Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén – Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet och Europeiska ekonomiska och sociala kommittén – Handlingsplan för att ta tullunionen till nästa nivå

(COM(2020) 581 final)

(2021/C 220/07)

Föredragande:

Anastasis YIAPANIS

Remiss	Europeiska kommissionen, 11.11.2020
Rättslig grund	Artikel 304 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt
Ansvarig sektion	Inre marknaden, produktion och konsumtion
Antagande av sektionen	2.3.2021
Antagande vid plenarsessionen	24.3.2021
Plenarsession nr	559
Resultat av omröstningen (för/emot/nedlagda röster)	259/0/6

1.   Slutsatser och rekommendationer

1.1.

EESK välkomnar den mycket konkreta handlingsplanen för de kommande fem åren för att stödja de nationella tullmyndigheterna. När planen har genomförts kommer den, tillsammans med regelbundna konsekvensbedömningar, att innebära en verklig modernisering av tullförfarandena i EU.

1.2.

Även om moderniseringen tog fart 2016 med införandet av unionens tullkodex (1) kräver den senaste utvecklingen i form av ökade handelsflöden, en blomstrande e-handelssektor, undandragande av tullavgifter och mervärdesskatt, olaglig handel och undervärdering av varor omedelbara samordnade insatser. Förenade kungarikets utträde ur tullunionen innebär redan en tyngre arbetsbörda och särskilda utmaningar för tullmyndigheterna.

1.3.

En så ambitiös plan som denna kräver tillräcklig delad finansiering. Kommittén är inte säker på att alla medlemsstater är redo att anta den föreslagna tidsplanen och bidra med sina respektive andelar av medlen.

1.4.

Bättre samarbete och driftskompatibilitet mellan tullmyndigheterna och andra brottsbekämpande myndigheter och förvaltningar behövs snarast. Genom att utbyta bästa praxis skulle man också kunna förbättra tullförvaltningarnas produktivitet, samtidigt som lämplig hantering av den stora mängden tillgängliga data kan göra det möjligt att införa intelligent övervakning av leveranskedjor och förbättra framsyntheten.

1.5.

Tullmyndigheterna bör ges tillräckliga resurser för alla icke-finansiella ansvarsområden, samtidigt som det bör införas minimistandarder för kontroll och antal anställda. EESK anser att det är ytterst viktigt att så snart som möjligt anta genomförandeakter för förordningen om marknadskontroll (2).

1.6.

Den extremt långa godkännandeprocessen för nästa fleråriga budgetram och svårigheterna för de 27 EU-ledarna att komma överens om mycket viktiga åtgärder äventyrar både en god återhämtning av EU:s ekonomi och det omedelbara stöd som såväl medborgarna som företagen behöver.

1.7.

EESK rekommenderar att man snarast utforskar möjligheten att införa blockkedjeteknik i den föreslagna handlingsplanen. Dessutom skulle de tekniska framstegen och befintliga innovativa lösningarna inom robotteknik och artificiell intelligens enkelt kunna införlivas med omedelbara och relevanta resultat.

1.8.

Kommittén föreslår att särskild uppmärksamhet ägnas åt de mest sårbara införsel- och utförselpunkterna och menar att tullunionens styrka avgörs av dess svagaste länk. Ett kompatibelt, mer samordnat och integrerat riskhanteringssystem skulle minska klyftorna mellan myndigheterna och stärka den svagaste länken i kedjan. Den nya riskhanteringsstrategi som har tillkännagetts för det andra kvartalet 2021 välkomnas därför.

1.9.

Särskilda finansiella resurser måste tillhandahållas för att koppla samman importkontrollsystem 2 (ICS2) med andra elektroniska system. EESK betonar vikten av att ett sådant komplext nätverk sköts på rätt sätt.

1.10.

Kommittén framhåller behovet av att säkerställa tillräckliga personalresurser och ge dem lämplig utbildning i att genomföra dataanalyser före lastning och före ankomst. Vi har redan efterlyst att det utarbetas ”gemensamma utbildningsramar med utgångspunkt i kompetensramverket för EU:s tullmyndigheter” (3).

1.11.

Inrättandet av ett EU-nav för skatteinformation inom Eurofiscs nätverk för bekämpning av skattebedrägerier innebär en väsentlig förbättring, och EESK ser fram emot kommissionens utvärdering av detta.

1.12.

E-handeln är en mycket viktig sektor för små och medelstora företag. Kommittén är bekymrad över att man i meddelandet inte nämner inrättandet, genom denna ambitiösa handlingsplan, av ett gynnsamt ramverk för små och medelstora företag.

1.13.

EESK konstaterar att plattformarna innehar viktiga data som tullmyndigheterna skulle kunna använda, men att de skulle behöva göra särskilda investeringar i it-programvara såsom automatiserade robotsystem. De bör tillhandahållas finansiering för insamling av data som de annars inte skulle behöva. Kommittén välkomnar dock kommissionens pågående översyn av de digitala marknadsplatsernas roll och skyldigheter.

1.14.

Det behövs snarast en omfattande analys av unionens internationella system för samarbete och ömsesidigt administrativt bistånd i tullfrågor. Det skulle leda till bättre efterlevnad.

1.15.

EESK välkomnar förslaget att inrätta en gemensam EU-kontaktpunkt och uttrycker sitt fulla stöd för detta.

1.16.

Kommittén oroar sig för att hanteringen av ett så komplext och sammanlänkat system kommer att innebära en ytterligare börda för kommissionens avdelningar om medlemsstaterna inte stöder det kontroversiella förslaget om ett EU-övergripande tullorgan.

1.17.

Kommittén är övertygad om att genomförandet av den ambitiösa handlingsplanen kommer att underlättas av att arbetsmarknadens parter och organisationer i det civila samhället involveras, vilket också kommer att säkerställa en bred spridning av de fördelar som planen innebär för både allmänheten och företag.

2.   Inledning

2.1.

EU:s tullunion, som har funnits sedan 1968, hanterar all handel med varor mellan de 27 medlemsstaterna. Tullunionen underlättar varje år handel med varor till ett värde som överstiger 3,5 biljoner euro, samtidigt som tullmyndigheterna i EU varje sekund hanterar 27 tulldeklarationer.

2.2.

Den 28 september 2020 offentliggjorde kommissionen en ambitiös handlingsplan för att uppgradera tullunionen genom att göra den smartare, enklare och mer digitalt effektiv senast 2025, i enlighet med de politiska riktlinjer som kommissionens ordförande Ursula von der Leyen tillkännagav i början av sin mandatperiod. Detta skulle främja både EU:s inkomster och säkerheten för europeiska medborgare. Dessutom skulle företag dra nytta av enklare och mindre tidskrävande rapporteringsskyldigheter.

2.3.

EESK har redan påpekat att ”en effektiv tullunion [är] en nödvändig förutsättning för den europeiska integrationsprocessen, för att säkerställa en effektiv, säker och öppen fri rörlighet för varor, med största möjliga skydd av konsumenter och miljö, bästa möjliga sysselsättning och en effektiv kamp mot bedrägerier och förfalskningar” (4).

2.4.

EESK välkomnar således den mycket konkreta handlingsplanen för de kommande fem åren, med 30 planlagda och tidsplanerade åtgärder under fyra strategiska rubriker, som syftar till att stödja de nationella tullmyndigheterna: riskhantering, hantering av e-handel, främjande av regelefterlevnad och tullmyndigheter som agerar som en enda enhet.

2.5.

Det befintliga tullsystemet har uppvisat brister och svaga kopplingar, och den stora mängd data som delas mellan tullar i alla medlemsstater används inte effektivt. Europaparlamentet och Europeiska revisionsrätten har redan uttryckt sin oro över den inkomstförlust som följer av ineffektiva tullkontroller i fråga om importerade varor.

2.6.

Tullar står för en viktig del av EU:s budget, och uppgår till omkring 14 % av unionens totala intäkter. Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) har rapporterat att tullbedrägerier är ett utbrett problem, och rekommenderar återkrav på över 2,7 miljarder euro i tullavgifter för perioden 2017–2019. Förfalskade importerade varor från tredjeländer beräknas uppgå till 121 miljarder euro per år, medan immaterialrättsliga intrång genererar mer än 83 miljarder euro i försäljningsintäkter och innebär 15 miljarder euro i uteblivna skatteintäkter.

2.7.

Något som är positivt är att nästan 100 % av tulldeklarationerna skickas elektroniskt.

3.   Allmänna kommentarer

3.1.

Tullunionen är i behov av snabba investeringar för en samordnad uppdatering av både programvara och mänsklig kompetens. Även om moderniseringen tog fart 2016 med införandet av unionens tullkodex (5) kräver ökade handelsflöden, en blomstrande e-handelssektor, undandragande av tullavgifter och mervärdesskatt, olaglig handel och undervärdering av varor omedelbara och samordnade insatser. Tullmyndigheterna ansvarar även för att kontrollera varor för många icke-finansiella ändamål. Kommittén menar att tullunionens styrka avgörs av dess svagaste länk och föreslår därför att särskild uppmärksamhet ägnas åt de mest sårbara införsel- och utförselpunkterna. Medlemsstaterna bör till fullo utnyttja det nya instrumentet för tullkontrollutrustning, som är särskilt utformat för att möjliggöra inköp, underhåll och ersättning av den senaste tullutrustningen.

3.2.

Förenade kungarikets utträde ur tullunionen innebär redan en tyngre arbetsbörda och särskilda utmaningar för tullmyndigheterna. Antalet tulldeklarationer förväntas öka avsevärt i samband med återinförandet av tullkontroller.

3.3.

Bättre samarbete och driftskompatibilitet mellan tullmyndigheterna och andra brottsbekämpande myndigheter och förvaltningar behövs snarast. EESK har redan varnat för att ”samarbetet mellan de olika myndigheterna och institutionerna i medlemsstaterna – polis, underrättelsetjänst, rättsväsende, tullmyndigheter och skattemyndigheter – är långt ifrån optimalt” (6).

3.4.

Tullmyndigheterna är i allra högsta grad involverade i kampen mot terrorism och organiserad brottslighet. Enbart 2019 beslagtog tullen 400 ton droger, 3 699 skjutvapen och 3,5 miljarder tobaks- och cigarettprodukter. Av alla anmälningar av kontanta medel som registrerades var 11,5 % felaktiga, vilket motsvarar ett belopp på omkring 331 miljoner euro (7).

3.5.

Datahantering är ytterst viktigt för en sektor som behandlar stora mängder deklarationer, produktinformation, skatter osv. Om man kunde hantera den stora mängden tillgängliga data skulle detta innebära en omedelbar och viktig förbättring av nuvarande tullsystem och det skulle även möjliggöra en bättre och slutgiltig lösning på de växande utmaningarna. Det skulle också möjliggöra intelligent övervakning av leveranskedjor och förbättrad framsynthet.

3.6.

Kommittén är tämligen besviken över att kommissionen, i den allra sista meningen i meddelandet, uppmanar ENDAST Europaparlamentet och rådet att stödja denna handlingsplan, och helt och håller utesluter Europeiska ekonomiska och sociala kommittén. Vi är övertygade om att genomförandet av en så ambitiös handlingsplan kommer att underlättas av att arbetsmarknadens parter och organisationer i det civila samhället involveras, vilket också kommer att säkerställa en bred spridning av de fördelar som planen innebär för både allmänheten och företag.

4.   Särskilda kommentarer

4.1.

I grunden uppskattar EESK den ambitiösa färdplanen och de konkreta tidsfristerna för genomförandet av åtgärderna. Detta är ett tydligt steg framåt, och så snart planen har genomförts kommer den, tillsammans med regelbundna konsekvensbedömningar, att innebära en verklig modernisering av tullförfarandena i EU.

4.2.

En så ambitiös plan som denna kräver tillräcklig finansiering. Några av de föreslagna åtgärderna kräver delad finansiering, och EU är redo att fylla sin funktion, men kommittén ställer sig frågande till om alla medlemsstater är redo att anta den föreslagna tidsplanen och bidra med sina respektive andelar av medlen. Endast genom noggrann samordning av finansieringen och genomförandet kan vi säkerställa att förslaget blir en framgång.

4.3.

EU har dock uppvisat svaga strukturer och reagerat med försenade och okoordinerade insatser på kritiska situationer, bland annat covid-19-pandemin. Den franska presidenten Emmanuel Macrons begäran om en omorganisering av Schengenområdet och en förnyad analys av den fria rörligheten för människor i unionen är lika allvarlig som den är oroväckande.

4.4.

Den otroligt långa godkännandeprocessen för nästa fleråriga budgetram äventyrar dessutom en god återhämtning av EU:s ekonomi och det omedelbara stöd som såväl allmänheten som företagen behöver. Det verkar bli allt svårare för de 27 EU-ledarna att komma överens om mycket viktiga åtgärder, samtidigt som varaktigheten och den obeslutsamma karaktären hos lösningarna visar att EU:s styrningssystem är föråldrat och ineffektivt.

4.5.

I det nuvarande förslaget nämns inte användningen av blockkedjeteknik, trots att detta diskuterades och analyserades redan 2018. EESK anser att tullsystemet har precis rätt struktur för att integrera sådan utveckling och rekommenderar att man snarast utforskar möjligheten att införa blockkedjeteknik i den föreslagna handlingsplanen.

4.6.

Kommittén noterar vidare att det helt saknas en analys av möjligheten att använda robotteknik och artificiell intelligens för att uppdatera tullverksamheten. Vi menar att de tekniska framstegen och befintliga innovativa lösningarna inom robotteknik och artificiell intelligens enkelt skulle kunna införlivas i en sådan komplex handlingsplan med omedelbara och relevanta resultat.

4.7.   Riskhantering

4.7.1.

EU genomför riskhanteringsåtgärder sedan de säkerhetsrelaterade ändringarna av gemenskapens tullkodex infördes 2005. De bygger på två försvarsstrategier: bedöma i förväg och kontrollera innan och efter det att varorna kommer in i tullområdet. EESK konstaterar att den största utmaningen följer av medlemsstaternas okoordinerade tillämpning av förfaranden och bristen på information som delas mellan länderna. Om ett kompatibelt, mer samordnat och integrerat riskhanteringssystem säkerställs skulle klyftorna mellan myndigheterna minskas och den svagaste länken i kedjan stärkas. Den nya riskhanteringsstrategin som planeras till det andra kvartalet 2021 ter sig därför mycket lovande.

4.7.2.

Digitaliseringen och framväxten av e-handel gör det lättare för konsumenter att handla på nätet från alla delar av världen. Alla produkter uppfyller dock inte de höga europeiska standarderna vad gäller produktsäkerhet och/eller konsumentskydd. Detta kommer ofta som en överraskning för konsumenterna. EESK välkomnar avsikten att stärka riskhanteringsprocessen för att bättre skydda den inre marknaden och i synnerhet medborgarna från produkter som inte uppfyller kraven och osäkra produkter.

4.7.3.

Förslaget att inrätta en gemensam analyskapacitet på EU-nivå är definitivt ett steg framåt. Delning av data med myndigheter som arbetar med bedrägeribekämpning välkomnas också. EESK undrar dock om tillräcklig finansiering kommer att finnas tillgänglig för att koppla samman ICS2 med andra elektroniska system. Nästa angelägna fråga rör hanteringen av ett sådant komplext nätverk och behovet av specialiserad personal med lämplig utbildning.

4.7.4.

Vidare oroar sig kommittén för att hanteringen av ett så komplext och sammanlänkat system kommer att innebära en ytterligare börda för kommissionens befintliga avdelningar om medlemsstaterna inte stöder förslaget om ett EU-övergripande tullorgan.

4.7.5.

Kommissionen föreslår att dataanalyser ska utföras före lastning och före ankomst för alla produkter och alla transportmedel fram till 2024. Det är dock oklart vilken typ av mänskliga resurser som kommer att behövas i varje medlemsstat och vilken utbildningsnivå eller längd på utbildningen som krävs för personalen. Detta gäller även den extra riskhanteringsprocess som planeras för förfarandena ”efter ankomst”. EESK har redan efterlyst att det utarbetas ”gemensamma utbildningsramar med utgångspunkt i kompetensramverket för EU:s tullmyndigheter, som syftar till att harmonisera och höja kvaliteten på tullens arbete i hela EU” (8).

4.8.   Hantering av e-handel

4.8.1.

E-handeln har medfört viktiga fördelar och möjligheter för både allmänheten och företagen. Den innebär dock betydande utmaningar i fråga om efterlevnaden av skatte- och tullreglerna för handelsvaror, och även när det gäller det stora antalet begäranden om klarering inom ramen för den långa raden kontroller för icke-finansiella ändamål, inbegripet säkerhet och immateriella rättigheter. EESK bekräftar den betydande roll som tullmyndigheterna spelar när det gäller att förhindra att produkter som inte uppfyller kraven och/eller osäkra produkter släpps ut på den inre marknaden, och drar slutsatsen att dessa myndigheter även måste förses med lämpliga resurser för alla icke-finansiella ansvarsområden.

4.8.2.

Genomförandet av paketet om mervärdesskatt på e-handel (9), som inleds 2021, förväntas medföra betydande intäkter för medlemsstaternas budgetar och skapa ett företagsklimat med lika villkor. Inrättandet av ett EU-nav för skatteinformation inom Eurofiscs nätverk för bekämpning av skattebedrägerier ses som en väsentlig förbättring när det gäller tullmyndigheternas tillgång till information. EESK ser fram emot kommissionens utvärdering av detta.

4.8.3.

EESK anser att det bästa sättet att reglera och hantera e-handeln är genom förbättrat samarbete med andra länder inom ramen för OECD och G20. Kommittén har redan understrukit ”att den skattepolitik som ska tillämpas på digitaliseringen av ekonomin och utarbetandet av verktyg och operativa lösningar bör samordnas på internationell nivå” (10).

4.8.4.

E-handeln är en mycket viktig sektor för små och medelstora företag. Den gränsöverskridande handeln är dock redan fragmenterad på grund av ett antal befintliga hinder, och kommittén är bekymrad över att man i meddelandet inte nämner inrättandet, genom denna ambitiösa handlingsplan, av ett gynnsamt ramverk för små och medelstora företag. Enligt Eurobarometerundersökningen från september säljer endast 4 % av de små och medelstora företagen sina varor till konsumenter i andra medlemsstater (11).

4.8.5.

Förslaget att införa rapporteringskrav för plattformar innebär en potentiell börda för legitima företag. Plattformarna innehar viktiga data som tullmyndigheterna skulle kunna använda, men de skulle behöva göra särskilda investeringar i it-programvara som kan användas för att samla in och tillhandahålla dessa data. Användningen av automatiserade robotsystem bör omedelbart utforskas, eftersom dessa skulle kunna vara ovärderliga när det gäller att förenkla processen i samband med rapporteringskraven. Dessutom anser EESK att företagen i fråga bör tillhandahållas tillräcklig finansiering för insamling av data som de annars inte skulle behöva. Hanteringen av dessa data är extremt viktig för att bekämpa tull- och momsbedrägerier, undervärdering, falska ursprungsdeklarationer osv. Kommittén har redan efterlyst ”att det utvecklas en europeisk standard för insamling av de data och uppgifter om de egna användarna som plattformarna ska översända” (12).

4.8.6.

EESK välkomnar emellertid kommissionens pågående översyn av de digitala marknadsplatsernas roll och skyldigheter, och anser att de bör omfattas av större ansvar och skadeståndsskyldighet när det gäller att kontrollera att varorna som säljs på deras plattformar uppfyller kraven och är säkra.

4.9.   Främja regelefterlevnad

4.9.1.

Betrodda näringsidkare belönas redan för deras efterlevnad av EU:s tullagstiftning genom ett förmånssystem. EESK stöder den föreslagna översynen av befintliga förmånsavtal med tredje länder. En omfattande analys av EU:s internationella system för samarbete och ömsesidigt administrativt bistånd i tullfrågor skulle leda till bättre efterlevnad.

4.9.2.

Förslaget att inrätta en gemensam EU-kontaktpunkt för tullfrågor är ett projekt som alla tjänar på, och kommittén uttrycker sitt fulla stöd för detta. Den privata sektorn skulle dra nytta av en rapporteringsmöjlighet som endast kräver en åtgärd, samtidigt som myndigheter skulle ha möjlighet att välja ut de data som behövs. Detta är ett tydligt steg framåt för alla involverade parter, som under de första sju åren av genomförandet förväntas resultera i upp till 690 miljoner euro i besparingar för företag i samband med tulladministration.

4.9.3.

Det är dock ganska svårt att förstå hur man under den föreslagna utvärderingen av unionens tullkodex skulle kunna komma fram till att de elektroniska systemen är föråldrade, mindre än fyra år efter att förslaget antogs.

4.9.4.

De fragmenterade sanktionerna för bristande efterlevnad som tillämpas i medlemsstaterna skapar konkurrensmässiga snedvridningar på den inre marknaden, och gör samtidigt att det kan uppstå svagare länkar i systemet. Inrättandet av ett stabilt och enhetligt ramverk skulle stärka tullunionen i sin helhet. Även om det är en mycket god idé undrar EESK hur kommissionen planerar att införliva den, eftersom 2013 års förslag om samma ämne avvisades.

4.9.5.

Det är dessutom svårt att hålla samma nivå av kontroll om antalet tulltjänstemän varierar mellan 7 och 70 per 100 000 invånare, beroende på medlemsstat (13). Kommittén rekommenderar att det införs minimistandarder för kontroll och antal anställda.

4.9.6.

Covid-19-krisen har blottlagt bristerna i tullsystemet, då produkter som inte uppfyller kraven och osäkra produkter vid flera tillfällen har nått unionen. EESK anser att det är mycket viktigt att så snart som möjligt anta genomförandeakter för förordningen om marknadskontroll (14).

4.9.7.

Vidare stöder EESK förslaget att särskild uppmärksamhet ägnas åt tillämpningen av regler om och förfaranden för förmånsberättigande ursprung på EU:s 41 frihandelsavtal. Beträffande andra handelspartner, särskilt Kina, har den exponentiella ökningen av e-handeln kommit att innebära ytterligare utmaningar för tullmyndigheterna. Det är därför fullt rimligt att lägga fokus på att bedöma situationen och lagstifta vid behov.

4.10.   Tullmyndigheter som agerar som en enda enhet

4.10.1.

Analyser visar att det gränsöverskridande samarbetet kan förbättras avsevärt. EESK bedömer att den enda vägen framåt är att säkerställa mer och bättre samarbete mellan tullmyndigheter i olika medlemsstater och mellan tullmyndigheterna och andra nationella myndigheter. Genom att utbyta bästa praxis skulle man också kunna förbättra tullförvaltningarnas produktivitet.

4.10.2.

Betydande investeringar behövs för att köpa in den tullkontrollutrustning som krävs för att förverkliga samarbetet. EESK noterar att kommissionen i det ursprungliga förslaget (15) inte samtycker till att täcka mer än 80 % av de nödvändiga investeringarna. De resterande 20 % ska medlemsstaterna stå för. Med tanke på den ekonomiska situation som länderna befinner sig i på grund av covid-19-pandemin räknar kommittén inte med att alla 27 medlemsstater kommer att kunna investera dessa belopp under 2021.

4.10.3.

Slutligen lägger kommissionen modigt nog fram ett kontroversiellt förslag om att under 2023 slutföra en konsekvensbedömning om inrättandet av ett EU-övergripande tullorgan. EESK tvivlar på att medlemsstaterna skulle ge sitt samtycke till detta förslag.

---

(1)  EUT L 269, 10.10.2013, s. 1.

(2)  EUT L 169, 25.6.2019, s. 1.

(3)  EESK:s yttrande om ”Inrättande, som en del av Fonden för integrerad gränsförvaltning, av instrumentet för ekonomiskt stöd för tullkontrollutrustning” (EUT C 62, 15.2.2019, s. 67).

(4)  EUT C 367, 10.10.2018, s. 39.

(5)  EUT L 269, 10.10.2013, s. 1.

(6)  EUT C 246, 28.7.2017, s. 22.

(7)  Andra tvåårsrapporten om framstegen i utvecklingen av EU:s tullunion och dess styrning.

(8)  EUT C 62, 15.2.2019, s. 67.

(9)  Modernisering av mervärdesskatten på gränsöverskridande e-handel.

(10)  EUT C 364, 28.10.2020, s. 62.

(11)  Flash Eurobarometer 486.

(12)  EUT C 364, 28.10.2020, s. 62.

(13)  Undersökning genomförd av UFE (unionen för finanspersonal i Europa).

(14)  EUT L 169, 25.6.2019, s. 1.

(15)  COM(2018) 321 final.