EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 7.9.2020
COM(2020) 484 final
2020/0232(NLE)
Förslag till
RÅDETS BESLUT
om ingående av åtaganden för de medel som härrör från återflöden från investeringsanslaget för AVS-staterna från transaktioner inom ramen för nionde, tionde och elfte Europeiska utvecklingsfonderna, saldon från tionde eller tidigare EUF och medel som dragits tillbaka från projekt i tionde eller tidigare EUF
MOTIVERING
EU (och dess medlemsstater) är världsledande inom internationellt utvecklingssamarbete. Traditionellt har de varit ledande vad gäller internationella insatser i egenskap av givare men också tack vare sin innovativa roll vad gäller utvecklingsfinansiering.
Även om vi har sett en global förbättring av levnadsvillkoren för de mest utsatta återstår fortfarande stora utmaningar. De globala utmaningarna har blivit mer komplexa, flerdimensionella och utvecklas snabbt. För att ta itu med dem på ett effektivt sätt måste Europeiska unionen intensifiera sina yttre åtgärder och använda sig av en rad flexibla och effektiva politiska instrument och finansieringsinstrument.
Eftersom utmaningarnas omfattning överskrider nuvarande tillgängliga resurser söker EU nya, innovativa och effektiva sätt att skapa en finansieringsram för utveckling. Att utnyttja de investeringar som görs av finansinstitut och partner inom den privata sektorn är ett effektivt sätt att nyttja EU-budgeten maximalt.
Finansieringsinstrumenten utgör dock fortfarande en mycket liten del av EU-budgeten för yttre åtgärder. Den största delen av budgeten för utveckling (omkring 90 % under den fleråriga budgetramen för 2014–2020) går till traditionella utvecklingsbidrag, budgetstöd och andra arrangemang för direkt och indirekt finansiering av partnerländerna.
****
AVS-investeringsanslaget var ett banbrytande finansieringsinstrument. Det inrättades 2003 inom ramen för det interna avtalet mellan företrädarna för medlemsstaternas regeringar, församlade i rådet, om finansiering och förvaltning av gemenskapens bistånd inom ramen för finansprotokollet till Cotonouavtalet 1 för att främja tillväxt inom den privata sektorn – och för att bidra till att mobilisera inhemskt och utländskt kapital i detta syfte – i 78 länder i Afrika söder om Sahara, Västindien och Stillahavsområdet.
Det förvaltas av Europeiska investeringsbanken (EIB) som anslår medel från nionde, tionde och elfte Europeiska utvecklingsfonden samt från EIB:s egna medel.
Den rättsliga ramen för investeringsanslaget för AVS-staterna 2 fastställer följande (för medel från Europeiska utvecklingsfonden (EUF)):
·Inkomster (återflöden 3 ) från transaktioner inom ramen för investeringsanslaget för AVS-staterna ska användas för ytterligare transaktioner (enligt artikel 5.3 i det interna avtalet för elfte EUF), som fungerar som en revolverande fond.
·När finansprotokollet till Cotonouavtalet löper ut ska (såvida inte rådet beslutar något annat) det ackumulerade nettoåterflöden föras över till nästa protokoll (artikel 3.2 i bilaga II till Cotonouavtalet).
·De sammanlagda medlen för elfte EUF och de medel som härrör från återflöden ska inte löpa längre än den 31 december 2020, såvida inte rådet beslutar annat genom enhälligt beslut på förslag av kommissionen (punkt 5 i bilaga I c till Cotonouavtalet och artikel 1.5 i det interna avtalet för elfte EUF).
·Parallellt anges i artikel 1.5 i det interna avtalet för elfte EUF, jämförd med artikel 47.2 i budgetförordningen för elfte EUF, att de medel som medlemsstaterna anslagit i nionde, tionde och elfte EUF för att finansiera investeringsanslaget för AVS-staterna ska fortsätta att finnas tillgängliga för utbetalning även efter den 31 december 2020 och fram till den 31 december 2030.
·I artikel 14.3 i det interna avtalet för elfte EUF tilläggs att detta avtal ska förbli i kraft så länge det är nödvändigt för alla transaktioner som finansieras inom ramen för Cotonouavtalet och den fleråriga budgetramen för 2014–2020 ska kunna genomföras i sin helhet (fram till återbetalning och avslutande av transaktionerna).
Detta förslag är nödvändigt för att kunna ingå åtaganden för de medel som härrör från återflöden efter den 31 december 2020. Om inte rådet beslutar något annat ska medlen från återflödena betalas tillbaka proportionellt till medlemsstaterna, i enlighet med tabellen i det interna avtalet för elfte EUF (artikel 1.2 a).
Enligt EIB:s nuvarande uppskattningar uppgår återflödena till omkring 3,2 miljarder euro (totalt 3,6 miljarder euro i totala anslag – från EU-28 – minus förvaltningsavgifter och kostnader).
****
Detta förslag att använda återflödena från investeringsanslaget för AVS-staterna för nya transaktioner kommer vid en avgörande tidpunkt när EU utformar sin framtida utvecklingspolitik.
(1)För nästa fleråriga budgetram för 2021–2027 har kommissionen föreslagit att öka budgeten för yttre åtgärder, bland annat med medel från Europeiska unionens återhämtningsinstrument 4 , och att förenkla dess struktur så att den blir mer flexibel och effektiv för att hantera globala utmaningar.
(2)Kommissionen har också föreslagit ett huvudinstrument för yttre åtgärder, nämligen instrumentet för grannskapspolitik, utvecklingssamarbete och internationellt samarbete (NDICI), som inbegriper en innovativ och förenklad finansiell struktur för investeringar utanför EU. Det bygger på Europeiska fonden för hållbar utveckling plus (EFHU+), med stöd av den nya garantin för yttre åtgärder 5 . Förslaget om inrättande av instrumentet för grannskapspolitik, utvecklingssamarbete och internationellt samarbete håller på att förhandlas fram av medlagstiftarna.
Kommissionens förslag bygger på alla dessa pågående diskussioner och rapporter.
Det tar också hänsyn till resultaten och rekommendationerna i den slutliga översynen av investeringsanslaget för AVS-staterna 6 som offentliggjordes 2019. I översynen drogs slutsatsen att investeringsanslaget för AVS-staterna, trots att det bidragit till Cotonoumålen att minska fattigdomen, integrera AVS-länderna i världsekonomin och bidra till en hållbar utveckling i dessa länder, inte maximerat sitt bidrag i detta avseende.
Mellan 2003 och 2017 anslog den revolverande fonden 5,2 miljarder euro till projekt, varav över 4 miljarder euro finansierades genom EUF.
Den finansiella ”hävstångseffekten” eller additionaliteten (dvs. att man använder EU-medel för att locka till sig ytterligare privata investeringar som annars inte skulle ha ägt rum) var tillfredsställande, men nyttjades inte till sin fulla potential. Detta kommer till uttryck i en relativt begränsad användning i låginkomstländer och instabila länder, där ytterligare investeringar skulle ha haft störst effekt. Mer än hälften av investeringsanslagets transaktioner inom ramen för investeringsanslaget för AVS-staterna ägde rum i lägre medelinkomstländer och 30 % i ett fåtal låginkomstländer.
Enligt resultaten av översynen var fokuseringen större på finansiell hållbarhet än på utvecklingsmålen.
I utvärderingen lämnades också flera rekommendationer. Det rekommederades bland annat att man behöver hitta en bättre balans mellan utvecklingsmål och finansiell hållbarhet, med ett ökat fokus på låginkomstländer och instabila länder, öka användningen av innovativa finansiella verktyg såsom garantier, förbättra övervakningen och utvärderingen av utvecklingsresultat och se över den operativa modellen.
Tidigare utvärderingar, t.ex. 2010 års utvärdering efter halva tiden av garantin för det externa utlåningsmandatet 7 och 2016 års utvärdering av blandfinansiering 8 , hade också lett till slutsatsen att EU:s nyligen inrättade finansiella mekanismer (blandfinansiering och garantier) fungerar, men att deras utvecklingseffekter är nära kopplade till den politiska styrningen.
****
Det är i detta sammanhang som kommissionen föreslår rådet att överföra återflöden från investeringsanslaget för AVS-staterna till Europeiska fonden för hållbar utveckling plus, som ingår i det framtida instrumentet för grannskapspolitik, utvecklingssamarbete och internationellt samarbete. Kommissionen har för avsikt att investera dem i AVS-staterna genom EIB.
Detta stöds av EIB, vilket återspeglas i Europeiska kommissionens och EIB:s icke-officiella dokument från 2019 som utarbetats inom ramen för förhandlingarna om instrumentet för grannskapspolitik, utvecklingssamarbete och internationellt samarbete avseende det tidigare investeringsanslaget för AVS-staterna, vad gäller följande: En fortsatt användning av återflödena under ett antal år, utan kostnad för EU-budgeten och inom ramen för särskilda arrangemang (i fråga om geografi, stödberättigande och riskprofil) som ska fastställas.
Kommissionen föreslår också, i samråd med EIB, att användningen av återflöden genom EIB i första hand inriktas på utvecklingsinstrument med hög finansiell risk, särskilt etisk finansiering, riskkapital och transaktioner i de minst utvecklade länderna.
Förslaget innebär inga ytterligare bidrag från medlemsstaterna.
****
För att EU ska kunna bidra till att uppnå målen för hållbar utveckling som fastställts inom ramen för Agenda 2030 är det viktigt att maximera möjligheterna att mobilisera privat kapital med hjälp av innovativa finansieringsinstrument utöver traditionell utvecklingsfinansiering.
Eftersom utmaningarna är mycket större än de tillgängliga resurserna är det nödvändigt att prioritera.
Det är därför viktigt att samla de många instrument som finns tillgängliga för yttre åtgärder inom samma styrningsram. Detta kommer att säkerställa att medlen följer principen om att man i första hand måste följa den politiska strategin, vilket i sin tur garanterar samstämmighet, komplementaritet och maximal utvecklingseffekt.
Detta förslag syftar till att ge en starkare politisk styrning och öka utvecklingseffekterna av återflödena från investeringsanslaget för AVS-staterna. Det kommer att främja investeringar i AVS-staterna på ett mer strategiskt och effektivt sätt. Investeringarna kommer att baseras på partnerländernas behov och på EU:s mål för yttre åtgärder, och kommer att genomföras genom den bästa blandningen av tillgänglig finansiering, inbegripet inom ramen för Europeiska fonden för hållbar utveckling plus.
****
Europeiska fonden för hållbar utveckling plus ingår i instrumentet för grannskapspolitik, utvecklingssamarbete och internationellt samarbete, och är ett ambitiöst förslag med ett globalt tillämpningsområde som innebär ökade finansiella medel och en stärkt politisk styrning, med utgångspunkt i principen att man i första hand måste följa den politiska strategin.
Instrumentet för grannskapspolitik, utvecklingssamarbete och internationellt samarbete kommer att erbjuda ett optimalt politiskt och finansiellt regelverk, eftersom det kommer att införa blandad finansiering (blandfinansiering) och garantier som finansieringskällor inom ramen för en enda och förenklad styrning, som ska förvaltas tillsammans med andra genomförandeverktyg (bidrag, tekniskt bistånd, budgetstöd osv.).
Europeiska fonden för hållbar utveckling plus kommer att fullt ut omfattas av de prioriteringar, mål och vägledande anslag som fastställts inom ramen för programplaneringen, med det slutliga målet att stödja investeringar utanför EU på ett strategiskt och konsekvent sätt, till förmån för en hållbar utveckling.
Detta innebär att all investeringsverksamhet kommer att planeras så att man uppnår den högsta utvecklingseffekten och maximerar samstämmigheten i EU:s yttre åtgärder. Programplanering av insatser måste vara en inkluderande process som inbegriper samråd med den offentliga och den privata sektorn, medlemsstaterna, finansinstitut, det civila samhället och andra berörda parter.
Europeiska fonden för hållbar utveckling plus bygger på den framgångsrika erfarenheten från dess föregångare, Europeiska fonden för hållbar utveckling, som är hörnstenen i den nuvarande externa investeringsplanen och som styr den finansiella delen i alliansen mellan Afrika och Europa.
I en nyligen genomförd oberoende bedömning 9 har man funnit att Europeiska fonden för hållbar utveckling är mycket relevant både för investeringsbehoven i de regioner som omfattas (Afrika söder om Sahara och EU:s grannländer) och för EU:s prioriteringar och åtaganden.
Vad gäller blandfinansiering (kombination av offentliga och privata medel) anslogs 3,1 miljarder euro mellan 2017 och 2019 för att finansiera 154 projekt på den afrikanska kontinenten och i EU:s grannländer. Detta EU-bidrag har uppmuntrat till ytterligare finansiering som förväntas täcka cirka 30 miljarder euro i totala investeringar, främst inom energi- och transportsektorerna, men även till stöd för utveckling av den privata sektorn och jordbruket.
I Afrika söder om Sahara bidrog Europeiska fonden för hållbar utveckling, genom EU-bidrag på 1,8 miljarder euro, till att mobilisera totalt 13,5 miljarder euro för finansiering av 78 transaktioner. I grannländerna ledde EU-bidraget på 1,3 miljarder euro till investeringar på totalt 16,2 miljarder euro för finansiering av 76 transaktioner.
Dessutom har ett EU-bidrag på 1,55 miljarder euro anslagits till 22 föreslagna garantiprogram. Dessa väntas leda till 17,5 miljarder euro i totala investeringar.
****
När det gäller samstämmighet bygger detta förslag också på 2017 års gemensamma förklaring om det nya europeiska samförståndet om utveckling 10 , som utgjorde en del av EU:s svar på FN:s Agenda 2030 för hållbar utveckling och dess mål för hållbar utveckling 11 . Redan i det europeiska samförståndet om utveckling angavs det att det fanns ett behov av att kombinera bistånd med andra resurser och bygga upp bättre anpassade partnerskap med ett större antal berörda parter. Dessutom bekräftade åtagandet en konsekvent politik för utveckling .
Detta förslag säkerställer dessutom att EU följer de principer och kriterier som fastställs i kommissionens meddelande om den privata sektorns roll för att uppnå hållbar tillväxt för alla 12 .
****
Kommissionen har underrättat EIB om innehållet i detta förslag.
2020/0232 (NLE)
Förslag till
RÅDETS BESLUT
om ingående av åtaganden för de medel som härrör från återflöden från investeringsanslaget för AVS-staterna från transaktioner inom ramen för nionde, tionde och elfte Europeiska utvecklingsfonderna, saldon från tionde eller tidigare EUF och medel som dragits tillbaka från projekt i tionde eller tidigare EUF
EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DETTA BESLUT
med beaktande av fördraget om Europeiska unionen och fördraget om Europeiska unionens funktionssätt,
med beaktande av det interna avtalet mellan företrädarna för regeringarna i Europeiska unionens medlemsstater, församlade i rådet, om finansiering av Europeiska unionens bistånd inom den fleråriga budgetramen för perioden 2014–2020 i enlighet med AVS–EU-partnerskapsavtalet och om tilldelning av ekonomiskt stöd till de utomeuropeiska länder och territorier på vilka den fjärde delen i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt är tillämplig 13 (nedan kallat det interna avtalet för elfte EUF), särskilt artikel 1.3, 1.4 och 1.5,
med beaktande av Europeiska kommissionens förslag, och
av följande skäl:
(1)Åtaganden för medel som härrör från återflöden från investeringsanslaget för AVS-staterna från transaktioner inom ramen för nionde, tionde och elfte Europeiska utvecklingsfonderna (EUF) kan inte ingås efter den 31 december 2020, om inte rådet på förslag från kommissionen enhälligt beslutar något annat.
(2)Det finns stark bevisning för att investeringsanslaget för AVS-staterna, även om det bidragit till målen att minska fattigdomen, integrera staterna i Afrika, Västindien och Stillahavsområdet i världsekonomin och åstadkomma en hållbar utveckling i dessa länder, i enlighet med AVS–EU-partnerskapsavtalet, inte maximerat sitt bidrag i detta avseende. Den fortsatta användningen av återflöden från investeringsanslaget för AVS-staterna skulle inom ramen för ett nytt regelverk och ny styrning kunna leda till bättre utvecklingsresultat.
(3)[Den 14 juni 2018 antog kommissionen ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av instrumentet för grannskapspolitik, utvecklingssamarbete och internationellt samarbete (NDICI) 14 , som föreskriver inrättandet av Europeiska fonden för hållbar utveckling plus (EFHU+) med stöd av en garanti för yttre åtgärder, till vilken medlemsstaterna kan lämna bidrag som de kan öronmärka för inledandet av åtgärder i specifika regioner, länder, sektorer eller befintliga investeringsfönster.]
(4)Europeiska fonden för hållbar utveckling 15 anses vara mycket relevant både för investeringsbehoven i de regioner som omfattas (Afrika söder om Sahara och EU:s grannländer) samt för unionens prioriteringar och åtaganden.
(5)I sitt gemensamma meddelande ”Mot en övergripande strategi för Afrika” 16 uppmanade kommissionen och unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik unionen att stödja hållbar tillväxt och sysselsättning på hela den afrikanska kontinenten. Bland andra åtgärder vill unionen samarbeta med Afrika för att främja investeringar genom att öka användningen av innovativa finansieringsmekanismer.
(6)I det gemensamma meddelandet angav kommissionen och unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik att finansieringsinstrumenten ska främja investeringar med hög utvecklingseffekt, till stor del till stöd för den privata sektorn, i enlighet med de kriterier som fastställs i kommissionens meddelande En starkare roll för den privata sektorn i insatserna för att uppnå hållbar tillväxt för alla i utvecklingsländerna 17 , dvs. mätbar utvecklingseffekt, additionalitet, neutralitet, gemensamt intresse och samfinansiering, demonstrationseffekter och iakttagande av sociala, miljörelaterade och skattemässiga krav.
(7)Det är därför nödvändigt att tillåta de återflöden och de likvida medel som avses i detta beslut att utgöra bidrag till Europeiska fonden för hållbar utveckling plus (EFHU+) och garantin för yttre åtgärder (”öronmärkta externa inkomster avsatta för särskilda ändamål”). Dessa återflöden och likvida medel kommer inte att tas emot som externa inkomster avsatta för särskilda ändamål genom instrumentet för grannskapspolitik, utvecklingssamarbete och internationellt samarbete efter den 31 december 2027. Efter detta datum kommer medlen att tas emot genom efterföljande finansieringsmekanismer till dess att de är uttömda.
(8)Återflödena från investeringsanslaget för AVS-staterna bör överföras varje år, som ett komplement till de geografiska budgetposterna i instrumentet för grannskapspolitik, utvecklingssamarbete och internationellt samarbete som ska investeras genom Europeiska fonden för hållbar utveckling plus, i enlighet med programplaneringsdokumenten.
(9)Kommissionen kommer att kanalisera investeringarna genom Europeiska investeringsbanken, i syfte att maximera deras utvecklingseffekter och additionalitet, och även ta hänsyn till skuldhållbarhetsfrågor.
(10)[I linje med Europaparlamentets och rådets förordning (EU) XXX/XXXX [om inrättande av instrumentet för grannskapspolitik, utvecklingssamarbete och internationellt samarbete] bör medlen i första hand inriktas på utvecklingsinstrument med hög finansiell risk, särskilt etisk finansiering, riskkapital och verksamhet i de minst utvecklade länderna. Transaktionerna bör syfta till att maximera utvecklingseffekterna.]
(11)I enlighet med artikel 152.4 i avtalet om Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands utträde ur Europeiska unionen och Europeiska atomenergigemenskapen 18 ska Förenade kungarikets andel av investeringsanslaget för AVS-staterna från EUF, som består av flera på varandra följande EUF-perioder, återbetalas till Förenade kungariket när investeringen förfaller. Om inte annat överenskoms ska Förenade kungarikets kapitalandel inte anslås vidare efter utgången av åtagandeperioden för elfte EUF eller föras över till efterföljande perioder.
(12)Detta beslut ska träda i kraft och tillämpas med förbehåll för att Europaparlamentets och rådets förordning (EU) XXXX/XXXX [om inrättande av instrumentet för grannskapspolitik, utvecklingssamarbete och internationellt samarbete] träder i kraft. Därför ska datumen för ikraftträdandet och tillämpningen av detta beslut och av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr XXXX/XXXX [om inrättande av instrumentet för grannskapspolitik, utvecklingssamarbete och internationellt samarbete] sammanfalla.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
(1)Medel som härrör från återflöden från investeringsanslaget för AVS-staterna från transaktioner inom ramen för nionde, tionde och elfte Europeiska utvecklingsfonderna, saldon från tionde eller tidigare EUF och medel som dragits tillbaka från projekt i tionde eller tidigare EUF den .... [dagen då det här beslutet träder i kraft] ska utgöra bidrag [till Europeiska fonden för hållbar utveckling plus (EFHU+) och garantin för yttre åtgärder enligt artikel 1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) XXX/XXX [om inrättande av instrumentet för grannskapspolitik, utvecklingssamarbete och internationellt samarbete] för att tillhandahålla finansiering genom budgetgarantier enligt artikel 23.1 f och blandfinansiering enligt artikel 23.1 g i den förordningen].
(2)I detta beslut avses med ”återflöden” alla inkomster, inbegripet utdelningar, kapitalvinster, garantiavgifter och räntor på lån, på belopp på konton som öppnats i syfte att registrera kontanta medel som innehas för investeringsanslaget för AVS-staterna och ersättningar från investeringar av likvida tillgångar, återbetalningar, inklusive återbetalningar av kapitalbelopp, frisläppta garantier och återbetalningar av lånesummor som härrör från transaktioner inom ramen för investeringsanslaget för AVS-staterna. Medel som härrör från tillbakadragande av återflöden ska också betraktas som återflöden.
(3)Återflödena ska omfattas av de regler och förfaranden som är tillämpliga på Europeiska fonden för hållbar utveckling plus enligt vad som anges i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) XXXX/XXXX [om inrättande av instrumentet för grannskapspolitik, utvecklingssamarbete och internationellt samarbete].
Artikel 2
Bidragen ska avsättas för stater i Afrika, Västindien och Stillahavsområdet.
Artikel 3
Detta beslut ska träda i kraft den dag som Europaparlamentets och rådets förordning (EU) XXXX/XXXX [om inrättande av instrumentet för grannskapspolitik, utvecklingssamarbete och internationellt samarbete] träder i kraft. Det ska tillämpas från och med den 1 januari 2021.
Utfärdat i Bryssel den
På rådets vägnar
Ordförande