Yttrande av Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om öppna och rättvisa marknader inom den digitala sektorn (rättsakten om digitala marknader)

[COM(2020) 842 final – 2020/0374(COD)]

(2021/C 286/12)

Föredragande:

Emilie PROUZET

Remiss	Europeiska unionens råd, 10.2.2021 Europaparlamentet, 8.2.2021
Rättslig grund	Artikel 114 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt
Ansvarig sektion	Inre marknaden, produktion och konsumtion
Antagande av sektionen	31.3.2021
Antagande vid plenarsessionen	27.4.2021
Plenarsession nr	560
Resultat av omröstningen (för/emot/nedlagda röster)	179/9/16

1.   Slutsatser och högnivårekommendationer

1.1

Under de senaste tio åren har frågor och behov tagits upp när det gäller både konkurrens och inremarknadsregler. Dessa har helt klart ökat under covid-19-krisen. EESK välkomnar förslaget till förordning om rättsakten om digitala marknader, som syftar till att hindra grindvakter från att ålägga företag och konsumenter oskäliga villkor och säkerställa tillgången till viktiga digitala tjänster.

1.2

Onlineplattformar är ett ständigt närvarande fenomen som utmanar etablerade aktörer genom att förändra hur vi konsumerar och tillhandahåller produkter och tjänster, men också hur vi arbetar och anställer människor. I detta avseende välkomnar EESK kommissionens helhetssyn när det gäller att behandla alla aspekter av detta ekosystem. Kommittén kommer i detta sammanhang att vara särskilt uppmärksam på beskattning, dataförvaltning och arbetsvillkor. När det gäller den sistnämnda punkten välkomnar EESK kommissionens samråd om förbättrade arbetsvillkor för plattformsarbetare och ser fram mot det lagstiftningsinitiativ som planeras till slutet av året.

1.3

Att uppnå lika villkor för de olika aktörerna på de digitala marknaderna förblir det främsta målet. Europa behöver en rättvis och öppen onlineplattformsmiljö för att uppnå en bättre fungerande inre marknad. EESK menar att rättsakten om digitala marknader och rättsakten om digitala tjänster (1) tillsammans kommer att utgöra hörnstenen i en ram som ska förbättras med åren och tillämpas i överensstämmelse med annan viktig digital politik, såsom förordningen om integritet och elektronisk kommunikation, den allmänna dataskyddsförordningen, P2B-förordningen och anpassningen av konkurrensreglerna till den digitala tidsåldern.

1.4

Att ett rättvist och innovationsvänligt företagsklimat säkerställs samtidigt som slutanvändarna skyddas är fortfarande av grundläggande betydelse. Förslaget till rättsakt om digitala marknader är ett svar på den snabba och föränderliga digitala tidsåldern, och föreskriver korta tidsfrister och snabbt uppdaterbara förfaranden samtidigt som rättssäkerheten och rätten till försvar tryggas. EESK anser dock att artikel 16 om marknadsundersökningar av bristande efterlevnad måste stärkas både när det gäller tidsfördröjningen (att vänta på tre överträdelser inom fem år skulle åsamka alltför stora skador) och påföljder.

1.5

Genom att fokusera på specifika tjänster oavsett var tjänsteleverantören är etablerad eller vilken lag som är tillämplig på tillhandahållandet av tjänsten tar kommissionen på ett ändamålsenligt sätt itu med frågan om lika villkor för europeiska och globala nätaktörer. EESK anser att inriktning på tjänsten snarare än på aktören är en bra lösning på svårigheterna när man försöker övervaka så pass olika digitala aktörer.

1.6

Till skillnad från rättsakten om digitala tjänster kräver rättsakten om digitala marknader inte direkt att plattformarnas betecknade grindvakter ska utse en rättslig företrädare i Europeiska unionen. De utvärderings- och utredningsförfaranden som beskrivs nedan kräver dock dialog och samordning mellan de centrala tjänsteplattformarna och kommissionen. EESK rekommenderar att man inkluderar en hänvisning till artiklarna 10 och 11 i rättsakten om digitala tjänster för att säkerställa att alla grindvakter utser en rättslig företrädare i Europeiska unionen.

1.7

Dessutom är det av högsta prioritet för EESK att förhindra att ökande nationell lagstiftning splittrar upp den inre marknaden ännu mer. EESK anser att åtgärder på EU-nivå är av yttersta vikt och stöder till fullo artikel 1.5 och 1.7.

1.8

Samtidigt ställer sig EESK bakom rättsakten om digitala marknader när det gäller att medlemsstaterna måste ha möjlighet att agera i nära samarbete med kommissionen (genom ett beslut som antas enligt artikel 3.6, enligt artikel 33 eller parallellt, på grundval av konkurrensreglerna).

1.9

För att täcka fall där ansvar uppstår samtidigt på grund av överträdelse av rättsakten om digitala marknader och överträdelse av reglerna enligt artiklarna 101 och 102 i EUF-fördraget tas det för givet att dessa två uppsättningar regler kan tillämpas samtidigt. Rättsakten om digitala marknader bör därför förtydliga genomförande- och samordningsförfarandena för att säkerställa rättssäkerhet och effektivitet (artikel 1.6).

1.10

EESK anser att det krävs en ingående diskussion om orsakerna till och effekterna av de olika metoderna för att fastställa nya skyldigheter enligt artikel 10 och för att utvidga metoderna enligt artikel 17. Samtidigt anser EESK att de särskilda exceptionella omständigheterna med avseende på de sex parametrar som används för att beteckna grindvakter bör definieras (artikel 3.6).

1.11

EESK anser därför att definitionerna av ”centrala tjänster”, ”slutanvändare” och ”företagsanvändare” bör vara mycket mer specifika.

1.12

EESK anser att det bör klargöras att de metoder som avses i artiklarna 5 och 6 utgör förbjudna metoder. Artikel 6 om metoder måste dock genomföras specifikt inom ramen för den regelbundna dialogen mellan kommissionen och grindvakterna.

2.   Kommentarer om tillämpningsområde och betecknande

2.1

EESK anser att tillämpningsområdet för tjänster är mycket brett, även om det är mycket viktigt. Det är faktiskt bara metoder med direkt anknytning till dessa centrala plattformstjänster som omfattas och är föremål för skyldigheter. EESK stöder den rättsliga säkerhet som skapas genom en översyn av förordningen med eventuella ändringar av tillämpningsområdet för tjänster.

2.2

EESK noterar att de problem som identifierats beträffande hur marknaden för centrala tjänster fungerar inte alla avser slutanvändare (se tjänsterna f, g och h) och undrar om effekten av processen i rättsakten om digitala marknader inom centrala B2B-tjänster har bedömts tillräckligt ingående, särskilt i reklamekosystemet (annonsmarknaden).

2.3

Om en central tjänst erbjuds är det möjligt att bedöma om någon leverantör av denna tjänst har attribut som gör att den kumulativt uppfyller kriterierna för att anses vara en grindvakt för den specifika tjänsten. EESK stöder denna kumulativa metod

2.4   Särskilda kommentarer om den kvantitativa bedömningen – förmodade grindvakter

2.4.1

När det gäller det första tröskelvärdet noterar EESK att det avser den totala omsättningen för det företag som äger plattformen, inklusive alla affärsområden som inte är plattformsaffärsmodeller eller onlineverksamhet, inte tjänstens omsättning.

2.4.2

EESK stöder tröskelvärdet för ekonomiska data, särskilt det sätt på vilket det omfattar kapitaliseringssiffrorna för att återspegla plattformarnas förmåga att tjäna pengar på sina användare och deras ekonomiska kapacitet (inklusive möjligheten att utnyttja tillgången till finansmarknaden).

2.4.3

När det gäller det andra tröskelvärdet erkänner EESK kriteriernas relevans i förhållande till antalet användare (för den specifika centrala plattformstjänst som analyseras).

2.4.4

I förslaget ligger definitionen av slutanvändare (artikel 2.16) nära definitionen av konsument och ställs på vedertaget sätt i motsats till den yrkesmässiga användaren. I artikel 3.2 b definieras begreppet slutanvändare på grundval av varaktighet (månader) och relevans (att vara aktiv). EESK anser att definitionen av slutanvändare bör vara exakt (dvs. användare som passerar, besöker webbplatsen, använder den en gång i månaden). Samma fråga gäller företagsanvändare. För rättssäkerhetens skull rekommenderar EESK att begreppen ”slutanvändare” och ”företagsanvändare” förtydligas eller åtminstone definieras i förslaget till förordning.

2.5   Särskilda kommentarer om den kvalitativa bedömningen – bedömda grindvakter

2.5.1

Om inte alla tröskelvärden nås kumulativt kan kommissionen genomföra en marknadsundersökning. Detta kan begäras av en medlemsstat (artikel 15) och bygger på sex andra parametrar för att avgöra om plattformen uppfyller de tre avgörande kriterierna (artikel 3.6).

2.5.2

I den kvalitativa bedömning av den inre marknaden som kommissionen inför avspeglas många parametrar som är relevanta inom konkurrensrätt och ekonomi. Med tanke på bristen på precedensfall (inget behov av att definiera en relevant marknad eller bevisa dominans för att fastställa grindvaktsstatus) är det dock oklart/oprövat hur många/hur starka egenskaperna/ parametrarna kommer att vara.

2.5.3

Om målet är att rikta in sig på situationer som är jämförbara med dem som identifierats i den kvantitativa bedömningen men där tröskelvärdena inte har uppnåtts, anser EESK att bedömningsmekanismen endast är mycket begränsad i fråga om detaljerna. Vid första anblicken tycks inget förhindra en bredare tolkning av dessa parametrar, så att de kan tillämpas på ett större antal aktörer, eftersom vi vet att många affärsmodeller inom ekonomin utvecklas och att det experimenteras med digital omvandling och nya affärsmodeller.

2.5.4

Eftersom dessa sex parametrar gör det möjligt att beteckna grindvakter, anser EESK att deras specifika exceptionella omständigheter bör definieras.

3.   Kommentarer om förtecknade metoder

3.1

För att förstå förteckningarna över metoder i förslaget till rättsakt om digitala marknader anser EESK att det är viktigt att se tillbaka på kommissionens arbete: de metoder som fastställts under de senaste åren, de som redan omfattas av den nya P2B-förordningen och de som skulle kunna täckas genom att konkurrenslagstiftningen anpassas till det digitala ekosystemet.

3.2

EESK anser att tillämpningsområdet för metoderna bör förtydligas, särskilt om kommissionen kan utvidga det. Således verkar det som om många av de metoder som avses i artikel 5 ingår i plattformens centrala tjänst, medan artikel 6 avser användningen av sådana centrala plattformstjänster för att utnyttja och påverka marknadsresultat.

3.3

EESK anser att ett tillförlitligt certifieringssystem bör utvecklas på grundval av testförfaranden som gör att företag kan intyga att deras AI-system är tillförlitliga och säkra. Öppenhet, särskilt när det gäller klassificeringssystem, spårbarhet och förklarbarhet för algoritmiska beslutsprocesser, är en teknisk utmaning som kräver stöd från EU-instrument såsom Horisont Europa-programmet (2).

3.4   Särskilda kommentarer om orättvisa datadrivna metoder

3.4.1

EESK erkänner behovet av att ytterligare förbättra genomförandet av den allmänna dataskyddsförordningen genom att fastställa metoden i artikel 5 a. EESK uppmuntrar även kommissionen att regelbundet se över den allmänna dataskyddsförordningen och tillhörande förordningar mot bakgrund av den tekniska utvecklingen (3).

3.4.2

När det gäller effektiv portabilitet för data (artikel 6 h) påpekar EESK att molntjänsteindustrin, i enlighet med förordningen om det fria flödet av data, håller på att utveckla en uppförandekod för att säkerställa avtalsmässig och teknisk transparens vad gäller avslutande av kontrakt och dataportering mellan molntjänsteleverantörer eller tillbaka till lagring på egna servrar. Hur ändamålsenlig uppförandekoden är när det gäller att främja portabilitet på molntjänstemarknaden ska utvärderas inom kort.

3.5   Särskilda kommentarer om otillbörligt självföreträde

3.5.1

I rättsakten om digitala marknader fastställs grindvaktens skyldighet att avstå från förmånligare behandling även med avseende på ”någon tredje part som tillhör samma företag”. Denna ytterligare specifikation upprepas dock inte i andra bestämmelser, trots att en grindvakt skulle kunna undvika den begränsning som anges i dessa bestämmelser genom att tillhandahålla relevanta data till en tredje part. Som exempel kan vi hänvisa till artikel 5 a eller artikel 6.1 a, där överföring av data till en tredje part (oavsett om den tillhör samma företag eller inte) inte är förbjudet. Även om artikel 11 erbjuder en viss lösning anser vi inte att den är tillräcklig.

3.5.2

Paritetsklausulen i artikel 5 b: att hindra företagsanvändare från att erbjuda samma varor och tjänster till konsumenter på andra villkor via andra onlinebaserade förmedlingstjänster eller sökmotorer än via deras plattform skulle nu vara förbjudet för grindvakter. EESK anser att formuleringen ”till priser eller villkor som skiljer sig från” är bred och kan omfatta andra kriterier än bara pris, som kan behöva preciseras.

3.6   Särskilda kommentarer om orättvisa villkor för åtkomst

3.6.1

När det gäller metoden i artikel 5 d konstaterar EESK att P2B-förordningen redan innehåller bestämmelser för att säkerställa åtkomst för företagsanvändare för att lämna in klagomål och öppenhet när det gäller klagomålshantering, och ifrågasätter relevansen av denna metod. EESK undrar varför slutanvändarna inte omfattas.

4.   Kommentarer om undersöknings-, verkställighets- och övervakningsbefogenheter

4.1

Vid tillämpningen av artikel 3.6 bör man i högre grad överväga att göra de berörda medlemsstaternas myndigheter delaktiga i beslutsfattandet. Vi anser att myndigheterna i en medlemsstat bör ha rätt att begära att kommissionen ska utfärda ett beslut enligt punkt 6, och kommissionen bör ha motsvarande skyldighet att diskutera begäran och, i förekommande fall, tillåta den berörda medlemsstaten att vidta preliminära åtgärder i avvaktan på kommissionens beslut. För beslutet bör kommissionen också begära ett yttrande från alla medlemsstater där den potentiella grindvakten bedriver verksamhet.

4.2

I förslaget till förordning kombineras självutvärdering av plattformarna och utvärdering av den behöriga myndigheten, dvs. kommissionen. Denna bedömning utförs dock i första hand av den centrala plattformstjänsten, som måste underrätta kommissionen om att dessa tröskelvärden har uppnåtts inom tre månader (artikel 3.3). EESK erkänner och stöder att processen i rättsakten om digitala marknader gör plattformarna ansvariga. Det noteras också att förslaget respekterar rätten till försvar och överklagande och takten i digitala affärer.

4.3

EESK stöder de åtgärder i rättsakten om digitala marknader som ger kommissionen möjlighet att bedöma och övervaka grindvaktsplattformars tillväxt, såsom fusioner utanför tröskelvärdena i förordning (EG) nr 139/2004 (4).

4.4

EESK stöder dessutom kommissionens bedömning av huruvida det nuvarande EU-systemet gör det möjligt att i tillräcklig utsträckning fånga upp viktiga förvärv av mål med låg omsättning som kan påverka konkurrensen på EU:s inre marknad (5). Kommissionsledamot Margrethe Vestagers förslag om att börja godta hänskjutanden från nationella konkurrensmyndigheter om fusioner, oavsett om dessa myndigheter har befogenhet att granska ärendet eller ej, kan vara ett alternativ (6).

4.5

Vid sidan av kommissionen måste den planerade rådgivande kommittén för digitala marknader också inrättas för största möjliga ändamålsenlighet. EESK betraktar artikel 32 som mycket vag i detta avseende och anser att kommittén bör anförtros löpande tillsyn och övervakning. EESK föreslår också att man överväger om kommittén skulle kunna ta emot klagomål från konsumentorganisationer och arbetsmarknadens parter.

4.6

EESK anser att organisationer som arbetar med företagsintressen och konsumentskydd samt fackföreningar bör höras och att deras åsikter bör beaktas på samma sätt som i konkurrensärenden. Enligt artikel 20 i rättsakten om digitala marknader får kommissionen genomföra höranden. EESK föreslår att deras deltagande och deras rätt att bli hörda tydligt anges i denna artikel.

---

(1)  EESK:s yttrande om rättsakten om digitala tjänster (se sidan … i detta nummer av EUT).

(2)  EUT C 47, 11.2.2020, s. 64.

(3)  EUT C 47, 11.2.2020, s. 64.

(4)  EUT L 24, 29.1.2004, s. 1.

(5)  https://one.oecd.org/document/DAF/COMP/WD(2020)24/en/pdf

(6)  https://ec.europa.eu/commission/commissioners/2019-2024/vestager/announcements/future-eu-merger-control_en