Förberedande yttrande från Europeiska regionkommittén – Framtiden för EU:s politik för ren luft inom ramen för nollutsläppsvisionen

(2020/C 324/06)

Föredragande: János Ádám KARÁCSONY (HU–EPP), ledamot, kommunfullmäktige, Tahitótfalu Referensdokument: Förberedande yttrande

POLITISKA REKOMMENDATIONER

EUROPEISKA REGIONKOMMITTÉNS STÅNDPUNKT

Inledande kommentar

1.

Europeiska regionkommittén välkomnar den europeiska gröna giv (1) som den nya kommissionen har föreslagit, nollutsläppsvisionen för en giftfri miljö – en av de tre prioriteringar som nämns av den nya kommissionsledamoten med ansvar för miljö – och framför allt den nollutsläppsplan för luft, vatten och mark som ska antas under 2021.

2.

Kommittén noterar det ökande stödet från allmänheten i EU för ambitiösa åtgärder för att förbättra luftkvaliteten, såsom rapporteras i den särskilda Eurobarometerundersökningen om inställningen till luftkvalitet från 2019. Utgångspunkten för ambitiösa åtgärder på detta område är den ökande oron för luftföroreningar mot bakgrund av ungdomarnas starka mobilisering för miljön.

3.

Luftföroreningar utgör fortfarande den största miljörelaterade hälsorisken i EU, och orsakar varje år närmare 500 000 förtida dödsfall (tio gånger fler än antalet dödsfall i vägtrafikolyckor). Luftföroreningar är kopplade till luftvägs- samt hjärt- och kärlsjukdomar, stroke och cancer. De har också betydande negativa effekter på klimatet, ekosystemen, den bebyggda miljön – inklusive kulturarvet – och ekonomin.

4.

Kommittén framhåller vikten av att inbegripa lärdomarna från covid-19-pandemin i framtida politiska åtgärder. Å ena sidan finns en möjlig koppling mellan luftföroreningar och hur svåra konsekvenserna blir av en infektion med covid-19-viruset (2), och därför bör bekämpning av luftföroreningar vara en av de viktigaste prioriteringarna i EU:s återhämtningsplan. Å andra sidan resulterade kraftigt minskad trafik, industriproduktion och annan verksamhet under utegångsförbuden i avsevärt mindre luftföroreningar och buller. Medborgarna kunde tydligare se att en mer hälsosam miljö, mindre trafik, mer öppna offentliga utrymmen och naturbaserade lösningar är av avgörande vikt för deras välbefinnande. Det finns ett starkt stöd för denna historiska möjlighet att bygga någonting bättre.

5.

Luftkvaliteten i Europa har fortsatt att förbättras gradvis under de senaste åren, men många medlemsstater uppfyller inte de nuvarande normerna, och över hälften av dem är för närvarande föremål för överträdelseförfaranden. Kommittén noterar också att nivåerna av fina partiklar (PM2,5), en av de farligaste formerna av luftföroreningar för människans andningsorgan, inte har minskat på något betydande sätt i Europa.

6.

Kommittén uppskattar det arbete som utförs av medlemsstaterna, europeiska institutioner och internationella organisationer för att bedöma och ta itu med luftföroreningar (3).

7.

Kommittén efterlyser på nytt en helhetslösning, en ambitiös europeisk politik för att angripa problemen vid källan och en sammankoppling av utsläppspolitiken och immissionspolitiken, i fråga om både ambitioner och tidsfrister (4). Kommittén efterlyser ett beaktande av slutsatserna från samrådet med ReK:s regionala nav (5), där man tittade på genomförandet av direktivet om luftkvalitet och direktivet om nationella utsläppstak liksom rekommendationerna från ReK:s yttrande ”Vägen till EU:s åttonde miljöhandlingsprogram” (6).

8.

Kommittén erinrar om de lokala och regionala myndigheternas särskilda ansvar för framtida generationer på detta område, liksom för dagens medborgare, särskilt mer utsatta grupper, och är därför, baserat på de vunna erfarenheterna under covid-19-krisen, övertygad om att en förändring är möjlig. Kommittén lägger därför fram följande rekommendationer.

Möjliga nya initiativ

Lagstiftningsåtgärder

9.

Kommittén noterar slutsatsen från kontrollen av ändamålsenligheten att luftkvalitetsdirektiven har varit delvis ändamålsenliga när det gäller att förbättra luftkvaliteten, men att det finns ytterligare utrymme för förbättringar. ReK rekommenderar att man vid en sådan översyn överväger möjligheten att inkludera ultrafina partiklar och sot, som båda har stora negativa hälsoeffekter, baserat på WHO:s rekommendationer. När det gäller hälsoeffekter bör fokus också flyttas från att bedöma luftkvaliteten till att mäta människors exponering för luftföroreningar, och kommittén ser fram emot relevanta lagstiftningsförslag i sinom tid och kommer att bidra till dessa förfaranden om och när detta är lämpligt, med förslag ur den lokala och regionala synvinkeln.

10.

Kommittén håller med om att de nuvarande bestämmelserna om övervakning utgör en god grund för att erhålla jämförbara och tillförlitliga mätdata om luftkvaliteten. De övervakningssystem som fastställts av de enskilda medlemsstaterna bör dock harmoniseras ytterligare. ReK rekommenderar att de lokala och regionala myndigheterna görs närmare delaktiga i fastställandet av var de specifika mätplatserna ska ligga.

11.

Såsom revisionsrätten konstaterar fastställdes EU:s luftkvalitetsnormer för nästan 20 år sedan, och vissa av dessa är mycket svagare än WHO:s riktlinjer och den nivå som rekommenderas i de senaste vetenskapliga rönen om inverkan på människors hälsa.

12.

Kommittén stöder kommissionens tillkännagivande om att föreslå en närmare anpassning av luftkvalitetsnormerna till WHO:s riktlinjer, som för närvarande håller på att ses över, men fäster kommissionens uppmärksamhet på följande överväganden. Med hänsyn till det stora antal medlemsstater som inte uppfyller gällande normer är det lämpligt att föreskriva ytterligare stöd för genomförandet, där så krävs, och lämpliga och strikt övervakade tidsramar för efterlevnad. ReK anser att utsläppsregler är en särskilt ändamålsenlig metod och rekommenderar därför att man ägnar mer uppmärksamhet åt att skärpa dem. Samtidigt välkomnar ReK att vissa medlemsstater, regioner eller städer, om de så önskar, på eget initiativ kan tillämpa strängare gränsvärden, vilket vissa redan gör.

13.

Kommittén betonar behovet av att fokusera mer på reglering av utsläpp som ett bättre sätt att uppnå ren luft genom att minska utsläppen vid källan (förebyggande av förorening). I direktivet om nationella utsläppstak fastställs ambitiösa minskningsåtaganden för medlemsstaterna, men det behövs också EU-omfattande sektorsspecifika bestämmelser. EU-lagstiftningen kan säkerställa rättvisare konkurrensvillkor, eftersom strängare lokala krav på utsläppsminskningar kan få negativa ekonomiska effekter. EU-lagstiftningen bör också förhindra att föroreningar flyttas till en annan plats, t.ex. mellan närliggande städer, grannländer eller angränsande kontinenter, eller genom att dieselbilar från västeuropeiska städer som förbjuder deras användning exporteras till Östeuropa, Afrika eller andra delar av världen. Vissa områden som inte reglerats på senare tid bör ägnas mer uppmärksamhet, bl.a. (inlands)sjöfart, andra utsläpp från vägtransporter än avgaser (broms- och däckslitage), dieselgeneratorer (för användning i städer), luftfart och små (< 1 MWt) förbränningsanläggningar såsom ved- och koleldade kaminer och pannor i bostäder. Särskild uppmärksamhet måste ägnas åt verkliga körnings- och användningsförhållanden.

Finansiering

14.

Det råder en allmän brist på specifikt riktad EU-finansiering för luftkvalitetsåtgärder, för utarbetande och genomförande av luftkvalitetsplaner och för realtidsövervakning och förbättring av luftkvalitet i allmänhet. Processen för att erhålla finansiering anses också vara komplicerad, vilket innebär att den måste förenklas avsevärt för att trygga en framgångsrik mobilisering av medel. Insamlingen av finansiella resurser till denna finansiering bör baseras på principen att förorenaren betalar.

15.

Allvarliga partikelföroreningar påverkar i synnerhet stora storstadsområden, starkt industrialiserade regioner och de fattigaste områdena i EU, som också, i många fall, är drabbade av energifattigdom. De sektoriella omställningarna (jordbruk, transport, industri och energi) och luftföroreningarna bör därför hanteras på ett integrerat sätt, genom en skräddarsydd strategi. Finansiering är av avgörande betydelse, eftersom huruvida genomförandet av luftkvalitetsprogram blir framgångsrikt i hög grad påverkas av ekonomiska resurser. Dessutom lider vissa regioner inte bara av ogynnsamma socioekonomiska förhållanden, utan även av ogynnsamma geografiska eller klimatmässiga förhållanden, och behöver därför ytterligare stöd för att bekämpa luftföroreningar.

16.

Kommittén erinrar om de utmaningar som omställningen till hållbarhet, inbegripet förbättrad luftkvalitet, medför för lokala och regionala samhällen. ReK välkomnar kommissionens meddelande ”EU-budgeten som motor i den europeiska återhämtningsplanen” och uppmanar kommissionen att förenkla och öka tillgången till finansieringsmöjligheter från EU, i synnerhet Eruf, Life, Ejflu och Fonden för en rättvis omställning, som ett sätt att uppnå bredare mål som även gynnar luftkvaliteten, särskilt de som ingår i luftkvalitetsplanerna enligt luftkvalitetsdirektiven. I detta sammanhang är det av avgörande vikt att man säkerställer samstämmighet mellan EU-finansierade projekt och de nationella, regionala och lokala myndigheternas strategier för att maximera deras inverkan. Kommittén uppmanar därför medlemsstaterna och kommissionen att främja ett nära samarbete med myndigheterna på lokal och regional nivå för att utveckla lämpliga strategier, policyer och program.

17.

Kommittén efterlyser att man inför incitament eller erkännande för lokala och regionala myndigheter som uppvisar positiva resultat.

Förbättrat genomförande

Flernivåstyre, samarbete, genomförande och tillsyn

18.

I kontrollen av ändamålsenligheten nämns problem med genomförandet och påpekas att bristfälliga luftkvalitetsplaner och medlemsstaternas bristande engagemang för att vidta lämpliga åtgärder har lett till avsevärda förseningar när det gäller att uppfylla luftkvalitetsnormerna. ReK påpekar att en väsentlig orsak till luftkvalitetsplanernas begränsade effektivitet också har varit EU:s tidigare utsläppsgränsvärden för fordon, som inte var anpassade till verklig körning.

19.

Det finns olika källor till luftföroreningar: naturliga, gränsöverskridande, nationella, regionala och lokala (även på gatunivå). För att bekämpa luftföroreningar bör utsläppen på alla nivåer minskas så att varje nivå tar sin del av ansvaret. En faktisk förbättring kommer att kräva nära och ändamålsenligare samarbete och kommunikation mellan olika förvaltningsnivåer. De regionala myndigheterna skulle kunna spela en samordnande roll mellan den lokala och den nationella nivån, och god praxis bör samlas in och spridas. Samarbetet bör utvidgas till att omfatta företag, vetenskapliga organ och andra berörda parter samt allmänheten.

20.

Det finns redan särskilda verktyg, t.ex. Taiex-EIR peer-to-peer, som framgångsrikt används av flera medlemsstater och lokala och regionala myndigheter.

21.

Kommittén välkomnar insatserna för att ingå ett internationellt avtal mot gränsöverskridande luftföroreningar. Både kommissionen och medlemsstaterna är nära delaktiga i vissa arbetsgrupper, expertgrupper och samarbetsprogram inom ramen för konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (eller kortfattat luftkonventionen inom FN:s ekonomiska kommission för Europa, Unece). ReK välkomnar också lanseringen under förra året av forumet för internationellt samarbete i fråga om luftföroreningar, som skulle kunna påskynda förbättringen av luftkvaliteten i hela världen genom att sprida och dela den kunskap som hittills samlats in, och betonar även att gränsöverskridande samarbete mellan lokala och regionala myndigheter (både inom EU och utanför EU:s yttre gränser) kan vara viktigt och att instrumentet med europeiska grupperingar för territoriellt samarbete (EGTS) skulle kunna tillhandahålla en användbar ram för sådana initiativ.

22.

Kommittén framhåller behovet av sektorsövergripande samarbete och samstämmighet inom relevanta politikområden. Åtgärderna bör omfatta alla källor till luftföroreningar på ett integrerat sätt – transporter (både vägtransporter och andra), energi (inklusive uppvärmning av bostäder), jordbrukssektorer och industri – med beaktande av andra relevanta frågor såsom klimatförändringar eller hälsa. Denna politik skulle kunna bli ömsesidigt fördelaktig (t.ex. energibesparande åtgärder), men i vissa fall kan politiken (t.ex. att främja förbränning av biomassa eller stödja dieseldrivna bilar) ha negativa effekter på luftkvaliteten. Synergier bör utnyttjas och kontraproduktiva bestämmelser undvikas. Alla relevanta åtgärder inom den europeiska gröna given bör användas för att bidra till att de nuvarande luftkvalitetsmålen uppnås: inte bara nollutsläppsplanen utan även strategin för biologisk mångfald för 2030, från jord till bord-strategin, handlingsplanen för den cirkulära ekonomin, hållbar och smart mobilitet samt klimatlagen.

23.

Jordbruket är den hittills minst effektiva sektorn när det gäller minskade utsläpp (ammoniak är ett partikelbildande ämne). Trots att åtgärder för att minska utsläppen från jordbruket redan finns tillgängliga och är tekniskt och ekonomiskt bärkraftiga används dessa åtgärder ännu inte i någon större utsträckning. Efter att ha genomgått en rad reformer för att förbättra miljöhållbarheten borde den gemensamma jordbrukspolitiken tjäna dessa mål bättre. Nya eller strängare åtgärder bör övervägas under förhandlingarna om den gemensamma jordbrukspolitikens framtid efter 2020, bland annat miljösystem.

24.

Kommittén välkomnar kommissionens avsikt att vidta ytterligare åtgärder för utsläppsfri mobilitet. Harmonisering av lågutsläppszoner och ännu fler nollutsläppszoner i Europa bör övervägas. Städer, som är medvetna om att minskningen av föroreningar i nedstängda områden under covid-19 är tillfällig, har redan vidtagit åtgärder för att minska trafikens inverkan – de har breddat trottoarer, skapat mikromobilitetsbanor, sänkt hastighetsbegränsningarna etc. Det blev även uppenbart att kollektivtrafikföretag akut bör ges (EU-)medel för att hålla dem flytande, förnya fordonsparken med mindre förorenande fordon och förhindra en övergång till individuella motorfordon. När man överväger och föreslår strängare utsläppsnormer för bensin- och dieselfordon måste de europeiska tillverkarnas konkurrenskraft beaktas. ReK efterlyser en plan för utfasning av förbränningsmotorer från vägtrafiken och uppskattar de medlemsstater, regioner och städer som redan har fastställt en sista dag för tillträde för bilar med förbränningsmotor. ReK motsätter sig bidrag för inköp av fordon med sådan motor. Kommittén föreslår bland annat att man ytterligare främjar teknik för utsläppsfria fordon och påskyndar investeringarna i det europeiska järnvägsnätet, även som ett av de praktiskt möjliga alternativen för pendlare.

25.

ReK fäster uppmärksamheten på problemet med bostäder som värms upp med fasta bränslen. Den befintliga ekodesignlagstiftningen verkar inte ge någon lämplig lösning, och kommittén förväntar sig därför att kommissionen hanterar problemet inom ramen för initiativen med avknytning till hållbara produkter i strategin för den cirkulära ekonomin. Vidare krävs betydande stöd till låginkomsttagare (energifattigdom), inte bara för att ersätta gamla anordningar utan också för att garantera drift och underhåll till ett överkomligt pris av mer energieffektiva anordningar. Man bör även överväga särskilda incitament för att renovera byggnader i syfte att förbättra deras energiprestanda. Kommissionen bör även överväga att införa bestämmelser om kvaliteten på de bränslen som används för att värma upp bostäder och skapa lämpliga incitament, inbegripet ekonomiska incitament, i detta syfte.

26.

Kommittén uppmanar medlemsstaterna att snarast genomföra och uppdatera sina nationella luftvårdsprogram och att beakta de lokala och regionala myndigheternas bidrag när programmen utarbetas och revideras.

Allmänhetens delaktighet

27.

Man bör i större utsträckning använda sig av befintliga it-lösningar, mobilappar och andra relevanta verktyg för att informera allmänheten och göra den ”osynliga dödliga faran” synlig för att öka allmänhetens medvetenhet. Informationen bör vara lättbegriplig och lättillgänglig och bör omfatta hälsoaspekter. Det europeiska luftkvalitetsindexets nuvarande webbplats (7) ger omfattande information om luftkvaliteten i Europa, men är relativt okänd och måste marknadsföras i större utsträckning. Webbplatsen bör också förbättras genom modellering för att ge information om luftkvaliteten för regioner, mindre byar och landsbygdsområden, där luftkvaliteten inte mäts genom övervakningsstationer.

28.

Kommittén rekommenderar att man intensifierar medborgarforskningsinsatserna. Medborgarforskningsbaserade tillämpningar kan inte ersätta övervakningsdata eftersom de ger data av betydligt lägre kvalitet, vilket allmänheten tydligt bör informeras om, men de kan komplettera dem genom att ge tydligare information om tendenser i fråga om luftföroreningar, samtidigt som man aktivt involverar allmänheten och ökar människors medvetenhet. Forskning för att förbättra (billiga) sensorers tillförlitlighet bör stödjas och påskyndas, och Europeiska standardiseringskommitténs (CEN) nuvarande arbete med standarder för kompakt utrustning för övervakning av luftkvalitet samt modellering av luftkvalitet är också viktigt och välkommet.

29.

ReK rekommenderar att allmänheten informeras om både problem och förbättringar som visar de potentiella positiva resultaten av åtgärder, inbegripet potentialen hos energiformer med nollutsläpp, t.ex. förnybar energi eller kärnenergi, vilket kommer att ge medlemsstaterna och de lokala och regionala myndigheterna möjlighet att uppbringa stöd för åtgärder.

30.

Medborgarna har en viktig roll att spela när det gäller att minska luftföroreningarna, i synnerhet genom att ändra sitt eget beteende i många olika aspekter av livet, däribland rörlighet, uppvärmning och livsmedel, men även allmän konsumtion, vilket många av dem till stor del fortfarande inte är medvetna om (även om allmänhetens medvetenhet varierar avsevärt inom EU). Detta bidrag är nödvändigt för minskade utsläpp, så medborgarna bör i högre grad göras delaktiga i beslutsfattandet under utarbetandet av planer och åtgärder för luftkvalitet, så tidigt som möjligt. Dessutom bör luftkvalitetsplanerna, utöver regleringsåtgärder, inbegripa åtgärder som främjar och stöder medborgarnas medvetenhet och beteendeförändringar vad gäller deras rörlighet, t.ex. att använda bilen mindre. De lokala och regionala myndigheterna kan underlätta detta arbete genom att använda system såsom ClairCity. Kommittén efterlyser dock även med kraft erkännande och stor spridning av lokala initiativ som engagerar medborgarna, t.ex. plantering av träd och skapande av gröna väggar i städer som renar och kyler luften i städerna.

Harmonisering, vägledning och genomförandeakter

31.

ReK förespråkar ytterligare vägledning om rapportering och modellering av luftkvaliteten som är särskilt utformad för lokala och regionala myndigheter, med tanke på deras viktiga roll på detta område. I rapporteringsverktygen (inklusive e-rapportering) bör de lokala myndigheternas behov beaktas. De lokala myndigheterna kanske inte alltid har personal med de nödvändiga tekniska färdigheterna eller de erforderliga kunskaperna i engelska. Förbättrad e-rapportering bör göra det möjligt att ta hänsyn till de lokala och regionala användarnas särdrag och säkerställa överensstämmelse mellan de rapporteringsuppgifter som tilldelas de lokala och regionala myndigheterna och deras befogenheter och resurser på detta område.

Deltagande i nätverk och initiativ

32.

Kommittén är medveten om det stora antal initiativ och nätverk som redan finns för att ta itu med frågor kring luftföroreningar (partnerskapet för luftkvalitet inom agendan för städer, expertpanelen för ren luft i städer inom ramen för Uneces luftkonvention (8), EU-forumet för ren luft, borgmästaravtalet osv.). Många av dessa ger ett betydande mervärde i politiken för ren luft, och ReK uppmuntrar de lokala och regionala myndigheterna att engagera sig mer i denna verksamhet på EU-nivå.

33.

ReK välkomnar kommissionens nya initiativ ”överenskommelsen om gröna städer” (Green City Accord, GCA) för att förbättra genomförandet av EU:s miljölagstiftning. Överenskommelsen om gröna städer eller den tekniska plattform för miljösamarbete som inrättats av ReK och kommissionen skulle kunna utgöra användbara verktyg för att styra de lokala och regionala myndigheterna mot de bästa initiativen utifrån deras behov. Dessa plattformar bör också bidra till att samla in och klassificera tillgängliga verktyg, vägledningsdokument och annat relevant stöd som finns att tillgå från Uneces luftkonvention, kommissionen och dess gemensamma forskningscentrum, Europeiska miljöbyrån eller andra nätverk och organisationer som kan hjälpa de lokala och regionala myndigheterna i deras arbete för att förbättra luftkvaliteten. Det bör också tillhandahållas särskild sakkunskap och tekniskt stöd (t.ex. utveckling av lokala utsläppsinventeringar, fastställande av lågutsläppszoner, användning av Sherpa-modellen osv.), eftersom de lokala och regionala myndigheterna behöver utbildning för att använda dessa verktyg.

Nästa steg

34.

Kommittén uppmanar kommissionen att ytterligare skärpa utsläppsreglerna på EU-nivå i vissa avseenden och att vidta ytterligare åtgärder för att säkerställa ett faktiskt och ökat horisontellt och vertikalt samarbete, samtidigt som medlemsstaterna och de lokala och regionala myndigheterna uppmanas att hitta bättre metoder för samarbete och kommunikation.

35.

ReK rekommenderar att man tillhandahåller lättillgänglig luftkvalitetsfinansiering för lokala myndigheter och ackrediterade luftkvalitetsorganisationer med ansvar för luftkvalitetsplaner i fastställda luftkvalitetszoner, med prioritering av zoner med högre luftföroreningar.

36.

Kommittén fäster uppmärksamheten vid behovet av att samordna och förvalta de relevanta nätverken, initiativen, verktygen och vägledningarna, som redan är en källa till breda kunskaper och erfarenheter och som skulle hjälpa de lokala och regionala myndigheterna att förbättra sitt arbete för att uppnå renare luft på grundval av ytterligare teknisk sakkunskap och vägledning.

---

(1)  https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal_sv

(2)  Enligt den nyligen offentliggjorda studien ”Assessing nitrogen dioxide (NO2) levels as a contributing factor to coronavirus (COVID-19) fatality” inträffade 78 % av de 4 443 dödsfallen i fyra regioner i norra Italien och en region runt Madrid i Spanien. Dessa fem regioner hade den värsta kombinationen av kvävedioxidvärden och luftströmsrelaterade förhållanden som förhindrade skingring av luftföroreningar.

(3)  Kommissionen har utvecklat och genomfört EU:s policyram för ren luft ytterligare: direktivet om nationella åtaganden om utsläppsminskning, som ersatte direktivet om nationella utsläppstak, införde krav på utsläppsminskningar för perioden 2020–2029 och från 2030 och framåt, forumet för ren luft har visat sig vara en framgångsrik plattform för att diskutera luftkvalitet, och slutsatserna från kontrollen av ändamålsenligheten hos luftkvalitetsdirektiven har offentliggjorts. Rådet antog nyligen slutsatser om förbättring av luftkvalitet. Revisionsrätten har offentliggjort Särskild rapport nr 23/2018 Luftföroreningar: vår hälsa är fortfarande inte tillräckligt skyddad (EUT C 324, 13.9.2018, s. 12), och Världshälsoorganisationen (WHO) håller på att se över sina riktlinjer för luftkvalitet med sikte på att eventuella lägga fram nya riktlinjer 2021.

(4)  Ett program för ren luft i Europa https://cor.europa.eu/sv/our-work/Pages/OpinionTimeline.aspx?opIdMR-1217-2014

(5)  https://cor.europa.eu/sv/news/Pages/consultation-air-quality.aspx.

(6)  EUT C 168, 16.5.2019, s. 27.

(7)  http://airindex.eea.europa.eu

(8)  Konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar.