EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 10.8.2021
COM(2021) 462 final
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET
om utvärdering av den obligatoriska uppgiften om ursprungsland eller härkomstplats för kött av svin, får, get och fjäderfä
EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 10.8.2021
COM(2021) 462 final
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET
om utvärdering av den obligatoriska uppgiften om ursprungsland eller härkomstplats för kött av svin, får, get och fjäderfä
1.INLEDNING
Genom kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 1337/2013 1 (nedan kallad förordningen) infördes, i enlighet med artikel 26.2 b i förordning (EU) nr 1169/2011 2 en skyldighet att ange ursprungsland eller härkomstplats för kött av svin, får, get och fjäderfä från och med den 1 april 2015.
Enligt artikel 26.4 i förordning (EU) nr 1169/2011 ska kommissionen inom fem år från den dag då de nya bestämmelserna börjar tillämpas lägga fram en rapport för Europaparlamentet och rådet med en utvärdering av den obligatoriska uppgiften om ursprungsland eller härkomstplats för dessa köttprodukter.
Den här rapporten är inriktad på genomförandet och effekterna av förordningen när det gäller dess ändamålsenlighet, effektivitet, samstämmighet, relevans och mervärde för EU.
Andra synpunkter på ursprungsmärkning i allmänhet och en eventuell utvidgning till att omfatta andra produktkategorier (kött som inte är färdigförpackat eller kött som används som en ingrediens i beredningar och bearbetade produkter) behandlas inte, eftersom de kommer att bli föremål för en särskild konsekvensbedömning som kommissionen kommer att genomföra inom ramen för från jord till bordstrategin 3 .
2.BAKGRUND OCH RÄTTSLIG RAM
Förordning (EU) nr 1169/2011 ger en grund för säkerställande av en hög konsumentskyddsnivå när det gäller livsmedelsinformation, med beaktande av att konsumenterna uppfattar information olika och har olika behov av information, samtidigt som den säkerställer att den inre marknaden fungerar smidigt. Enligt förordningen ska ursprungsland eller härkomstplats anges för färskt, kylt eller fryst kött av svin, får, get och fjäderfä, och kommissionen ges möjlighet att utfärda genomförandeakter med särskilda regler.
Skyldigheten omfattar alla styckningsdelar av obearbetat färdigförpackat färskt, kylt och fryst kött och inkluderar malet kött.
I den konsekvensbedömning som genomfördes inför utarbetandet av lagstiftningen 4 övervägde kommissionen tre alternativ: en enkel modell med uppgift om EU/utanför EU, en medelväg med obligatorisk märkning med uppfödnings- och slaktland samt nötköttsmodellen, som även inkluderar obligatorisk uppgift om ursprungsland. Utifrån utgångsläget där ingen information om ursprungsland eller härkomstplats lämnades till konsumenterna valdes mellanalternativet, som ansågs vara ett optimalt sätt att ge konsumenterna korrekt, tydlig och användbar information om köttets ursprung utan att lägga alltför tunga administrativa bördor på aktörerna och de behöriga myndigheterna.
De viktigaste delarna av den rättsliga ram som fastställs genom förordningen är följande:
1)Spårbarhetssystemet (artikel 3), som säkerställer att tillförlitlig information överförs genom hela kedjan fram till slutkonsumenterna.
2)Reglerna för att sätta samman partier (artikel 4), eftersom de kan ha stor inverkan på det normala arbetsflödet och inköpsrutinerna.
3)Kriterierna för att koppla samman produktionsfaserna med uppgifterna på etiketterna (artikel 5), eftersom djur ofta föds upp i fler länder än ett.
4)Behovet av flexibilitet i fråga om malet kött och putsbitar (artikel 7): särskilda förenklade regler gäller för dessa produktkategorier, eftersom produktionsvolymerna och förädlingskedjan gör det svårt att enkelt separera de olika partierna fysiskt.
Förordningen har varit direkt tillämplig i alla medlemsstater sedan den 1 april 2015.
3.UTVÄRDERING
Denna rapport bygger till stor del på arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar Utvärdering av det obligatoriska angivandet av ursprungsland eller härkomstplats för färskt, kylt eller fryst kött av svin, får, get och fjäderfä 5 , som innehåller alla uppgifter om de metoder som användes för att samla in fakta och om hur utvärderingen gick till.
Dessutom genomförde en extern uppdragstagare 6 en studie beställd av GD AGRI som stöd för den interna utvärderingen, och ett offentligt samråd ägde rum mellan den 9 december 2019 och den 2 mars 2020 7 .
De fakta som samlades in användes för att utvärdera förordningens ändamålsenlighet, effektivitet, samstämmighet, relevans och mervärde för EU.
3.1Förordningens ändamålsenlighet och effektivitet
Följande aspekter beaktades:
1.Den utsträckning i vilken aktörerna måste förändra sina befintliga spårbarhetssystem och inköpsstrategier samt effekterna av partikraven och huruvida dessa tre aspekter påverkade kostnaderna.
2.Förordningens inverkan på de olika aktörerna i livsmedelskedjan, på den administrativa bördan och uppkomna extrakostnader samt om kostnaderna har övervältrats på slutkonsumenterna.
3.I vilken utsträckning uppgifterna kan verifieras av behöriga myndigheter.
4.I vilken utsträckning konsumenterna har fått tydlig och korrekt information.
5.De positiva och negativa effekterna på EU:s inre marknad och en möjlig åternationalisering av köttmarknaden.
6.Identifiering av kvantifierbar och icke kvantifierbar nytta.
1.Erforderliga förändringar av befintliga system och strategier samt inverkan på aktörerna
De befintliga spårbarhetssystem som inrättades i enlighet med förordning (EU) 178/2002 8 och i samband med lagstiftning om identifiering och registrering av boskap 9 kan i regel tillhandahålla all information som aktörerna behöver för att korrekt kunna märka köttet med ursprungsland eller härkomstplats. Både de behöriga myndigheterna och aktörerna i leveranskedjan anser att de uppgifter som lämnas är tillförlitliga.
Den största skillnaden mellan spårbarhet och krav på ursprungsmärkning är informationens tillgänglighet: upplysningar om spårbarhet behövs vanligen inte omedelbart, varför mer sofistikerade informationssystem kan krävas för att komma åt ursprungsuppgifter för märkningen. Utvärderingen gav inga belägg för att den information som spårbarhetsreglerna tillhandahåller har varit otillräcklig för att uppfylla märkningskraven i förordningen. Förtroendet för spårbarhetssystemets ändamålsenlighet är stort.
Aktörerna behövde bara göra minimala ändringar av de spårbarhetssystem de redan använde för att följa de nya reglerna. Ändringarna handlade främst om att se till att de uppgifter som samlas in längs livsmedelskedjan överförs korrekt och att anpassa det interna systemet så att levande djur och köttprodukter hålls åtskilda. Det var huvudsakligen aktörer som både hanterar inhemska och importerade djur och/eller köttprodukter som måste göra dessa ändringar.
Merparten av de aktörer som köpte in från flera olika länder förändrade inte sina inköpsrutiner, utan förbättrade i stället systemet för att hålla levande djur och köttprodukter åtskilda så att märkningen blir korrekt. Partikraven 10 resulterade inte heller i ändringar av inköpsrutinerna, eftersom de standardförfaranden som tillämpades i de flesta fallen redan inbegrep tydliga regler om indelning i partier för spårbarhetsändamål.
En del negativa effekter (enligt aktörerna) rapporterades sporadiskt i de olika undersökningarna:
– Förordningen kunde underblåsa en uppfattning hos konsumenterna att importerade produkter håller lägre kvalitet och därför i allt större omfattning används av aktörer i köttindustrin i stället för att konsumeras färska.
– Utbudet kan bli mindre flexibelt, eftersom det inte är lätt att byta till leverantörer i andra medlemsstater om en brist uppstår.
Några systematiska och kvantifierbara belägg för dessa negativa effekter som ett fåtal aktörer i leveranskedjan rapporterade kunde emellertid inte påvisas i utvärderingen.
2.Kostnadspåverkan och ny administrativ börda
Undersökningen av leveranskedjan och fallstudierna visade att de ändringar som hade gjorts bara påverkade kostnaderna i ringa omfattning, eftersom de kostnader som redan fanns för att följa de allmänna reglerna om spårbarhet absorberade de kostnader som de nya reglerna medförde. Enligt de uppskattningar som har gjorts varierade kostnadsökningen från försumbara belopp till som högst 2 % i leveranskedjan för kött av svin och fjäderfä, medan inga bedömningar kunde göras i fråga om kött av får och get.
Dessa minimala kostnadsökningar fördes inte vidare i kedjan, och studien kunde inte påvisa att konsumentpriserna skulle ha förändrats till följd av genomförandet av förordningen.
Den nya administrativa börda som förordningen orsakade ansågs vara mycket liten: det fanns redan spårbarhetssystem innan förordningen trädde i kraft, och aktörer med komplicerade inköpsstrategier kunde välja att använda förenklade märkningsuppgifter som gjorde det möjligt att minimera de ändringar som behövde göras för att uppfylla kraven. Undantagen för malet kött och putsbitar gjorde att aktörer med komplicerade inköpsrutiner kunde välja att använda förenklade märkningsstrategier.
3.Den utsträckning i vilken uppgifterna kan verifieras av behöriga myndigheter
De behöriga myndigheterna och aktörerna rapporterade inte några systematiska svårigheter eller problem med genomförandet av förordningen. De behöriga myndigheterna hade inte heller stött på några särskilda problem med att kontrollera att kraven i förordningen var uppfyllda, särskilt inte när det gäller kravet om uppfödningsperiod.
4.Kvaliteten på informationen till konsumenterna
Konsumentundersökningen visade att ursprungsland är en viktig faktor vid köp av kött av svin, får, get och fjäderfä. De flesta konsumenterna tenderar att föredra kött med ursprung i deras hemländer, som de anser vara säkrare eller hålla högre kvalitet, och nöjdhetsgraden med informationen på etiketterna var i allmänhet hög.
Enligt studien var emellertid förståelsen för begreppen ”uppfött i” och ”ursprung” liten. Majoriteten av konsumenterna tenderar att tolka ”uppfött i” som det land där djuret har tillbringat hela sitt liv eller i vilket det föddes. Därför är det troligt att en del konsumenter känner sig (oavsiktligt) vilseledda av märkningen om uppfödningsperiod. Detta är huvudsakligen snarare hänförligt till en brist på tydlig kommunikation och specifika kunskaper än till förordningen i sig.
5.Påverkan på den interna handeln
För att undersöka potentiella effekter på handeln inom EU och en möjlig åternationalisering av marknaden analyserades handelsflödena före och efter det att förordningen trädde i kraft. De befintliga handelsflödena inom EU för levande djur och kött har inte förändrats väsentligt sedan förordningen trädde i kraft, vilket kan ha två anledningar:
-I de berörda sektorerna importeras levande djur vid en sådan ålder att de slutliga märkningsuppgifterna om uppfödningsplats inte påverkas.
-Marknadsandelen för inhemskt kött som säljs i detaljhandeln var redan hög innan förordningen trädde i kraft.
6.Kvantifierbar och icke kvantifierbar nytta
När det gäller positiva effekter till följd av att förordningen trädde i kraft rapporterade över hälften av de tillfrågade aktörerna att genomförandet av förordningen inte hade medfört någon särskild kvantifierbar nytta. En del aktörer inom grisköttssektorn rapporterade en liten ökning av det inhemska marknadstillträdet i ett fåtal medlemsstater (IE, EL, DE, DK), men detta ledde inte till några prishöjningar i producentledet. Aktörer från andra medlemsstater rapporterade inte några förändringar av dynamiken på hemmamarknaderna. I fråga om icke kvantifierbar nytta var det främst större öppenhet och därmed ökat förtroende och tillit hos konsumenterna som rapporterades.
3.2Förordningens samstämmighet med andra regler och bestämmelser
Det främsta syftet med förordningen är att ge konsumenterna tydlig, korrekt och meningsfull information om ursprunget för färskt, kylt eller fryst kött av svin, får, get och fjäderfä, vilket sammanhänger med målen för förordning (EU) nr 1169/2011 om tillhandahållande av livsmedelsinformation till konsumenterna.
Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1760/2000 om upprättande av ett system för identifiering och registrering av nötkreatur samt märkning av nötkött och nötköttsprodukter har samma syfte. I den meningen är de båda förordningarna helt samstämmiga, även om förordning (EG) 1760/2000 såsom förklaras nedan har större räckvidd.
Merparten av svarspersonerna i leveranskedjeundersökningen hade inte noterat någon bristande överensstämmelse eller några konflikter mellan målen för förordning (EU) nr 1337/2013 och målen för någon annan EU-lagstiftning.
En minoritet av svarspersonerna rapporterade potentiell bristande överensstämmelse eller potentiella konflikter mellan den obligatoriska märkningen med ursprungsland och målet att säkerställa en väl fungerande inre marknad, eftersom ursprungsmärkning kan leda till åternationalisering av marknader. Inga påtagliga förändringar av dynamiken på EU-marknaden upptäcktes emellertid, och analysen visade att det inte finns några belägg för att förordningen skulle vara till gagn eller hinder för en väl fungerande inre marknad.
Reglerna om ursprungsmärkning av nötkött är annorlunda och strängare än för andra typer av kött, vilket en del aktörer har rapporterat som en möjlig inkonsekvens. Faktum är att födelselandet alltid ska anges vid märkning av nötkött, medan en sådan bestämmelse saknas i förordningen utom när beteckningen ”ursprung” används och uppgifter därmed lämnas om födelselandet.
Det bör dock noteras att reglerna om ursprungsmärkning av nötkött i förordning (EU) nr 1760/2000 antogs i efterdyningarna av krisen kring bovin spongiform encefalopati av folkhälso- och livsmedelssäkerhetsskäl samt för att återställa konsumenternas förtroende efter den allvarliga marknadsstörningen. Därför var syftet bredare än för förordningen och fordrade ett striktare tillvägagångssätt 11 .
Någon bristande överensstämmelse i relation till annan EU-lagstiftning i fråga om definitionerna eller spårbarhets- och märkningskraven upptäcktes inte heller under utvärderingsstudien.
När det gäller undantagen för importerat kött och malet kött och putsbitar är undantagen enligt förordning (EU) 1760/2000 om nötkött andra än enligt förordning (EU) nr 1337/2013, och bygger inte på en systematisk användning av den förenklade ursprungsmärkningen ”EU/utanför EU”.
Undersökningar har emellertid visat att dessa skillnader inte upplevs som väsentliga, och den stora andelen positiva synpunkter från både intressenter i leveranskedjan och behöriga myndigheter gör att man kan dra slutsatsen att de undantag som fastställs i förordningen är bättre anpassade till hur produktionen av malet kött av dessa slag går till i verkligheten.
Någon inkonsekvens i förhållande till undantagen för märkning i annan relevant EU-lagstiftning konstaterades inte heller i undersökningen av leveranskedjan.
Användningen av den förenklade ursprungsmärkningen ”EU/utanför EU” för malet kött och putsbitar som är tillåten enligt förordningen är också tillåten för vissa typer av produkter (honung, färsk frukt och färska grönsaker, olivolja) 12 som ofta härrör från mer eller mindre komplicerade kombinationer av primära ingredienser med ursprung i flera olika länder i och utanför EU, vilka också kan förändras relativt ofta, vilket gör det betungande och meningslöst att dela in produkterna efter ursprung.
Slutligen är den förenklade ursprungsmärkningen ”EU/icke EU” också ett av alternativen i enlighet med artikel 2 i förordning (EU) 2018/775 13 när det gäller att ange ursprungsland eller härkomstplats för den primära ingrediensen i ett livsmedel om den primära ingrediensen inte har samma ursprung som slutprodukten. Eftersom malet kött och putsbitar används som primära ingredienser i många beredningar framstår kraven i förordning (EU) 1337/2013 och förordning (EU) 2018/775 som helt samstämmiga.
3.3Förordningens relevans
Leveranskedje- och konsumentundersökningarna visade tydligt att det fortfarande är högst relevant att ge konsumenterna tydlig, korrekt och meningsfull information. Detta är i linje med den aktuella politiska diskussionen om en eventuell utvidgning av skyldigheterna i fråga om ursprungsmärkning till att omfatta en större uppsättning produktkategorier. Målet att undvika onödiga bördor för aktörerna, handeln, administrationen och miljön anses likaså fortsatt vara relevant, men mindre uttalat.
Nästan tre fjärdedelar av svarspersonerna i leveranskedjeundersökningen ansåg inte att några nya behov hade uppkommit sedan förordningen utarbetades. De nya behov som en minoritet av svarspersonerna framhöll kan sammanfattas som
-en utvidgning av den obligatoriska ursprungsmärkningen till att omfatta livsmedelsservice- och cateringsektorerna, till beredningar och kött som används som en ingrediens i bearbetade livsmedel,
-obligatorisk ursprungsinformation också för oförpackat kött och
-att inkludera kaninkött.
Det finns ingen allmän konsensus om dessa nya behov och ett av dem (det vill säga inkluderingen av kaninkött) har inte stöd i den nuvarande rättsliga grunden (förordning (EU) nr 1169/2011).
Analysen av hur kontexten har utvecklats visade att användningen av internet för matinköp (näthandel) ökar. Följaktligen anses behovet av tillförlitlig information på nätet också vara en viktig faktor att beakta under de kommande åren.
Avslutningsvis ansåg majoriteten av svarspersonerna i leveranskedjeundersökningen och undersökningen av nationella behöriga myndigheter att förordningen var ”helt” eller ”mycket” relevant.
3.4Förordningens mervärde för EU
För att bedöma vilket mervärde en EU-förordning om obligatoriskt angivande av ursprungsland eller härkomstplats för de berörda typerna av kött har undersöktes följande aspekter:
-Huruvida medlemsstaterna skulle vidta åtgärder för att införa liknande regler om förordningen inte fanns, och de potentiella konsekvenserna av att ha ett oharmoniserat system.
-Fördelarna för den inre marknaden av att ha de harmoniserade regler som förordningen innehåller.
-De befintliga nationella regler som medlemsstaterna har infört vid sidan av de som fastställs i förordning (EU) nr 1169/2011 om tillhandahållande av livsmedelsinformation till konsumenterna och i förordningen, samt motiven till dessa regler.
De behöriga myndigheternas synpunkter vägde jämnt mellan de som troligen skulle införa nationella regler och de som inte skulle göra det om förordningen inte fanns.
Bland de medlemsstater som skulle införa regler var det huvudsakliga skälet konsumenternas krav på sådan information. Det var emellertid bara en tredjedel av svarspersonerna som ansåg att det skulle vara ”genomförbart” att införa nationella regler, och ingen som ansåg att det skulle vara ”fullt genomförbart”. I den meningen underlättade förordningen införandet av sådana regler i medlemsstater som har större benägenhet att reglera ursprungsmärkning.
En stor majoritet av de behöriga myndigheterna, organisationerna på EU-nivå och de nationella branschorganisationerna ansåg att nationella regler inte helt skulle tillgodose de syften som EU har med förordningen. Bara en femtedel av de behöriga myndigheterna ansåg att nationella regler skulle ha tillgodosett samma syften som förordningen. Merparten ansåg att nationella regler skulle ha lett till bristande harmonisering, med möjliga konsekvenser för handeln på den inre marknaden, eller till att konsumenterna hade kunnat bli vilseledda eftersom nationella regler bara är tillämpliga på inhemska produkter. Intressenternas ståndpunkter varierade som en funktion av den utsträckning i vilken den inhemska leveranskedjan är beroende av handeln inom EU. Där beroendet är större (till exempel i fråga om svin och fjäderfä i Tyskland, fjäderfä i Nederländerna och svin i Spanien) ansågs det att nationella regler inte skulle tillgodose EU:s syften eller bara skulle göra detta i begränsad omfattning om förordningen inte fanns.
Förordningens ikraftträdande hindrade som vi har sett inte utvecklingen av handeln med levande djur eller färskt kött inom EU eller störde den inre marknadens funktionssätt, och de främsta riskerna med att ha ett oharmoniserat system uppgavs vara
-att konsumenterna får olika mycket information,
-potentiella handelshinder på den inre marknaden och
-olika villkor för aktörerna.
Alla dessa potentiella negativa effekter förhindrades effektivt genom att förordningen trädde i kraft. Konsumenterna i EU får nu samma information om de produkter som omfattas av förordningen, och alla aktörer i EU måste följa samma regler utan åtskillnad mellan medlemsstaterna.
En del medlemsstater har inrättat kontrollsystem genom nationell lagstiftning (DK, IE, IT) och andra har ändrat befintliga nationella lagar för att säkerställa överensstämmelse med förordningen (EL, PL, RO).
I två medlemsstater (EL, PL) innehåller den nationella lagstiftningen också ett ytterligare krav på att lämna information om ursprungsland för färskt, kylt eller fryst kött av svin, får, get och fjäderfä som säljs i lösvikt (det vill säga inte färdigförpackat).
Två medlemsstater (FI och FR) har också infört nationella regler som utvidgar förordningens räckvidd till att omfatta kött som används som ingrediens eller säljs på restauranger eller i samband med catering.
Studien visade att dessa nationella regler inte hade några direkta effekter på genomförande av förordningen.
4.SLUTSATSER
De spårbarhetssystem som har utvecklats inom den allmänna livsmedelslagstiftningens ram har visat sig vara ändamålsenliga när det gäller att skapa överensstämmelse med förordningen, och det krävdes bara minimala förändringar (främst på bearbetningsstadiet) för att säkerställa att informationen överförs korrekt. Det fanns inga belägg för att specifika uppgifter som krävs för korrekt ursprungsmärkning systematiskt är otillräckliga.
Sektorerna kunde därför hantera kraven utan alltför betungande administrativa bördor och kostnader, särskilt tack vare undantagen för malet kött och putsbitar.
De minimala kostnader som aktörerna åsamkades övervältrades inte längs kedjan och påverkade inte de slutliga konsumentpriserna.
Förordningen hade minimal inverkan på handeln på EU:s inre marknad. Eftersom de harmoniserade reglerna skapade lika villkor för aktörerna i EU bidrog förordningen till den inre marknadens funktionssätt.
I den meningen, och med tanke på att syftena med förordningen fortfarande anses vara relevanta, var mervärdet för EU att konsumenterna i EU får samma mängd information utan att EU:s inre marknad eller handeln inom EU äventyras.
Denna information visade sig vara tillförlitlig och i linje med märkningsdefinitionerna samt fullt verifierbar av de behöriga myndigheterna utan någon större ansträngning eller börda.
Konsumenternas förståelse för dessa definitioner är emellertid liten. I synnerhet brister konsumenternas förståelse för begreppet ”uppfött i”, som definieras i artikel 5 i förordningen och ofta tolkas som det land där djuret föddes eller har tillbringat hela sitt liv. Följaktligen kan man inte dra slutsatsen att informationen är fullständigt tydlig och till nytta för konsumenterna. Problemet sammanhänger dock inte med genomförandet av förordningen, men kan åtgärdas genom bättre kommunikation, särskilt på detaljhandelsnivå.
Analysen visade att förordningen är samstämmig med annan EU-lagstiftning om ursprungsmärkning, trots att det finns skillnader i förhållande till lagstiftningen om märkning av nötkött som beror på att de båda rättsakterna tillkom i olika sammanhang och under olika tidsperioder.
Avslutningsvis utformades förordningen för att ha minimal inverkan på sektorn och samtidigt ge konsumenterna lämplig information som underlag för sina köpbeslut. Resultaten av studien visar att dessa mål har nåtts. Därför finns det inget behov av att se över de nuvarande bestämmelserna i detta skede. Denna slutsats inverkar inte på den allmänna översyn av konsumentinformation som avses i från jord till bord-strategin.
Impact assessment: ”Mandatory Origin Indication for Unprocessed Pig, Poultry, Sheep and Goat Meat”. Extern studie: ”Study on mandatory origin labelling for pig, poultry and sheep and goat meat”: https://ec.europa.eu/agriculture/external-studies/origin-labelling-2013_en .