Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén: EU:s markstrategi för 2030 – Frisk mark till förmån för människor, livsmedel, natur och klimat

[COM(2021) 699 final]

(2022/C 290/21)

Föredragande:

Arnaud SCHWARTZ

Remiss	Europeiska kommissionen, 20.12.2021
Rättslig grund	Artikel 304 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt
Ansvarig sektion	Sektionen för jordbruk, landsbygdsutveckling och miljö
Antagande av sektionen	8.3.2022
Antagande vid plenarsessionen	23.3.2022
Plenarsession nr	568
Resultat av omröstningen (för/emot/nedlagda röster)	169/0/5

1. Slutsatser och rekommendationer

1.1

Europeiska ekonomiska och sociala kommittén (EESK) välkomnar kommissionens meddelande om en markstrategi för 2030, och vill gärna regelbundet informeras och aktivt bidra till utarbetandet av förslaget till markskydd.

1.2

Mark är en strategisk och hotad ekonomisk resurs och miljöresurs och förtjänar en ram av mål, program och regler. Vi uppmanar kommissionen att främja en europeisk rättslig ram som på ett ändamålsenligt sätt kan förebygga markförstöring, stödja återställandeprogram och fastställa en färdplan mot en god markhälsa. Kommittén efterlyser också en nödvändig tilldelning av resurser från EU-budgeten för genomförandet av markstrategin.

1.3

För genomförandet av strategin planerar kommissionen att anta en lag om markhälsa. EESK rekommenderar dock att man genomför den planerade konsekvensbedömningen och sedan beslutar om de lämpligaste instrumenten. EESK rekommenderar också att ramen bygger på följande principer, för att säkerställa lika villkor för alla berörda aktörer som är verksamma inom de ekonomiska sektorer som är kopplade till marken och dess användning:

—	En tydlig definition av ”frisk mark”, indikatorer och tröskelvärden som tagits fram på en vetenskapligt sund grund.

—	Tydliga mål för 2030 på grundval av definitionen av ”frisk mark”.

—	En adekvat nivå av miljöskydds- och klimatåtgärder.

—	Full respekt för subsidiaritetsprincipen, med tanke på markens heterogenitet, mångfalden av användningsområden och krav på användning, de olika geologiska, klimatiska och landskapsmässiga förhållandena samt de olika faror och nationella regler som redan finns.

—	Prioritering av åtgärder för utbildning, rådgivning, kunskapsöverföring och incitament för markskydd framför ytterligare rättsliga skyldigheter.

—	En administrativ börda som är rimlig och ekonomiskt överkomlig för alla aktörer.

1.4

Kommittén rekommenderar en så bred diskussion som möjligt, med ekonomiska och sociala aktörer samt med organisationer i det civila samhället, om innehållet i lagstiftningsinitiativet. Av denna anledning uppmanar vi kommissionen att lägga fram ett förslag så snart som möjligt, för att ge tid för diskussion före omröstningen om texten inom innevarande mandatperiod.

1.5

Kommittén framhåller behovet av att ta itu med alla aspekter av markförstöring, med särskild tonvikt på markförorening, ianspråktagande av mark genom stadsutveckling och infrastruktur samt på utarmning av organiskt material i jordbruksmark, eftersom dessa fenomen har en särskilt djup och potentiellt oåterkallelig inverkan på markens hälsa och dess kapacitet att tillhandahålla ekosystemtjänster.

1.6

Det finns en stor mångfald av mark i Europa, vilket återspeglar skillnader i klimat, geologi och markanvändning. Hoten mot marken skiljer sig också åt i fråga om typ och intensitet, och därför måste den politik som utformas för att förhindra markförstöring anpassas till olika geografiska och kulturella sammanhang. Lagstiftningen om markskydd i medlemsstaterna är heterogen och fragmenterad, och många hot mot marken tas inte upp i ett antal medlemsstaters politik och lagstiftning.

1.7

Kommittén framhåller också det avgörande och brådskande behovet av att ta itu med den av människan förorsakade inverkan på marken till följd av klimatförändringarna. Därför rekommenderar vi starkt att man i EU:s nya markstrategi integrerar åtgärder mot erosion och ökenspridning med koppling till extrema översvämningar, torrperioder och bränder.

1.8

Kommittén är ytterst oroad över ianspråktagande av mark till följd av urbaniseringsprocesser, där det i de flesta fall handlar om bördig mark på slätter och i kustområden. Målet om ”inget ianspråktagande av mark”, som ska uppnås senast 2050, måste åtföljas av incitament för att uppmuntra återanvändning av övergivna områden och återställande av oanvända hårdgjorda ytor.

1.9

Kommittén anser att det är en prioritering, i linje med utmaningen om en cirkulär och resurseffektiv ekonomi, att trygga den ekologiska produktiviteten hos marken i Europa och därmed minska avtrycket av EU:s efterfrågan gentemot tredjeländer. Vi anser att det är en absolut prioritering att slutföra initiativen om garantier för avskogningsfria produkter i internationell handel.

2. Bakgrund

2.1

Den 20 maj 2020 offentliggjorde kommissionen sitt förslag till en EU-strategi för biologisk mångfald 2030. I detta meddelande betonar kommissionen att ”marken är en extremt viktig icke-förnybar resurs – den är av vital betydelse för mänsklig och ekonomisk hälsa och för produktionen av livsmedel och nya läkemedel” (1), och framhåller behovet av att hantera markexploatering och restaurera markekosystem. I meddelandet tillkännager kommissionen sitt åtagande att uppdatera den temainriktade strategin för markskydd under 2021 och att bilda ett uppdrag på området ”markhälsa och livsmedel” inom ramen för Horisont Europa, för att ta fram lösningar för att återställa markhälsa och markfunktioner.

2.2

Den 28 april 2021 antog Europaparlamentet en resolution om markskydd i vilken parlamentet betonade behovet av att skydda, hållbart förvalta och återställa marken i Europa, att upprätthålla markens många roller och dess kapacitet att stödja produktionen av hälsosamma livsmedel och råvaror och att försörja samhället med en mängd ekosystemtjänster. I resolutionen betonas det att frisk mark är avgörande för att uppnå målen i den europeiska gröna given, inbegripet klimatneutralitet och återställande av biologisk mångfald. Man beklagar också avsaknaden av lika villkor mellan medlemsstaterna när det gäller deras olika markskyddssystem, och kommissionen uppmanas att ”utforma en EU-omfattande gemensam rättslig ram, med full respekt för subsidiaritetsprincipen, för markskydd och hållbar markanvändning”.

2.3

Den 9 juni 2021 välkomnade Europaparlamentet förslaget om EU:s strategi för biologisk mångfald 2030 och antog en resolution där man, bland nästan 200 rekommendationer, kraftigt understryker att markens biologiska mångfald har en central roll. Europaparlamentet uppmanar återigen kommissionen att lägga fram ett förslag om inrättande av en gemensam rättslig ram för skydd av mark och ”för effektiv integrering av detta skydd i all relevant EU-politik”. I sin resolution påpekar parlamentet också att ”EU har förbundit sig att uppnå markförstörelseneutralitet senast 2030”, men att detta mål sannolikt inte kommer att nås, vilket framgår av slutsatserna i revisionsrättens särskilda rapport (2).

2.4

Som en del av EU:s strategi för biologisk mångfald offentliggjorde kommissionen den 17 november 2021 sitt förslag till EU:s markstrategi, med undertiteln ”Frisk mark till förmån för människor, livsmedel, natur och klimat”.

2.5

Kommissionens förslag uppgraderar den tidigare markstrategin i linje med det strategiska uppdraget i den europeiska gröna given för att ta itu med klimatkrisen och krisen för den biologiska mångfalden och lägga grunden för en EU-ambition för globala insatser för marken.

2.6

Strategin syftar till att ge ett avgörande bidrag till att uppnå många mål i den gröna given, inbegripet följande: bekämpa ökenspridning och återställa skadad mark och jord, och sträva efter en värld utan nettoförstöring av mark senast 2030 (mål för hållbar utveckling 15.3); bidra till en minskning av växthusgasutsläppen; uppnå god ekologisk och kemisk status i yt- och grundvatten senast 2027; minska näringsämnesförlusterna med 50 % och den totala användningen av och risken med bekämpningsmedel med 50 % senast 2030; minska markföroreningarna till nivåer som inte längre anses vara skadliga för människors hälsa och de naturliga ekosystemen, och på så sätt uppnå en giftfri miljö senast 2050; och, senast 2050, inget ianspråktagande av mark (3).

2.7

Strategin innehåller en definition av s.k. frisk mark, dvs. mark som är i gott kemiskt, biologiskt och fysiskt skick och därmed kontinuerligt kan tillhandahålla så många av sina förväntade ekosystemtjänster som möjligt, såsom livsmedel och biomassa, lagring och filtrering av vatten, mineralämnenas cykel, främjande av liv och biologisk mångfald, kollagring och främjande av mänsklig verksamhet, landskap och kulturarv. Denna definition överensstämmer med den som getts av FN-organisationer (4). Enligt strategins vision ska god markhälsa uppnås senast 2050, genom åtaganden om hållbar markanvändning och återställandeinsatser. Kommissionen uppskattar att omkring 60–70 % av marken i EU för närvarande inte är vid god hälsa som ett direkt resultat av rådande förvaltningsmetoder (5), med stora skillnader mellan olika länder, men menar att ett mål om att 75 % av marken ska vara frisk senast 2030 är både genomförbart och nödvändigt, genom en radikal förändring av nuvarande markförvaltningsmetoder (6).

2.8

Strategin syftar till att säkerställa samma skyddsnivå för mark som för vatten och luft genom att åtgärda bristen på markskyddslagstiftning på EU-nivå. Kommissionen aviserar därför en lag om markhälsa som ska utarbetas senast 2023, efter en konsekvensbedömning, en subsidiaritetskontroll och ett samråd med berörda parter och medlemsstaterna. Den nya lagen om markhälsa bör ta itu med de gränsöverskridande effekterna av markförstöring och säkerställa politisk samstämmighet på EU-nivå och nationell nivå för att uppnå strategins mål.

2.9

Strategin omfattar en kombination av nya frivilliga och rättsligt bindande åtgärder som ska utvecklas med full respekt för subsidiaritetsprincipen och bygga vidare på befintlig nationell markpolitik som syftar till att

—	förstärka skyddet av organiska jordar och torvmarker,

—	stödja kommissionens initiativ för hållbara kolkretslopp, bl.a. genom att belöna metoder för koldioxidbindning i jordbruksmark,

—	stödja återanvändning av uppgrävd jord, inbegripet införande av ett ”pass” för att säkerställa att den transporteras, behandlas och återanvänds på ett säkert sätt,

—

kräva att medlemsstaterna senast 2023 fastställer nationella mål för minskning av mark som tas upp av ny bebyggelse och infrastruktur i linje med målet ”inget nettoianspråktagande av mark” senast 2050, och införa en hierarki för bättre användning av stadsmark, prioritera återanvändning av den bebyggda miljön och fasa ut lokala skatteförmåner för omvandling av jordbruksmark till bebyggda miljöer,

—	främja återvinning av organiskt material såsom kompost, rötrester, avloppsslam, bearbetad gödsel och andra jordbruksrester på ett säkert och hållbart sätt,

—	bedöma, skydda och återställa markens biologiska mångfald,

—	integrera och samordna mark- och vattenförvaltning och främja antagandet av naturbaserade lösningar för förvaltning av ytvatten och regnvatten,

—	stödja hållbar markförvaltning inom jordbruket,

—	övervaka ökenspridningstendenser och vidta åtgärder för att begränsa och förhindra markförstöring,

—	förebygga markförorening genom att reglera och begränsa användningen och utsläppen av mikroplaster, polyfluoralkylämnen (PFAS) och andra giftiga kemikalier i marken,

—	samarbeta med medlemsstaterna för att identifiera förorenade områden och sanera dem,

—	bedöma om det är möjligt att införa ett markhälsointyg för marktransaktioner,

—	förbättra markövervakningen och användningen av digitala verktyg för hantering av näringsämnen,

—	i hög grad finansiera forskningsverksamhet om markens biologiska mångfald och lösningar på markförstöring och markförorening, samt

—	genomföra åtgärder för kommunikation, utbildning och medborgarengagemang för att främja markhälsa.

2.10

I sitt yttrande NAT/713 från 2017 med titeln ”Markanvändning för hållbar livsmedelsproduktion och ekosystemtjänster” höll EESK med om den avgörande betydelsen av en uppdaterad unionspolitisk ram för hållbar användning och skydd av mark, särskilt när det gäller jordbruksmark, inbegripet en definition av gott marktillstånd, en enhetlig terminologi och enhetliga kriterier för övervakning, och pekade på behovet av att principerna om hållbar markförvaltning införlivas i EU:s politiska åtgärder.

3. Allmänna kommentarer

3.1

Kommittén välkomnar kommissionens förslag om en europeisk markstrategi för 2030, som är starkt förankrad i ramen för den gröna given och dess vision om att omvandla hoten från klimatförändringar, förlust av biologisk mångfald och miljöförstöring till en möjlighet att omvandla EU till en modern, resurseffektiv och konkurrenskraftig ekonomi.

3.2

Kommittén erkänner den strategiska betydelsen av frisk mark, som i sin helhet och mångfald utgör en av de viktigaste naturtillgångar som medborgarna kan lita på för sitt välbefinnande och sin trygghet.

3.3

Kommittén är medveten om att mark är en unik och begränsad resurs som hotas av en mängd påfrestningar. Markförstöring och den därmed sammanhängande förlusten av bördighet kan bidra till det europeiska fotavtrycket på global mark, vilket leder till ett ökat beroende av import av livsmedelsråvaror och andra råvaror än livsmedel från tredjeländer där ökningen av olämplig odling ger upphov till markförstöringsprocesser i samband med avskogning och utsläpp av växthusgaser.

3.4

Kommittén understryker det absoluta kravet och behovet av att slutföra initiativen om garantier för avskogningsfria produkter i handeln med tredjeländer. Vi anser också att det är en prioritering, i linje med utmaningen att skapa en cirkulär och resurseffektiv ekonomi, att minska effekterna av den interna efterfrågan genom att skydda och återställa den europeiska markens ekologiska produktivitet på lång sikt. En mer hållbar användning av marken baserad på agroekologiska principer kan göra stor skillnad, på både europeisk och global nivå, när det gäller att uppnå målen i den europeiska gröna given och målen för hållbar utveckling i FN:s Agenda 2030.

3.5

Det är nödvändigt att komma bort ifrån den snäva synen på mark som en ren plattform för bosättningar och verksamhet. Eftersom mark är ett komplext biotiskt system och försörjningen av ekosystemtjänster och viktiga varor är beroende av den krävs det att marken förvaltas genom lämplig styrning, bland annat av dem som äger och brukar den, ansvar från lokala förvaltare och en roll för nationella regeringar. Det behövs ett europeiskt ledarskap, eftersom utmaningarna i samband med tryggad livsmedelsförsörjning, vattenmagasinering, bevarande av den biologiska mångfalden och åtgärder mot klimatförändringarna är strikt kopplade till god markförvaltning.

3.6

Kommittén betonar att man i markstrategin måste använda rättvisa metoder och verktyg, i enlighet med subsidiaritetsprinciperna, för en hållbar markförvaltning: varje styresnivå för mark måste ges lämpliga uppgifter och ansvarsområden samt tillräckliga resurser vid tilldelningen av medel. Särskild uppmärksamhet måste ägnas åt att stödja små landsbygdssamhällen. Kommittén efterlyser också ökad delaktighet för medborgare, det civila samhällets organisationer, fackföreningar och företag, med delade ansvarsområden och resurser för att uppnå målet att bekämpa markförstöring.

3.7

—	En tydlig definition av ”frisk mark”, indikatorer och tröskelvärden som tagits fram på en vetenskapligt sund grund.

—	Tydliga mål för 2030 på grundval av definitionen av ”frisk mark”.

—	En adekvat nivå av miljöskydds- och klimatåtgärder.

—	Full respekt för subsidiaritetsprincipen, med tanke på markens heterogenitet, mångfalden av användningsområden och krav på användning, de olika geologiska, klimatiska och landskapsmässiga förhållandena samt de olika faror och nationella regler som redan finns.

—	Prioritering av åtgärder för utbildning, rådgivning, kunskapsöverföring och incitament för markskydd framför ytterligare rättsliga skyldigheter.

—	En administrativ börda som är rimlig och ekonomiskt överkomlig för alla aktörer.

3.8

Det nya förslaget om markskydd måste skapa synergier med lagstiftningen om klimat, vatten, luft och biologisk mångfald samt med den gemensamma jordbrukspolitiken. Kommittén uppmanar kommissionen att föregripa framläggandet av ramen för att möjliggöra en bredare diskussion om dess innehåll med de olika berörda parterna innan den läggs fram för slutligt godkännande under den innevarande mandatperioden.

4. Särskilda kommentarer

4.1

En av de former av markförstöring som är allvarligast och svårast att komma till rätta med är ianspråktagandet av mark i samband med urbaniseringsprocesser: under perioden 2012–2018 skedde ianspråktagandet av mark i EU-28 med en takt på 539 km2/år, där 78 % av marken togs i anspråk på bekostnad av jordbruksmark, och endast 13 % av stadsutvecklingen skedde på återvunnen mark (7). Kommittén anser att målet om inget nettoianspråktagande av mark fram till 2050 måste åtföljas av realistiska delmål på kortare sikt, med stöd av incitament för att uppmuntra återanvändning av övergiven bebyggelse och återställande av oanvänd hårdgjord markyta. Mål för att minska ianspråktagande av mark för stadsutveckling och infrastruktur kan och bör ta hänsyn till olika demografiska utvecklingar i medlemsstaterna och regionerna. Särskild uppmärksamhet bör ägnas skydd och återställande av kustområden, särskilt Medelhavets kust, som har genomgått omfattande urbaniseringsprocesser, vilket allvarligt har skadat kusternas biologiska mångfald och turismen.

4.2

De orörda markerna i naturliga ekosystem är en viktig källa till stöd för biologisk mångfald och en naturlig kolreserv, vars status måste bevaras. Av denna anledning anser kommittén att markstrategin måste prioritera skyddet av sådana marker och deras tillhörande vegetation, bevara deras integritet och stödja förvaltningen av dem genom lämplig skötsel eller odling.

4.3

Särskilt stöd bör ges till bevarandet av permanent betesmark och gräsmark, eftersom en lämplig förvaltning genom hållbar djurhållning kan bidra till att bevara deras kolrika jordar.

4.4

Organiskt material i marken är den viktigaste komponenten för att reglera markens förmåga att stödja en hög grad av biologisk mångfald och tillhandahålla ekosystemtjänster kopplade till bördighet samt binda kol från atmosfären. Minskningen av organiskt material i europeisk mark är en stor källa till oro, främst på grund av den bördighetsförlust och de risker för ökenspridning som detta medför, men också på grund av de resulterande växthusgasutsläppen. Det har beräknats att dessa utsläpp uppgår till mer än 170 miljoner ton koldioxid per år (8), eller mer än 4 % av de globala utsläppen av växthusgaser i EU-27, främst kopplat till förändrad markanvändning för organiska jordar och torvmarker. Den nya markstrategin bör sörja för skyddet av torvmarker och våtmarker och stödja jordbrukarna på ett lämpligt sätt med nya former av intäkter för att införa metoder baserade på agroekologiska principer som främjar bibehållande och ökning av organiskt material i mark. Spridning av kunskap om god praxis och hållbar förvaltning av jordbruksmark bör prioriteras, med särskild tonvikt på småbrukare.

4.5

Utöver att organiskt material i marken är viktigt betonar EESK behovet av att undvika utarmning eller förlust av mineralämnen i marken. Gödselmedel måste doseras i enlighet med grödornas behov och man måste undvika överanvändning och sträva efter att minska kväve- och fosforläckaget från marken med 50 % fram till 2030, i linje med målen i från jord till bord-strategin.

4.6

Mark som tidigare eller nyligen har kontaminerats med industriutsläpp fortsätter att utgöra ett hot mot folkhälsan och vattenresursernas kemiska tillstånd; 2,8 miljoner områden i EU har potentiellt förorenad mark, varav omkring 390 000 kräver sanering (9). Beslut om hur de ska återställas bör fattas i enlighet med hållbara saneringskriterier och baseras på platsspecifika riskanalyser. Kommittén förväntar sig att strategin, på grundval av de mest långtgående nationella erfarenheterna, kommer att innehålla enhetliga metoder och kriterier för genomförandet av dessa förfaranden för att undvika de betydande inkonsekvenser som finns mellan olika nationella bestämmelser.

4.7

Kommittén är medveten om att strategin är inriktad på det centrala begreppet ”frisk mark” (10) och betonar behovet av att utveckla ett system med effektiva indikatorer för att entydigt fastställa statusen för markhälsan i ett markhälsoindex, de allmänna mål som ska uppnås och hur de ska formuleras i de olika europeiska pedoklimatiska förhållandena. För att övervaka att dessa mål uppnås måste det finnas tillförlitliga verktyg för att entydigt beräkna markhälsoindex på skiftesnivå.

4.8

Kommittén betonar behovet av att öka medvetenheten och kunskapen om marken, dess ekologi och funktioner. För detta ändamål är det nödvändigt att stödja upplysningsprogram för medborgare och utbildning i skolor samt utbildning för jordbrukare och, i allmänhet, för yrkesverksamma som arbetar med mark och jord, i traditionella eller nya områden inom bioekonomin och den cirkulära ekonomin samt för lokala och regionala beslutsfattare vars beslut är avgörande för förändringar av markanvändningen.

4.9

Tillgången till frisk mark är avgörande för en rad ekonomiska sektorer, och sysselsättningen och konkurrenskraften får inte påverkas av strategins ekonomiska och sociala konsekvenser. Framför allt finns det ett behov av att trygga inkomsterna i landsbygdssamhällen och i familjer som är beroende av mark för sin försörjning. Strategin bör säkerställa en rättvis fördelning av kostnader och fördelar mellan berörda parter; utsatta grupper och regioner bör skyddas, självhushållande jordbruk bör stödjas och medel bör anslås till behövande samhällen.

Bryssel den 23 mars 2022.

Christa SCHWENG

Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

(1) Europeiska kommissionen (2020), Strategi för biologisk mångfald 2030 https://ec.europa.eu/environment/strategy/biodiversity-strategy-2030_sv.

(2) Revisionsrättens särskilda rapport nr 33/2018: Ökenspridning i EU: ett växande hot som kräver ökade insatser.

(3) I strategin beskrivs mark som ett komplext och biologiskt aktivt system (pedosfären) som stöder markvegetation, och som ligger i gränsytan mellan litosfären och atmosfären och interagerar med hydrosfären. Det inkluderar inte havs- och sjösediment. Enligt FAO:s meddelanden utgör mark grunden för 95 % av världens livsmedelsproduktion.

(4) Healthy soils are the basis for healthy food production, FAO 2015, https://www.fao.org/documents/card/en/c/645883cd-ba28-4b16-a7b8-34babbb3c505/.

(5) Europeiska kommissionen 2020, Caring for soil is caring for Life (Att ta hand om marken är att ta hand om livet), rapport från Soil Health and Food Mission Board, https://op.europa.eu/en/web/eu-law-and-publications/publication-detail/-/publication/32d5d312-b689-11ea-bb7a-01aa75ed71a1

(6) Ibid.

(7) EEA (2020), ”Land take in Europe – Indicator assessment”, https://www.eea.europa.eu/data-and-maps/indicators/land-take-3/assessment.

(8) Gemensamma forskningscentrumet och kommissionen (2015), Soil threats in Europe: status, methods, drivers and effects on ecosystem services, teknisk rapport https://esdac.jrc.ec.europa.eu/public_path/shared_folder/doc_pub/EUR27607.pdf.

(9) Gemensamma forskningscentrumet och kommissionen 2018, ”Status of local soil contamination in Europe” https://publications.jrc.ec.europa.eu/repository/handle/JRC107508.

(10) ”Vision och mål: uppnå god markhälsa senast 2050”, Europeiska kommissionen 2021, ”EU:s markstrategi för 2030”, https://ec.europa.eu/environment/publications/eu-soil-strategy-2030_sv.