EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 16.11.2020
COM(2020) 715 final
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET
om genomförandet och administrationen av Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/14/EG av den 8 maj 2000 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om buller i miljön från utrustning som är avsedd att användas utomhus
{SWD(2020) 266 final} - {SWD(2020) 267 final}
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET
om genomförandet och administrationen av Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/14/EG av den 8 maj 2000 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om buller i miljön från utrustning som är avsedd att användas utomhus
1.Inledning
Direktiv 2000/14/EG om buller (nedan kallat direktivet) antogs den 8 maj 2000 och började gälla den 3 januari 2002. EU:s rättsliga ram för buller från utrustning för utomhusbruk inrättades genom att sju särskilda produktdirektiv och två direktiv om provningsförfaranden slogs ihop.
Enligt artikel 20 i direktivet måste kommissionen lämna in en rapport till Europaparlamentet och rådet om kommissionens erfarenheter från genomförandet och administrationen av direktivet. Efter att ha hållit alla nödvändiga samråd, särskilt med den kommitté som inrättades genom artikel 18 i direktivet, måste kommissionen lägga fram sina slutsatser och, i tillämpliga fall, ändringar av detta direktiv.
Med utgångspunkt i detta har kommissionen utvärderat direktivet under den tid då det varit i kraft. I utvärderingen har kommissionen bedömt i vilken mån direktivet uppfyller målen, dess effektivitet (med fokus på att undersöka de lagstiftningsmässiga – inbegripet de administrativa – kostnaderna och nyttan) samt förenklings- och förbättringspotentialen, samstämmigheten med annan EU-lagstiftning samt relevansen sett till intressenternas behov och det europeiska mervärdet.
Som stöd för utvärderingen användes olika uppgiftskällor, olika samråd med medlemsstater och intressenter genomfördes i de relevanta arbetsgrupperna och flera undersökningar gjordes för att samla in uppdaterad information om den berörda utrustningens prestanda och undersöka behovet av och möjligheten att ändra direktivet:
·Study on the experience in the implementation and administration of Directive 2000/14/EC relating to the noise emission in the environment by equipment for use outdoors (Nomeval-studien) från 2007;
·Impact assessment on possible policy options for reviewing the Outdoor Equipment Noise Directive (Arcadis-studien) från 2009;
·Study on the merger of the Directive on noise from outdoor equipment, 2000/14/EC, with the Machinery Directive, 2006/42/EC (Ceps-studien) från 2013;
·Study on the suitability of the current scope and limit values of Directive 2000/14/EC relating to the noise emission in the environment by equipment for use outdoors (Odelia-studien) från 2015–2016;
·Supporting study for an evaluation and impact assessment of Directive 2000/14/EC on noise emission by outdoor equipment (VVA-studien) från 2017–2018.
Utvärderingens resultat beskrivs i ett särskilt arbetsdokument från kommissionens avdelningar som åtföljer denna rapport.
2.Direktivets syfte och huvudsakliga bestämmelser
Genom direktivet inrättas en rättslig ram för att harmonisera reglerna och förfarandena för buller i miljön från utrustning som är avsedd att användas utomhus som släpps ut på EU-marknaden. Syftet är att skydda människors hälsa och välbefinnande och miljön genom att minska buller från utrustning som är avsedd att användas utomhus samt att bidra till att den inre marknaden fungerar väl genom att harmonisera kraven på utrustning för utomhusbruk med hänsyn till buller för att undanröja hinder för den fria rörligheten för sådan utrustning.
Direktivet har följande huvudsyften:
·Säkerställa fri rörlighet för utrustning för utomhusbruk inom EU:s inre marknad.
·Sänka tillåtna bullernivåer för sådan utrustning för att skydda såväl medborgarnas hälsa och välbefinnande som miljön.
·Ge allmänheten information om buller från sådan utrustning och därmed främja mindre bullrig utrustning och förbättra konsumenternas valmöjligheter.
I direktivet fastställs detaljerade metoder för bullermätning och provningsföreskrifter (genom hänvisning till europeiska och internationella standarder), harmoniserade bullergränser för en bestämd förteckning över utrustning, förfaranden för bedömning av överensstämmelse och märkningskrav.
Direktivet omfattar 57 typer av utrustning som används utomhus och anges i bilaga I, varav bullergränser fastställs för 22 typer (artikel 12) och särskild bullermärkning krävs för alla typer av utrustning (artikel 13). Denna utrustning kan delas in i åtta grupper:
I. Rengöringsutrustning.
II. Byggutrustning.
III. Trädgårdsutrustning.
IV. På- och avlastningsutrustning.
V. Kraftgeneratorer och kylutrustning.
VI. Pump- och sugutrustning.
VII. Snöskotrar och pistmaskiner.
VIII. Utrustning för avfallshantering, avfallsbehandling och återvinning.
Direktivet omfattar utrustning som används av både yrkesmän och privatpersoner. Merparten av utrustningen i kategorierna rengöringsutrustning, byggutrustning, på- och avlastningsutrustning, kraftgeneratorer och kylutrustning samt utrustning för avfallshantering, avfallsbehandling och återvinning används av yrkesmän. I kategorierna trädgårdsutrustning och pump- och sugutrustning används alla typer av både yrkesmän och privatpersoner. Vanligtvis används större och dyrare utrustning av yrkesmän.
3.Införlivande och genomförande
För att göra det möjligt att uppnå målen harmoniserades genom direktivet vissa delar av medlemsstaternas lagar, föreskrifter och administrativa bestämmelser om buller från utrustning för utomhusbruk. Därmed var medlemsstaterna tvungna att införliva och genomföra bestämmelserna i direktivet efter dess antagande den 8 maj 2000. De nödvändiga nationella rättsliga bestämmelserna skulle läggas fram senast den 3 juli 2001 och tillämpas från och med den 3 januari 2002.
Direktivet har införlivats och genomförts till fullo och konsekvent i alla medlemsstater. Inga större problem har upptäckts i införlivandet av direktivets rättsliga bestämmelser i nationell lagstiftning, och inte heller i genomförandet. Detta gäller i synnerhet för bestämmelserna om utsläppande på marknaden och de tillhörande skyldigheterna för tillverkare och etablerade ombud, medlemsstaternas roller och ansvar, förfaranden för bedömning av överensstämmelse och myndigheter samt insamling av bullerdata.
Däremot har vissa skillnader upptäckts när det gäller marknadskontroll, särskilt omfattningen och övervakningen av medlemsstaternas verksamhet. Situationen beror främst på bristen på tillräckliga medel som tilldelats detta särskilda område jämfört med andra områden som regleras av EU-lagstiftning om harmonisering på den inre marknaden.
Inga överträdelseförfaranden har dock inletts mot medlemsstaterna. Förfarandet för att hantera utrustnings bristande överensstämmelse, som fastställs i artikel 9 i direktivet, tillämpades inte heller.
Genomförandet och förvaltningen av direktivet stöds av väletablerade sektoriella arbetsgrupper, där företrädare för alla berörda aktörer på EU-nivå ingår: medlemsstater, anmälda organ, standardiseringsorgan och organisationer bestående av intressenter från industrin, konsumenter, miljöorganisationer etc.
·Kommittén för bullerdirektivet, som inrättades genom artikel 18 i direktivet.
·Kommitténs arbetsgrupp för bullerdirektivet, som nu omvandlats till kommissionens expertgrupp för buller;
·Gruppen för administrativt samarbete bestående av marknadskontrollmyndigheter på området bullerdirektivet (”bullerdirektivets Adco-grupp”);
·Den europeiska samordningsgruppen av anmälda organ på området bullerdirektivet.
För att kunna hjälpa tillverkare och andra berörda aktörer att fullgöra skyldigheterna enligt artikel 16 i direktivet rörande insamling av bullerdata har kommissionen upprättat och förvaltar ”NOISE Application”, en databas med information om kommissionens försäkringar om överensstämmelse för utrustning som släpps ut på marknaden.
4.Viktiga resultat av utvärderingen
I rapporten återfinns de viktigaste slutsatserna från utvärderingen av bullerdirektivet (2000/14/EG). De detaljerade resultaten av utvärderingen beskrivs i det arbetsdokument från kommissionens avdelningar som åtföljer denna rapport.
4.1.Direktivets verkan
När det gäller i vilken mån direktivet uppfyller målen, särskilt minskningen av bullernivåerna från berörd utrustning för utomhusbruk, framkom vid utvärderingen att dessa nivåer har sjunkit under de senaste 20 åren. Flera typer av berörd utrustning ligger dock fortfarande över den ljudeffektnivå som anses vara farlig för hörseln och den allmänna hälsan (uppskattningsvis 90 dB), vilket tyder på att det finns utrymme för förbättringar.
Konsumenternas beteende påverkade också direktivets verkan. En proaktiv inställning och större medvetenhet skulle ha kunnat få konsumenterna att föredra tystare utrustning och driva på marknaden till att avfärda de bullrigare versionerna. Enbart rättsliga bestämmelser visade sig vara otillräckligt för att motivera konsumenter att köpa mindre bullrig utrustning. Icke-yrkesmässiga köpare och användare av den utrustning som omfattas av direktivet saknar fortfarande kunskap och medvetenhet om buller, och endast bullermärkningen räcker inte för att påverka konsumenternas val.
Med tanke på den låga marknadsefterfrågan på tystare utrustning skulle tillverkare, om direktivet inte fanns, rikta FoU-investeringarna mot de produktegenskaper som är mer attraktiva för kunderna (t.ex. prestanda, säkerhet, energieffektivitet). Även om teknisk utveckling ändå skulle ha kunnat driva fram förbättringar av buller (t.ex. för elmotorer) tvingade direktivet tillverkare att investera medel i forskning och utveckling av särskilda konstruktioner, mekanismer och strategier för att minska bullret från utrustning för utomhusbruk. Detta gäller särskilt för utrustning som omfattas av obligatoriska bullergränser (artikel 12), men för utrustning som endast omfattas av bullermärkning (artikel 13) räckte direktivet inte för att uppmuntra tillverkare att utveckla mindre bullriga produkter i samma utsträckning.
Brister i marknadskontrollen, som främst beror på att otillräckliga medel har anslagits detta särskilda område, undergrävde dessutom direktivets förmåga att uppfylla målen. Men även om direktivet inte nådde sin fulla potential har medborgare som utsätts för buller från utrustning för utomhusbruk ett bättre skydd jämfört med hur det hade varit utan direktivet.
Vad gäller frågan om att säkerställa en intern marknad för utrustning för utomhusbruk genom att undanröja hinder för den fria rörligheten för sådan utrustning förenklade direktivet den befintliga rättsliga ramen. Detta skapade större tydlighet och förbättrade verksamheten för alla berörda parter. Dessutom förhindrade direktivet olika regler från att uppstå på nationell nivå, vilket hade kunna hindra rörligheten för den berörda utrustningen inom EU.
4.2.Direktivets effektivitet
Vad gäller effektiviteten i genomförandet av direktivet har olika sorters kostnader och fördelar konstaterats i utvärderingen. Bland de fördelar som direktivet har medfört är hälso- och miljöfördelarna de mest uppenbara och betydelsefulla. Intressenterna noterar de positiva effekterna av att säkerställa en harmoniserad reglering inom EU och uttrycker viss oro över konsekvenserna av strängare bullergränser i snarare än utanför EU, men upplever inte några större effekter på sin affärsverksamhet i fråga om intern eller extern handel.
Den klassificering och gruppering av produkter som tillämpas för närvarande omfattar många olika typer av utrustning och versioner av samma typ och kan skapa svårigheter för tillverkare att förstå huruvida en produkt faktiskt omfattas av direktivet.
De förfaranden för bedömning av överensstämmelse som föreskrivs i direktivet behandlar på ett adekvat sätt tillverkarnas olika behov, men avsaknaden av möjligheten att låta utrustning genomgå ett internt kontrollförfarande för certifiering (”självbedömning”) enligt artikel 12 betraktas som ett hinder av tillverkarna och som en garanti av konsumenterna och marknadskontrollmyndigheterna. Anmälda organ som är behöriga att genomföra de begärda förfarandena har inte inrättats i vissa länder, vilket utgör ett hinder för tillverkare som måste söka den fackkunskap som behövs i andra medlemsstater.
Kostnaderna för bedömning av överensstämmelse är en av de största kostnaderna för tillverkarna. I synnerhet ökar sådana kostnader för företag som måste genomföra separata provningar för både direktivet och annan EU-lagstiftning, oftast maskindirektivet. Behovet av att ha lämpliga förfaranden för bedömning av överensstämmelse måste dock stå i proportion till den fortfarande otillräckliga marknadskontrollen, både i den sektor som omfattas av bullerdirektivet och i andra sektorer som en övergripande fråga, såsom fastställts i stödstudien och andra källor.
De nuvarande provningsföreskrifterna och mätmetoderna för majoriteten av den utrustning som omfattas av direktivet är inte i linje med den tekniska utvecklingen och skulle behöva ses över. Bristen på ett tydligt och enhetligt förfarande för att bestämma mätningarnas osäkerhet i direktivet kan dessutom leda till inkonsekvens mellan garanterade effektnivåer beroende på vem som utför mätningen.
Databasen NOISE Application kostar visserligen inte särskilt mycket, men har stora operativa begränsningar (felaktiga eller ofullständiga registrerade uppgifter, olika typer av utrustning som inte definieras tydligt, tekniska parametrar som saknas för utrustning på marknaden etc.). Därför ansåg majoriteten av intressenterna att verktyget var krångligt och inte helt tillförlitlig i fråga om input och output.
Forskning och utveckling är en annan dyr aspekt av direktivet, med uppskattade årskostnader på cirka 40–120 miljoner euro. Det bör dock noteras att även om det uppenbarligen är en konsekvens av direktivet bör ökade FoU-kostnader inte enbart betraktas som negativt, eftersom det finns objektiva fördelar i form av utrustning med högre prestanda.
4.3.Direktivets relevans
Vad gäller direktivets relevans bekräftade utvärderingen att de ursprungliga målen är lika giltiga i dag som när direktivet först föreslogs. I synnerhet är målen om att säkerställa fri rörlighet för utrustning för utomhusbruk, minska tillåtna bullernivåer för att skydda medborgarnas hälsa och välbefinnande samt miljön, och förse allmänheten med information om sådant buller fortsättningsvis helt relevanta. När direktivet trädde i kraft fyllde det en befintlig lucka i skyddet av medborgare som utsätts för buller från utrustning för utomhusbruk som manövreras av andra användare, privata eller yrkesmässiga.
Enligt den information som samlats in från olika källor under åren då direktivet har gällt – inbegripet de undersökningar som har gjorts, samråden med berörda parter och databasen ”NOISE Application” – uppskattas det att direktivet ledde till en minskning av bullernivåerna med 2–3 dB uttryckt i ljudeffektnivå för utrustning enligt artikel 12.
Den växande urbaniseringen och det påföljande uppförandet av infrastruktur för vägar och byggnader har 20 år efter att direktivet infördes lett till större användning av utrustning för utomhusbruk, och därmed också till ökat buller. Särskilt konsumentutrustningen har ökat enormt på grund av billiga produkter som finns tillgängliga på internet och stormarknader.
Denna ökning av mängden utrustning som finns på marknaden och används har haft en utjämnande inverkan på direktivets positiva effekter på minskningen av bullernivåerna och förnyat behovet av påtryckningar på tillverkarna att producera mindre bullrig utrustning. Sådana påtryckningar kan komma från två håll: marknaden eller lagstiftningen. I avsaknad av marknadsefterfrågan på tystare utrustning är det fortfarande upp till lagstiftaren att fastställa bullergränser för utrustning för utomhusbruk som skyddar medborgarnas hälsa och välbefinnande.
När det gäller industrin behandlade direktivet visserligen behovet av harmonisering och rättssäkerhet i hela EU, men med avseende på den internationella handeln medförde direktivet och de strängare gränserna varken några betydande fördelar eller bidrog till efterlevnad av utländsk lagstiftning. Nästan ingen av intressenterna skulle dock stödja ett upphävande av direktivet, med tanke på den potentiella risken för att flera nationella standarder utvecklas.
En aspekt som vissa intressenter ansåg inte helt var i linje med industrins nuvarande behov är bedömningen av överensstämmelse som genomförs av tredje part. De menar att när direktivet trädde i kraft saknade företagen den särskilda kunskap som krävdes för att mäta buller, och anmälda organ anförtroddes uppgiften att genomföra bedömningen av överensstämmelse. I dag har många tillverkare förmågan att själva utföra mätningarna och skulle kunna förlita sig på en självbedömning i stället för en bedömning av överensstämmelse som genomförs av tredje part.
4.4.Direktivets samstämmighet
Vad gäller direktivets samstämmighet och komplementaritet med annan EU-lagstiftning konstaterades vissa problem för tillverkare, som orsakades av krav som skiljde sig från andra rättsakter för samma maskiner. I synnerhet innebär skillnaderna i kraven i maskindirektiv 2006/42/EG att viss utrustning måste provas två gånger, medan bullerkraven i förordning (EU) 2016/1628 om mobila maskiner som inte är avsedda att användas för transporter på väg gör det svårt för vissa sorters utrustning att uppfylla båda. Avsaknaden av mätosäkerhet i direktivet innebär att de garanterade effektnivåerna kan variera beroende på vem som utför mätningen.
I utvärderingen erkändes dock att direktivet är en sammanhängande del av ett bredare, omfattande nätverk av lagstiftning om buller i miljön i EU.
I vissa medlemsstater stöds direktivet genom frivilliga nationella incitamentssystem som syftar till att öka medvetenheten om bullernivåer och värdet av att tillverka och köpa tystare utrustning.
Vad gäller direktivets externa samstämmighet och komplementaritet med lagstiftning från länder utanför EU eller internationell lagstiftning identifierades inga betydande svårigheter avseende förhållandet mellan bullerdirektivet och extra EU-lagstiftning.
4.5.Direktivets europeiska mervärde
Vad gäller direktivets europeiska mervärde och de resultat som uppnåtts med hänsyn till de strategiska målen uppnådde direktivet, trots dess begränsningar, ett antal viktiga resultat som inte skulle ha åstadkommits utan det. En EU-strategi är därför fortsatt den lämpligaste lösningen eftersom sannolikheten är större att uppnå de mål som fastställts i direktivet jämfört med nationella strategier.
Faktum är att direktivet förhindrade en spridning av olika nationella regler, och det finns en uppfattning om att nya nationella regler skulle ha kunnat uppstå utan det. Tack vare direktivets krav har bullernivåerna minskat under de senaste 20 åren trots bristen på marknadsefterfrågan.
Även om de nuvarande bullergränserna och mätmetoderna kanske inte är i nivå med den senaste tekniken tvingar direktivet ändå tillverkare att balansera forskningen om utrustning med högre prestanda med direktivets bullerkrav. Eftersom det inte finns några marknadspåtryckningar från konsumenternas sida är det troligt att tillverkare av utrustning för utomhusbruk skulle försumma denna aspekt till förmån för andra egenskaper utan direktivet. Av alla dessa skäl ansåg inga av de intressenter som rådfrågades att direktivet skulle upphävas.
5.Sammanfattning och fortsatt arbete
Med hänsyn till ovanstående är utvärderingens resultat positivt: Sammantaget betraktas direktivet i allmänhet som ändamålsenligt, effektivt, relevant och samstämmigt samt har ett europeiskt mervärde. Faktum är att direktivet förenklade den befintliga rättsliga ramen och därmed skapade större klarhet för alla intressenter. Direktivet bidrog effektivt till att minska bullret från utrustning för utomhusbruk och säkerställde att tillverkare investerar medel i forskning och utveckling av särskilda konstruktioner, mekanismer och strategier för att minska bullret från utrustning för utomhusbruk. Med tanke på avsaknaden av marknadsefterfrågan på tystare utrustning och bristen på nationella incitament var och är direktivet fortfarande den främsta drivkraften för bullerminskning för denna typ av utrustning.
Det finns dock ett antal viktiga aspekter som påverkade direktivets funktion, vilket kan leda till en eventuell tillämpning av de befogenheter för delegerade akter som föreskrivs i direktivet eller ett behov av en eventuell översyn. Detta gäller särskilt för bristen på anpassning till den tekniska utvecklingen av viktiga delar av direktivet:
-Vilka typer av utrustning för utomhusbruk som omfattas och anges i förteckningarna och definitionerna av dessa samt omfattningen av kraven för varje typ av utrustning (som omfattas av bullergränser eller endast bullermärkning).
-Bullergränserna för specifika typer av utrustning för utomhusbruk, på grundval av den information som finns tillgänglig om deras tekniska och ekonomiska genomförbarhet, inom ramen för det övergripande målet att fortsätta minska buller vid källan.
-De nuvarande provningsföreskrifterna och mätmetoderna för majoriteten av den utrustning som omfattas av direktivet är inte i linje med den tekniska utvecklingen och skulle behöva ses över. Enligt artikel 18a i bullerdirektivet (ändrat genom förordning 2019/1243) har kommissionen befogenhet att anta delegerade akter i enlighet med artikel 18b om ändring av bilaga III för att anpassa de mätmetoder för luftburet buller som ska användas för att bestämma ljudeffektnivån hos utrustning som omfattas av detta direktiv till den tekniska utvecklingen. Kommissionen har ännu inte utövat sin rätt att ändra bilaga III och en anpassning till den tekniska utvecklingen behövs.
-Anpassning av de relevanta förfarandena för bedömning av överensstämmelse till eventuella ändringar av omfattningen och bullergränserna, även med hänsyn till olika lösningars relevans och effekter på grundval av ”självbedömning” (förfaranden som grundar sig på intern kontroll) och inblandning av en tredje part (förfaranden som kräver deltagande av ett anmält organ) samt förhållandet till de brister som fortfarande finns i marknadskontrollen.
-Skyldigheten att samla in bullerdata och det tillhörande verktyget för att hantera en sådan skyldighet, med hänsyn till de problem som uppstår i samband med driften av och effektiviteten i databasen ”NOISE Application”.
-Anpassningen till den nya lagstiftningsramen, med de relevanta bestämmelserna i beslut nr 768/2008/EG om ekonomiska aktörer, marknadskontroll, anmälda organ, bedömning av överensstämmelse etc.
Otillräcklig marknadskontroll är dessutom en faktor som undergräver direktivets verkan när det gäller att uppfylla målen, särskilt i fråga om den rättsliga och tekniska överensstämmelsen hos produkter som släpps ut på EU-marknaden samt konkurrenskraften hos ekonomiska aktörer i EU.
Med hänsyn till det sistnämnda kommer kommissionen att öka sina samordningsinsatser genom de olika sektoriella arbetsgrupperna (kommittén och expertgruppen) till stöd för direktivets funktion för att säkerställa överenskomna och harmoniserade strategier för att genomföra och genomdriva lagstiftningen och ge intressenter tillräcklig vägledning. I synnerhet kommer kommissionen att fortsätta att noga övervaka efterlevnaden av direktivet i alla medlemsstater och den verksamhet som bedrivs av den sektoriella gruppen för administrativt samarbete, samt föreslå och stödja samordnade åtgärder inom ramen för samarbete mellan behöriga marknadskontrollmyndigheter. Kommissionen noterar också att förordning (EU) 2019/1020 om marknadskontroll och överensstämmelse för produkter som nyligen utfärdades bland annat syftar till att förstärka de kontroller som utförs av nationella myndigheter och tulltjänstemän för att förhindra osäkra produkter från att släppas ut på unionsmarknaden.