MOTIVERING

1.Fråga som behandlas i förslaget

Förslaget avser ett beslut om fastställande av den ståndpunkt som på unionens vägnar ska intas vid det 72:a mötet i verkställande kommittén för programmet för Förenta nationernas flyktingkommissariat (nedan kallad verkställande kommittén) när det gäller det planerade antagandet av en slutsats om internationellt skydd och hållbara lösningar i samband med hot mot folkhälsan.

2.Bakgrund till förslaget

2.1.Resolution antagen av FN:s ekonomiska och sociala råd den 30 april 1958 om inrättandet av verkställande kommittén för programmet för Förenta nationernas flyktingkommissariat

Verkställande kommittén inrättades genom en resolution av den 30 april 1958 av FN:s ekonomiska och sociala råd om upprättande av verkställande kommittén för programmet för Förenta nationernas flyktingkommissariat (E/RES/672 (XXV)). I enlighet med den resolutionen fungerar verkställande kommittén som rådgivande organ för normer och politiskt upplägg i fråga om internationellt skydd för flyktingar.2.2. Verkställande kommittén för programmet för Förenta nationernas flyktingkommissariat

Verkställande kommittén består av både medlemmar och observatörer. Medlemskapet är begränsat till stater. Observatörsstatus beviljas både stater och andra enheter. Verkställande kommittén består för närvarande av 107 medlemsstater, däribland 27 EU-medlemsstater, 16 stater som är observatörer och 39 icke-statliga observatörer, bland annat Europeiska unionen.

Observatörer har till skillnad från medlemmar inte rätt att rösta, men väl att ta ordet vid offentliga möten i verkställande kommittén. Vad gäller mellanstatliga organisationer med observatörsstatus i verkställande kommittén har regel 38 andra stycket i arbetsordningen för verkställande kommittén, senast ändrad i oktober 2016, följande lydelse: ”Kommittén kan efter rekommendation från ständiga kommittén årligen fatta beslut att inbjuda mellanstatliga organisationer som har observatörsstatus i kommittén att delta i dess enskilda möten om asyl- och flyktingfrågor inom deras behörighet.” På grundval av den bestämmelsen inbjöd verkställande kommittén den 5 maj 2017 Europeiska unionen att delta i dess enskilda möten i asyl- och flyktingfrågor inom Europeiska unionens behörighet.

Verkställande kommittén antar regelbundet tematiska slutsatser om skydd för flyktingar, i samförstånd mellan dess medlemmar. Slutsatserna utarbetas vid ett antal enskilda möten av medlemmar i verkställande kommittén och mellanstatliga organisationer som, i egenskap av observatörer, har bjudits in att delta i dessa enskilda möten, och i samarbete med experter från FN:s flyktingkommissariat.

2.2.Den planerade rättsakten från verkställande kommittén för programmet för Förenta nationernas flyktingkommissariat

Den 4–8 oktober 2021 kommer verkställande kommittén under sitt 72:a möte att anta en slutsats om internationellt skydd och hållbara lösningar i samband med hot mot folkhälsan (nedan kallad den planerade slutsatsen).

På inbjudan av verkställande kommittén i enlighet med regel 38 andra stycket i arbetsordningen deltar Europeiska unionen i utarbetandet av den planerade slutsatsen. EU:s medlemsstater, som också är medlemmar av verkställande kommittén, deltar i antagandet av den planerade slutsatsen.

Syftet med utkastet till den planerade slutsatsen, i dess lydelse efter de enskilda mötena av den 12 och 18 maj, 1 juni, 16 juni och 8 juli 2021, är att erkänna covid-19-pandemins inverkan på flyktingar, asylsökande, återvändande flyktingar, statslösa personer och internflyktingar (nedan kallade personer som omfattas av FN:s flyktingkommissariats mandat) samt värdsamhällen, att påminna om de centrala principerna för internationell flyktingrätt och humanitär rätt som måste upprätthållas i samband med en hälsokris, att dra lärdom av de åtgärder som FN:s flyktingkommissariat, stater och andra berörda parter vidtagit för att hantera covid-19-pandemin och samtidigt försöka säkerställa tillgången till internationellt skydd, bland annat genom att använda innovativa lösningar och uppmuntra stater att fortsätta stödja hållbara lösningar och tillgång till hälso- och sjukvård för personer som omfattas av FN:s flyktingkommissariats mandat.

Alla de inledande punkterna och de flesta operativa punkter har överenskommits ad referendum. Fyra operativa punkter har ännu inte överenskommits.

I de överenskomna punkterna i slutsatsen erkänns att ett internationellt hot mot folkhälsan såsom covid-19-pandemin kräver globala åtgärder som bygger på enighet, solidaritet och stärkt multilateralt samarbete, och bekräftas staternas engagemang för internationell solidaritet, internationellt ansvar och fördelning av bördor. Vidare erkänns staters rätt att vidta åtgärder för att skydda folkhälsan, samtidigt som man erinrar om att sådana åtgärder måste genomföras på ett sätt som är förenligt med staternas skyldigheter enligt internationell rätt, inbegripet internationell flyktingrätt, mänskliga rättigheter och, i tillämpliga fall, internationell humanitär rätt. I slutsatsen erinras också om att stater har suverän befogenhet att reglera utländska medborgares inresa, med full respekt för principen om non-refoulement och med förbehåll för tillämplig internationell rätt, inbegripet internationell flyktingrätt.

När det gäller mer omfattande konsekvenser av hot mot folkhälsan uppmuntrar slutsatsen stater att verka för att ytterligare integrera personer som omfattas av FN:s flyktingkommissariats mandat i hälso- och sjukvården och att identifiera och gripa sig an särskilda hälsobehov och hinder i samband med hot mot folkhälsan, inbegripet psykisk hälsa och psykosocialt välbefinnande, och uppmanar stater och andra partner att snarast stödja finansiering samt en rättvis fördelning av säkra och effektiva diagnosmetoder, behandlingsmetoder och vacciner.

När det gäller begränsningar av inresa, rörelsefrihet och tillgång till asyl välkomnas i den planerade slutsatsen insatser som staterna har gjort för att säkerställa att åtgärder för att begränsa inresa vid gränserna i samband med hot mot folkhälsan är tillfälliga, icke-diskriminerande, nödvändiga, proportionerliga och rimliga med hänsyn till omständigheterna, och tillämpas på ett sätt som respekterar rätten att söka och åtnjuta asyl samt principen om non-refoulement. Slutsatsen välkomnar också de anpassningsåtgärder som stater och FN:s flyktingkommissariat har vidtagit för att säkerställa fortsatt tillgång till och tillämpning av förfaranden för fastställande av asyl och statslöshet, registrering och utfärdande av dokumentation. I den planerade slutsatsen noteras vikten av att se till att eventuella åtgärder för att, i syfte att skydda folkhälsan, begränsa rörelsefriheten för personer som omfattas av FN:s flyktingkommissariats mandat är icke-diskriminerande, föreskrivna i lag, nödvändiga, rimliga med hänsyn till omständigheterna och i övrigt förenliga med internationell rätt, och välkomnas alternativ till förvar som säkerställer att folkhälsoåtgärderna efterlevs.

När det gäller hållbara lösningar uttrycks i den planerade slutsatsen oro över hur effekterna av covid-19 påverkar strävan efter hållbara lösningar, understryks betydelsen av sådana lösningar och efterlyses ytterligare engagemang för att främja gynnsamma villkor i ursprungsländerna, inbegripet insatser för att ta itu med de bakomliggande orsakerna och för att genomföra frivilligt återvändande av flyktingar på ett säkert och värdigt sätt, samt uppmanas till hållbar återanpassning, till att stödja vidarebosättning och till att underlätta tillgången till kompletterande vägar såsom familjeåterförening, arbetsmarknad och studier, i enlighet med nationell lagstiftning.

De frågor som omfattas av EU:s behörighet och som hittills inte har lett till någon överenskommelse ad referendum vid de enskilda mötena är följande:

1. Att inkludera personer som överlevt sexuellt och könsrelaterat våld i kategorin ”personer som omfattas av FN:s flyktingkommissariats mandat” i samband med att staterna uppmuntras att främja tillgången till akut psykisk hälsovård och psykosocialt stöd till sådana personer, och uppmuntra till ytterligare förstärkning av sådana åtgärder, bland annat genom internationellt stöd (OP6).

2. I en punkt som föreslagits av Iran uppmanas alla stater att avstå från att vidta ensidiga tvångsåtgärder som kan inverka negativt på värdländernas förmåga att skydda flyktingar och begränsa det humanitära utrymmet, särskilt under den pågående pandemin (OP7terAlt). Detta förslag lades fram av Iran i ett mycket sent skede av förhandlingsprocessen och kan fortfarande förkastas av förfarandemässiga skäl.

3. En hänvisning för att inkludera tjänster rörande sexuell och reproduktiv hälsa samt vacciner bland de humanitära behoven för personer som omfattas av FN:s flyktingkommissariats mandat och deras värdsamhällen; staterna uppmanas att bedöma och behandla dessa tjänster som komponenter i humanitära insatser vid hot mot folkhälsan (omnumrerad OP13).

4. En hänvisning till hälso- och sjukvårdstjänster avseende sexuell och reproduktiv hälsa som ett komplement till grundläggande hälso- och sjukvård och psykosocialt stöd, till vilken medlemsstaterna uppmanas att säkerställa säker och tillförlitlig tillgång för personer som omfattas av FN:s flyktingkommissariats mandat, i samarbete med FN:s flyktingkommissariat och med stöd av andra berörda aktörer (OP 14).

3.Den ståndpunkt som ska intas på unionens vägnar

Unionen bör stödja antagandet av verkställande kommitténs slutsats om internationellt skydd och hållbara lösningar i samband med hot mot folkhälsan.

Unionen bör stödja de delar av slutsatsen som man redan har enats om och fastställa sin ståndpunkt i de frågor där det ännu inte finns någon överenskommelse och där EU har behörighet.

EU bör stödja att principerna i internationell flyktingrätt upprätthålls vid ett hälsonödläge – särskilt principen om non-refoulement, som också är en princip i EU:s asyllagstiftning som fastställs i artikel 78 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt samt i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd 1 (direktivet om asylförfaranden) och Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet 2 (skyddsgrundsdirektivet) – och garanteras som en grundläggande rättighet i artiklarna 18 och 19.2 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.

EU bör också, i linje med unionens befintliga regelverk och politik, stödja att inreserestriktioner och andra åtgärder som vidtas för att begränsa inresa vid gränserna i samband med hot mot folkhälsan tillämpas på ett sätt som skyddar folkhälsan och samtidigt säkerställer respekten för rätten att söka och åtnjuta asyl samt principen om non-refoulement. EU bör också välkomna och stödja att stater har vidtagit anpassningsåtgärder för att säkerställa fortsatt tillgång till och tillämpning av förfaranden för fastställande av asyl och statslöshet, registrering och utfärdande av dokumentation samt andra relevanta förfaranden för personer som omfattas av FN:s flyktingkommissariats mandat, inbegripet användning av teknik för distansintervjuer.

Tillgång till asylförfarandet regleras i direktivet om asylförfaranden (2013/32/EU) som en grundläggande princip och garanti, särskilt i artikel 3 om direktivets tillämpningsområde, att det är tillämpligt på alla ansökningar som lämnas in på medlemsstaternas territorium, inbegripet vid gränsen, i deras territorialvatten eller i deras transitzoner, och i artikel 6 om rätt till prövning av ansökan genom registrering samt säkerställande av att det finns en faktisk möjlighet till inlämning av ansökan. Principen om non-refoulement i enlighet med Genèvekonventionen angående flyktingars rättsliga ställning av den 28 juli 1951 3 , ändrad genom New York-protokollet av den 31 januari 1967 4 (1951 års konvention och dess protokoll från 1967) bekräftas i direktivet och bör respekteras särskilt när det görs undantag från rätten att stanna kvar under prövningen av ansökningar eller vid tillämpning av begreppen säkert ursprungsland eller säkert tredjeland. År 2016 lade kommissionen fram ett förslag om inrättande av ett gemensamt förfarande för internationellt skydd i unionen och om upphävande av direktiv 2013/32/EU 5 , som upprätthåller samma principer och garantier.

Även om, i kodexen om Schengengränserna, de normala inresevillkoren för tredjelandsmedborgare i Schengenområdet inbegriper kravet att personen i fråga inte ska utgöra ett hot mot folkhälsan i någon av medlemsstaterna 6 , påverkar detta inte rättigheterna för flyktingar och personer som ansöker om internationellt skydd, särskilt när det gäller non-refoulement 7 . Den 16 mars 2020 antog kommissionen ett meddelande till Europaparlamentet, Europeiska rådet och rådet, där man efterlyste en tillfällig begränsning av icke väsentliga resor till EU med anledning av covid-19 8 , och den 30 juni 2020 antog rådet en rekommendation 9 om tillfälliga restriktioner för icke väsentliga resor till EU och ett eventuellt upphävande av sådana restriktioner, i vilken det föreskrivs undantag från dessa tillfälliga restriktioner för personer som är i behov av internationellt skydd eller som måste beviljas inresa till medlemsstaternas territorium av andra humanitära skäl. I kommissionens vägledning av den 16 april 2020 10 fastställs att åtgärder som vidtas av medlemsstaterna för att tygla och begränsa den fortsatta spridningen av covid-19 bör baseras på riskbedömningar och vetenskaplig rådgivning samt måste förbli proportionerliga. Alla begränsningar som rör asyl, återvändande och vidarebosättning måste vara proportionerliga, genomföras på ett icke-diskriminerande sätt och ta hänsyn till principen om non-refoulement och skyldigheter enligt internationell rätt.

EU bör stödja att man påminner om vikten av att se till att eventuella åtgärder för att, i syfte att skydda folkhälsan, begränsa rörelsefriheten för personer som omfattas av FN:s flyktingkommissariats mandat är icke-diskriminerande, föreskrivna i lag, nödvändiga, rimliga med hänsyn till omständigheterna och i övrigt förenliga med internationell rätt, och bör välkomna alternativ till förvar. Förvar och begränsning av rörelsefrihet omfattas av Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/33/EU av den 26 juni 2013 om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd 11 (direktivet om mottagningsvillkor) – som det hänvisas till i artikel 26 i direktivet om asylförfaranden, om förvar – , särskilt artikel 7 om bosättning och rörelsefrihet och artiklarna 8–11 om förvar. Innan medlemsstaterna beslutar om förvar av asylsökande är de skyldiga att först överväga mindre ingripande alternativa åtgärder. I artikel 8.3 e i direktivet föreskrivs att en person får tas i förvar om det är nödvändigt för att skydda nationell säkerhet eller allmän ordning.

EU bör, i enlighet med befintliga EU-regler, stödja att staterna säkerställer tillförlitlig och säker tillgång till grundläggande hälso- och sjukvård och psykosocialt stöd för personer som omfattas av FN:s flyktingkommissariats mandat. Vad gäller mottagningsvillkoren får medlemsstaterna använda möjligheten i enlighet med direktiv 2013/33/EU om mottagningsvillkor att i vederbörligen motiverade fall och under en rimlig tidsperiod, som ska vara så kort som möjligt, undantagsvis fastställa materiella mottagningsvillkor som skiljer sig från dem som normalt krävs. Sådana villkor måste under alla omständigheter täcka de grundläggande behoven, inbegripet hälso- och sjukvård, för vilka närmare bestämmelser föreskrivs i artikel 19 i direktivet om mottagningsvillkor.

När det gäller hållbara lösningar och i linje med befintliga EU-regler och EU-strategier – särskilt Europeiska rådets 12 och rådets (rättsliga och inrikes frågor) olika slutsatser, asyl- och migrationspakten 13 , EU:s strategi för frivilligt återvändande och återanpassning 14 , 2021–2027 års handlingsplan för integration och inkludering 15 , förslaget till en förordning om inrättande av en unionsram för vidarebosättning 16 – bör EU stödja att det uttrycks oro över hur effekterna av covid-19 påverkar strävan efter hållbara lösningar, att deras betydelse understryks och att det efterlyses ytterligare engagemang för att a) främja gynnsamma villkor i ursprungsländerna, inbegripet insatser för att ta itu med de bakomliggande orsakerna och för att genomföra frivilligt återvändande av flyktingar, b) stödja vidarebosättning och c) underlätta tillgången till kompletterande vägar såsom familjeåterförening, arbetsmarknad och studier, i enlighet med nationell lagstiftning samt d) underlätta självständighet och tillhandahålla möjligheter till integration.

När det gäller de kvarstående frågorna bör EU göra följande:

1. Stödja att personer som överlevt sexuellt och könsrelaterat våld inkluderas i kategorin ”personer som omfattas av FN:s flyktingkommissariats mandat” i samband med att staterna uppmuntras att främja tillgången till akut psykisk hälsovård och psykosocialt stöd till sådana personer och uppmuntra till ytterligare förstärkning av sådana åtgärder, bland annat genom internationellt stöd (OP6).

Såsom anges i EU:s jämställdhetsstrategi för 2020–2025 kommer Europeiska unionen att göra allt den kan för att förebygga och bekämpa könsrelaterat våld, stödja och skydda offren samt ställa förövarna till svars.

Den föreslagna operativa punkt 6 (OP6) skapar inte någon rättslig skyldighet, utan uppmuntrar endast medlemsstaterna att inkludera psykisk hälsa och psykosocialt välbefinnande i sina insatser för att motverka pandemin genom att främja tillgången till akut psykisk hälsa och psykosocialt stöd för personer som omfattas av FN:s flyktingkommissariats mandat. Medlemsstaterna är redan skyldiga att ge personer som ansöker om internationellt skydd nödvändig behandling av sjukdomar och allvarliga psykiska störningar enligt direktivet om mottagningsvillkor, samt att ta hänsyn till köns- och åldersspecifika problem. Enligt skyddsgrundsdirektivet bör tillgång till hälso- och sjukvård, inbegripet både fysisk och psykisk hälso- och sjukvård, säkerställas för personer som beviljats internationellt skydd. Detta inbegriper behandling, vid behov, av psykiska störningar för personer som beviljats internationellt skydd och har särskilda behov, exempelvis personer som utsatts för tortyr, våldtäkt eller andra allvarliga former av psykiskt, fysiskt eller sexuellt våld.

2. Stödja att tjänster för sexuell och reproduktiv hälsa samt vacciner inkluderas i de humanitära behoven för personer som omfattas av FN:s flyktingkommissariats mandat och deras värdsamhällen; staterna uppmanas att bedöma och behandla dessa tjänster som komponenter i humanitära insatser vid hot mot folkhälsan (omnumrerad OP13).

Eftersom EU:s föreslagna ståndpunkt (under 1) är att personer som överlevt sexuellt och könsrelaterat våld bör betraktas som ”personer som omfattas av FN:s flyktingkommissariats mandat”, omfattar skyddsbehoven för dessa personer även stöd genom hälso- och sjukvårdstjänster avseende sexuell och reproduktiv hälsa.

Hälsa är en kärnsektor för humanitärt bistånd. Sedan covid-19-pandemin inleddes har Team Europe, som kombinerar resurser från EU, dess medlemsstater och europeiska finansinstitut, gett ekonomiskt stöd för att mildra pandemins socioekonomiska konsekvenser. Att säkerställa tillgång till säkra vacciner mot covid-19 – med leverans särskilt via Covax – till ett rimligt pris runt om i världen, särskilt till låg- och medelinkomstländer, är en prioritering för EU.

3. Stödja en uttrycklig hänvisning till hälso- och sjukvårdstjänster avseende sexuell och reproduktiv hälsa för personer som omfattas av FN:s flyktingkommissariats mandat som ett sätt att främja jämställdhet och kvinnors egenmakt i alla skeden av insatserna vid hot mot folkhälsan (OP14).

Varken direktivet om mottagningsvillkor (artikel 19), skyddsgrundsdirektivet (artikel 30) eller förslaget till omarbetning av direktivet från 2016 17 (artikel 18) innehåller några uttryckliga bestämmelser om tillhandahållande av tjänster inom sexuell och reproduktiv hälso- och sjukvård. I dessa direktiv fastställs att medlemsstaterna ska säkerställa nödvändig hälso- och sjukvård, som åtminstone ska omfatta akutsjukvård och nödvändig behandling av sjukdomar och allvarliga psykiska störningar, och tillhandahålla nödvändig medicinsk eller annan hjälp till sökande med särskilda mottagningsbehov, inbegripet lämplig psykisk vård där så behövs. Det är därför lämpligt att fastställa EU:s ståndpunkt i denna fråga.

4. Förkasta alla förslag i OP7terAlt om att i slutsatsen införa en hänvisning om att staterna uppmanas att inte använda ensidiga tvångsåtgärder som kan inverka negativt på värdländernas förmåga att skydda flyktingar och begränsa det humanitära utrymmet.

Restriktiva åtgärder (sanktioner) är ett viktigt verktyg i EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik, genom vilket EU vid behov kan ingripa för att förebygga konflikter eller reagera på begynnande eller befintliga kriser.

Det är under alla omständigheter lämpligt att fastställa den ståndpunkt som ska intas på unionens vägnar i verkställande kommittén, eftersom den planerade slutsatsen kan påverka de gemensamma reglerna i direktivet om mottagningsvillkor och direktivet om asylförfaranden enligt ovan.

4.Rättslig grund

4.1.Förfarandemässig rättslig grund

4.1.1.Principer

I artikel 218.9 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) föreskrivs att beslut ska antas ”om fastställande av vilka ståndpunkter som på unionens vägnar ska intas i ett organ som inrättas genom ett avtal, om detta organ ska anta akter med rättslig verkan, med undantag av sådana akter som kompletterar eller ändrar avtalets institutionella ram”.

Artikel 218.9 i EUF-fördraget är tillämplig oberoende av om unionen är medlem i organet eller part i avtalet i fråga 18 .

Begreppet ”akter med rättslig verkan” omfattar akter som har rättslig verkan med stöd av de folkrättsliga regler som tillämpas på organet i fråga. Det omfattar även instrument som inte har bindande verkan enligt internationell rätt, men som är ”ägnade att på ett avgörande sätt påverka innehållet i de bestämmelser som antas av unionslagstiftaren” 19 .

4.1.2.Tillämpning i det aktuella fallet

Verkställande kommittén är ett organ som inrättats genom avtal, nämligen en resolution antagen av FN:s ekonomiska och sociala råd den 30 april 1958 om inrättandet av verkställande kommittén för programmet för Förenta nationernas flyktingkommissariat.

Den slutsats som verkställande kommittén uppmanas anta är en akt med rättslig verkan. Verkställande kommitténs slutsatser är visserligen inte rättsligt bindande, men de bidrar till tolkningen och vidareutvecklingen av internationella standarder avseende skydd för flyktingar. De spelar en viktig roll vid avgörandet av hur 1951 års konvention och 1967 års protokoll ska tolkas och tillämpas. FN:s flyktingkommissariat använder verkställande kommitténs slutsatser i utövandet av sina uppgifter att övervaka tillämpningen av bestämmelserna i 1952 års konvention och 1967 års protokoll, som deltagande stater ska underlätta i enlighet med artikel 35 i 1951 års konvention. Verkställande kommitténs slutsatser spelar en roll i vidareutvecklingen av det internationella systemet för skydd för flyktingar på ett sätt som kompletterar och förstärker 1951 års konvention och 1967 års protokoll, som de deltagande staterna har åtagit sig att följa 20 och som FN:s generalförsamling har välkomnat 21 . De ger belägg för en redan etablerad internationell sedvanerätt, eller leder till att lagstiftning tillkommer. De tilldelas ibland en avsevärd tyngd av nationella och internationella domstolar, bl.a. Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna 22 .

I artikel 18 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna garanteras rätten till asyl med iakttagande av bestämmelserna i 1951 års konvention och 1967 års protokoll. EU:s sekundärlagstiftning bygger på 1951 års konvention och dess protokoll från 1967:

Det gemensamma europeiska asylsystemet bygger på en fullständig och inkluderande tillämpning av 1951 års konvention och 1967 års protokoll, där principen om non-refoulement bekräftas (se skäl 3 i skyddsgrundsdirektivet, direktivet om mottagningsvillkor och direktivet om asylförfaranden).

I skyddsgrundsdirektivet fastställs normer för definition och innebörd av flyktingstatus som vägledning för medlemsstaternas behöriga nationella organ vid tillämpningen av 1951 års konvention (skäl 23). Där fastställs också normer för definitionen av och innehållet i status som subsidiärt skyddsbehövande, som utgör ett komplement och ett tillägg till det skydd för flyktingar som fastställs i 1951 års konvention (skäl 33, se även skäl 25 i direktivet om asylförfaranden). Direktivets genomförande bör utvärderas, särskilt med avseende på utvecklingen av medlemsstaternas internationella skyldigheter när det gäller non-refoulement (skäl 48).

Enligt direktivet om mottagningsvillkor (skäl 15) bör förvar av sökande tillämpas i enlighet med den underliggande principen att en person inte bör hållas i förvar av enbart det skälet att han eller hon söker internationellt skydd, särskilt i enlighet med medlemsstaternas internationella rättsliga skyldigheter och med artikel 31 i 1951 års konvention.

Dessa överväganden är sannolikt tillämpliga på den planerade slutsatsen. Den planerade slutsatsen fastställer standarder och överenskommen statlig praxis när det gäller tillgång till asylförfaranden och restriktioner för inresa och rörelsefrihet för personer som omfattas av FN:s flyktingkommissariats mandat samt tillhandahållande av hälso- och sjukvård i samband med en hälsokris, på grundval av erfarenheterna av covid-19-pandemin. Den utvecklar det internationella systemet för skydd av flyktingar ytterligare genom att erkänna vikten av att upprätthålla principerna i internationell flyktingrätt i samband med ett hälsonödläge, särskilt principen om non-refoulement; genom att tillämpa inreserestriktioner och andra åtgärder för att begränsa inresa vid gränserna i samband med hot mot folkhälsan på ett sätt som respekterar rätten att söka och åtnjuta asyl och principen om non-refoulement; genom att tillämpa åtgärder för att, i syfte att skydda folkhälsan, begränsa rörelsefriheten för personer som omfattas av FN:s flyktingkommissariats mandat på ett icke-diskriminerande sätt och endast om åtgärderna tillhandahålls i ett rättsligt sammanhang och är nödvändiga och rimliga under omständigheterna; genom att tillhandahålla hälso- och sjukvård till personer som omfattas av FN:s flyktingkommissariats mandat i samband med ett hälsonödläge; och genom att välkomna anpassningsåtgärder för säkerställande av fortsatt tillgång till och tillämpning av förfaranden för fastställande av asyl och statslöshet. De ovannämnda aspekterna regleras i EU-lagstiftningen, som bör tillämpas i överensstämmelse med 1951 års konvention och protokollet av den 31 januari 1967. Den planerade slutsatsen kan därför på ett avgörande sätt påverka innehållet i och tillämpningen av EU-lagstiftningen.

Den planerade akten varken kompletterar eller ändrar överenskommelsens institutionella ram.

Den förfarandemässiga rättsliga grunden för det föreslagna beslutet är därför artikel 218.9 i EUF-fördraget.

4.2.Materiell rättslig grund

4.2.1.Principer

Den materiella rättsliga grunden för ett beslut enligt artikel 218.9 i EUF-fördraget är främst beroende av syftet med och innehållet i den planerade akt avseende vilken en ståndpunkt intas på unionens vägnar. Om den planerade akten har två syften eller två beståndsdelar av vilka det ena syftet eller den ena beståndsdelen kan identifieras som det eller den huvudsakliga, medan det eller den andra endast är av underordnad betydelse, måste det beslut som antas enligt artikel 218.9 i EUF-fördraget ha en enda materiell rättslig grund, nämligen den som krävs med hänsyn till det huvudsakliga eller avgörande syftet eller den huvudsakliga eller avgörande beståndsdelen.

4.2.2.Tillämpning i det aktuella fallet

Det föreslagna beslutets huvudsakliga syfte och innehåll avser unionens gemensamma asylpolitik.

Den materiella rättsliga grunden för förslaget till beslut är därför artikel 78.2 i EUF-fördraget.

4.3.Slutsats

Den rättsliga grunden för förslaget till beslut bör vara artikel 78.2 jämförd med artikel 218.9 i EUF-fördraget.

2021/0306 (NLE)

Förslag till

RÅDETS BESLUT

om den ståndpunkt som ska intas på Europeiska unionens vägnar vid det 72:a mötet i verkställande kommittén för programmet för Förenta nationernas flyktingkommissariat med avseende på antagandet av slutsatsen om internationellt skydd och hållbara lösningar vid hot mot folkhälsan

EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DETTA BESLUT

med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 78.2 jämförd med artikel 218.9,

med beaktande av Europeiska kommissionens förslag, och

av följande skäl:

(1)Resolutionen om inrättandet av verkställande kommittén för programmet för Förenta nationernas flyktingkommissariat antogs av Förenta nationernas ekonomiska och sociala råd genom en resolution av den 30 april 1958.

(2)I enlighet med resolutionen fungerar verkställande kommittén som rådgivande organ för normer och politik i fråga om internationellt skydd för flyktingar.

(3)Verkställande kommittén för programmet för Förenta nationernas flyktingkommissariat kommer vid sitt 72:a möte den 4–8 oktober 2021 att anta en slutsats om internationellt skydd och hållbara lösningar vid hot mot folkhälsan.

(4)Slutsatsen utarbetas vid ett antal enskilda möten av medlemmar i verkställande kommittén och mellanstatliga organisationer som, i egenskap av observatörer, har bjudits in att delta i dessa enskilda möten, i samarbete med experter från FN:s flyktingkommissariat. Europeiska unionen har i egenskap av observatör inte rösträtt, men har rätt att yttra sig vid verkställande kommitténs offentliga möten och inbjuds att delta i enskilda möten i verkställande kommittén för asyl- och flyktingfrågor inom ramen för sin behörighet.

(5)Det är lämpligt att fastställa den ståndpunkt som ska intas på unionens vägnar i verkställande kommittén för programmet för Förenta nationernas flyktingkommissariat, eftersom den planerade slutsatsen på ett avgörande sätt kan påverka innehållet i unionsrätten.

(6)Unionen bör stödja antagandet av den planerade slutsatsen om internationellt skydd och hållbara lösningar i samband med hot mot folkhälsan.

(7)Unionen bör stödja att principerna i internationell flyktingrätt, särskilt principen om non-refoulement och rätten att söka och åtnjuta asyl, upprätthålls i samband med hälsonödlägen och att eventuella åtgärder för att begränsa rörelsefriheten är icke-diskriminerande, föreskrivna i lag, nödvändiga, rimliga med hänsyn till omständigheterna och i överensstämmelse med internationell rätt.

(8)Unionen bör också stödja att inreserestriktioner och andra åtgärder som vidtas för att begränsa inresa vid gränserna i samband med hot mot folkhälsan är tillfälliga, icke-diskriminerande, nödvändiga, proportionerliga och rimliga med hänsyn till omständigheterna, och tillämpas på ett sätt som skyddar folkhälsan samtidigt som man säkerställer respekten för rätten att söka och åtnjuta asyl och principen om non-refoulement samt uppfyller tillämpliga skyldigheter enligt internationell rätt, inbegripet internationell flyktingrätt.

(9)”Personer som omfattas av FN:s flyktingkommissariats mandat” omfattar flyktingar, asylsökande, återvändande flyktingar, statslösa och internflyktingar. Unionen bör stödja att personer som överlevt sexuellt och könsrelaterat våld inkluderas i kategorin ”personer som omfattas av FN:s flyktingkommissariats mandat” i samband med att staterna uppmuntras att ta itu med psykisk hälsa och psykosocialt välbefinnande i sina insatser för att motverka pandemin genom att främja tillgången till akut psykisk hälsovård och psykosocialt stöd till sådana personer och uppmuntra till ytterligare förstärkning av sådana åtgärder, bland annat genom internationellt stöd (OP6).

(10)Unionen bör ställa sig bakom att tjänster för sexuell och reproduktiv hälsa samt vacciner inkluderas i de humanitära behoven för personer som omfattas av FN:s flyktingkommissariats mandat och deras värdsamhällen; staterna bör bedöma och behandla dessa tjänster som komponenter i humanitära insatser vid hot mot folkhälsan.

(11)Unionen bör stödja att hälso- och sjukvårdstjänster avseende sexuell och reproduktiv hälsa inkluderas som ett komplement till grundläggande hälso- och sjukvårdstjänster och psykologiskt stöd till personer som omfattas av FN:s flyktingkommissariats mandat endast inom ramen för insatser för att hantera hot mot folkhälsan.

(12)Unionen bör avvisa alla förslag som rör användning av ensidiga tvångsåtgärder.

(13)Unionens ståndpunkt ska framföras av de medlemsstater som är medlemmar i verkställande kommittén för programmet för Förenta nationernas flyktingkommissariat, vilka agerar samfälligt.

(14)[I enlighet med artiklarna 1 och 2 i protokoll nr 21 om Irlands ställning med avseende på området med frihet, säkerhet och rättvisa, fogat till fördraget om Europeiska unionen och fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, och utan att det påverkar tillämpningen av artikel 4 i det protokollet, deltar Irland inte i antagandet av detta beslut, som inte är bindande för eller tillämpligt på Irland.] ELLER [I enlighet med artikel 3 i protokoll nr 21 om Förenade kungarikets och Irlands ställning med avseende på området med frihet, säkerhet och rättvisa, fogat till fördraget om Europeiska unionen och fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, har Irland meddelat att det önskar delta i antagandet och tillämpningen av detta beslut.]

(15) I enlighet med artiklarna 1 och 2 i protokoll nr 22 om Danmarks ställning, fogat till fördraget om Europeiska unionen och fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, deltar Danmark inte i antagandet av detta beslut, som inte är bindande för eller tillämpligt på Danmark.

HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.

Artikel 1

Den ståndpunkt som ska intas på Europeiska unionens vägnar vid det 72:a mötet i verkställande kommittén för programmet för Förenta nationernas flyktingkommissariat med avseende på antagandet av slutsatsen om internationellt skydd och hållbara lösningar vid hot mot folkhälsan ska grundas på det utkast till slutsats av verkställande kommittén som åtföljer detta beslut.

Artikel 2

Om det under eller före verkställande kommitténs 72:a möte läggs fram nya förslag i den fråga i bilagan om vilken unionen ännu inte har någon ståndpunkt, ska unionens ståndpunkt fastställas genom samordning på unionsnivå innan verkställande kommittén antar slutsatsen. Unionens ståndpunkt ska i sådana fall vara i linje med befintlig unionspolitik och unionslagstiftning.

Artikel 3

Den ståndpunkt som avses i artikel 1 ska uttryckas av de EU-medlemsstater som är medlemmar i verkställande kommittén för programmet för Förenta nationernas flyktingkommissariat och som deltar i dess 72:a möte, vilka agerar samfälligt.

Artikel 4

Detta beslut riktar sig till medlemsstaterna.

Utfärdat i Bryssel den

På rådets vägnar

Ordförande

(1) Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd, EUT L 180, 29.6.2013, s. 60.

(2) Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet, EUT L 337, 20.12.2011, s. 9.

(3) 1951 års konvention angående flyktingars rättsliga ställning, 189 U.N.T.S. 137, trädde i kraft den 22 april 1954.

(4) 1967 års protokoll angående flyktingars rättsliga ställning, 606 U.N.T.S. 267, trädde i kraft den 4 oktober 1967.

(5) COM(2016) 467 final, ändrat genom förslag COM(2020) 611 final 2016/0224 (COD), Bryssel, 23.9.2020.

(6) Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/399 av den 9 mars 2016 om en unionskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna), artikel 6, EUT L 77, 23.3.2016, s. 1.

(7) Kodex om Schengengränserna, artikel 3.

(8) COM(2020) 115 final.

(9) Rådets rekommendation (EU) 2020/912 av den 30 juni 2020 om de tillfälliga restriktionerna för icke nödvändiga resor till EU och ett eventuellt avskaffande av dessa restriktioner ST/9208/2020/INIT, EUT L 208, 1.7.2020, s. 1.

(10) Covid-19-vaccin: Vägledning om genomförandet av relevanta EU-bestämmelser på området asyl- och återvändandeförfaranden samt om vidarebosättning, Bryssel, 16.4.2020 C(2020) 2516 final.

(11) Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/33/EU av den 26 juni 2013 om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd (omarbetning), EUT L 180, 29.6.2013, s. 96.

(12) T.ex. Europeiska rådets slutsatser av den 24 juni 2021.

(13) Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén om en ny migrations- och asylpakt, COM(2020) 609 final.

(14) COM(2021) 120 final.

(15) COM(2020) 758 final.

(16) COM(2016) 468 final.

(17)

Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd (omarbetning), COM(2016) 0465 final – 2016/0222 (COD)

(18) Mål C-399/12, Tyskland mot rådet, ECLI:EU:C:2014:2258, punkt 64.

(19) Mål C-399/12, Tyskland mot rådet, ECLI:EU:C:2014:2258, punkterna 61–64.

(20) Punkt 7 i förklaringen från stater som är parter i 1951 års konvention och/eller dess protokoll från 1967 angående flyktingars rättsliga ställning av den 13 december 2001.

(21) Resolution A/RES/57/187, punkt 4, 18 december 2001.

(22) Europadomstolen (stora kammaren) av den 29 januari 2008, Saadi mot Förenade kungariket (ansökan nr 13229/03).

OP2. uppmuntrar stater att verka för att i ännu högre grad inkludera personer som omfattas av FN:s flyktingkommissariats mandat i hälso- och sjukvården och efterlyser ytterligare stöd till stater så att de kan bygga upp och utöka hälso- och sjukvårdssystemens kapacitet för att tillgodose behoven hos personer som omfattas av FN:s flyktingkommissariats mandat och deras värdsamhällen,

OP3. uppmuntrar stater att se till att statslöshet eller därmed sammanhängande brist på dokumentation inte hindrar statslösa personers tillgång till hälso- och sjukvård,

OP4. välkomnar och efterlyser ytterligare åtgärder för att förhindra smittspridning och hantera hälsorisker bland personer som omfattas av FN:s flyktingkommissariats mandat, även bland dem som bor i läger, gemensamma härbärgen och andra bosättningar, och åtgärder för inkvartering, förebyggande åtgärder och behandling om så är nödvändigt, samt tillgång till säkert vatten och sanitet, och hygieniska förhållanden som är förenliga med lämpliga standarder,

OP5. uppmuntrar åtgärder för att identifiera och ta itu med särskilda hälsobehov och hinder i samband med hot mot folkhälsan samt främja prioriteringar för och kapacitet hos barn, kvinnor, tonårsflickor, äldre personer, personer med funktionsnedsättning och personer med långvarig ohälsa,

OP5a. uppmanar FN:s flyktingkommissariat och dess partner att upprätthålla tillräcklig kapacitet för att stödja hälsoinsatser, bland annat genom nationella tjänster, till förmån för personer som omfattas av FN:s flyktingkommissariats mandat och värdbefolkningen under beredskap, planering och insatser vid hot mot folkhälsan,

OP6. uppmanar stater och FN:s flyktingkommissariat att ta itu med psykisk hälsa och psykosocialt välbefinnande i sina insatser för att hantera pandemin genom att främja tillgången till akut psykisk hälsovård och psykosocialt stöd till personer som omfattas av FN:s flyktingkommissariats mandat, [inbegripet personer som överlevt könsrelaterat våld] och värdsamhällen samt uppmuntrar till ytterligare förstärkning av sådana åtgärder, bland annat genom internationellt stöd,

OP6a. uppmanar FN:s flyktingkommissariat och dess partner att fortsätta säkerställa att erfarenheter från och lärdomar som dragits av covid-19-pandemin, liksom av andra hot mot folkhälsan, tas tillvara för att stärka planeringen av, beredskapen för och reaktionerna på sådana nödsituationer, även i fråga om psykisk hälsa och psykosocialt stöd,

Internationellt samarbete och fördelning av bördor och ansvar

OP7. uppskattar värdländernas fortsatta gästfrihet och att de inkluderar flyktingar i sina folkhälsoåtgärder, samt givarnas generositet när det gäller att tillgodose skyddsbehoven hos personer som omfattas av FN:s flyktingkommissariats mandat under covid-19-pandemin, understryker det internationella samarbetets centrala betydelse för systemet för skydd av flyktingar och hållbara lösningar och upprepar sitt engagemang för internationell solidaritet och rättvis ansvarsfördelning,

OP7a. uppmanar stater och andra partner att snarast stödja finansiering samt en rättvis fördelning av säkra och effektiva diagnosmetoder, behandlingsmetoder och vacciner och ytterligare utforska innovativa finansieringsmekanismer som syftar till att säkerställa en överkomlig, snabb, rättvis och allmän tillgång till och rättvis fördelning av covid-19-vaccin för alla, inbegripet personer som omfattas av FN:s flyktingkommissariats mandat och värdsamhällen,

BÖR AVSLÅS AV EU: [OP7terAlt: uppmanar alla stater att avstå från att vidta ensidiga tvångsåtgärder som kan inverka negativt på värdländernas förmåga att skydda flyktingar och begränsa det humanitära utrymmet, särskilt under den pågående pandemin där snabb och rättvis tillgång till ett effektivt och ekonomiskt överkomligt covid-19-vaccin är absolut nödvändigt för att skydda flyktingbefolkningen och värdsamhällena mot virusspridning,]

Begränsningar av inresa och rörelsefrihet samt tillgång till asyl 4

OP8. välkomnar de insatser som stater har gjort för att se till att de åtgärder som vidtas för att begränsa inresa vid gränserna i samband med hot mot folkhälsan är tillfälliga, icke-diskriminerande, nödvändiga, proportionerliga och rimliga med hänsyn till omständigheterna, och att de tillämpas på ett sätt som skyddar folkhälsan, samtidigt som man säkerställer respekten för rätten att söka och åtnjuta asyl och principen om non-refoulement samt uppfyller tillämpliga skyldigheter enligt internationell rätt, inbegripet internationell flyktingrätt,

OP9. välkomnar de anpassningsåtgärder som stater och FN:s flyktingkommissariat vidtagit för att säkerställa fortsatt tillgång till och tillämpning av förfaranden för fastställande av asyl och statslöshet, registrering och utfärdande av dokumentation samt andra relevanta förfaranden för personer som omfattas av FN:s flyktingkommissariats mandat, inbegripet användning av teknik för distansintervjuer och förlängda tidsfrister för registrering av födelse och giltighet för medborgarskaps- och uppehållshandlingar, och uppmuntrar andra stater, FN:s flyktingkommissariat och partner att vid behov fortsätta att stödja stater på detta område,

OP10. noterar vikten av att se till att eventuella åtgärder för att begränsa rörelsefriheten för personer som omfattas av FN:s flyktingkommissariats mandat i syfte att skydda folkhälsan är icke-diskriminerande, föreskrivna i lag, nödvändiga, rimliga med hänsyn till omständigheterna och i övrigt förenliga med internationell rätt, och välkomnar alternativ till förvar som säkerställer att folkhälsoåtgärderna efterlevs,

OP11. betonar behovet av full respekt för de mänskliga rättigheterna och understryker att det inte finns någon plats för någon form av diskriminering, rasism och främlingsfientlighet i insatserna mot pandemin,

Hantering av mer omfattande konsekvenser av hot mot folkhälsan

Omnumrerad till OP12. uttrycker oro över de mångfasetterade effekterna av covid-19 på personer som omfattas av FN:s flyktingkommissariats mandat och deras värdsamhällen, bland annat ökad fattigdom och djupgående störningar i utbildningen, osäkrare livsmedelsförsörjning, begränsade försörjningsmöjligheter och ökat sexuellt och könsrelaterat våld,

Omnumrerad till OP13. uppmanar medlemsstaterna att, i samarbete med FN:s flyktingkommissariat och med stöd av andra berörda parter, se till att de humanitära behoven hos personer som omfattas av FN:s flyktingkommissariats mandat och deras värdsamhällen, inbegripet rent vatten, livsmedel och näring, tak över huvudet, utbildning, försörjningsmöjligheter, energi, hälsa [inbegripet sexuell och reproduktiv hälsa] [omsorgstjänster] [inklusive vacciner] och andra skyddsbehov åtgärdas såsom ett led i humanitära insatser vid hot mot folkhälsan, bland annat genom snabbt tillhandahållande av lämpliga resurser, samtidigt som man säkerställer att staternas samarbetsinsatser fullt ut följer de humanitära principerna,

Omnumrerad till OP14. välkomnar och uppmanar staterna, FN:s flyktingkommissariat och andra berörda parter att främja jämställdhet och kvinnors egenmakt i alla skeden av insatserna i samband med hot mot folkhälsan, och uppmanar i detta avseende medlemsstaterna att i samarbete med FN:s flyktingkommissariat och med stöd av andra berörda parter säkerställa tillförlitlig och säker tillgång för personer som omfattas av FN:s flyktingkommissariats mandat till [hälso- och sjukvårdstjänster avseende sexuell och reproduktiv hälsa samt] grundläggande hälso- och sjukvårdstjänster och psykosocialt stöd så snart en nödsituation inträffar, samtidigt som man erkänner att relevanta tjänster är viktiga för att effektivt tillgodose behoven hos kvinnor, tonårsflickor och spädbarn och skydda dem från sådan dödlighet och sjuklighet som inträffar i humanitära nödsituationer men som kan förhindras,