måste det finnas ständig beredskap att hantera en eventuell massiv tillströmning av irreguljära migranter som passerar de yttre gränserna illegalt. Därför bör heltäckande, testade och ständigt uppdaterade beredskapsplaner, inbegripet användning av EU:s och nationell kapacitet och instrument, t.ex. snabba gränsinsatser, stödenheter för migrationshantering, enheter för återvändandeintervention och ett fullständigt utnyttjande av hotspot-metoden, vara en del av denna integrerade strategi. Beredskapsplaner bör underlätta ett effektivt praktiskt genomförande av åtgärder i eventuella situationer som kräver brådskande åtgärder vid de yttre gränserna och, om så krävs, genomförandet av insatser för att stödja återvändanden.

Frontex måste genomföra årliga övningar för snabba insatser som möjliggör regelbunden testning av relevanta förfaranden och mekanismer, i syfte att säkerställa fullständig beredskap för kapaciteten för snabba insatser för att stödja medlemsstaterna i en framtida kris.

Stärkt samordning och integrerad planering

En välfungerande europeisk gräns- och kustbevakning grundas på ett väletablerat system för samordning, kommunikation och planering mellan europeiska (Frontex) och nationella komponenter (nationella myndigheter som ansvarar för eller är delaktiga i integrerad gränsförvaltning). Ett centralt mål är att utveckla flexibel och integrerad användning av information, kombinerad kapacitet och interoperabla system och verktyg på EU-nivå och nationell nivå. Ett grundläggande krav för att se till att denna nya europeiska struktur fungerar är tydliga nationella system för samordning, kommunikation och planering som garanterar ett fungerande samarbete med byrån och mellan nationella myndigheter som deltar i integrerad gränsförvaltning. Det bör finnas en ledande nationell myndighet på nationell nivå som ansvarar för att samordna integrerad gränsförvaltning och en nationell gemensam kontaktpunkt för alla frågor som rör byråns verksamhet. Ett nationellt upplägg för integrerad gränsförvaltning kommer att bidra till att säkerställa effektiv samordning mellan den ledande nationella myndigheten och alla nationella myndigheter med ansvarsområden inom gränsförvaltning. Europeisk integrerad gränsförvaltning kräver integrerad planering mellan medlemsstaterna och byrån, för att säkerställa ständig beredskap på EU-nivå och nationell nivå. Det är nödvändigt för att förbereda insatser i samband med problem vid yttre gränser, för beredskapsplanering och för att samordna den långsiktiga kapacitetsutvecklingen både i fråga om rekrytering och utbildning och i fråga om förvärv och utveckling av utrustning. Därför måste kapacitetsutvecklingen på nationell nivå och inom byrå vara kontinuerlig till sin karaktär, ta hänsyn till planering på kort, medellång och lång sikt samt vara i linje med beredskapsplaneringen.

Övergripande situationsmedvetenhet

En övergripande medvetenhet och medvetenhet i nära realtid om rådande och förutsebara situationer, som omfattar nästan alla av den integrerade gränsförvaltningens funktioner och alla delar av den fyrdelade modellen för tillträdeskontroll 5 , är en grundval för korrekt hantering av olika situationer i tid. En övergripande europeisk situationsbild bör upprätthållas, av byrån på EU-nivå och av medlemsstaterna på nationell nivå, för att garantera effektiva och snabba insatser mot framväxande hot från den europeiska gräns- och kustbevakningens sida. Detta bör även bidra till att förbättra aktualitet och effektivitet när det gäller de operativa verksamheter som sköts av andra nationella myndigheter och EU-byråer när de utför sina respektive uppgifter vid gränser och inom Schengenområdet. Eurosur är den huvudsakliga grunden för situationsbilden av integrerad gränsförvaltning, och bör genomföras effektivt och vidareutvecklas. Det är särskilt viktigt i och med att nya Eurosur-inslag har införts genom förordningen om den europeiska gräns- och kustbevakningen. De bör leda till en förbättring av den europeiska gräns- och kustbevakningens situationsmedvetenhet och reaktionsförmåga samt ett förbättrat operativt samarbete bland medlemsstater och Frontex.

Tekniska standarder för europeisk integrerad gränsförvaltning

I syfte att säkerställa att de åtgärder som vidtas av medlemsstater och Frontex vid de yttre gränserna är effektiva bör tekniska standarder för informationsutbyte och för nödvändig utrustning tas fram gemensamt av Frontex, medlemsstaterna och kommissionen, i enlighet med artiklarna 16 och 64 i förordningen om den europeiska gräns- och kustbevakningen. Därefter är den europeiska gräns- och kustbevakningen skyldig att förvärva och använda utrustningen samt att lämna efterfrågad information i enlighet med de tekniska standarderna.

Tekniska standarder för informationsutbyte är nödvändiga för att se till att information och data som tillhandahålls av medlemsstater och Frontex enkelt kan jämföras och analyseras. Det är avgörande för att förbättra situationsmedvetenheten, i synnerhet för att komplettera Eurosurs situationsbild och öka förmågan att reagera på situationer vid de yttre gränserna.

Liknande principer gäller för de tekniska standarderna för reserven för teknisk utrustning som består av utrustning som ägs av medlemsstater eller Frontex å ena sidan och för utrustning som ägs gemensamt av medlemsstater och Frontex för den operativa verksamheten å andra sidan. Därför är det nödvändigt att säkerställa interoperabilitet och kompatibilitet för utrustningen i reserven för teknisk utrustning, så att den kan fungera i samma operativa miljö med annan utrustning i samband med genomförandet av uppgifter, i linje med specifika krav och under olika operativa scenarier. Det bör gå snabbt och vara smidigt att byta ut en del av utrustningen mot en annan, för att inte hindra den operativa verksamhetens resultat.

Dessa standarder kommer även att bidra till att främja en europeisk teknisk och industriell bas för integrerad gränsförvaltning, vilket kan minska oönskade icke-europeiska beroenden.

Gemensam kultur och hög grad av professionalism bland gränsbevakningstjänstemän

Europeisk integrerad gränsförvaltning är ett upplägg som kräver en hög grad av specialisering och professionalism. Genom olika verksamheter, däribland utbildning, bör den europeiska gräns- och kustbevakningen verka för ömsesidig förståelse och en gemensam kultur bland gränsbevakningstjänstemän, som grundas på de europeiska värden som fastställs i fördragen.

Generellt sett bör de personer som utför europeiska gränsbevaknings- och återvändandeuppdrag vara specialutbildade yrkespersoner på gränskontrollområdet som har höga etiska värderingar och håller fast vid striktast möjliga integritet. De bör tillhöra behöriga gränskontrollmyndigheter eller brottsbekämpande myndigheter som har en sträng uppförandekod. Inga undantag tillåts med avseende på arbetsuppgifter som kräver användning av personuppgifter, sökning i konfidentiella register eller i händelse av handlingar som kräver verkställande befogenheter, i enlighet med unionsrätt eller nationell rätt. Behöriga myndigheter bör ha det fulla ansvaret för alla gränskontrollåtgärder under alla omständigheter. Det är inte möjligt att utkontraktera ansvaret för gränskontrolluppdrag – gränskontroll tillhör till sin natur brottsbekämpning. I linje med nationell lagstiftning kan militär kapacitet och militära tillgångar användas när de begärs för att bistå behöriga gränsbevakningsmyndigheter, under förutsättning att alla nödvändiga förutsättningar som nämns ovan är uppfyllda.

Funktionell integritet

Såsom anges i förordningen om den europeiska gräns- och kustbevakningen ska nationella gränsförvaltningsmyndigheter i medlemsstaterna behålla huvudansvaret för att förvalta sina avsnitt av de yttre gränserna. Samma princip bör gälla när EU:s återvändandepolitik genomförs. Europeisk integrerad gränsförvaltning är ett instrument där vissa ansvarsområden finns på nationell nivå, samtidigt som byråns ansvarsområden är begränsade jämfört med de nationella myndigheternas. De områden som omfattas av den nationella politiken berör exempelvis åtgärder inom Schengenområdet (t.ex. poliskontroller, migrationshantering och återinförande av gränskontroller vid inre gränser) och bekämpande av organiserad gränsöverskridande brottslighet vid yttre gränser. Därför bör dessa frågor och funktioner behandlas mer utförligt och på ett enhetligt sätt i de nationella strategierna för integrerad gränsförvaltning.

5.Politiska prioriteringar och strategiska riktlinjer för komponenterna av europeisk integrerad gränsförvaltning

I förordningen om den europeiska gräns- och kustbevakningen förtecknas 15 komponenter för inrättandet av europeisk integrerad gränsförvaltning. Bland dessa finns det tolv tematiska komponenter som omfattar gränskontroll, sök och räddning i situationer som kan uppstå under sjögränsövervakningsinsatser, riskanalys, samarbete mellan organ på nationell nivå och EU-nivå, samarbete mellan medlemsstater och med byrån, samarbete med tredjeländer, återvändande och andra åtgärder inom Schengenområdet, ett system för kvalitetskontroll för Schengen och solidaritetsmekanismer, i synnerhet EU:s finansieringsinstrument. Dessutom fastställs tre övergripande komponenter, nämligen grundläggande rättigheter, forskning och innovation samt utbildning. Bland dessa är skyddet av grundläggande rättigheter av särskild vikt för att säkerställa att en effektiv gränskontrolls- och återvändandepolitik är förenlig med EU:s och medlemsstaternas internationella skyldigheter och värden.

I artikel 8.2 i förordningen om den europeiska gräns- och kustbevakningen fastställs att målet med en flerårig strategisk policy för europeisk integrerad gränsförvaltning är att ”ange politiska prioriteringar och tillhandahålla strategiska riktlinjer för de komponenter [inom europeisk integrerad gränsförvaltning] som avses i artikel 3 [i förordningen om den europeiska gräns- och kustbevakningen] för en period på fem år” Det är i detta sammanhang som kommissionen härmed för övervägande i Europaparlamentet och rådet föreslår följande vägledning vid utarbetandet av den fleråriga strategiska policyn i förhållande till den europeiska integrerade gränsförvaltningens 15 komponenter.

Politiska prioriteringar

Gränskontroller som leds av riskanalys (gränskontroller vid gränsövergångsställen och gränsövervakning mellan gränsövergångsställen) ligger i centrum för europeisk integrerad gränsförvaltning. Frontex och medlemsstaternas gränsförvaltningsmyndigheter, som tillsammans utgör den europeiska gräns- och kustbevakningen, bör ha rättslig, institutionell, administrativ och operativ kapacitet samt nödvändiga resurser för att genomföra effektiv och ändamålsenlig gränskontroll under alla omständigheter. Gränskontroll förhindrar irreguljära migranters obehöriga passage av de yttre gränserna, i syfte att stärka den inre säkerheten för EU och medborgarna. Den underlättar även lagliga gränspassager för människor och gränsöverskridande trafik. Samtidigt bidrar gränskontroller till att förebygga och bekämpa olika former av gränsöverskridande brottslighet. Gränskontroller bör genomföras på ett sätt som respekterar alla människors rättigheter, oavsett om de söker skydd eller inte. Enskilda personer som söker skydd måste ges tillgång till förfarandena, samtidigt som de som inte gör det likaså måste skyddas mot non-refoulement. Gränskontroll omfattar även åtgärder i gränsområdet med avseende på människor som har passerat yttre gränser på andra platser än gränsövergångsställen (dvs. screeningåtgärder enligt nationell rätt eller screeningfas enligt EU:s regler när de har antagits).

Strategiska riktlinjer

1.Medlemsstaterna bör ha rättslig, strukturell, administrativ och teknisk kapacitet att genomföra gränskontroller i linje med kodexen om Schengengränserna 7 och att underlätta lagliga gränspassager för människor och fordon. Antalet gränsövergångsställen vid de yttre gränserna bör återspegla behoven med koppling till förbindelser med tredjeländer, för att säkerställa att gränskontrollerna inte utgör ett hinder för handel, socialt och kulturellt utbyte eller gränsöverskridande samarbete. Man bör dock även ta hänsyn till tillgänglig kapacitet (resurser och infrastruktur) och trender när det gäller utmaningar (t.ex. instrumentalisering av migranter).

2.Medlemsstaterna bör garantera säkra och smidiga gränspassager för passagerare och fordon vid gränsövergångsställen.

3.Förhandsinsamling av information för gränskontrollsfunktionen (information före ankomst som en grundläggande del av gränskontrollsfunktionen) bör utvecklas ytterligare med hjälp av effektiv användning av systemet för förhandsinformation om passagerarna (Advanced Passenger Information System) och passageraruppgifter (PNR-uppgifter).

4.Gränskontrollsförfarandet bör förbättras och optimeras genom ett heltäckande genomförande av EU:s nya och förnyade stora it-system (in- och utresesystemet, Etias, VIS, Eurodac och Schengens informationssystem) och deras interoperabilitet. Det kommer att öka mängden av och kvaliteten på informationen som finns tillgänglig för gränskontrollsändamål. I och med en möjlig framtida digitalisering av resehandlingar kommer gränspassager till och med att kunna förbättras ytterligare.

5.Tillförlitlig och fullständig situationsmedvetenhet om gränsförhållandena bör upprätthållas på samtliga nivåer för att garantera hög kapacitet att vidta nödvändiga åtgärder på EU-nivå och nationell nivå. En övergripande europeisk situationsbild i nära realtid bör upprätthållas, delas och vidareutvecklas på EU-nivå och nationell nivå, i linje med den rättsliga ramen och de operativa behoven.

6.Kontinuerlig (dygnet runt alla dagar i veckan) situationsmedvetenhet bör utgöra grunden för lämplig reaktionsförmåga för att på lämpligt sätt hantera alla gränsincidenter, oförutsägbara förändringar vid yttre gränser och storskaliga situationer med irreguljär invandring. Denna kapacitet bör säkerställas under alla omständigheter på EU-nivå och nationell nivå. Nationell kapacitet och EU-kapacitet bör utvecklas för att skyndsamt stärka gränskontrollen, där så krävs, vid alla gränsövergångsställen och avsnitt av de yttre gränserna. Reaktionsförmåga och beredskapsplaner bör regelbundet testas och vidareutvecklas, i synnerhet i händelse av instrumentalisering av migranter.

7.Ett integrerat gränsövervakningssystem som leds av riskanalys bör ha stabil kapacitet (organisatorisk, administrativ och teknisk) och ständig beredskap. Det krävs för att förhindra och upptäcka otillåtna gränspassager, gripa enskilda personer och ingripa mot transportmedel t.ex. fartyg som har passerat gränsen olagligt, bekämpa gränsöverskridande brottslighet, såsom smuggling, människohandel och terrorism, och svara mot hot av hybridkaraktär.

8.Övervakningsverksamhet vid varje avsnitt av de yttre gränserna bör överensstämma med den påverkansgrad det tilldelas och göras med hjälp av integrerade övervakningssystem, mobil utrustning och mobila patruller (enheter) samt riskanalysens resultat. Påverkansgrader bör fastställas på ett harmoniserat sätt i hela EU.

9.Den yttre gränsen bör ständigt övervakas (dygnet runt alla dagar i veckan). Övervakningsverksamhet vid gränser och områden före gränserna bör genomföras, med hjälp av olika verktyg, i syfte att inrätta en mekanism för tidig varning, utbyta direkt användbar information och förbättra reaktionsförmågan.

10.Nationella integrerade övervakningssystem bör stödjas av gemensam och interoperabel europeisk övervakningskapacitet. Gränsövervakning (inbegripet områden före gränserna) bör organiseras i linje med förordningen om den europeiska gräns- och kustbevakningen och kodexen om Schengengränserna. Om mer än en myndighet deltar i gränsövervakning på nationell nivå bör de berörda medlemsstaterna fastställa vilken behörig nationell myndighet som ansvarar för den allmänna tillsynen och nödvändiga lednings-, samarbets- och samordningsmekanismer samt säkerställa att ansvarsområden hos olika organ och byråer regleras i lagstiftning eller samarbetsavtal. Nationell övervakningskapacitet vid olika myndigheter bör fungera i linje med förordningen om den europeiska gräns- och kustbevakningen och den uppdaterade Eurosur-handboken.

11.På EU-nivå och nationell nivå bör uppgifter som samlas in av olika myndigheter, om den behövs av myndigheter i andra medlemsstater, delas genom motsvarande nationella samordningscentraler.

12.Systemet för sjögränsövervakning måste kunna upptäcka, identifiera och, om så krävs, spåra och ingripa mot alla fartyg som kommer in på territorialvatten och bidra till att säkerställa skydd och livräddning till havs i alla väderförhållanden. Medlemsstaterna bör på bästa sätt utnyttja den övervakningskapacitet som byrån erbjuder för att främja och uppgradera nationell kapacitet och allmän situationsmedvetenhet.

13.Systemet för landgränsövervakning måste kunna avslöja alla otillåtna gränspassager och ingripa mot personer som passerar gränsen illegalt i högriskområden, under alla omständigheter. System för landgränsövervakning kan inbegripa drönare, rörelsesensorer och mobila enheter. Användning av sådana tekniska metoder, i synnerhet teknik som kan samla in personuppgifter, måste grundas på, och skötas i enlighet med, tydligt definierade bestämmelser i unionsrätten och nationell rätt, däribland om skydd av personuppgifter.

14.Gränsövervakning bör kompletteras med screening av personer som har passerat de yttre gränserna utan att genomgå gränskontroller. Screening syftar till att identifiera personer, genomföra säkerhets- och hälsokontroller och hänvisa personer som genomgått screening till lämpliga förfaranden.

15.Kapaciteten att bekämpa gränsöverskridande brottslighet och terrorism vid yttre gränser bör stärkas på EU-nivå och nationell nivå. På så vis kan de behöriga gränskontrollmyndigheterna, i samarbete med andra relevanta brottsbekämpande myndigheter, bidra till att upptäcka och förebygga gränsöverskridande brottslighet vid de yttre gränserna, i synnerhet upptäcka utländska terrorstridande och personer som begår gränsöverskridande brott (t.ex. smugglare).

16.Gränsbevakningstjänstemän bör även vara redo att identifiera och ge den första hjälpen till brottsoffer, i synnerhet offer för människohandel, och hänvisa dem till lämpliga tjänster.

17.Gränsbevakningstjänstemän bör ha tillräcklig kapacitet, mekanismer och förfaranden för identifiering av utsatta personer och ensamkommande barn, och för identifiering av personer som är i behov av internationellt skydd eller som önskar ansöka om sådant skydd, så att sådana personer kan hänvisas till relevanta förfaranden och myndigheter.

Politiska prioriteringar

Att skydda och rädda liv vid de yttre gränserna är en central prioritet inom europeisk integrerad gränsförvaltning. Kapacitet och operativ beredskap att genomföra sök- och räddningssituationer, liksom samarbete bland alla som deltar, bör vara en viktig och integrerad del av sjögränsövervakningen vid yttre sjögränser.

Strategiska riktlinjer

1.Samarbetet mellan medlemsstaternas räddningstjänster, och med andra myndigheter som kan delta i sök- och räddningssituationer, bör stärkas, bland annat genom den europeiska kontaktgruppen för sök- och räddningsinsatser. Detta syftar till att minska antalet dödsfall till sjöss, upprätthålla navigationssäkerheten och sörja för effektiv migrationshantering, i linje med relevanta rättsliga skyldigheter och i enlighet med kommissionens rekommendation (EU) 2020/1365 9 .

2.Medlemsstaternas sök- och räddningsansvar bör till fullo beaktas i alla skeden av byråns och medlemsstaternas operativa planering och genomförande av sjögränsövervakningsinsatser. Standardiserade arrangemang och operativa standardförfaranden för medlemsstater och räddningstjänster (nationella samordningscentraler för sjöräddning), den nationella samordningscentralen och den internationella samordningscentralen bör fastställas och testas regelbundet. Alla patruller och tekniska tillgångar som ingår i sjögränsövervakning, däribland gemensamma insatser och snabba gränsinsatser till sjöss som samordnas av Frontex, bör få lämplig utbildning och utrustning för eventuella sök- och räddningsinsatser, inbegripet kapacitet att agera som samordnare på plats om så krävs.

3.Kapacitet att stödja sök- och räddningsinsatser bör stärkas ytterligare genom att erbjuda nödvändig utbildning för personal som deltar i sjögränsövervakning på EU-nivå och nationell nivå. Byrån bör tillhandahålla ökat operativt och tekniskt stöd i linje med EU:s befogenheter samt placera ut maritima resurser i medlemsstaterna för att förbättra deras kapacitet och på så sätt bidra till att rädda liv till havs.

4.Eurosurs kapacitet att stödja sök- och räddningsinsatser och livräddning till sjöss i situationer som kan uppstå i samband med sjögränsövervakning bör till fullo genomföras och tillämpas i enlighet med förordningen om den europeiska gräns- och kustbevakningen och kommissionens genomförandeförordning (EU) 2021/581 10 .

Politiska prioriteringar

Europeisk integrerad gränsförvaltning bör ledas av riskanalys. Tillförlitliga, heltäckande och integrerade riskanalyser bör finnas tillgängliga på EU-nivå och nationell nivå och användas inom politisk, strategisk och operativ planering samt beslutsfattande. Riskanalyserna bör innehålla analytiska slutsatser och rekommendationer om konkreta upplägg och åtgärder (rättsliga, tekniska och operativa) för att i god tid hantera aktuella och potentiella risker och sårbarheter på hela området för integrerad gränsförvaltning på EU-nivå och nationell nivå.

Strategiska riktlinjer

1.Den europeiska gemensamma integrerade modellen för riskanalys, som antagits av Frontex styrelse 12 , måste uppdateras regelbundet och tillämpas på EU-nivå och nationell nivå.

2.I syfte att stödja EU:s samordnade åtgärder för att förbättra förvaltningen av de yttre gränserna och upprätthålla den inre säkerheten bör medlemsstaterna inrätta nödvändig nationell kapacitet (organisatorisk, administrativ och teknisk) för att genomföra enhetliga riskanalyser och sårbarhetsbedömningar. Frontex riskanalysprodukter och riskanalysförfaranden bör vara integrerade i den nationella processen för att sammanställa riskanalyser för integrerad gränsförvaltning som omfattar samtliga delar av den fyrdelade modellen för tillträdeskontroll.

3.Specialiserade riskanalysstrukturer, som har befogenhet att samla in och sammanställa relevanta data från alla nationella institutioner som deltar i integrerad gränsförvaltning, bör inrättas och drivas av ett tillräckligt antal specialiserade och utbildade anställda.

4.Samarbete mellan relevanta EU-organ och nationella organ, särskilt mellan Frontex, Europol, eu-Lisa, Europeiska unionens asylbyrå, tullmyndigheter och kommissionen (inbegripet Olaf när så är lämpligt), bör stärkas ytterligare på riskanalysområdet. Detta syftar till att garantera en mer heltäckande analys med koppling till riskerna för de yttre gränsernas integritet, och för inre säkerhet, inbegripet ett välfungerande Schengenområde. Närmare samarbete mellan Europol och Frontex bör föras när uppdateringar av EU:s hotbildsbedömning avseende grov och organiserad brottslighet förbereds.

5.I ett mer strategiskt sammanhang är den strategiska riskanalysen varje halvår ett viktigt verktyg som bör göra det möjligt för byrån att utveckla en långsiktig förståelse av migrationsflöden mot och inom EU när det gäller trender, volym och rutter. Den kommer även att bidra till att konstatera problem vid de yttre gränserna och inom Schengenområdet, och för återvändanden, och således stödja politiskt beslutsfattande och utveckling av långsiktig kapacitet. Fokus i de konstaterade problemen bör även ligga på fenomen med låg sannolikhet, men omfattande konsekvenser, såsom pandemier och därmed sammanhängande hälsohot. Den senast tillgängliga analysen bör återspeglas i genomförandet av den fleråriga strategiska policycykeln för europeisk integrerad gränsförvaltning.

6.Riskbedömningar bör alltid genomföras före och under gemensam operativ verksamhet som samordnas av Frontex, men byrån bör vidareutveckla kapaciteten att utfärda särskilda riskanalysprodukter som omfattar framväxande hot och stöder krishanteringsprocesser.

7.Byrån bör ytterligare stärka prognoskapaciteten genom att använda bredast möjliga källor till nödvändig, tillförlitlig och relevant information.

8.En formell mekanism för utbyte av information och underrättelser med tredjeländer, i synnerhet potentiella ursprungsländer och relevanta transitländer, bör inrättas i enlighet med förordningen om den europeiska gräns- och kustbevakningen och med full respekt för kraven i EU:s dataskyddslagstiftning. Den bör upprätthållas och vidareutvecklas av medlemsstaterna och Frontex för att förbättra riskanalyserna och mer riktade operativa åtgärder.

Politiska prioriteringar

Europeisk och nationell kapacitet bör byggas upp, användas och utvecklas på ett samordnat och integrerat sätt för att garantera ett effektivt och enhetligt genomförande av samtliga aspekter av europeisk integrerad gränsförvaltning under alla omständigheter och inom alla delar av den fyrdelade modellen för tillträdeskontroll. Den europeiska gräns- och kustbevakningen, som består av byrån och medlemsstaternas gränsbevaknings- och återvändandemyndigheter, bör ha ständig och testad beredskap att svara mot alla möjliga incidenter vid den yttre gränsen och nya fenomen som påverkar hur gränskontroller och återvändanden fungerar. Det bör finnas kapacitet för snabba insatser och nödvändig kapacitet för att effektivt genomföra olika typer av gemensamma insatser vid alla avsnitt av de yttre gränserna.

Strategiska riktlinjer

1.Medlemsstaterna bör inrätta en effektiv nationell samordningsmekanism och arbetsprocesser för den europeiska gräns- och kustbevakningens alla funktioner och verksamheter. Medlemsstaterna bör ha en ansvarig gemensam nationell kontaktpunkt (dygnet runt alla dagar i veckan) för alla frågor som rör byråns verksamhet. Den nationella kontaktpunkten bör representera alla nationella myndigheter som deltar i gränskontroll och återvändande.

2.Situationsmedvetenhet, reaktionsförmåga och den nationella samordningscentralens roll bör stärkas ytterligare och integreras i linje med förordningen om den europeiska gräns- och kustbevakningen och kommissionens genomförandeförordning (EU) 2021/581. Varje medlemsstat måste ha infört en fullt fungerande nationell samordningscentral.

3.Den information som samlas in av övervakningsverktyg, och sammanställas och sprids vidare av de nationella samordningscentralerna, bör användas för att både stärka reaktionsförmågan i realtid (t.ex. ingripanden) och för riskanalysändamål.

4.Medlemsstaterna bör avsätta nödvändiga mänskliga och ekonomiska resurser och ha kontinuerlig operativ beredskap att fullgöra skyldigheterna att tillhandahålla obligatoriska och frivilliga bidrag till gemensam europeisk kapacitet som samordnas av Frontex, i synnerhet den europeiska gräns- och kustbevakningens stående styrka och reserven för teknisk utrustning.

5.Medlemsstaterna och byrån bör säkerställa en gradvis ökning av den stående styrkan för att se till att den uppnår full kapacitet med 10 000 tjänstemän senast 2027.

6.För att säkerställa att byrån effektiviseras bör Frontex styrelse anta och regelbundet se över det operativa upplägget för den stående styrkan. Detta syftar till bättre styrning av genomförandet av byråns operativa och tekniska uppdrag, i synnerhet inför inledandet av snabba gränsinsatser under specifika kriser (inbegripet fall av instrumentalisering). Detta syftar till att säkerställa att utplacering av den stående styrkan och utrustning sker i god tid när sådana kriser inträffar.

7.Frontex bör ytterligare förbättra integreringen av sårbarhetsbedömningarnas resultat i beredskap, beredskapsplanering och behovsbedömningar. Det kommer att säkerställa att medlemsstaterna har kapacitet att både säkra de yttre gränserna och bidra till deras del av den stående styrkan, inbegripet bidrag till snabba insatser och reserven för teknisk utrustning. I samband med denna process bygger byrån även vidare på samverkanseffekterna mellan utvärderingsmekanismen och sårbarhetsbedömningen för Schengen.

8.Varje nationell strategi för integrerad gränsförvaltning bör införa den centraliserade mekanismen för att säkerställa effektiv samordning mellan den nationella myndighet som ansvarar för den allmänna tillsynen av integrerad gränsförvaltning och alla nationella myndigheter med ansvarsområden inom gränsförvaltning och deras motsvarigheter i andra medlemsstater.

9.Bilateralt och multilateralt operativt samarbete mellan medlemsstater bör vidareutvecklas när sådant samarbete är förenligt med byråns uppgifter. Stödet från byrån och europeiska gemensamma kapaciteter och instrument (t.ex. Eurosur) bör utnyttjas till fullo.

10.Utbyte av information är en av de viktigaste delarna av det operativa samarbetet bland medlemsstater och mellan medlemsstater och Frontex. Det måste föras på ett säkert sätt via det särskilda kommunikationsnätverket, i synnerhet när utbytet omfattar säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter upp till nivån CONFIDENTIEL UE/EU CONFIDENTIAL. Medlemsstaterna och Frontex måste alltid säkerställa personuppgiftsskydd och informationssäkerhet, i enlighet med EU:s dataskyddslagstiftning och de säkerhetsregler som byrån fastställer.

11.Byrån måste säkerställa ständig övervakning och situationsmedvetenhet och dela den informationen med de nationella samordningscentralerna med hjälp av Eurosur, i synnerhet för att tillhandahålla rapportering i realtid om gränsområdet och motsvarande område före gränsen med koppling till krissituationen. När medlemsstater och Frontex hanterar data och information från Eurosur måste de säkerställa att säkerhetskontroller, säkerhetsprocesser och säkerhetsplaner har införts för att garantera en lämplig skyddsnivå.

18.Medlemsstaterna bör ha testad förmåga att hysa stöd genom utplacering av den europeiska gräns- och kustbevakningens stående styrka om så krävs.

19.Den fleråriga strategin för utveckling och förvärv av byråns tekniska kapacitet och tillhörande genomförandeplan måste fungera som ett flexibelt verktyg för att ge långsiktiga lösningar för att utrusta den stående styrkan med tekniska tillgångar, däribland möjligheten att aktivera alternativa åtgärder för de mest kritiska behoven (dvs. övervakning från luften).

20.Medlemsstaterna och byrån bör ha effektiv planerings-, samordnings- och genomförandekapacitet för att organisera insatser, som leds av riskanalys, vid de yttre gränserna och/eller i tredjeländer, i enlighet med de villkor som fastställs i förordningen om den europeiska gräns- och kustbevakningen. Den underrättelsebaserade planeringsprocessen bör samordnas och synkroniseras mellan byrån och medlemsstaterna för att säkerställa effektiv resursanvändning.

21.Byrån bör vidareutveckla upplägget med gemensamma insatser samt säkerställa tillräcklig flexibilitet och kapacitet att använda olika modeller beroende på det specifika operativa scenariot.

22.Upplägget med fokalpunkter bör vidareutvecklas genom att man fokuserar på att se till att operativa insatser blir effektiva, särskilt i hotspot-områden vid de yttre gränserna och gränsövergångsställen, bland annat med en kapacitetsuppbyggnadsdel.

23.Byråns framtagna tekniska standarder för utrustning och informationsutbyte, bland annat för att sammankoppla system och nätverk, bör tillämpas av alla aktörer i den europeiska gräns- och kustbevakningen på ett enhetligt sätt. Den europeiska gräns- och kustbevakningen bör gemensamt arbeta med en standardiseringsprocess för att säkerställa interoperabilitet och kompatibilitet mellan den utrustning som används och relevanta informations- och kommunikationssystem samt Eurosur.

Politiska prioriteringar

Europeisk integrerad gränsförvaltning bör vara samarbetsstyrd. Samarbetet mellan organ bör vara väletablerat på nationell nivå för att garantera ett heltäckande, sektorsövergripande, sammanhängande och kostnadseffektivt genomförande av integrerad gränsförvaltning, bland annat bland nationella organ som ansvarar för att skydda de grundläggande rättigheterna. Arbetsfördelning, samarbetsstrukturer, gemensam användning av kapacitet, kommunikationskanaler och synkroniserade arbetsförfaranden bör vara väldefinierade och konsoliderade.

Strategiska riktlinjer

1.Samarbete mellan organ på EU-nivå och nationell nivå bland de aktörer som utgör den europeiska gräns- och kustbevakningen och andra nationella myndigheter som utför andra uppgifter vid gränsen bör bygga på en tydlig rättslig grund, inbegripet nationell lagstiftning. Den rättsliga grunden bör återspegla fördelningen av befogenheter och särdrag hos respektive medlemsstats offentliga förvaltning och institutionella struktur och genomföras genom samarbetsavtal och konkreta åtgärder. De centrala samarbetsområdena är effektivt informationsutbyte, gemensamma riskanalyser, gemensamma insatser och gemensam användning av europeisk och nationell kapacitet i linje med givna befogenheter.

2.Den fulla potentialen när det gäller befintliga och framtida verktyg för informationsutbyte, särskilt Eurosur, bör utnyttjas operativt på EU-nivå och nationell nivå. I detta sammanhang bör effektivt samarbete och effektiv samordning säkerställas inom och bland de nationella myndigheter som deltar i den europeiska gräns- och kustbevakningens verksamhet och inom själva Frontex. Sådant samarbete och sådan samordning bör ombesörjas inom ramen för Eurosur, i synnerhet inom varje nationell samordningscentral.

3.Tullkontroll är inte en del av Schengenregelverket, och alla Schengenländer är inte medlemmar i tullunionen. Därför är tullkontroll inte en direkt del av upplägget med europeisk integrerad gränsförvaltning. Tullmyndigheter och andra myndigheter som arbetar vid de yttre gränserna deltar dock i genomförandet av den europeiska integrerade gränsförvaltningen genom den komponent som rör samarbete mellan organ. Samarbetet mellan gränsbevakningstjänstemän och tullen, som strategiska partner, bör vidareutvecklas på samtliga nivåer för att få till stånd bättre integrering av kontrollen av personer och varor, i syfte att garantera smidiga och säkra gränspassager. Konkret innebär detta att det bör finnas en klart fastställd rättslig ram för samarbete mellan gränsbevakningstjänstemän och tullmyndigheter som inbegriper en väldefinierad arbetsuppdelning, fungerande samarbetsstrukturer och en interoperabel teknisk miljö som säkerställer nära och praktiskt samarbete på alla nivåer. Recommendations for the cooperation between Customs Administration and Border Guards 15 , som tagits fram av kommissionen, bör används som grund när samarbetet vidareutvecklas. Vidare, med avseende på ovannämnda samarbete, drog gruppen av experter på utmaningar för tullmyndigheter slutsatsen att ett alternativ skulle kunna vara att göra tullmyndigheter delaktiga på ett mer integrerat sätt 16 .

4.Brottsbekämpande och militärt samarbete för att stödja gränsförvaltning och bekämpa gränsöverskridande brottslighet bör vidareutvecklas på nationell nivå. Det kommer att garantera bättre samordning liksom effektiv och kostnadseffektiv användning av information, kapacitet och system. Det är nödvändigt för att förhindra gränsöverskridande brottslighet, terrorism och irreguljär invandring och för att bidra till att rädda migranters liv. Samarbetet bör ha en tydlig rättslig grund, avtal och operativa standardförfaranden. Ansvariga brottsbekämpande myndigheter bör alltid bära ansvaret för gränskontrollfunktioner.

Politiska prioriteringar

Europeisk integrerad gränsförvaltning bör vara samarbetsstyrd. Samarbete mellan organ, dvs. mellan den europeiska gräns- och kustbevakningen och andra europeiska aktörer, bör vara väletablerat för att garantera ett heltäckande, sektorsövergripande, sammanhängande och kostnadseffektivt genomförande av europeisk integrerad gränsförvaltning.

Strategiska riktlinjer

1.Samarbete mellan organ på EU-nivå bör föras genom samarbetsavtal, särskilt samarbetsavtal som Frontex sluter med de relevanta EU-institutioner, EU-organ och EU-byråer som avses i artikel 68 i förordningen om den europeiska gräns- och kustbevakningen. De centrala samarbetsområdena är kopplade till effektivt informationsutbyte, gemensamma riskanalyser, gemensamma insatser och gemensam användning av europeisk kapacitet i linje med givna befogenheter. Upplägget med multifunktionella insatser på EU-nivå, som grundas på riskanalys, bör vidareutvecklas samtidigt som full hänsyn tas till grundläggande uppgifter och ansvarsområden för de aktörer på EU-nivå som deltar i sådana insatser.

2.Den fulla potentialen när det gäller befintliga och framtida verktyg för informationsutbyte, särskilt Eurosur, bör utnyttjas operativt på EU-nivå. Den insamling av information som görs av Eurosurs fusionstjänster bör vidareutvecklas genom tillämpning av samarbetsavtal som sluts mellan Frontex och respektive EU-insitutioner, EU-organ och EU-byråer i syfte att ge medlemsstaterna och Frontex informationstjänster med mervärde som är kopplade till europeisk integrerad gränsförvaltning.

3.Europeiskt samarbete kring kustbevakningsuppgifter bör vidareutvecklas för att öka kunskaperna om den maritima lägesbilden och reaktionsförmågan samt stödja samstämmiga och kostnadseffektiva åtgärder på unionell och nationell nivå. En praktisk handbok om europeiskt samarbete kring kustbevakningsuppgifter bör tillämpas allmänt för att främja ett harmoniserat genomförande av samarbetet i fråga på unionell och nationell nivå 18 .

4.Interoperabilitet mellan relevanta EU-omfattande informationssystem (in- och utresesystem, Etias, Schengens informationssystem, VIS) bör säkerställas i högre grad och, om så krävs, vidareutvecklas för att garantera effektivare användning av olika instrument.

5.Hotspot-upplägget, inbegripet operativa standardförfaranden, bör användas när så är relevant. Alla berörda byråer (Frontex, Europeiska unionens asylbyrå, Europol och FRA) bör ha ständig beredskap att stödja hotspot-områden i linje med det antagna upplägget. Medlemsstater bör ha rättslig och operativ beredskap att stå värd för eller stödja europeiska hotspot-områden.

6.Samordning och samarbete mellan Europol och Frontex och behöriga nationella myndigheter, inom ramen för EU:s policycykel för bekämpning av organiserad brottslighet, bör stärkas i alla skeden av processen. Det huvudsakliga fokuset för Frontex och nationella gränsbevakningsmyndigheters aktiva deltagande bör ligga på de strategiska prioriterade områden som är direkt knutna till yttre gränser och kopplade till gränskontrolluppgifter.

7.Frontex bör även samarbeta med kommissionen (inbegripet Olaf), i synnerhet för att ge råd om utvecklingen av gränsförvaltningsåtgärder i tredjeländer och, när så är relevant, med medlemsstater och Europeiska utrikestjänsten i samband med verksamheter med anknytning till tullområdet, däribland riskhantering och bedrägeribekämpning, när dessa verksamheter kompletterar varandra.

Politiska prioriteringar

Medlemsstater och byrån ska samarbeta med tredjeländer till förmån för europeisk integrerad gränsförvaltning och migrationspolitik. Det praktiska samarbetet på området europeisk integrerad gränsförvaltning med tredjeländer på EU-nivå och nationell nivå bör vara förenligt med den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och till fullo överensstämma med unionsrätten, inbegripet de grundläggande rättigheterna och principen om non-refoulement, för att förhindra irreguljär invandring, stärka effektiva återvändanden, förhindra gränsöverskridande brottslighet och underlätta lagliga resor.

Samarbete med tredjeländer för att främja europeisk integrerad gränsförvaltning syftar i synnerhet till att bygga upp tredjeländers operativa kapacitet och samarbetskapacitet på områdena gränskontroll, riskanalys, återvändande och återtagande. I detta sammanhang är det avgörande att främja europeiska värden och normer i tredjeländer. Prioritet bör ges till EU-kandidatländer och länder i EU:s grannskap samt ursprungs- och transitländer för irreguljär invandring.

Strategiska riktlinjer

1.Samarbete med tredjeländer på området europeisk integrerad gränsförvaltning bör grundas på avtal i linje med unionens lagstiftning, bland annat vad gäller skydd av personuppgifter. Dessa avtal (inbegripet statusavtal och samarbetsavtal) bör fastställa ansvariga organisationer, samarbetsstrukturer och samarbetets omfattning samt regler om ansvarsfördelning.

2.Operativt samarbete mellan medlemsstater och tredjeländer uppmuntras när sådant samarbete är förenligt med Frontex uppgifter. Medlemsstaterna ska avhålla sig från alla åtgärder som kan äventyra byråns arbete eller dess mål.

3.Informationsutbyte, särskilt om Eurosur, mellan medlemsstater och tredjeländer bör fastställas inom ramen för bilaterala eller multilaterala avtal. För detta ändamål bör medlemsstaterna följa kommissionens rekommendation om standardbestämmelser för informationsutbyte inom ramen för Eurosur, i enlighet med artikel 76.2 i förordningen om den europeiska gräns- och kustbevakningen 20 .

4.Frontex bör utarbeta en översikt på EU-nivå över befintliga operativa samarbeten med tredjeländer på området gränsförvaltning och återvändande. Den bör grundas på information från medlemsstaterna, kommissionen och övriga europeiska organ.

5.När medlemsstaterna och Frontex upprättar specifika situationsbilder med tredjeparter till Eurosur bör de följa och främja de tekniska och operativa standarder för informationsutbyte som utarbetats av Frontex.

6.Operativa verksamheter i tredjeländer som samordnas av Frontex bör planeras och genomföras i enlighet med statusavtal mellan EU och berört tredjeland och/eller i linje med samarbetsavtal som sluts av Frontex och behöriga myndigheter i tredjelandet (i förekommande fall). Både statusavtal och samarbetsavtal bör grundas på respektive mallar som antagits av kommissionen 21 .

7.Samarbete med tredjeländer måste vara förenligt med unionsrätten, inbegripet normer och standarder som är en del av EU:s gällande lagstiftning, även när samarbetet med tredjeländer sker på de ländernas territorium. Utbyte av personuppgifter med tredjeländer måste överensstämma med kraven i EU:s dataskyddslagstiftning.

8.Multilateralt och regionalt samarbete med tredjeländer bör stärkas. Medlemsstaternas nationella samordningscentraler bör användas som kontaktpunkter för utbyte av information med grannländer och andra berörda länder.

9.När nätverk av sambandsmän har fastställd potential att bidra till olika uppgifter med koppling till integrerad gränsförvaltning på EU-nivå och nationell nivå bör samordnas effektivt och ges gott stöd för att maximera operativ kapacitet och effektivitet. Samarbets- och rapporteringskanaler liksom samarbets- och rapporteringsformer bör vara tydliga på samtliga nivåer. Det bör finnas ständig och flexibel kapacitet att utplacera sambandsmän med relevant kompetens eller expertgrupper till olika platser om det finns operativa behov. Frontex bör ha en fullständig situationsbild av olika typer av europeiska sambandsmän (Frontex sambandsmän, europeiska sambandsmän för migration, europeiska sambandsmän för återvändande, sambandsmän från andra byråer) och nationella sambandsmän för invandring på grundval av information från medlemsstater och andra relevanta europeiska organ. Den insamlade informationen bör stärka riskanalyser och situationsmedvetenhet på EU-nivå och nationell nivå, däribland underrättelsebilden av områden före gränserna. Frontex sambandsmän bör även utbyta all relevant information med EU-delegationen i det land där de är utplacerade, inom ramen för den allmänna samordningen av EU:s politik i det landet.

10.Tjänsteresor för kapacitetsuppbyggnad med koppling till integrerad gränsförvaltning i tredjeländer, däribland direktfinansiering, teknisk rådgivning, utbildning och stöd i form av teknisk utrustning, bör vara väl samordnade och övervakas av EU. Frontex bör fortsätta genomföra EU-finansierade projekt för kapacitetsuppbyggnad och program med koppling till integrerad gränsförvaltning i EU-kandidatländer och andra prioriterade tredjeländer, i synnerhet i syfte att bygga upp tredjeländers kapacitet på områdena gränskontroll, riskanalys, återvändande och återtagande. Frontex bör även föra ett nära samarbete med andra av kommissionens genomförandepartner och ge råd under genomförandet av gränsförvaltningsåtgärder i grannskapet och andra prioriterade tredjeländer. Projekt som leds av medlemsstater bör genomföras i nära samarbete med Frontex. Byråns expertis bör utnyttjas till fullo i alla projektfaser. Byrån bör även utarbeta en övergripande översikt över pågående och planerade projekt för kapacitetsuppbyggnad och tjänsteresor med koppling till integrerad gränsförvaltning i tredjeländer.

11.Samarbete mellan civila uppdrag inom ramen för den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken med en gränsförvaltningskomponent och Frontex bör vidareutvecklas för att säkerställa situationsmedvetenhet och stödja riskanalyser och främjandet av den europeiska integrerade gränsförvaltningens normer.

Politiska prioriteringar

Operativ kontinuitet och interoperabilitet mellan yttre gränskontroll och tekniska och operativa åtgärder inom Schengenområdet bör vara väletablerade för att garantera ett effektivt motverkande av otillåtna sekundära förflyttningar, irreguljär migration och gränsöverskridande brottslighet med koppling till yttre gränser.

Nationell kapacitet (beredskap) införs för att intensifiera poliskontroller med koppling till irreguljär migration inom territoriet, inbegripet inlandsgränsområden, som stöds av andra alternativa åtgärder som medlemsstaterna har till sitt förfogande, och således begränsas behovet av att återinföra inre gränskontroller.

Strategiska riktlinjer

1.På både EU-nivå och nationell nivå bör det finnas en övergripande situationsbild och riskanalys av tredjelandsmedborgares irreguljära ankomster och sekundära förflyttningar inom EU, som grund för de riktade och proportionerliga åtgärder som ska vidtas. En europeisk situationsbild bör tas fram av Frontex, med medlemsstaternas fulla stöd och i samarbete med andra berörda EU-byråer. Eurosur bör användas som huvudsaklig plattform för denna uppgift, tillsammans med andra effektiva och enhetliga system för datainsamling. Medlemsstaterna bör säkerställa att händelser med koppling till otillåtna sekundära förflyttningar rapporteras av nationella myndigheter till den nationella samordningscentralen.

2.Stärkt samarbete och samordning bör vidareutvecklas, däribland gemensam riskanalys, operativa metoder och löpande informationsutbyte mellan gränsbevakningstjänstemän och andra myndigheter som arbetar vid den yttre gränsen. Det inbegriper de nationella samordningscentralerna, myndigheter som arbetar inom Schengenområdet, centrum för polis- och tullsamarbete och andra berörda center. Olika EU-omfattande informationssystem bör användas i praktiken av alla ansvariga myndigheter.

3.Operativt samarbete mellan gemensamma insatser som samordnas av Frontex och berörda centrum för polis- och tullsamarbete bör vidareutvecklas och konsolideras.

4.Det bör finnas tillräcklig kapacitet på nationell nivå för att intensifiera poliskontroller med koppling till irreguljär invandring på hela territoriet och för att genomföra poliskontroller och migrationskontroll vid huvudsakliga transportleder, däribland gränsområden på grundval av riskanalyser.

Politiska prioriteringar

Tredjelandsmedborgare som är föremål för ett beslut om återvändande som utfärdats av en medlemsstat bör återvända i praktiken, med full respekt för de grundläggande rättigheterna. Det bör finnas kapacitet (administrativ, teknisk och operativ) för att genomföra återvändandeprocesser, inbegripet frivilliga återvändanden, på unionell och nationell nivå effektivt och på ett enhetligt sätt, som en integrerad del av kedjan av migrationshantering och europeisk integrerad gränsförvaltnings funktion.

Effektivt genomförda återvändanden av tredjelandsmedborgare som omfattas av ett beslut om återvändande bör säkerställa att alla som inte har rätt att vara kvar i EU faktiskt lämnar EU. Europeisk integrerad gränsförvaltning bör även säkerställa att återvändandeförfarandet genomförs av välutbildade experter på ett humant, värdigt och hållbart sätt, helt i överensstämmelse med de grundläggande rättigheterna för återvändande och i linje med internationell rätt och unionsrätten.

Strategiska riktlinjer

1.Frontex kapacitet och roll i fråga om att stödja medlemsstaterna i alla skeden av återvändandeprocessen bör stärkas ytterligare genom att till fullo utnyttja alla tillgängliga unionsinstrument och nationella instrument.

2.Medlemsstaternas kapacitet att ensidigt eller gemensamt genomföra återvändanden av tredjelandsmedborgare som vistas illegalt bör ökas genom att ta fram ett integrerat och samordnat nationellt återvändandesystem som grundas på den modell för system för hantering av återvändandeärenden som utarbetats av byrån och är förenligt med den europeiska återvändandepolitiken. Medlemsstaterna bör till fullo säkerställa att deras kapacitet att bidra till europeiska återvändandeinsatser som samordnas eller organiseras av Frontex.

3.EU:s integrerade system för hantering av återvändande bör vidareutvecklas för att förbättra situationsmedvetenheten om återvändande samt datainsamlingen om återvändandeinsatser och återtagande. Det kommer att underlätta medlemsstaternas planering, utbyte av relevant operativ information samt organisering och genomförande av återvändande-, återtagande- och återanpassningsverksamhet. Det kommer även att göra det möjligt för Frontex att inta en helt och hållet proaktiv roll inom planering och organisering av återvändandeinsatser, däribland stöd inför återvändande och återanpassning.

4.En övergripande situationsbild, inbegripet medlemsstaternas kapacitet och behov när det gäller återvändande, bör utarbetas av Frontex på grundval av information från medlemsstaterna, olika typer av sambandsmän för invandring (europeiska och nationella) och tredjeländer.

5.Den europeiska gräns- och kustbevakningen, i synnerhet Frontex, bör genomföra EU:s strategi för frivilligt återvändande och återanpassning 24 från 2021.

Politiska prioriteringar

Europeisk integrerad gränsförvaltning, särskilt gränskontroller och gränsövervakning, bör stödjas genom avancerade, mobila och interoperabla europeiska tekniska system och lösningar som är tillämpliga på stora it-system i EU. Det syftar till att garantera mer effektiva och tillförlitliga gränskontroller. Den europeiska gräns- och kustbevakningen bör ha kapacitet att på bästa sätt använda den senaste tekniken, bland annat mekanismer för att säkra data.

Strategiska riktlinjer

1.Kvaliteten på den information som används för gränskontroller i de befintliga systemen bör höjas genom att vidta praktiska åtgärder för att säkerställa uppgifternas exakthet, genom att utnyttja möjligheten att utvärdera dem regelbundet, bland annat genom att införa den senaste tekniken.

2.Interoperabilitet mellan befintliga och nya stora it-system (in- och utresesystem, VIS, Etias, Schengens förnyade informationssystem) bör säkerställas, särskilt ett fullständigt och heltäckande genomförande av de nyligen förnyade systemen.

3.Utveckling, underhåll och drift av de centrala komponenterna i stora informationssystem är det främsta målet med eu-Lisa, Europeiska unionens byrå för den operativa förvaltningen av stora it-system inom området frihet, säkerhet och rättvisa.

4.Potentialen när det gäller nya, smarta tekniska lösningar (t.ex. automatiserade gränskontroller/ABC-gater) och interoperabilitet mellan olika gräns- och säkerhetsrelaterade informationssystem bör maximeras för att förbättra medborgarnas säkerhet, underlätta gränskontroller och passager vid de yttre gränserna samt bekämpa gränsöverskridande brottslighet och terrorism.

5.Modern tekniks fulla potential bör utnyttjas för att stärka europeisk övervakningskapacitet och reaktionsförmåga vid de yttre gränserna. Användning av europeisk övervakningskapacitet (t.ex. satellittjänster) bör vidareutvecklas för att skapa en heltäckande situationsbild.

6.Övervakningskapaciteten hos integrerade, interoperabla och anpassningsbara tekniska övervakningssystem (stationära och mobila) som används vid sjö- och landgränser bör vidareutvecklas. Detta bör inbegripa tekniska lösningar och arbetsprocesser som används inom olika operativa centraler (nationella samordningscentraler, räddningscentraler och lokala samordningscentraler) och mobila enheter.

7.Inom ramen för bidraget till europeisk oberoende när det gäller kritisk teknik 26 ska den europeiska gräns- och kustbevakningen säkerställa att dess planering av kapacitetsutveckling tar hänsyn till målet att minska beroendet av kritisk teknik från tredjeländer.

8.Användningen av den senaste tekniken måste vara förenlig med kraven i EU:s ram för dataskydd.

Politiska prioriteringar

Ett heltäckande europeiskt system för kvalitetskontroll bör införas för att garantera ständig medvetenhet om genomförandet av och kvaliteten på europeisk integrerad gränsförvaltning på strategisk och operativ nivå. Kvalitetskontrollens resultat bör användas som grund när europeiska och nationella system och funktioner inom integrerad gränsförvaltning vidareutvecklas.

Strategiska riktlinjer

·En europeisk mekanism för kvalitetskontroll, som består av utvärderingsmekanismen för Schengen och de sårbarhetsbedömningar som genomförs av Frontex, bör vara helt och hållet operativ.

·Utifrån det regelbundna informationsutbytet bör samverkanseffekter mellan sårbarhetsbedömningen och utvärderingsmekanismen för Schengen maximeras i syfte att få en bättre bild av hur Schengenområdet fungerar. I samband med detta bör man i möjligaste mån undvika dubbelarbete från medlemsstaternas sida och säkerställa bättre samordnad användning av relevanta EU-finansieringsinstrument som stöder förvaltning av yttre gränser.

·Resultaten från mekanismen för kvalitetskontroll bör användas i samband med utvecklingen av nationella gränsförvaltningssystem och prioriteringen av användningen av relevanta EU-finansieringsinstrument (t.ex. nationella program och tematiska delar inom instrumentet för ekonomiskt stöd för gränsförvaltning och viseringspolitik inom fonden för integrerad gränsförvaltning), särskild vid bedömning av andra finansieringsförslag från kommissionen.

·Medlemsstaterna bör inrätta en nationell mekanism för kvalitetskontroll (nationell ”Schengenutvärdering”) som omfattar alla delar av och funktioner inom det nationella systemet för integrerad gränsförvaltning och inbegriper alla myndigheter som deltar i integrerad gränsförvaltning.

·Medlemsstaterna bör aktivt delta i de utvärderingsbesök inom Schengen som samordnas av kommissionen och ge bidrag av god kvalitet i tid till de Frontex-ledda sårbarbarhetsbedömningarna.

Politiska prioriteringar

Ett effektivt genomförande av strategin för europeisk integrerad gränsförvaltning bör stödjas av specifika EU-fonder, särskilt instrumentet för ekonomiskt stöd för gränsförvaltning och viseringspolitik och asyl-, migrations- och integrationsfonden. EU-fonder bör stödja åtgärder för europeisk integrerad gränsförvaltning på EU-nivå och nationell nivå, inom ramen för EU:s jurisdiktion och i enlighet med unionsrätten, i syfte att få till stånd maximalt EU-mervärde. Delar av europeisk integrerad gränsförvaltning som regleras av nationell rätt bör i princip omfattas av nationella resurser.

Frontex verksamhet stöds av byråns särskilda budget från EU:s allmänna budget. Byrån kan även ta del av EU-finansiering för tekniska biståndsprojekt i tredjeländer, i enlighet med bestämmelserna för berörda instrument som stöder genomförandet av EU:s externa migrationspolitik.

Strategiska riktlinjer

·Användningen av EU:s finansieringsinstrument (t.ex. nationella program inom ramen för instrumentet för ekonomiskt stöd för gränsförvaltning och viseringspolitik) bör överensstämma med nationella strategier, handlingsplaner och kapacitetsplanering för integrerad gränsförvaltning. Det bör finnas tydliga och välbeskrivna nationella prioriteringar (t.ex. Eurosur, kapacitetsutveckling) som grundas på EU:s prioriteringar.

·Resultat från utvärderingsmekanismen för Schengen och sårbarhetsbedömningen bör tas i beaktande för att prioritera användningen av EU-medel på nationell nivå.

·Nära samarbete mellan kommissionen och Frontex bör säkerställa samverkanseffekter mellan Frontex verksamheter och åtgärder som finansieras genom andra EU-finansieringsinstrument och undvika dubbelfinansiering.

·Särskild EU-finansiering för särskilda åtgärder inom ramen för instrumentet för ekonomiskt stöd för förvaltningen av de yttre gränserna och den gemensamma viseringspolitiken och instrumentet för ekonomiskt stöd för gränsförvaltning och viseringspolitik bör stödja medlemsstaterna i att förvärva nödvändig utrustning för att ställa den till Frontex förfogande, i enlighet med artikel 64.14 i förordningen om den europeiska gräns- och kustbevakningen. Det kommer att konsolidera byråns kapacitet att stödja de medlemsstater som behöver stöd.

Politiska prioriteringar

Full respekt för de grundläggande rättigheterna står i centrum för europeisk integrerad gränsförvaltning. Den europeiska gräns- och kustbevakningen måste garantera skyddet av de grundläggande rättigheterna när den utför sina arbetsuppgifter, i enlighet med mandatet, när europeisk integrerad gränsförvaltning genomförs. De åtgärder som vidtas av EU-aktörer och nationella aktörer inom den europeiska gräns- och kustbevakningen bör genomföras helt i överensstämmelse med relevant unionsrätt, däribland Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna och relevant internationell rätt. Den senare inbegriper Genèvekonventionen angående flyktingars rättsliga ställning av den 28 juli 1951 och tillhörande protokoll från 1967 samt konventionen om barnets rättigheter. Skyldigheter kopplade till tillgång till internationellt skydd, i synnerhet principen om non-refoulement, måste likaså respekteras till fullo. I förslaget till en förordning om screening av tredjelandsmedborgare 30 föreslog kommissionen att varje medlemsstat bör införa en oberoende övervakningsmekanism för att säkerställa att grundläggande rättigheter respekteras i samband med screening vid yttre gränser och att alla eventuella anklagelser om kränkningar av de grundläggande rättigheterna utreds ordentligt. Övervakningsmekanismen skulle ingå i den styrning och bevakning av migrationssituationen som föreskrivs i förslaget till en ny förordning om asyl- och migrationshantering 31 .

Strategiska riktlinjer

·Strategin för de grundläggande rättigheterna och tillhörande handlingsplan som antagits av Frontex styrelse bör iakttas strikt i samband med den europeiska gräns- och kustbevakningens alla verksamheter på EU-nivå och nationell nivå.

·Medlemsstaterna bör agera helt i överensstämmelse med de grundläggande rättigheterna under hela den operativa cykeln för alla gränsförvaltnings- och återvändandeverksamheter, när de genomför sina nationella strategier för integrerad gränsförvaltning.

·Medlemsstaterna bör utveckla och operativt upprätthålla en nationell övervakningsmekanism för grundläggande rättigheter i förhållande till gränsförvaltning och återvändanden.

·Grundläggande rättigheter bör utgöra en viktig del av kursplanen på europeisk och nationell nivå för alla personer som deltar i gränskontrolls- och återvändandeverksamhet. Dessa utbildningsinsatser bör ha särskilt fokus på skydd av utsatta personer, däribland underåriga.

·Under de utvärderingar som genomförs inom ramen för Schengenregelverkets reviderade utvärderings- och övervakningsmekanism bör särskilt uppmärksamhet ägnas åt att kontrollera respekten för de grundläggande rättigheterna vid tillämpningen av Schengenregelverket.

Politiska prioriteringar

Tillgång till ett tillräckligt antal kompetenta och särskilt utbildade anställda på alla områden av den europeiska integrerade gränsförvaltningen bör säkerställas på europeisk och nationell nivå genom nära samarbete bland utbildningsakademier i medlemsstater och Frontex.

 

Utbildningen bör grundas på harmoniserade gemensamma utbildningsstandarder av god kvalitet för den stående styrkan, med hänsyn till operativa behov, uppgifter och rättslig behörighet och med tonvikt på god förståelse av de värden som fastställs i fördragen. Den bör främja högsta standarder och bästa praxis vid genomförandet av unionens gräns- och återvändandelagstiftning, med särskild tonvikt på skyddet av utsatta personer, bland annat barn, och respekt för de grundläggande rättigheterna, och bör skapa en gemensam kultur som grundas på respekt för de grundläggande rättigheterna.

 Strategiska riktlinjer

·Gemensamma läroplaner och nödvändiga utbildningsverktyg för gränsförvaltning och återvändande, däribland om skydd av barn och andra personer i utsatta situationer, bör vidareutvecklas och grundas på en gemensam allmän referensram för kvalifikationer som tagits fram för sektorn (sektorsspecifik referensram för kvalifikationer för gräns- och kustbevakning). Dessa produkter bör ta hänsyn till den europeiska gräns- och kustbevakningens kapacitetsfärdplan som godkänns varje år av styrelsen. Det bör även erbjudas extra utbildningskurser och seminarier med koppling till integrerad gränsförvaltning, både för den stående styrkan och för tjänstemän vid de nationella behöriga myndigheterna.

·Ett särskilt utbildningsverktyg för den europeiska gräns- och kustbevakningen bör fortsatt utvecklas och kompletteras av Frontex, i nära samarbete med medlemsstaterna, kommissionen, berörda EU-byråer och andra aktörer, med beaktande av relevanta forskningsresultat och bästa praxis.

·Specialiserade utbildningsåtgärder som är relevanta för uppgifter och befogenheter för medlemmar i den stående styrkan, för övervakare vid återvändande med tvång och övervakare av de grundläggande rättigheterna bör vidareutvecklas för att behandla operativa behov. Övningar bör regelbundet genomföras med gränsbevakningstjänstemän och andra medlemmar i arbetsgrupperna, i enlighet med det specialiserade utbildningsschemat.

·En likvärdig nivå när det gäller utbildning för gränsbevakningstjänstemän och återvändanderelaterad utbildning bör tillhandahållas på EU-nivå till alla medlemmar i den stående styrkan som ska utplaceras för operativa verksamheter, oavsett vilken kategori de tillhör. Det syftar till att säkerställa att alla europeiska gränskontroll- och kustbevakningstjänstemän är professionella och har fått ordentlig utbildning utifrån deras specialisering.

·En intern kvalitetskontrollmekanism, i linje med europeiska standarder och riktlinjer för utbildning, bör genomföras av Frontex för att säkerställa utbildning på hög nivå, expertis och professionalism bland den ordinarie personal som deltar i byråns operativa verksamhet. Status för genomförandet av mekanismen bör rapporteras i den årliga utvärderingsrapporten och bifogas den årliga verksamhetsrapporten.

·Förvärv av kunskap och särskild expertis från erfarenhet och god praxis utomlands under uppdrag och återvändanderelaterade insatser i en annan medlemsstat bör uppmuntras. Detta bör i synnerhet erbjudas genom ett utbytesprogram för gränsbevakningstjänstemän som deltar i Frontex återvändandeinsatser.

·Inrättandet av ett utbildningscentrum inom Frontex bör övervägas ytterligare, med vederbörlig hänsyn till och genom att bygga vidare på mer omfattande samarbete och samverkanseffekter med medlemsstaternas nationella utbildningsinstitut. Syftet är att samordna och effektivisera utveckling, tillhandahållande och certifiering av gräns- och kustbevakningsutbildning, på grundval av europeiska standarder för kvalitetssäkring, och att ytterligare underlätta införlivandet av en gemensam europeisk kultur i den utbildning som tillhandahålls.

Politiska prioriteringar

Integrerad gränsförvaltning bör stödjas av den senaste tekniken och framtidsinriktad forskning om relevant vetenskap som stöder gränsbevakningsyrket. För detta ändamål bör lämpliga och väl samordnade investeringar i forskning och innovation säkerställas på EU-nivå och nationell nivå.

Strategiska riktlinjer

·Forskning och innovation bör användas inom gränskontrollinsatser för att de ska bli mer interoperabla och kostnadseffektiva. Innovativa lösningar bör främjas genom gränsöverskridande samarbete till förmån för stordriftsfördelar. Samarbetet mellan Frontex och medlemsstaternas gränsmyndigheters forsknings- och innovationsenheter bör vidareutvecklas inom prioriterade områden. Gränskontrollmyndigheter bör även vara förtrogna med den senaste tekniska utvecklingen och förutse trender, utmaningar och hot, med tanke på att även smugglingsnätverk och terrorister använder den senaste tekniken.

·Frontex bör aktivt delta i övervakningen av forsknings- och innovationsverksamhet som genomförs av medlemsstater, EU och per bransch inom de områden som omfattas av integrerad gränsförvaltning liksom av andra relevanta aktörer, däribland tredjeländer och andra organisationer.

·Frontex bör bistå medlemsstaterna och kommissionen med att utarbeta och genomföra unionens relevanta ramprogram för forskning och innovation med koppling till integrerad gränsförvaltning.

·Användningen av forskning och innovation måste vara förenlig med kraven i EU:s dataskyddslagstiftning.

6.Styrning av den fleråriga strategiska policycykeln

Det främsta målet med policycykeln för europeisk integrerad gränsförvaltning är att säkerställa att EU:s politiska prioriteringar, under de kommande fem åren, omsätts ordentligt i operativa mål och verksamheter för den europeiska gräns- och kustbevakningen.

Långsiktig planering krävs, men den mycket dynamiska politiska och känsliga operativa miljön för europeisk integrerad gränsförvaltning kräver permanent övervakning av utvecklingen och flexibel anpassning till föränderliga behov. Genom den fleråriga strategiska policyn för europeisk integrerad gränsförvaltning bör därför även en lämplig mekanism inrättas för att säkerställa en effektiv ram för styrning som skulle åtfölja ett framgångsrikt genomförande av cykeln.

Denna mekanism bör vara integrerad i Schengencykeln, som lanseras genom den årliga rapporten om Schengenläget. Rapporten om Schengenläget antas tillsammans med detta policydokument. Schengencykeln kommer att göra det möjligt att övervaka genomförandet av cykeln för europeisk integrerad gränsförvaltning i olika former:

-Det årliga mötet i Schengenforumet kommer att göra det möjligt för Europaparlamentet, rådet och kommissionen att se över genomförandet av europeisk integrerad gränsförvaltning och ge kompletterande politiska anvisningar till den europeiska gräns- och kustbevakningen.

-Schengenrådet, som organiseras kvartalsvis, bör se över och lämna slutsatser om förvaltningen av Schengen och ge politisk drivkraft för de centrala strategiska frågorna i förhållande till genomförandet av europeisk integrerad gränsförvaltning. Det ger tillfälle att på politisk nivå diskutera frågor med koppling till den europeiska gräns- och kustbevakningen, inbegripet Frontex, och att i förekommande fall utfärda strategiska rekommendationer och bevaka genomförandet av dem.

-Ytterligare strategisk styrning kommer även att ges i samband med högnivåmötet för byråns styrelse.

De årliga mötena inom ramen för det interparlamentariska samarbete som fastställs i artikel 112 i förordningen om den europeiska gräns- och kustbevakningen skulle kunna ge tillfälle att säkerställa att kontrollfunktionerna för Europaparlamentets kontroll av byrån och för de nationella parlamentens kontroll av behöriga nationella myndigheter när det gäller genomförandet av europeisk integrerad gränsförvaltning utövas på ett effektivt sätt. Mötena skulle kunna samordnas med förberedelserna inför det årliga mötet i Schengenforumet.

7.Slutsatser

Kommissionen har utarbetat detta policydokument i syfte att nå samsyn mellan Europaparlamentet, rådet och kommissionen om hur den europeiska gräns- och kustbevakningen bör genomföra europeisk integrerad gränsförvaltning under de kommande fem åren.

Kommissionen uppmanar därför Europaparlamentet och rådet att diskutera detta policydokument, som anger en flerårig strategisk policy för europeisk integrerad gränsförvaltning, och att meddela kommissionen om deras respektive synpunkter.

Samtidigt, med tanke på vikten av att inrätta lämpliga mekanismer för att säkerställa en effektiv ram för styrning som åtföljer genomförandet av cykeln, efterlyser kommissionens de båda institutionernas synpunkter på idéerna om att riktad ledning bör ges mer regelbundet för att komplettera de femåriga politiska prioriteringarna och strategiska riktlinjerna.

Utifrån de båda institutionernas politiska synpunkter på ovannämnda aspekter kommer kommissionen att anta ett meddelande om den fleråriga strategiska policyn för europeisk integrerad gränsförvaltning och dess styrning.

Tidsram för cykeln för europeisk integrerad gränsförvaltning
Åtgärder för att genomföra den fleråriga strategiska policycykeln	Preliminär tidsplan
Kommissionen lägger fram ett policydokument om den fleråriga strategiska policyn för europeisk integrerad gränsförvaltning	Andra kvartalet 2022
Europaparlamentet och rådet diskuterar policydokumentet om den fleråriga strategiska policyn för europeisk integrerad gränsförvaltning	Tredje kvartalet 2022
Kommissionen antar ett meddelande om upprättandet av en flerårig strategisk policy för europeisk integrerad gränsförvaltning	Fjärde kvartalet 2022
Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån antar den tekniska och operativa strategin för europeisk integrerad gränsförvaltning	Andra kvartalet 2023 (sex månader efter kommissionens meddelande)
Medlemsstaterna anpassar sina nationella strategier för europeisk integrerad gränsförvaltning	Fjärde kvartalet 2023 (tolv månader efter kommissionens meddelande)
Kommissionen utvärderar den fleråriga strategiska policyn för europeisk integrerad gränsförvaltning	Fjärde kvartalet 2026 (48 månader efter kommissionens meddelande)
Kommissionen lägger fram ett andra policydokument om utvecklingen av nästa fleråriga strategiska policy för europeisk integrerad gränsförvaltning	Slutet av 2027

(1)

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1896 av den 13 november 2019 om den europeiska gräns- och kustbevakningen och om upphävande av förordningarna (EU) nr 1052/2013 och (EU) 2016/1624.

(2)

     Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1896 av den 13 november 2019 om den europeiska gräns- och kustbevakningen och om upphävande av förordningarna (EU) nr 1052/2013 och (EU) 2016/1624, EUT L 295, 14.11.2019.

(3)

https://frontex.europa.eu/assets/Publications/Risk_Analysis/Risk_Analysis/Strategic_Risk_Analysis_2020.pdf.

(4)

   I Frontex strategiska riskanalys har även cyberbrottslighet identifierats som en av de framtida utmaningarna för europeisk integrerad gränsförvaltning. Policycykeln för organiserad brottslighet betraktas dock som mer relevant för att hantera denna fråga på europeisk nivå.

(5)

I skäl 11 i förordningen om den europeiska gräns- och kustbevakningen anges följande: ”Den europeiska integrerade gränsförvaltningen bygger på en fyrdelad modell för tillträdeskontroll och omfattar åtgärder i tredjeländer, till exempel inom ramen för den gemensamma viseringspolitiken, åtgärder i samarbete med angränsande tredjeländer, gränskontrollåtgärder vid de yttre gränserna, riskanalys och åtgärder med avseende på Schengenområdet och återvändande.”

(6)

Artikel 3.1 a i förordningen om den europeiska gräns- och kustbevakningen.

(7)

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/399 av den 9 mars 2016 om en unionskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna).

(8)

Artikel 3.1 b i förordningen om den europeiska gräns- och kustbevakningen.

(9)

Kommissionens rekommendation (EU) 2020/1365 om samarbete mellan medlemsstaterna när det gäller insatser som utförs av fartyg som ägs eller används av privata enheter för sök- och räddningsverksamhet.

(10)

Kommissionens genomförandeförordning (EU) 2021/581 av den 9 april 2021 om situationsbilder för det europeiska gränsövervakningssystemet (Eurosur).

(11)

Artikel 3.1 c i förordningen om den europeiska gräns- och kustbevakningen.

(12)

    Frontex styrelses beslut nr 50/2021 av den 21 september 2021 om antagande av den gemensamma integrerade modellen för riskanalys.

(13)

Artikel 3.1 d i förordningen om den europeiska gräns- och kustbevakningen.

(14)

Artikel 3.1 e i förordningen om den europeiska gräns- och kustbevakningen.

(15)

Ares (2018)6193959 – 3.12.2018.

(16)

    Protokoll från det fjärde sammanträdet (16 och 17 december 2021) i gruppen av experter på utmaningar för tullmyndigheter, https://ec.europa.eu/taxation_customs/system/files/2022-01/Minutes%20of%20fourth%20meeting.pdf .

(17)

Artikel 3.1 f i förordningen om den europeiska gräns- och kustbevakningen.

(18)

 Commission Recommendation establishing a ‘Practical Handbook’ on European cooperation on coast guard functions, C(2021) 5310 final.

(19)

Artikel 3.1 g i förordningen om den europeiska gräns- och kustbevakningen.

(20)

C(2022) 300 final.

(21)

COM(2021) 829 final och COM(2021) 830 final.

(22)

Artikel 3.1 h i förordningen om den europeiska gräns- och kustbevakningen.

(23)

Artikel 3.1 i i förordningen om den europeiska gräns- och kustbevakningen.

(24)

COM(2021) 120 final, 27.4.2021.

(25)

Artikel 3.1 j i förordningen om den europeiska gräns- och kustbevakningen.

(26)

  Uttalande från Europeiska rådets medlemmar av den 25–26 februari 2021 .

(27)

Artikel 3.1 k i förordningen om den europeiska gräns- och kustbevakningen.

(28)

Artikel 3.1 l i förordningen om den europeiska gräns- och kustbevakningen.

(29)

Artikel 3.2 i förordningen om den europeiska gräns- och kustbevakningen.

(30)

COM(2020) 612, 23.9.2020.

(31)

COM(2020) 610, 23.9.2020.

(32)

Artikel 3.2 i förordningen om den europeiska gräns- och kustbevakningen.

(33)

Artikel 3.2 i förordningen om den europeiska gräns- och kustbevakningen.