Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om harmonisering av vissa delar av insolvensrätten

(COM(2022) 702 final – 2022/0408[COD])

(2023/C 184/06)

Föredragande:	Sandra PARTHIE
Medföredragande:	Philip VON BROCKDORFF

Remiss	Europaparlamentet, 26.1.2023 Europeiska unionens råd, 30.1.2023
Rättslig grund	Artikel 114 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt
Ansvarig sektion	Sektionen för inre marknaden, produktion och konsumtion
Antagande av sektionen	10.3.2023
Antagande vid plenarsessionen	22.3.2023
Plenarsession nr	577
Resultat av omröstningen (för/emot/nedlagda röster)	207/0/3

1.   Slutsatser och rekommendationer

1.1

Europeiska ekonomiska och sociala kommittén (EESK) understryker att en väl utformad insolvensordning bör hjälpa livskraftiga företag att fortsätta med sin verksamhet och därmed att undvika förtida avveckling. Målet bör vara att hitta en balans mellan förtida avveckling och förfaranden som inleds för sent. Insyn i förfarandena och enkel tillgång till information om ett företags resultat är viktiga faktorer i detta sammanhang. En väl utformad insolvensordning bör dessutom avskräcka långivare från att bevilja högrisklån och företagsledare och aktieägare från att ta sådana lån och från att fatta andra obetänksamma finansiella beslut (1).

1.2

EESK menar att insolvensreformer som syftar till att uppmuntra omstrukturering av skulder och intern omorganisering bidrar till att bevara arbetstillfällen, samtidigt som de minskar både antalet konkurser bland små och medelstora företag och avvecklingen av lönsamma företag. Kommittén skulle dock vilja se förslag som syftar till att ta itu med den kvarstående frågan om fysiska personers insolvens.

1.3

EESK betvivlar att förslaget, som framhålls som ett viktigt steg när det gäller att täppa till relevanta luckor för att förbättra EU:s kapitalmarknadsunion, verkligen kan uppfylla dessa förväntningar. I förslaget ges ingen harmoniserad definition av insolvensgrunder eller rangordningen av fordringar, som båda är av största vikt vad gäller att uppnå större effektivitet och begränsa de befintliga skillnaderna mellan nationella insolvensregler.

1.4

EESK uppmanar således kommissionen, Europaparlamentet och rådet att se över förslaget i artikel 27 om att ålägga motparter, till exempel leverantörer till ett företag som inleder ett insolvensförfarande, att underteckna kontrakt med återstående skyldigheter, som sedan överlåts till förvärvaren av affärsverksamheten utan motpartens samtycke. I själva verket innebär detta att motparterna på konstlad väg binds till en kontraktspartner som de aldrig har valt eller kontrollerat och att deras näringsfrihet inskränks. Om de kontraktsenliga uppsägningsrättigheterna vid insolvens begränsas kommer viktiga leverantörer att vara mindre villiga att tillhandahålla krediter, särskilt när det handlar om mikroföretag och små och medelstora företag som har ekonomiska svårigheter.

1.5

EESK välkomnar emellertid förslaget om att införa ett särskilt förfarande för att underlätta och påskynda avvecklingen av mikroföretag, vilket möjliggör en mer kostnadseffektiv insolvensprocess för sådana företag. Dessa arrangemang stöder också en ordnad avveckling av mikroföretag ”utan tillgångar” och ger ett svar på problemet att vissa medlemsstater vägrar tillgång till ett insolvensförfarande om det beräknade återvinningsvärdet är lägre än de rättsliga kostnaderna. EESK understryker att detta omfattar omkring 90 % av insolvensfallen i EU och att förfarandet därför är mycket viktigt.

1.6

EESK stöder detta särskilda förfarande, men befarar att kravet på att de nationella domstolarna ska utföra dessa uppgifter kan leda till att de nationella rättssystemen överbelastas, om de blir ansvariga för att bedöma huruvida ett mikroföretag verkligen är insolvent och för att genomföra de nödvändiga långdragna förfarandena, inbegripet realisering av tillgångar och fördelning av intäkter. Kommittén rekommenderar därför att man tar hjälp av andra behöriga aktörer, såsom förvaltare, så att bördan för rättsväsendet minskar (2).

1.7

Slutligen vill EESK påpeka att ineffektiva insolvensförfaranden kan leda till fler nödlidande lån, vilket äventyrar den finansiella stabiliteten och påverkar krediter, inflation och BNP i fasta priser. EESK menar att effektiva ordningar för insolvens och borgenärs- och gäldenärsrättigheter är ett av de kompletterande verktyg som den politiska beslutsfattaren har till sitt förfogande för att begränsa ökningen av nödlidande lån genom att öka sannolikheten att lån återbetalas och genom att snabbare justera nivåerna av nödlidande lån.

2.   Sammanfattning av kommissionens förslag

2.1

Syftet med förslaget är att minska skillnaderna i nationell insolvenslagstiftning och på så sätt åtgärda problemet med potentiellt ineffektiva insolvensramar i medlemsstater där sådana skillnader finns, öka insynen i insolvensförfaranden i allmänhet och minska hindren för den fria rörligheten för kapital. Genom att harmonisera särskilda aspekter av insolvenslagstiftningen syftar förslaget särskilt till att minska informations- och inlärningskostnaderna för gränsöverskridande investerare. Förhoppningen är att mer enhetliga insolvenslagar därmed ska leda till ett ökat utbud av finansiering för företag i hela unionen.

2.2

Det aktuella förslaget syftar till att täppa till vissa luckor i tidigare EU-lagstiftning om insolvensregler, dvs. Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/1023 (3) och Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/848 (4), särskilt vad gäller återvinning av tillgångar från avvecklade insolvensbon, förfarandenas effektivitet samt förutsägbar och rättvis fördelning av det återvunna värdet mellan borgenärerna. Detta inbegriper frågor som rör återvinningstalan, spårning av tillgångar, företagsledares skyldigheter och ansvar, försäljning av ett företag som en fortgående verksamhet genom ”prepack-förfaranden”, kriteriet för utlösande av ett insolvensförfarande, en särskild insolvensordning för mikroföretag och småföretag, rangordning av fordringar och borgenärskommittéer.

2.3

Det har konstaterats att det finns stora skillnader mellan medlemsstaternas befintliga nationella insolvensregler när det gäller hur lång tid det tar att avveckla ett företag och vilket värde som i slutändan kan återvinnas. I vissa medlemsstater leder detta till långdragna insolvensförfaranden och ett lågt genomsnittligt återvinningsvärde i avvecklingsärenden. Enligt kommissionen utgör detta ett hinder för kapitalmarknadsunionen och för gränsöverskridande investeringar inom EU.

3.   Allmänna kommentarer

3.1

EESK välkomnar kommissionens förslag om ökad insyn och tillgång till information i fråga om gränsöverskridande insolvensregler och insolvensförfaranden. Kommittén anser dock att detta förslag endast utgör ett första steg mot att uppnå konvergens mellan insolvensordningarna i EU:s medlemsstater. EESK skulle också vilja se förslag som syftar till att ta itu med den kvarstående frågan om fysiska personers insolvens.

3.2

EESK understryker att en väl utformad insolvensordning bör hjälpa livskraftiga företag att fortsätta med sin verksamhet och därmed att undvika förtida avveckling. Ordningen bör också avskräcka långivare från att bevilja högrisklån och företagsledare och aktieägare från att ta sådana lån och från att fatta andra obetänksamma finansiella beslut (5). Ett företag som påverkas av en tillfällig ekonomisk nedgång eller ett felaktigt beslut kan komma på fötter igen om det ekonomiska läget förbättras eller om företaget vidtar korrigerande åtgärder. När detta sker gynnas alla berörda parter. Borgenärer kan få tillbaka en större del av sina investeringar, fler arbetstagare får behålla sina arbeten och nätverket av leverantörer och kunder bevaras.

3.3

I detta sammanhang hänvisar EESK till studier som visar att effektiva reformer av borgenärers rättigheter är förknippade med lägre kreditkostnader, ökad tillgång på krediter, högre återvinningsgrad för borgenärer och effektivare bevarande av arbetstillfällen (6). Även rätten att delta för en borgenärskommitté med möjligt deltagande av en arbetstagarföreträdare bör stärkas. Om borgenärerna i slutet av ett insolvensförfarande kan få tillbaka merparten av sina investeringar kan de fortsätta att investera i företag och förbättra företagens tillgång till krediter. Likaså kan borgenärer med säkerhetsrätt fortsätta med sin utlåning och förtroendet för konkurssystemet upprätthållas om man i systemet respekterar den absoluta rangordningen av fordringar (7).

3.4

EESK menar att insolvensreformer som syftar till att uppmuntra omstrukturering av skulder och intern omorganisering bidrar till att bevara arbetstillfällen och minskar både antalet konkurser bland små och medelstora företag och avvecklingen av lönsamma företag.

3.5

De stora skillnaderna i nationell insolvenslagstiftning lyfts ofta fram som hinder för gränsöverskridande investeringar, vilket även gäller skatteregler. EESK menar att större konvergens i insolvenslagstiftningen skulle bidra till att kapitalmarknaderna fungerar bättre och därmed underlätta investeringar i hela EU. Centrala aspekter av insolvenslagstiftningen harmoniseras emellertid inte genom förslaget. Det gäller till exempel en harmoniserad definition av insolvensgrunder och rangordningen av fordringar, som båda är av största vikt vad gäller att uppnå större effektivitet och begränsa de befintliga skillnaderna mellan nationella insolvensregler. Detta inger inget större hopp i fråga om att uppnå det välbehövliga men ambitiösa målet om en kapitalmarknadsunion.

3.6

EESK framhåller dock sitt orubbliga stöd för en öppnare EU-omfattande kapitalmarknad som ger företag tillgång till ett större utbud av investeringar, och noterar kommissionens och Världsbankens slutsats (8) att en ökning av andelen tillgångar som återvinns som ett resultat av mer effektiva insolvens- och borgenärsrättigheter ökar tillgången på krediter för europeiska företag.

4.   Särskilda kommentarer

4.1

EESK konstaterar att det finns betydande skillnader mellan medlemsstaternas insolvensförfaranden. Nationell lagstiftning är antingen mer till förmån för gäldenärernas rådighet över sina tillgångar eller mer till förmån för borgenärernas rättigheter, eller så prioriteras sysselsättning och arbetslagstiftning. Detta tar sig uttryck i olika preferenser avseende avveckling av företag, rangordning av borgenärers fordringar och företagsledarnas, förvaltarnas och domstolarnas roller. Vid utformningen av politiken måste hänsyn också tas till skillnaderna mellan aktieägare och borgenärer. Medan aktieägare främst svarar på förebyggande verktyg och rationaliseringsverktyg, svarar borgenärer mer på tillgången till omstruktureringsverktyg. EESK menar att kommissionens förslag är ett första steg mot konvergens i hela EU, men att det fortfarande inte handlar om faktisk harmonisering. Man tar inte heller itu med den kvarstående frågan om insolvens när det gäller fysiska personer.

4.2

EESK stöder kommissionens ståndpunkt att nationell insolvenslagstiftning är en viktig faktor för utländska investerare. Kommittén påpekar dock att antalet insolvensfall med ett gränsöverskridande tillhandahållande av krediter inte överstiger 20 % av alla ärenden och att uppgifter för G20-länderna visar att ett effektivt rättssystem endast ökar mängden utländska direktinvesteringar från 2 till 3 % av BNP. Dessutom handlar en stor del av de utländska direktinvesteringarna om företagssammanslagningar och förvärv av befintliga företag, och inte om investeringar i nya företag.

4.3

EESK anser därför att man inte ska förvänta sig alltför mycket när det gäller effekterna av konvergensen i insolvenslagstiftningen på investeringarna. Kommittén konstaterar samtidigt att tillhandahållandet av en effektiv rättslig ram för borgenärers rättigheter, större insyn för alla potentiella investerare i insolvenslagstiftningen och likvärdig information om den rättsliga situationen kan ha en positiv inverkan på utländska investeringar. Rättslig förutsebarhet i fråga om regler om borgenärers och gäldenärers rättigheter och större harmonisering av förfaranden för ianspråktagande av säkerhet i medlemsstaterna skulle också minska riskerna och ge ytterligare drivkraft för gränsöverskridande investeringar och intern handel.

4.4

Vidare anser EESK att det är mycket viktigt att investerare får information om och insyn i frågor som rör återvinningstalan, spårning av tillgångar, företagsledares skyldigheter och ansvar, försäljning av ett företag som en fortgående verksamhet genom prepack-förfaranden, kriteriet för utlösande av ett insolvensförfarande, en särskild insolvensordning för mikroföretag och småföretag, rangordning av fordringar och borgenärskommittéer.

4.5

EESK välkomnar även att det genom förslaget införs ett särskilt förfarande för att underlätta och påskynda avvecklingen av mikroföretag, vilket möjliggör en mer kostnadseffektiv insolvensprocess för sådana företag. Dessa arrangemang stöder också en ordnad avveckling av mikroföretag ”utan tillgångar” och ger ett svar på problemet att vissa medlemsstater vägrar tillgång till ett insolvensförfarande om det beräknade återvinningsvärdet är lägre än de rättsliga kostnaderna. EESK understryker att detta omfattar omkring 90 % av insolvensfallen i EU och att förfarandet därför är mycket viktigt.

4.6

Samtidigt som EESK stöder detta särskilda förfarande befarar vi dock att kravet på att de nationella domstolarna ska utföra dessa uppgifter, i enlighet med artikel 12 ff. i direktivet, kan leda till att de nationella rättssystemen överbelastas, om de blir ansvariga för att bedöma huruvida ett mikroföretag verkligen är insolvent och för att genomföra de nödvändiga långdragna förfarandena. Vi menar att detta delvis skulle motverka syftet med den föreslagna lagstiftningen. I tidigare yttranden (9) har EESK påpekat att en systematisk hänskjutning till domstol kanske inte är att föredra och rekommenderat att det inrättas nya organ som kan ansvara för denna uppgift. Ett effektivt deltagande av oberoende förvaltare har visat sig vara fördelaktigt, särskilt för dåligt organiserade mikroföretagare i förenklade avvecklingsförfaranden, och EESK anser att man aktivt bör överväga att involvera förvaltare (10).

4.7

EESK rekommenderar också att förvaltare, oavsett i vilken medlemsstat de har utnämnts, snabbt ska få direkt tillgång till de nationella registren över tillgångar om de har ett berättigat intresse. Kommittén påpekar likaså att sådana register ännu inte har upprättats i alla medlemsstater, och uppmanar de berörda myndigheterna att snarast råda bot på denna situation.

4.8

Av effektivitetsskäl välkomnar EESK förslaget om prepack-förfaranden, som går ut på att försäljningen av gäldenärens verksamhet (eller en del av den) förbereds och förhandlas innan insolvensförfarandet formellt inleds. Detta gör det möjligt att genomföra försäljningen och erhålla intäkterna kort efter att det formella insolvensförfarande som syftar till att avveckla ett företag har inletts. Kommittén varnar dock för förslaget i artikel 27 om att ålägga motparter, till exempel leverantörer till ett företag som inleder ett insolvensförfarande, att underteckna kontrakt med återstående skyldigheter, som sedan överlåts till förvärvaren av affärsverksamheten utan motpartens samtycke. I själva verket innebär detta att motparterna på konstlad väg binds till en kontraktspartner som de aldrig har valt eller kontrollerat och att deras näringsfrihet inskränks. Detta gäller i än högre grad för arbetstagare, vars fria yrkesval inte får åsidosättas genom ett påtvingat byte av arbetsgivare. Kommissionen, Europaparlamentet och rådet uppmanas följaktligen att se över detta förslag. Dessutom bör en borgenärskommittés möjliga deltagande och kontroll stärkas även i prepack-förfarandet.

4.9

EESK påpekar också att man i direktivet i själva verket inte tar upp frågan om konvergens i rangordningen av fordringar. Det ges inte heller någon definition av insolvensgrunder. Eftersom dessa aspekter är en viktig förutsättning för harmoniserade insolvensförfaranden är det enligt kommittén djupt beklagligt att kommissionen inte har gjort mer i detta avseende.

4.10

Inte heller kriterier för utlösande av ett insolvensförfarande tas upp i tillräcklig utsträckning i förslaget, trots att motsatsen hävdas i meddelandet om direktivet. I förslaget anges att de två faktorer som normalt leder till att ordinarie insolvensförfaranden inleds i medlemsstaterna är betalningsinställelsetestet och balansräkningstestet.

4.11

I syfte att förenkla insolvensförfarandena, vilket EESK i princip stöder, föreslås i direktivet att oförmåga att betala skulder när de förfaller bör vara kriteriet för att inleda ett förenklat avvecklingsförfarande. I stället för att ge vägledning om hur de särskilda omständigheter under vilka detta kriterium är uppfyllt ska fastställas uppmanas medlemsstaterna i förslaget att själva fastställa dessa, vilket innebär att man går miste om möjligheten att skapa samstämmighet i hela EU.

4.12

EESK konstaterar också att bankerna normalt sett är de primära finansiella intermediärerna och att de är av grundläggande betydelse för ett stabilt finansiellt system. Nödlidande lån urholkar lönsamheten och kan äventyra bankernas betalningsförmåga. Ordningar för insolvens och borgenärs- och gäldenärsrättigheter är ett av de kompletterande verktyg som den politiska beslutsfattaren har till sitt förfogande för att begränsa ökningen av antalet nödlidande lån och bidra till en lösning när de når problematiska nivåer. Analyser på företagsnivå visar att reformer av insolvensordningar som minskar hindren för omstrukturering av företag och de personliga kostnaderna i samband med företagskonkurser kan minska mängden kapital som går förlorat i så kallade zombieföretag. Dessa vinster realiseras delvis genom omstrukturering av svaga företag, vilket i sin tur öppnar för en omfördelning av kapital till mer produktiva företag.

4.13

Slutligen rekommenderar EESK att kommissionen regelbundet offentliggör statistik om insolvensärenden inom ramen för den relevanta insolvenslagstiftningen, så att effektiviteten i det system som inrättats kan bedömas med jämna mellanrum.

---

(1)  Världsbanken, ”Resolving Insolvency”, hämtad den 3 januari 2023.

(2)  Världsbanken, ”Principles for Effective Insolvency and Creditor/Debtor Regimes”, reviderad utgåva från 2021, principerna c6.1 och c19.6.

(3)  Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/1023 av den 20 juni 2019 om ramverk för förebyggande rekonstruktion, om skuldavskrivning och näringsförbud och om åtgärder för att göra förfaranden rörande rekonstruktion, insolvens och skuldavskrivning effektivare samt om ändring av direktiv (EU) 2017/1132 (Rekonstruktions- och insolvensdirektiv) (EUT L 172, 26.6.2019, s. 18).

(4)  Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/848 av den 20 maj 2015 om insolvensförfaranden (EUT L 141, 5.6.2015, s. 19).

(5)  Världsbanken, ”Resolving Insolvency”, hämtad den 3 januari 2023.

(6)  Världsbanken, ”Resolving Insolvency”, hämtad den 3 januari 2023.

(7)  Världsbanken, ”Resolving Insolvency”, hämtad den 3 januari 2023.

(8)  How Insolvency and Creditor/Debtor Regimes Can Help Address Nonperforming Loans. EFI Note-Finance. Washington DC: Världsbanken.

(9)  Bland annat EESK:s yttrande om företagsinsolvens (EUT C 209, 30.6.2017, s. 21).

(10)  Världsbanken, ”Principles for Effective Insolvency and Creditor/Debtor Regimes”, reviderad utgåva från 2021, principerna c6.1 och c19.6.