Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av en unionsram för certifiering av koldioxidupptag

(COM(2022) 672 final – 2022/0394 (COD))

(2023/C 184/15)

Föredragande: Stoyan TCHOUKANOV

Remiss	Europaparlamentet, 1.2.2023 Europeiska rådet, 6.2.2023
Rättslig grund	Artikel 192.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt
Ansvarig sektion	Jordbruk, landsbygdsutveckling och miljö
Antagande av sektionen	9.3.2023
Antagande vid plenarsessionen	22.3.2023
Plenarsession nr	577
Resultat av omröstningen (för/emot/nedlagda röster)	159/0/2

1. Slutsatser och rekommendationer

1.1

Europeiska ekonomiska och sociala kommittén (EESK) välkomnar kommissionens förslag till en EU-certifieringsram för koldioxidupptag, där man erkänner behovet av att öka upptaget av koldioxid och främja regenerativa metoder, samtidigt som man inte förlorar det primära fokuset på att minska växthusgasutsläppen, som är av avgörande betydelse för att begränsa den globala uppvärmningen. EESK noterar dock att alltför många viktiga punkter lämnas utan åtgärd i förslaget för att i stället behandlas genom delegerade akter.

1.2

Kommittén konstaterar att det för närvarande finns olika system för validering och belöning av koldioxidupptag runtom i unionen och att en gemensam certifieringsram skulle kunna ge klarhet och tillförlitlighet genom att fastställa övergripande EU-regler för hur klimatfördelarna av koldioxidupptag mäts, valideras och verifieras. Ramens frivilliga karaktär innebär en stimulanseffekt som kan ge nya intäktskanaler för dem som är intresserade av att bedriva koldioxidupptagsverksamhet. Vi efterlyser större klarhet om den förväntade tidsplanen för fullständigt genomförande, med tanke på den uppsättning organ och certifieringsenheter som kommer att behöva inrättas.

1.3

EESK noterar att det kan finnas legitima frågor om användningen av koldioxidupptag i EU:s klimatpolitik, från risken för minskade eller försenade utsläppsminskningar till följd av löften om framtida koldioxidupptag, till hotet om bedrägliga påståenden och grönmålning baserat på köp av koldioxidkrediter. För att förhindra grönmålning efterlyser kommittén att den förväntade lagringstiden för koldioxid och riskerna för reversering tydligt återspeglas i användningen av de olika certifikaten för koldioxidupptag (som omfattar ”permanent lagring”, ”kolinlagrande jordbruk” och ”koldioxidlagring i produkter med lång hållbarhet”).

1.4

EESK välkomnar kommissionens mål att ge allmänheten, leverantörer av teknik för koldioxidupptag och köpare insyn och klarhet om värdet av certifierad koldioxidupptagsverksamhet. Kommittén efterlyser dock ytterligare skyddsåtgärder när det gäller certifikatens värde och användning. Vi uppmanar kommissionen att tillhandahålla vägledning om lämpliga påståenden som kan göras på grundval av olika fall av certifierat koldioxidupptag och uppmanar till att åtskillnaden mellan certifikat som härrör från permanent lagring av koldioxid, kolinlagrande jordbruk och koldioxidlagring i produkter bibehålls.

1.5

EESK anser att man tydligt bör beskriva ansvarighetsaspekterna och upprätthålla öppenheten i de framtida metoder som utarbetas inom ramen. Risken för reversering måste kontinuerligt övervakas och minskas. Ansvar och överföring av ansvar för avlägsnad och lagrad koldioxid måste fastställas tydligt över hela spektrumet av koldioxidupptagsverksamheter.

1.6

Kommittén uppmanar kommissionen att se till att metoderna bygger på vetenskapliga rön och vägleds av forskarsamhället. Certifieringssystemet är alldeles för komplicerat och betungande för att främja en omfattande användning av dessa metoder. Förfarandena förefaller mycket tidskrävande och tekniska och kan minska aktörernas motivation att bedriva sin verksamhet, eftersom de ofta är småskaliga företag med snäva marginaler, även i det bästa scenariot.

1.7

Det krävs en rad olika mätningar av koldioxidupptag för att genomföra övervakning, rapportering och verifiering, inbegripet användning av fjärranalys och satellitbilder. När det gäller de mätningar som krävs betonar vi att det är viktigt att hålla kostnaderna för övervakning, rapportering och verifiering av koldioxidupptag så låga som möjligt för att säkerställa bred tillgänglighet för certifieringsramen.

1.8

Vi betonar att de potentiella riskerna och sidoeffekterna för stora aktörer (jordbrukare, skogsindustri, byggindustri och träindustri), inbegripet av miljömässig och socioekonomisk karaktär, i samband med förslaget måste utvärderas och hanteras omsorgsfullt innan certifieringsramen integreras i annan politik, såsom den gemensamma jordbrukspolitiken.

1.9

EESK anser att den befintliga gemensamma jordbrukspolitiken inte bör användas för att finansiera kolinlagrande jordbruk eller koldioxidupptag (1). Även om den gemensamma jordbrukspolitiken må ha en liten roll när det gäller koldioxidupptag är detta instrument utformat för produktion av livsmedel, foder och biomassa, vilket är jordbruks- och skogsbrukssektorns främsta mål. I detta specifika sammanhang är koldioxidupptag en biprodukt, vilket innebär att ytterligare finansieringskällor bör göras tillgängliga.

1.10

EESK anser att den höga graden av tvetydighet från kommissionens sida kring finansieringen kommer att utgöra ett starkt hinder för potentiella deltagare. Vi betonar därför att det behövs en viss grad av säkerhet i fråga om finansieringen. Med tanke på möjligheterna till koldioxidupptag i framtiden rekommenderar EESK att man utarbetar en färdplan för ett gemensamt finansiellt instrument för dessa åtgärder.

2. Allmänna kommentarer

Behovet av att öka koldioxidupptaget för att uppnå nettonollmålen

2.1

I enlighet med Parisavtalet har Europeiska unionen åtagit sig att uppnå nettonollutsläpp av växthusgaser senast 2050 och därefter negativa nettoutsläpp. Enligt den senaste rapporten från den mellanstatliga panelen för klimatförändringar (IPCC) räcker det inte att enbart fokusera på utsläppsminskningar för att uppnå detta mål: ”utbyggnaden av koldioxidupptag för att motverka kvarstående utsläpp som är svåra att minska är oundviklig om nettonollutsläpp av koldioxid eller växthusgaser ska kunna uppnås” (2).

2.2

Även om koldioxidupptag inte ersätter de nödvändiga drastiska minskningarna av växthusgasutsläppen kommer de att behöva komplettera insatserna för att minska utsläppen om nettonollutsläpp och negativa nettoutsläpp ska kunna uppnås. Följaktligen kommer upptaget av koldioxid att behöva ökas avsevärt globalt om man ska kunna kontrollera koncentrationerna av växthusgaser i atmosfären och begränsa den globala uppvärmningen. EU kommer enligt egna beräkningar att behöva minska sina utsläpp med 85–95 % jämfört med 1990 för att uppnå sina klimatmål, och koldioxidupptag behövs för att överbrygga klyftan. Flera hundra miljoner ton (Mt) koldioxid måste därför avlägsnas från atmosfären varje år.

2.3

I detta syfte har EU hittills tagit flera initiativ:

—	Klimatlagen, där EU:s mål att uppnå klimatneutralitet senast 2050 fastställs.

—	Förordningen om markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF), vars senaste förslag till ändring föreskriver ett mål om nettoupptag av koldioxid på 310 miljoner ton koldioxidekvivalenter senast 2030 och kolinlagring i mark, skog och träprodukter.

—

Meddelandet om hållbara kretslopp för kol, som beskriver färdplanen för kolinlagrande jordbruk som bidrag till det föreslagna målet för markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk för 2030, och industriella lösningar som avlägsnar minst 5 miljoner ton till 2030. I meddelandet aviserades också planer på att utarbeta ett förslag till regelverk för certifiering för koldioxidupptag.

Styrning av projekt för koldioxidupptag

2.4

Med sitt förslag om inrättande av en frivillig unionsram för certifiering av koldioxidupptag strävar kommissionen efter att öka omfattningen av högkvalitativt och hållbart koldioxidupptag genom att stimulera finansiering, bekämpa grönmålning och bygga upp förtroende samt harmonisera marknadsvillkoren.

2.5

Kommissionen fastställer tre huvudkategorier av metoder för koldioxidupptag:

—

Permanent lagring. Det omfattar metoder såsom infångning, avskiljning och lagring av koldioxid från förnybara källor (BECCS) och infångning och lagring av koldioxid från atmosfären (DACCS). Minst 5 miljoner ton koldioxid bör avlägsnas med hjälp av metoder i denna kategori fram till 2030, och 200 Mt koldioxid fram till 2050.

—

Kolinlagrande jordbruk omfattar metoder som beskogning och återbeskogning, förbättrad skogsförvaltning, trädjordbruk, kolinlagring i mark och återställande av torvmark. Tillsammans med produkter för koldioxidlagring bidrar kolinlagrande jordbruk till uppnåendet av det föreslagna LULUCF-målet om upptag på 310 miljoner ton koldioxid per år fram till 2030 och till en ”klimatpositiv” ekonomi 2050.

—

Produkter för koldioxidlagring omfattar metoder såsom användning av träbaserade material inom byggsektorn samt långvarig avskiljning och användning av koldioxid (CCU), och tillsammans med kolinlagrande jordbruk kommer de att bidra till att de ovannämnda föreslagna LULUCF-målen och målen om klimatpositivitet uppnås.

2.6

För att säkerställa att endast koldioxidupptag av hög kvalitet certifieras i enlighet med förordningen har kommissionen fastställt vissa grundkriterier:

—	Koldioxidupptagsverksamheten måste mätas korrekt och ge otvetydiga fördelar för klimatet (kvantifiering).

—	Koldioxidupptagsverksamheten måste gå längre än marknadspraxis och vad som krävs enligt lag (additionalitet).

—	På certifikaten måste det tydligt redovisas hur länge koldioxid lagras och det måste skiljas på permanent och tillfällig lagring (långsiktig lagring).

—	Slutligen bör koldioxidupptagsverksamheten gynna andra miljömål, såsom biologisk mångfald, eller åtminstone inte skada miljön (hållbarhet).

2.7

För att tydligare definiera de regler som gäller för varje metod för koldioxidupptag och för att omsätta kvalitetskriterierna i praktiken kommer kommissionen att utarbeta skräddarsydda certifieringsmetoder med stöd av en expertgrupp och fastställa dem i delegerade akter. EU kommer först att utveckla metoder och erkänna certifieringssystem. I ett andra steg kan aktörer ansluta sig till certifieringssystem som erkänts av EU, medan tredje parter kommer att kontrollera verksamhet som kan komma i fråga för certifiering. Certifierade koldioxidupptag kommer att registreras i driftskompatibla register.

2.8

Det finns flera synergier mellan befintliga och kommande initiativ på området med relevans för koldioxidupptag. Koldioxidupptag enligt den föreslagna förordningen skulle kunna

—	få offentligt stöd via statligt stöd, den gemensamma jordbrukspolitiken eller innovationsfonden,

—	inkluderas i företagens rapportering, som ska definieras närmare i initiativet för att styrka miljöpåståenden eller i direktivet om företagens hållbarhetsrapportering,

—	utnyttja synergier med andra märkningar och certifieringar, såsom certifiering av ekologiskt jordbruk och hållbar biomassa,

—	ingå i leveranskedjekontrakt, varigenom man inrättar industriella värdekedjor och skapar synergier med hållbara livsmedelssystem,

—	bidra till de frivilliga koldioxidmarknadernas integritet.

3. Särskilda kommentarer

Robust certifiering som en välbehövlig grundstomme för att snabbt öka kapaciteten för koldioxidupptag i Europa

3.1

Genom att fastställa övergripande EU-regler för att styra hur koldioxidupptagets klimatfördelar mäts, valideras och verifieras kan man ge ett avgörande stöd för utvecklingen av en stark kapacitet för koldioxidupptag i Europa. Detta inbegriper en rad olika innovativa metoder för jordbrukare, skogsbrukare, industrier och andra för att fånga in och lagra icke-fossil koldioxid.

3.2

Certifiering är ett nödvändigt och betydelsefullt steg mot att införliva koldioxidupptag i EU:s klimatpolitik. Detta inbegriper exempelvis att skapa incitament för markförvaltare att lagra koldioxid i marken (t.ex. via den gemensamma jordbrukspolitiken), belöna upphandlingar av byggnadsmaterial som lagrar icke-fossilt kol (t.ex. genom byggnormer) eller rapportera om klimatmål (t.ex. via direktivet om företagens hållbarhetsrapportering).

3.3

EESK stöder därför i princip fullt ut certifieringsramen för koldioxidupptag som ett steg mot en robust certifiering.

Behovet av att spåra avlägsnad koldioxid för att säkerställa sidovinster för klimatet, ekonomin och samhället

3.4

Även om det är absolut nödvändigt att bygga ut koldioxidupptag i stor skala är det också lika viktigt att ha kontroll över dessa insatser. EESK noterar att det kan finnas legitima frågor om användningen av koldioxidupptag i EU:s klimatpolitik, från risken för att begränsningsåtgärderna minskar till hotet om bedrägliga miljöpåståenden och grönmålning baserat på köp av koldioxidkrediter.

3.5

Kommittén anser därför att EU behöver en ändamålsenlig och robust certifieringsram för att säkerställa att endast högkvalitativa och tillförlitliga koldioxidupptag certifieras. Detta kommer att göra det möjligt för EU att erkänna och belöna koldioxidupptag utan att hindra utfasningen av fossila bränslen.

3.6

Att fastställa en minimikvalitet för allt certifierat koldioxidupptag är avgörande för att skapa förtroende hos de viktigaste aktörerna om att EU-certifierat koldioxidupptag ger en verklig klimatfördel. Längre fram måste också en tillräckligt stark signal ges om att certifierat koldioxidupptag på ett säkert sätt kan integreras i EU:s bredare klimatrelaterade politik.

3.7

I detta sammanhang måste koldioxidupptagsverksamheten visa additionalitet – att upptaget inte skulle ha skett utan ingripandet. Detta är ett strikt krav om intygen används för ersättningsanspråk, men det kan eventuellt mjukas upp om inga anspråk görs (t.ex. när det gäller direkt statligt stöd till jordbrukare för att uppmuntra en omställning till regenerativa metoder). Därför bör koldioxidupptagsverksamhet generera sidovinster i fråga om hållbarhet, snarare än bara ha en ”neutral” effekt, vilket kommissionen för närvarande planerar.

3.8

EESK betonar också att risken för reversering (utsläpp av lagrad koldioxid) kontinuerligt måste övervakas och minskas. Ansvaret och överföringen av ansvaret för avlägsnad och lagrad koldioxid måste fastställas tydligt och vara specifik för varje typ av koldioxidupptag.

Behålla åtskillnaden mellan permanent lagring av koldioxid, kolinlagrande jordbruk och koldioxidlagring i produkter

3.9

Metoderna för koldioxidupptag varierar avsevärt i fråga om hur koldioxid utvinns ur atmosfären, var koldioxiden lagras och hur länge.

3.10

I allmänhet är koldioxid som lagras i landbaserade reservoarer och levande biomassa (metoder för upptag i korta cykler) mer sårbar och har kortare lagringstid än koldioxid som lagras i geologiska reservoarer (metoder för upptag i långa cykler).

3.11

Därför bör de olika metoderna för upptag och lagring av koldioxid räknas, hanteras och certifieras på olika sätt, beroende på typen av koldioxidlagring. EU skiljer redan LULUCF-pelaren från utsläppen från industrisektorn. I meddelandet om hållbara kretslopp för kol införs en åtskillnad mellan koldioxid med ”fossilt”, ”biogent” kol respektive ”atmosfäriskt” ursprung, som föreslås märkas, spåras och redovisas separat inom EU senast 2028.

3.12

Dessutom bör det betonas att de tre familjerna av koldioxidupptagsmetoder (permanent lagring av koldioxid, kolinlagrande jordbruk och koldioxidlagring i produkter) spelar olika roller på vår väg mot nettonollutsläpp, har olika klimatresultat, kostnader, utbyggnadsutmaningar och mognadsnivåer samt uppfattas på olika sätt av allmänheten. Därför bör de också stimuleras och styras på olika sätt, för att möjliggöra skräddarsydda strategier och ekonomiskt stöd som tillgodoser behoven för varje koldioxidupptagsmetod.

3.13

Mot bakgrund av ovanstående ställer sig EESK bakom kommissionens mål att ge allmänheten, leverantörer av teknik för koldioxidupptag och köpare insyn och klarhet om värdet av certifierad koldioxidupptagsverksamhet.

3.14

Kommittén uppmanar dock kommissionen att gå längre och även införa riktlinjer som anger de lämpliga påståenden som kan göras på grundval av olika fall av certifierat koldioxidupptag (dvs. permanent lagring, kolinlagrande jordbruk och koldioxidlagring i produkter). Detta kommer att vara avgörande för att främja hela spektrumet av möjliga fall av certifiering av koldioxidupptag, samtidigt som man säkerställer integriteten hos de påstådda klimatfördelarna och förhindrar grönmålning.

Säkerställande av öppenhet och vetenskapliga bidrag vid utvecklingen av metoder

3.15

Eftersom kommissionen kommer att inleda en separat process, med stöd av en expertgrupp, för att utarbeta metoder för koldioxidupptagsverksamheter och fastställa ytterligare detaljer om certifikat i delegerade akter, anser EESK att det civila samhället bör involveras och rådfrågas.

3.16

Kommittén uppmanar kommissionen att se till att de metoder som kommer att utarbetas bygger på vetenskapliga rön och vägleds av forskarsamhället.

3.17

3.18

EU bör överväga att tillhandahålla särskild finansiering för forskning, metodutveckling och pilotutbyggnad. För små aktörer kommer stöd till kapacitetsuppbyggnad och för att täcka administrativa kostnader att vara avgörande för att demokratisera tillgången till certifieringsramen.

3.19

EESK betonar slutligen att de potentiella riskerna och sidoeffekterna i samband med förslaget för stora aktörer (jordbrukare, skogsindustri, byggindustri och träindustri), inbegripet av miljömässig och socioekonomisk karaktär, måste utvärderas och hanteras omsorgsfullt innan certifieringsramen integreras i annan politik, såsom den gemensamma jordbrukspolitiken.

Bryssel den 22 mars 2023.

Christa SCHWENG

Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

(1) EUT C 323, 26.8.2022, s. 95.

(2) IPCC WGIII SPM, 2022.