EUROPEISKA KOMMISSIONEN

Bryssel den 8.7.2019

COM(2019) 324 final

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

om genomförandet av makroekonomiskt stöd till tredjeländer under 2018

{SWD(2019) 292 final}

INNEHÅLL

1    Inledning    

2    Makroekonomiska stödinsatser under 2018    

2.1    Översikt    

2.2    Enskilda insatser i mottagarländerna under 2018    

2.2.1    Georgien    

2.2.2    Jordanien    

2.2.3    Moldavien    

2.2.4    Tunisien    

2.2.5    Ukraina    

2.3    Översikt över reformer som får stöd genom de makroekonomiska stödinsatserna    

3    Operationella utvärderingar samt efterhandsutvärderingar och revisioner för att säkerställa rätt användning av det makroekonomiska stödet    

3.1    Operationella utvärderingar    

3.2    Efterhandsutvärderingar    

3.2.1    Ukraina I och II    

3.2.2    Jordanien I    

3.2.3    Kirgizistan    

4    Allmän utveckling kopplad till det makroekonomiska stödinstrumentet    

4.1    Det makroekonomiska stödinstrumentets funktion    

4.2    Framtida utveckling: det makroekonomiska stödet i nästa fleråriga budgetram    

5    Nya begäranden om stöd och framtida förslag från kommissionen – budgetsituation    

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

om genomförandet av makroekonomiskt stöd till tredjeländer under 2018

1Inledning

Det makroekonomiska stödet är ett av EU:s finansiella instrument 1 som utformats för att hantera exceptionella behov av extern finansiering i länder som geografiskt, ekonomiskt och politiskt sett står nära EU. Målet är i första hand att återställa den makroekonomiska och finansiella stabiliteten i kandidatländer, potentiella kandidatländer och i EU:s grannländer, samtidigt som man uppmuntrar till makroekonomiska anpassningar och strukturreformer. Det makroekonomiska stödet utgörs antingen av lån, för vilka kommissionen lånar de nödvändiga medlen på kapitalmarknaderna och sedan lånar dem vidare till det stödmottagande landet, eller, under vissa omständigheter, av bidrag som finansieras genom EU:s budget.

Makroekonomiskt stöd förutsätter att anpassnings- och reformprogram avtalats med Internationella valutafonden (IMF), och att instrumentet kompletterar sådana program. Ett annat villkor för beviljande av makroekonomiskt stöd är att det stödmottagande landet respekterar de mänskliga rättigheterna och har fungerande demokratiska mekanismer. Beloppet betalas ut genom delutbetalningar som är strikt avhängiga av ett framgångsrikt genomförande av kraftfulla reformåtgärder som ska syfta till att få det stödmottagande landet att återupprätta en långsiktigt hållbar ekonomi. På detta sätt kompletterar det makroekonomiska stödet EU:s normala samarbetsstöd och bidrar till det övergripande målet att bevara stabilitet och främja välstånd utanför EU. I en situation av ihållande makroekonomisk och politisk instabilitet i EU:s grannskap har det makroekonomiska stödet blivit allmänt erkänt som ett effektivt krishanteringsinstrument som gör det möjligt för EU att ingripa på ett både synligt och flexibelt sätt, och med avsevärd politisk hävstångseffekt 2 .

Omfattningen på det makroekonomiska stöd som gjordes tillgängligt för tredjeländer ökade från 1,2 miljarder euro under perioden 2000–2008 till 6,3 miljarder euro under perioden 2009–2018. Politiska och ekonomiska omvälvningar i de arabiska partnerländerna i Medelhavsområdet har lett till en ökad efterfrågan på makroekonomiskt stöd sedan 2012, med insatser som pågår i Jordanien och Tunisien. Under 2014 föranledde konflikten i östra Ukraina och den märkbara försämringen av landets ekonomiska och finansiella ställning helt nya nivåer av makroekonomiskt stöd. Under perioden 2014–2018 beviljades sammanlagt 4,4 miljarder euro till Ukraina genom fyra makroekonomiska stödinsatser, vilket är det största makroekonomiska stöd någonsin som EU beviljat ett tredjeland under en så kort tidsperiod.

Som ett svar på den ihållande geopolitiska och ekonomiska instabiliteten i regionen har den maximala utlåningsvolymen för makroekonomiska stödlån höjts från 0,5 miljarder euro till 2 miljarder euro per år för den kvarvarande tiden av den fleråriga budgetramen
för 2014–2020. Kommissionen har föreslagit att bibehålla utlåningsvolymen på 2 miljarder euro per år i den fleråriga budgetramen för 2021–2027.

Denna årliga rapport har sammanställts i enlighet med kommissionens informationsskyldigheter såsom fastställs i olika beslut av rådet om makroekonomiska stödinsatser och motsvarande gemensamma beslut av Europaparlamentet och rådet. Den åtföljs av ett arbetsdokument från kommissionens avdelningar som innehåller en mer ingående analys av den makroekonomiska situationen och genomförandet av enskilda makroekonomiska stödinsatser.

2Makroekonomiska stödinsatser under 2018

2.1Översikt

Under 2018 antogs beslut om att bevilja ytterligare makroekonomiskt stöd till Georgien och Ukraina. Kommissionen gjorde de första delutbetalningarna inom båda dessa program i slutet av året. Framsteg gjordes även i genomförandet av de pågående makroekonomiska stödprogrammen i Jordanien och Tunisien (vilka godkändes 2016) samt i Moldavien (vilket godkändes 2017). Utbetalningarna inom ramen för dessa stödprogram har emellertid försenats av skäl som ligger utanför EU:s kontroll.

Läget i fråga om genomförandet av de makroekonomiska stödprogrammen var som följer i slutet av 2018:

-Tunisien II: Den 6 juli 2016 godkände EU ytterligare makroekonomiskt stöd till Tunisien (andra makroekonomiska stödprogrammet) på upp till 500 miljoner euro i form av lån 3 som ska betalas ut i tre delutbetalningar. Samförståndsavtalet och lånefacilitetsavtalet trädde i kraft i augusti 2017. Den första delutbetalningen för det andra stödprogrammet uppgick till 200 miljoner euro och gjordes den 25 oktober 2017. Den andra delutbetalningen på 150 miljoner euro gjordes den 24 juni 2019 och den återstående delutbetalningen förväntas göras tillgänglig i slutet av 2019, under förutsättning att de kvarstående politiska villkoren uppfylls och att IMF-programmet är på rätt väg.

-Jordanien II: Den 14 december 2016 antog medlagstiftarna ett beslut 4 om att tillföra ytterligare makroekonomiskt stöd till Jordanien (andra makroekonomiska stödprogrammet) på upp till 200 miljoner euro helt i form av lån, som en uppföljning av den insats på 180 miljoner euro som avslutades 2015. Samförståndsavtalet mellan EU och Jordanien undertecknades den 19 september 2017. Stödet betalades ut genom två delutbetalningar på vardera 100 miljoner euro, i oktober 2017 och i juni 2019.

-Moldavien: Den 13 september 2017 beslutade medlagstiftarna att ge Moldavien makroekonomiskt stöd på upp till 100 miljoner euro, varav upp till 40 miljoner euro i bidrag och upp till 60 miljoner euro i lån. Samförståndsavtalet, lånefacilitetsavtalet och bidragsavtalet mellan EU och Moldavien trädde i kraft i januari 2018. Stödet kommer att betalas ut genom tre delutbetalningar. Under 2018 stoppades den första utbetalningen på 30 miljoner euro eftersom de politiska förhandsvillkoren inte hade uppfyllts. Detta följde på ett antal oroväckande händelser, däribland ogiltigförklarandet av resultatet av borgmästarvalet i Chisinau, som var ett tecken på ett allvarligt bakslag för demokratin i Moldavien. Utbetalningarna förväntas nu i stället göras under 2019 och 2020, under förutsättning att de politiska förhandsvillkoren och de kvarvarande politiska villkoren uppfylls och att IMF-programmet är på rätt väg.

-Georgien III: Den 18 april 2018 beslutade medlagstiftarna att ge Georgien ytterligare makroekonomiskt stöd (tredje makroekonomiska stödprogrammet) på upp till 45 miljoner euro, varav 35 miljoner euro i lån och 10 miljoner euro i bidrag. Det makroekonomiska stödprogrammet trädde i kraft i november 2018 efter att Georgiens parlament ratificerat de juridiska dokumenten. Den första delutbetalningen på 20 miljoner euro gjordes i december 2018, och den andra delutbetalningen på 25 miljoner euro (20 miljoner euro i lån och 5 miljoner euro i bidrag) planeras till mitten av 2019. Utbetalningarna kommer att göras på villkor att de kvarvarande politiska villkoren uppfylls och att IMF-programmet är på rätt väg.

-Ukraina IV: Den 9 mars 2018 lade kommissionen fram ett förslag om att ge Ukraina ytterligare 1 miljard euro i makroekonomiskt stöd i form av lån genom två delutbetalningar under 2018–2019. Medlagstiftarna antog beslutet den 4 juli 2018, och det makroekonomiska stödprogrammet trädde i kraft efter att samförståndsavtalet och lånefacilitetsavtalet ratificerats av Ukrainas parlament i november 2018. Den första delutbetalningen på 500 miljoner euro gjordes i december 2018, och utbetalningen av den andra planeras till första halvåret 2019, under förutsättning att de kvarvarande politiska villkoren uppfylls och att IMF-programmet är på rätt väg.

Under 2018 godkändes nya makroekonomiska stödinsatser till ett sammanlagt värde av 1 045 miljoner euro, och 520 miljoner euro betalades ut. Närmare uppgifter om faktiskt utbetalt stöd per land och per region i slutet av 2018 finns i bilaga 1A och 1B.

2.2Enskilda insatser i mottagarländerna under 2018

2.2.1Georgien

Georgien har återhämtat sig väl efter avmattningen 2015–2016. Det kvarstår emellertid fortfarande externa sårbarheter, framför allt ett stort underskott i bytesbalansen och en stor utlandsskuld. Dessa sårbarheter förstärks ytterligare av regionala och globala faktorer, såsom riskerna i samband med en global ekonomisk avmattning.

Under 2018 beräknas Georgiens reala BNP ha ökat med 4,8 % tack vare både inhemsk och utländsk efterfrågan. Det offentliga underskottet beräknas ha minskat från 3,9 % av BNP 2017 till 3,3 % av BNP 2018 till följd av ekonomisk tillväxt och konsoliderande åtgärder. Det gjorde också att Georgien kunde minska sin statsskuld något, till 43 % av BNP 2018 jämfört med 45 % av BNP 2017. Georgiens betalningsbalans är emellertid ännu sårbar, på grund av ett minskande – men fortfarande stort – underskott i bytesbalansen (6,7 % av BNP under de första tre kvartalen 2018, vilket är en minskning jämfört med 7,5 % av BNP under samma period 2017) och en stor utlandsskuld (109 % av BNP 2018 – en minskning från 113 % av BNP 2017). Georgiens internationella reserver har ökat på senare år och uppgick till totalt 3,3 miljarder US-dollar i slutet av 2018 (vilket täcker 3,4 månaders import). Reservbehoven har emellertid också ökat, och de nuvarande reserverna ligger för närvarande under den nivå som IMF bedömer som tillräcklig.

Det var mot denna bakgrund som Georgien och IMF i april 2017 ingick en treårig (2017–2020) utvidgad överenskommelse avseende 285 miljoner US-dollar inom ramen för den utvidgade finansieringsfaciliteten (EFF – Extended Fund Facility), vilken är på rätt väg. De första tre programöversynerna avslutades som planerat i december 2017, juni 2018 och december 2018. Georgien har uppfyllt samtliga mål för dessa översyner. IMF och de georgiska myndigheterna slöt ett avtal på personalnivå om den fjärde programöversynen i maj 2019. När denna översyn avslutas kommer omkring 41,6 miljoner US-dollar att göras tillgängliga för Georgien. 

Georgien bad om ytterligare makroekonomiskt stöd från EU 5 i juni 2017. I september 2017 lämnade kommissionen in ett förslag till EU:s medlagstiftare om upp till 45 miljoner euro (10 miljoner euro i bidrag och 35 miljoner euro i lån) i ytterligare makroekonomiskt stöd till Georgien. Europaparlamentet och rådet antog beslutet i april 2018. Samförståndsavtalet, bidragsavtalet och lånefacilitetsavtalet med koppling till den pågående makroekonomiska stödinsatsen undertecknades via skriftväxling i augusti 2018.

Efter samförståndsavtalets och de åtföljande avtalens ikraftträdande i november 2018 gjordes den första delutbetalningen på 20 miljoner euro (5 miljoner euro i bidrag och 15 miljoner euro i lån) till Georgien i december 2018. Nästa steg i genomförandet av det makroekonomiska stödprogrammet kommer att bli den andra, och slutliga, delutbetalningen på 25 miljoner euro (5 miljoner euro i bidrag och 20 miljoner euro i lån), vilken planeras till mitten av 2019. Utöver de politiska förhandsvillkoren och tydliga framsteg i fråga om IMF-programmet kommer den andra delutbetalningen också att vara avhängig av särskilda politiska villkor som fastställts i samförståndsavtalet mellan Georgien och EU. Dessa politiska villkor syftar till att stärka Georgiens ekonomi när det gäller förvaltningen av offentliga medel, finanssektorn, sociala frågor och arbetsmarknadsfrågor samt företagsklimatet.

2.2.2Jordanien

Syrienkrisen har fortsatt att hålla tillbaka Jordaniens ekonomi och ha en negativ inverkan på Jordaniens bytesbalans och finansiella ställning. Landets reala BNP ökade något 2018 – enligt beräkningarna med 2,1 % – vilket är samma takt som förekommit sedan 2016. Den ekonomiska tillväxten förblev alltför låg för att kunna begränsa arbetslösheten, som ökade något till 18,7 % under fjärde kvartalet 2018, från 18,5 % under fjärde kvartalet 2017 och 15,3 % under 2016. Det övergripande offentliga underskottet (inklusive bidrag) minskade till 2,4 % av BNP under 2018, delvis tack vare de finanspolitiska åtgärder som myndigheterna vidtog i början av året. Landets finansiella ställning är dock fortfarande beroende av utländska bidrag, vilka 2018 uppgick till 3 % av BNP. Den totala offentliga bruttoskulden minskade något, till 94 % av BNP från 94,3 % i slutet av 2017. Med tanke på Jordaniens låga tillväxt och ogynnsamma yttre förhållanden, måste landet erhålla större stöd från internationella och regionala givare för att kunna fortsätta minska sin statsskuld. På liknande sätt förblir underskottet i bytesbalansen, trots justeringar på senare år, mycket stort (runt 10,2 % av BNP under de första nio månaderna 2018, exklusive utländska bidrag).

Den 24 augusti 2016 godkände IMF:s styrelse en treårig utvidgad finansieringsfacilitet på 723 miljoner US-dollar (150 % av kvoten). Den första IMF-programöversynen godkändes av IMF:s styrelse i juni 2017. Till följd av förseningarna i genomförandet av de avtalade skattereformerna tog den andra programöversynen längre tid än väntat. Den godkändes slutligen den 6 maj 2019 av IMF:s exekutivstyrelse.

Den 14 december 2016 antog Europaparlamentet och rådet ett beslut om ett andra makroekonomiskt stödprogram på 200 miljoner euro i lån. Det andra makroekonomiska stödprogrammet, som läggs till de 180 miljoner euro som betalades ut under 2015 inom ramen för det första programmet, ska hjälpa Jordanien att hantera sina ökade behov av extern finansiering och budgetstöd. De ökade behoven beror delvis på instabiliteten i regionen, som bland annat inneburit att ett stort antal flyktingar från Syrien kommit till Jordanien.

Samförståndsavtalet och lånefacilitetsavtalet gällande det andra stödprogrammet undertecknades den 19 september 2017. I samförståndsavtalet fastställs ett ambitiöst reformprogram kopplat till var och en av stödprogrammets två delutbetalningar. Det ställs bland annat villkor på reformer som syftar till att i) öka insynen i skattesystemet och förbättra skatteuppbörden, ii) stärka förvaltningen av de offentliga finanserna, det sociala skyddsnätet och arbetsmarknaden, iii) underlätta investeringar och handel och iv) förbättra vattensektorns resultat.

Kommissionen verkställde den första delutbetalningen på 100 miljoner euro den 25 oktober 2017. Den andra, och slutliga, delutbetalningen på 100 miljoner euro betalades ut i juni 2019.

2.2.3Moldavien

Moldavien har upplevt en period av relativ stabilitet på senare år och har fortsatt återhämta sig från bankkrisen 2014–2015. Den ekonomiska tillväxten, understödd av en återhämtning i fråga om investeringar och en stark tillväxt inom den inhemska handeln, industrin och byggbranschen, låg på 4,0 % under 2018 (en minskning jämfört med 4,7 % 2017). De ekonomiska resultaten förväntas ligga kvar på en god nivå på medellång sikt, med stadig tillväxt, begränsad inflation och en sund finansiell situation.

Under 2018 var den årliga inflationstakten så låg som 0,9 % (under målintervallet på 5 % ± 1,5 procentenheter) tack vare den kombinerade effekten av reglerade priser och valutans kraftiga värdeökning. På medellång sikt förväntas inflationen röra sig mot den nedre änden av målintervallet. Den finansiella situationen har förbättrats betydligt på senare år. Det offentliga underskottet på 0,9 % av BNP för 2018 låg mycket under målet på 2,9 % av BNP, till följd av en bättre intäktssituation än förväntat och senareläggande av utgifter.

Underskottet i bytesbalansen fortsatte öka under 2018, till 10,5 % av BNP, på grund av den ökade importen av annat än energi som föranleddes av återhämtningen i den inhemska efterfrågan. Exporten, särskilt till EU efter införandet av det djupgående och omfattande frihandelsavtalet, ökar också stort. Remitteringarna har ökat på senare år, men ligger fortfarande under 2014 års nivåer.

Efter 2014 års kris begärde Moldavien stöd från IMF, och ett treårigt utvidgat kredit- och finansieringsfacilitetsavtal (ECF/EFF) värt 183 miljoner US-dollar godkändes av IMF i november 2016. Efter att ha slutfört den tredje programöversynen i juli 2018 bekräftade IMF att programmet i stort var på rätt väg. Efter att ett finanspolitiskt reformpaket infördes i juli 2018 uttrycktes emellertid oro, särskilt över en kapital- och skatteamnesti. IMF anser att det behövs ytterligare åtgärder för att åtgärda de förvaltningsproblem och finansiella problem som denna lagstiftning ger upphov till. Den fjärde programöversynen sköts upp i avvaktan på att den nya regeringen skulle bildas.

I september 2017 antog Europaparlamentet och rådet ett beslut om makroekonomiskt stöd till Moldavien. Ett samförståndsavtal med de moldaviska myndigheterna innehållande ett antal ekonomiska policyvillkor undertecknades i Bryssel i november 2017 och trädde i kraft i januari 2018. Samförståndsavtalet omfattar 28 politiska villkor inriktade på fem reformområden: styrning av den offentliga sektorn, styrning och övervakning av finanssektorn, kampen mot korruption och penningtvätt, reformer inom energisektorn och förbättring av näringslivets villkor samt genomförande av det djupgående och omfattande frihandelsavtalet.

I juni 2018 stoppades utbetalningen av den första av tre delutbetalningar av makroekonomiskt stöd på 30 miljoner euro (20 miljoner euro i lån och 10 miljoner euro i bidrag). Det berodde på att de politiska förhandsvillkoren inte hade uppfyllts och följde på ett antal oroväckande händelser, däribland ogiltigförklarandet av resultatet av borgmästarvalet i Chisinau, som visade på ett allvarligt bakslag för demokratin i Moldavien. Av samma anledning har utbetalningar från budgetstödsinstrumentet till Moldavien också stoppats under 2018. EU gav uttryck för sin önskan om att parlamentsvalen i februari 2019 skulle genomföras på ett trovärdigt, inkluderande och insynsvänligt sätt och om att den nya regeringens bildande och program skulle vara representativt för valresultaten. Den första delutbetalningen av makroekonomiskt stöd kommer att skjutas upp tills de politiska förhandsvillkoren anses ha uppfyllts. EU är fast beslutet att samarbeta med de aktörer i Moldavien som stöder den reformprocess som ligger till grund för vårt associeringsavtal, i synnerhet när det gäller att bekämpa korruption, säkerställa rättsväsendets oberoende och avpolitisera de statliga institutionerna.

2.2.4Tunisien

Tunisien har gått igenom en långdragen ekonomisk nedgång under de senaste åtta åren, som en följd av den komplexa politiska och ekonomiska övergång som ägde rum efter 2011 års revolution och regimskifte. Landet påverkas också av instabiliteten och konflikterna i regionen (särskilt i Libyen). Ett antal terrorattacker under 2015 innebar en tillfällig häftig nedgång i landets turismsektor.

Tunisiens ekonomi förbättrades något under 2018, med en övergripande ökning av BNP på 2,5 %, efter en ökning på 1,9 % 2017 och nästintill ingen tillväxt alls 2015 och 2016. Arbetslösheten ligger på stabil nivå av omkring 15,5 % och inflationen nådde den högsta nivån på tio år: 7,8 % i juni 2018. I slutet av året låg inflationen på 7,5 %. Turistnäringens återhämtning och de goda exportresultaten utjämnades till fullo av de höjda oljepriserna och den tunisiska dinarens värdeminskning, vilket ledde till ett underskott i bytesbalansen på 11,2 % av BNP i slutet av 2018 (jämfört med 10,2 % i slutet av 2017). Landets utlandsskuld tros ha uppgått till omkring 85 % överlag 2018. De internationella reserverna nådde en ny lägstanivå på 69 dagars import i september och ökade marginellt till omkring 80 dagars import senare under året, efter ett problem med internationella obligationer och utbetalning av lån från internationella finansinstitut. Det offentliga underskottet 2018 beräknades till omkring 5,3 % och översteg myndigheternas ursprungliga mål på omkring 4,9 %, medan statsskulden förväntas ha nått omkring 72 % av BNP.

Tunisien ingick först ett standbyavtal omfattande 1,75 miljarder US-dollar med IMF i juni 2013. Avtalet löpte ut i december 2015. I maj 2016 godkände IMF:s styrelse en utvidgad finansieringsfacilitet på 48 månader för Tunisien som uppgick till 2,9 miljarder US-dollar (375 % av kvoten), i syfte att stödja landets ekonomiska och finansiella reformprogram. Hittills har 1,5 miljarder US-dollar betalats ut sedan programmets godkännande (juni 2016) och de fyra inledande programöversynerna (juni 2017, mars 2018, juli 2018 och september 2018). IMF och de tunisiska myndigheterna slöt ett avtal på personalnivå om den femte programöversynen i april 2019. Tunisien kommer att få en sjätte utbetalning på 247 miljoner US-dollar efter godkännande av IMF:s exekutivstyrelse den 12 juni 2019.

EU tillhandahöll en första makroekonomisk stödinsats (första makroekonomiska stödprogrammet) till Tunisien på 300 miljoner euro i lån mellan 2014 och 2017. En andra makroekonomisk stödinsats (andra makroekonomiska stödprogrammet) efterfrågades av de tunisiska myndigheterna i augusti 2015, godkändes av medlagstiftarna i juli 2016 och lanserades i oktober 2017, med en första utbetalning på 200 miljoner euro (av totalt 500 miljoner euro i lån). De andra och tredje delutbetalningarna (på 150 miljoner euro vardera) kommer att göras på villkor att ett antal ekonomiska och sociala åtgärder vidtas med målet att göra skattesystemet mer effektivt och rättvist, stärka landets sociala trygghetssystem, främja sysselsättning och uppmuntra till privata investeringar. Den andra delutbetalningen gjordes i juni 2019 och den tredje delutbetalningen förväntas göras i slutet av 2019.

2.2.5Ukraina

Ukrainas ekonomi har återigen börjat växa efter den djupa konjunkturnedgången 2014–2015. BNP-tillväxten i fasta priser under 2018 beräknas till 3,2–3,3 %. Inflationstakten saktade ned från 13,7 % i december 2017 till 9,8 % i december 2018, främst på grund av centralbankens strama penningpolitik. Ukrainas bytesbalans vidgades under 2018 till 3,6 % av BNP, med anledning av den snabba importökningen och betalningar av utdelning, som till viss del vägdes upp av ökande remitteringar från ukrainska medborgare som arbetade i utlandet. De offentliga finanserna har konsoliderats på senare år: det offentliga underskottet var 2 % av BNP 2018, och statsskuldens andel minskade till 61 % av BNP i slutet av året. Återbetalning av statsskulden förblir emellertid den största utmaningen för Ukrainas ekonomi på kort sikt.

Under perioden 2014–2017 betalade EU ut sammanlagt 2,8 miljarder euro genom tre på varandra följande makroekonomiska stödprogram till förmån för Ukraina i form av lågräntelån. Den sista delutbetalningen inom ramen för det tredje makroekonomiska stödprogrammet drogs in i januari 2018 eftersom Ukraina inte hade uppfyllt alla villkor innan programmet löpte ut. Efter en ny förfrågan från Ukrainas myndigheter föreslog kommissionen ett fjärde makroekonomiskt stödprogram på upp till 1 miljard euro i mars 2018. Anledningen var att Ukraina uppfyllde de ekonomiska och politiska kriterier som krävdes för att få delta i ett sådant program, däribland förekomsten av ett glapp i den externa finansieringen och problem med att betala tillbaka statsskulden. Man bedömde också att ett nytt makroekonomiskt stödprogram skulle ge Ukraina incitament att hålla uppe sin reformtakt, med utbetalningar kopplade till genomförandet av reformer.

Europaparlamentet och rådet antog detta förslag i juli 2018. Kommissionen och Ukraina undertecknade ett samförståndsavtal med särskilda politiska villkor för det makroekonomiska stödprogrammet samt lånefacilitetsavtalet i september 2018. Den första utbetalningen på 500 miljoner euro gjordes i december 2018 efter att Ukraina hade uppfyllt de politiska villkoren, vilka omfattade korruptionsbekämpning, förvaltning av offentliga finanser, styrning av statligt ägda företag samt privatisering av småföretag. Den andra delutbetalningen (ytterligare 500 miljoner euro) förväntas göras under 2019, om de relevanta villkoren är uppfyllda.

EU:s stöd till Ukraina är en integrerad del av det internationella finansieringspaketet. Parallellt med EU:s nya makroekonomiska stödprogram förhandlade IMF fram ett nytt program (ett standbyavtal på 14 månader), som undertecknades i slutet av 2018. Programmet omfattade 3,9 miljarder US-dollar till Ukraina, under förutsättning att ett antal villkor uppfylls. Den första utbetalningen på 1,4 miljarder US-dollar gjordes i december 2018. Samtidigt godkände Världsbanken en policybaserad garanti som kommer att ge Ukraina möjlighet att låna upp till 1 miljard US-dollar på internationella marknader. I december 2018 hade Ukraina kommit upp i 400 miljoner US-dollar av detta lånebelopp.

2.3Översikt över reformer som får stöd genom de makroekonomiska stödinsatserna

Samförståndsavtalens strukturreformskriterier beskriver de åtgärder som mottagarlandet behöver vidta för att stärka sin makroekonomiska och finansiella stabilitet och skapa en mer hållbar betalningsbalans.

När det gäller de makroekonomiska stödprogram som genomfördes 2018 skilde sig de överenskomna villkoren åt till typ och antal mellan å ena sidan de östra grannskapsländerna och å andra sidan de södra grannskapsländerna. I det östra grannskapet var det vanligast med villkor som syftade till att förbättra den offentliga styrningen, bekämpa korruption och penningtvätt samt förbättra näringslivets villkor. I det södra grannskapet var villkoren i samförståndsavtalen färre och främst inriktade på offentlig styrning, socialt skydd och sociala skyddsnät samt arbetsmarknaden. Se tabell 1 för mer information.

Tabell 1: Översikt över reformer som får stöd genom de makroekonomiska stödinsatserna (siffrorna avser antalet villkor)

	Styrning av den offentliga sektorn	Kampen mot korruption och penningtvätt	Energisektorn	Näringslivets villkor	Finanssektorn	Socialt skyddsnät och arbetsmarknad	Annat
Tunisien II	5	0	0	2	1	6	1
Jordanien II	6	0	0	0	0	4	1
Moldavien	5	6	5	7	5	0	0
Georgien III	3	0	0	3	2	3	0
Ukraina IV	4	6	1	2	2	3	0
Det södra grannskapsområdet	11	0	0	2	1	10	2
Det östra grannskapsområdet	12	12	6	12	9	6	0

3Operationella utvärderingar samt efterhandsutvärderingar och revisioner för att säkerställa rätt användning av det makroekonomiska stödet

3.1Operationella utvärderingar

I enlighet med kraven i EU:s budgetförordning ska kommissionen med hjälp av externa konsulter genomföra operationella utvärderingar för att få rimliga försäkringar om att de administrativa förfarandena och ekonomihanteringen i mottagarländerna fungerar.

De operationella utvärderingarna är inriktade på system för förvaltning av offentliga finanser och då i synnerhet finansministeriers och centralbankers förfaranden och organisation, samt – mer specifikt – på hur de konton dit EU-medlen utbetalas förvaltas. Dessutom uppmärksammas hur de externa revisionsinstituten fungerar, deras oberoende, deras arbetsprogram samt deras kontrollers effektivitet. Förfaranden för offentlig upphandling på central nivå undersöks också.

Under 2018 genomförde kommissionen en operationell utvärdering av Ukraina som förberedelse för den nya makroekonomiska insatsen där. Utvärderingen slutfördes i september 2018 och ledde till slutsatsen att Ukrainas förfaranden utgjorde tillräckliga garantier för att man skulle kunna gå vidare med den planerade makroekonomiska stödinsatsen. Vid den operationella utvärdering som genomfördes i september 2017, inför den nya makroekonomiska stödinsatsen i Georgien, drogs slutsatsen att vissa brister visserligen kvarstår men att Georgiens nuvarande administrativa förfaranden och ekonomihantering räcker till för att kunna hantera en makroekonomisk stödinsats.

3.2Efterhandsutvärderingar

I enlighet med EU:s budgetförordning och de motsvarande besluten om makroekonomiskt stöd genomför kommissionen efterhandsutvärderingar 6 efter fullbordade makroekonomiska stödprogram för att utvärdera deras effekt. De huvudsakliga målen med dessa utvärderingar är

I.att analysera effekterna på mottagarlandets ekonomi och, i synnerhet, på utlandsställningens hållbarhet,

II.att bedöma mervärdet av EU:s åtgärder.

Arbetsdokumenten från kommissionens avdelningar om efterhandsutvärderingarna av de första och andra makroekonomiska stödinsatserna i Ukraina och den första makroekonomiska stödinsatsen i Jordanien slutfördes och offentliggjordes i augusti 2018. Under 2018 inledde kommissionen även efterhandsutvärderingen av den makroekonomiska stödinsatsen för Kirgizistan 2015–2016. De externa uppdragstagarnas rapport färdigställdes i februari 2019, och det medföljande arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar – som utarbetades av generaldirektoratet för ekonomi och finans – kommer att färdigställas och offentliggöras i mitten av 2019.

Slutligen inledde kommissionen också under 2018 efterhandsutvärderingarna av de makroekonomiska stödinsatserna Georgien II och Tunisien I. De externa uppdragstagarnas rapporter om dessa efterhandsutvärderingar och de medföljande arbetsdokumenten från kommissionens avdelningar förväntas färdigställas och offentliggöras under 2019.

3.2.1Ukraina I och II

Vid efterhandsutvärderingen av insatserna Ukraina I och II 7 drogs slutsatsen att de två programmens största mervärde var att man lyckats mobilisera omfattande ekonomiskt stöd som landet hade ett akut behov av, och det i en hastighet och på en skala som inte skulle ha kunnat uppnås av enskilda medlemsstater.

Det makroekonomiska stödet var nödvändigt för att förhindra en djupare konjunkturnedgång och banade vägen för Ukrainas ekonomiska stabilisering, bland annat genom att främja omfattande strukturreformer på områdena förvaltning av de offentliga finanserna, korruptionsbekämpning, energipolitik, omstrukturering av finanssektorn samt socialpolitik. De makroekonomiska stödprogrammen gav också ett mervärde genom den signal de sände till befolkningen och civilsamhället, och genom att öka den privata sektorns förtroende. Insatserna hjälpte både direkt och indirekt till att göra Ukrainas statsskuld mer hållbar, tack vare det makroekonomiska stödets längre återbetalningstid och lägre räntesatser. Insatserna fungerade som en katalysator för ytterligare bilateralt givarstöd och ökade investerarnas förtroende. Det makroekonomiska stödet hade också en positiv social inverkan i Ukraina, genom att stärka det sociala skyddsnätet och, mer allmänt, genom att mildra krisen och därigenom förebygga ytterligare ökningar av arbetslösheten och ytterligare minskningar av hushållens inkomster.

I allmänhet kunde det konstateras att denna makroekonomiska stödinsats var helt förenlig med viktiga principer och åtgärder som EU vidtagit i sina yttre åtgärder gentemot Ukraina. I utvärderingen konstaterades emellertid att synligheten för allmänheten och medvetenheten om de specifika villkor som ställts upp för de makroekonomiska stödprogrammen skulle kunna förbättras.

3.2.2Jordanien I 

Vid efterhandsutvärderingen 8 konstaterades att programmet var relevant för Jordaniens ekonomiska utmaningar och i linje med EU:s prioriteringar. Det hjälpte landet att ta itu med akuta behov av extern finansiering och budgetstöd och hjälpte till att vidhålla den ekonomiska stabiliteten genom att åtgärda strukturella svagheter. Vid utvärderingen framgick även att det första makroekonomiska stödprogrammet hade uppnått sina syften på ett ändamålsenligt sätt: När programmet avslutades var både underskottet i bytesbalansen och det offentliga underskottet betydligt mindre. De utländska reserverna hade också stärkts, vilket hjälpte till att stabilisera Jordaniens bytesbalans och finansiella ställning. Trots ovanstående resultat efterfrågade landet under 2016 nya IMF-program och makroekonomiska stödprogram samt ansökte hos andra kreditgivare för att täcka sina externa finansieringsbehov, vilka växte till följd av 2016 års eskalering av konflikterna i Syrien och Irak och den långdragna flyktingkrisen.

Den första makroekonomiska insatsen genomfördes på ett effektivt sätt och i nära samarbete med de jordanska myndigheterna, IMF och Världsbanken, vilket gjorde det möjligt för EU att dra nytta av partnerinstitutionernas sakkunnighet. Insatsen ansågs också överensstämma med EU:s övriga politikområden och instrument, i synnerhet budgetstödsinstrumentet. Det skapade mervärde för EU genom att göra det möjligt för ett grannland med allt större geopolitisk betydelse att ta itu med akuta ekonomiska och sociala problem, till exempel flyktingströmmar, under ordnade former. På grund av sin längre återbetalningstid och sina lägre räntesatser bidrog det första makroekonomiska programmet på ett betydande sätt till att göra Jordaniens statsskuld mer hållbar och att öka förtroendet för landets ekonomi.

Enligt utvärderingen fick det första makroekonomiska stödprogrammet positiva sociala effekter. Det hjälpte till att bevara den makroekonomiska stabiliteten och understödde Jordaniens valuta och dess knytning till US-dollarn, vilket hjälpte till att bibehålla Jordaniens levnadsstandard. Det stärkte också det sociala skyddsnätet och skyddade de mest sårbara grupperna från effekterna av avskaffandet av energisubventionerna.

Vid utvärderingen påpekades också att det behövs ett närmare samarbete med myndigheterna och utökad vägledning i operativa frågor för att undanröja risken för förseningar. I detta sammanhang, och om landet begär detta, skulle tekniskt bistånd för att underlätta och effektivisera genomförandet av reformer vara önskvärt. Slutligen kan det konstateras att synligheten för och allmänhetens uppfattning om denna EU-insats skulle kunna förbättras genom aktiva insatser för att nå ut till en bredare publik med information om de potentiella fördelarna med specifika reformer som stöds av det makroekonomiska stödprogrammet.

3.2.3Kirgizistan

Efterhandsutvärderingen av EU:s exceptionella makroekonomiska stödprogram för Kirgizistan 2015–2016 gjordes av externa uppdragstagare. Där drogs slutsatsen att EU:s makroekonomiska stödprogram överlag var relevant, samstämmigt, ändamålsenligt och effektivt genomfört.

EU-mervärdet tog sig sitt mest synliga uttryck i det stärkta främjandet av strukturreformer på flera prioriterade områden. Villkoren för det makroekonomiska stödprogrammet kompletterade i allmänhet de många åtgärder som redan vidtagits av viktiga internationella givare såsom IMF, vilket gav ännu starkare skäl att genomföra vissa anpassningsåtgärder och ökade behovet av att omgående gå vidare med reformer inom de utvalda sektorerna. Den makroekonomiska stödinsatsen ansågs också överensstämma med andra av EU:s yttre åtgärder gentemot Kirgizistan, däribland program för budgetstöd. Den tjänade också viktiga politiska mål i förhållande till Kirgizistan, och utbetalningen av det makroekonomiska stödet har troligtvis haft en betydande positiv inverkan på de bilaterala politiska förbindelserna. I rapporten anges att stödets omfattning och form var lämpliga. Ett viktigt särdrag hos EU:s makroekonomiska stöd jämfört med alternativa finansieringskällor var dess mycket förmånliga villkor, som omfattade en bidragsdel samt lån med lång betalningstid och mycket låga räntesatser. Slutligen konstateras det i rapporten att den makroekonomiska stödinsatsen visserligen inte utformades för att på ett direkt sätt främja sociala reformer, men att den skapade ett mervärde för EU i form av (bättre) möjligheter att förhindra införandet av viss kontroversiell lagstiftning, särskilt lagarna mot hbti-personer och utländska aktörer.

Samtidigt framhålls det i rapporten att den långdragna förhandlingsprocess som är utmärkande för detta makroekonomiska stödinstrument 9 försenade utbetalningarna och minskade EU-mervärdet i viss mån. Dessa förseningar ansågs ha haft en negativ inverkan på insatsens synlighet och medvetenheten om denna. Icke desto mindre var tidpunkterna för utbetalningarna – i juni 2015 till april 2016 – fortfarande relevant, med tanke på de ekonomiska svårigheter som Kirgizistan upplevde efter den ryska krisen.

4Allmän utveckling kopplad till det makroekonomiska stödinstrumentet

4.1Det makroekonomiska stödinstrumentets funktion

I Europaparlamentets och rådets gemensamma uttalande om makroekonomiskt stöd 10 från 2013 beskrivs stödet som makroekonomiskt och finansiellt till sin karaktär, och det anges tydligt att stödet bör ”syfta till att återställa en hållbar finansiell situation i stödberättigade länder och territorier med externa finansiella svårigheter. Det bör underbygga genomförandet av ett policyprogram som inbegriper starka justerings- och strukturreformåtgärder som är avsedda att förbättra betalningsbalansen, särskilt under programperioden, och förbättra genomförandet av relevanta avtal och program med unionen”.

Enligt princip 6 a i samma gemensamma uttalande bör ”ett förhandsvillkor för beviljande av makroekonomiskt bistånd [...] vara att det biståndsberättigade landet eller territoriet respekterar gällande demokratiska mekanismer, däribland parlamentariska flerpartisystem, rättsstatsprincipen och respekt för mänskliga rättigheter”. Under hela den makroekonomiska insatsens livscykel övervakar kommissionen uppfyllandet av dessa politiska förhandsvillkor tillsammans med Europeiska utrikestjänsten, och varje utbetalning är avhängig av att dessa uppfylls.

Som en del av lagstiftningsprocessen för de nya förslagen för det tredje makroekonomiska stödprogrammet för Georgien och det fjärde makroekonomiska stödprogrammet för Ukraina (samt under godkännandeprocessen för förslaget avseende Moldavien 2017) föreslog Europaparlamentets utskott för utrikesfrågor (AFET) under 2018 ett antal ändringar i kommissionens förslag, vilket ledde till en mer långdragen beslutsfattandeprocess för både Georgien och Ukraina. Denna tendens att införa ändringar i den överenskomna modellen från 2013 års gemensamma uttalande skulle kunna äventyra det makroekonomiska stödets huvudsyfte, som är att ge stöd för betalningsbalansen i en krissituation när det behövs som mest (vilket också konstaterades i Europeiska revisionsrättens särskilda rapport om EU:s bistånd till Tunisien 2016).

I sin uppföljning av revisionsrättens resultat har kommissionen, liksom under tidigare år, fortsatt att arbeta med medlagstiftarna för att hitta sätt att göra den nuvarande beslutsfattandeprocessen mer effektiv och ändamålsenlig.

Kommissionen anser att det är viktigt att alla institutioner fortsätter att följa de principer och befintliga lagtexter som baseras på det gemensamma uttalandet från Europaparlamentet och rådet om makroekonomiskt stöd från 2013.

Under 2018 var kommissionen fortsatt fast besluten att omsätta Europaparlamentets och rådets princip om lika behandling som fastställs i artikel 9 i ramavtalet om förbindelserna mellan Europaparlamentet och Europeiska kommissionen i praktiken, genom att dela med sig av information om makroekonomiskt stöd till utskottet för internationell handel (INTA-utskottet) i enlighet med 2017 års överenskommelse om informationsutbyte mellan INTA och generaldirektoratet för ekonomi och finans.

4.2Framtida utveckling: det makroekonomiska stödet i nästa fleråriga budgetram

Eftersom den geopolitiska och ekonomiska instabiliteten i EU:s grannskap kvarstår förväntas behovet av makrofinansiellt EU-stöd förbli fortsatt högt under de kommande åren. Som ett led i halvtidsöversynen av den fleråriga budgetramen för perioden 2014–2020 föreslog kommissionen därför att det makroekonomiska stödinstrumentet skulle stärkas genom en ökning av dess årliga belåningskapacitet från 500 miljoner euro till 2 000 miljoner euro, ett förslag som stöddes av medlagstiftarna.

Den 2 maj 2018 antog kommissionen ett meddelande om den fleråriga budgetramen efter 2020. När det gäller EU:s externa åtgärder finns det planer på en långtgående rationalisering av de befintliga instrumenten för att bättre kommunicera vad EU gör, undvika dubbelarbete, göra processerna mindre betungande och öka effektiviteten och komplementariteten samtidigt som man tydligare visar på det mervärde som EU tillför. Det finns ett förslag om att flera av de instrument som omfattas av den fleråriga budgetramen för perioden 2014–2020 ska integreras i det nya instrumentet för grannskap, utveckling och internationellt samarbete (NDICI). De enskilda makroekonomiska stödinsatserna kommer dock även framgent att aktiveras genom separata ad hoc-beslut som fattas vid behov, eftersom det råder enighet om att beslutsprocessen för stödet bör förbli separat. Det makroekonomiska stödet kommer alltså även fortsatt att styras genom det ordinarie lagstiftningsförfarandet, vilket innebär att varje enskild insats måste godkännas av Europaparlamentet och rådet.

Samtidigt ska de garantiavsättningar som görs för makroekonomiska stödlån täckas av den nya garanti för externa åtgärder som ska skapas inom ramen för NDICI, där den befintliga garantifonden för externa åtgärder kommer att införlivas. Kommissionen föreslog att värdet på samtliga insatser som ingår i garantin för externa åtgärder borde uppgå till 60 miljarder euro, av vilka 14 miljarder euro öronmärks för makroekonomiskt stöd i form av lån som ska tillhandahållas mot en ränta på 9 %, vilket är fallet för närvarande. Detta är förenligt med den årliga utlåningsvolym för makroekonomiskt stöd på 2 miljarder euro som man kom överens om vid halvtidsöversynen av den fleråriga budgetramen för perioden 2014–2020, och det bekräftar även instrumentets stora EU-mervärde och hävstångseffekt. Vidare kommer man att fortsätta erbjuda stödberättigade länder i mycket sårbara lägen makroekonomiska stödbidrag.

5Nya begäranden om stöd och framtida förslag från kommissionen – budgetsituation

År 2019 kommer att präglas av genomförandet av de pågående makroekonomiska stödinsatser som beskrivits ovan. Här ingår verkställandet av de sista delutbetalningarna för Jordanien II, Tunisien II, Georgien III och Ukraina IV samt en inledande utbetalning för den moldaviska insatsen, förutsatt att de nödvändiga villkoren uppfylls.

Totalt väntas utbetalningarna av makroekonomiskt stöd i form av lån under 2019 uppgå till 960 miljoner euro, jämfört med 515 miljoner euro under 2018. I tabell 2 nedan ges en översikt över makroekonomiska stödåtaganden och stödutbetalningar för 2017, 2018 och (preliminärt för) 2019. Prognosen för 2019 är preliminär och omfattar endast makroekonomiska stödinsatser för vilka ett beslut har antagits av medlagstiftarna.

Slutligen kommer kommissionen under 2019, i linje med tidigare åtaganden, att närmare undersöka finansieringsbehoven hos de stödberättigade länder som i nuläget omfattas av IMF-program (särskilt Jordanien, Tunisien och Ukraina), och kommer om det är lämpligt att föreslå ytterligare makroekonomiska stödinsatser för dessa länder.

(1)

Den rättsliga grunden för makroekonomiskt stöd till andra tredjeländer än utvecklingsländer är artikel 212 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget).

(2)

Det makroekonomiska stödet kompletterar även andra av EU:s yttre åtgärder och instrument inriktade på grannskapet, inklusive budgetstöd. Rapporten om budgetstöd för 2018 finns här: https://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/budget_support_-_trends_results_2018_final_1.pdf

(3)

Europaparlamentets och rådets beslut (EU) 2016/1112 av den 6 juli 2016 om ytterligare makroekonomiskt stöd till Tunisien (EUT L 186, 9.7.2016, s. 1).

(4)

Europaparlamentets och rådets beslut (EU) 2016/2371 av den 14 december 2016 om ytterligare makroekonomiskt stöd till Hashemitiska konungariket Jordanien (EUT L 352, 23.12.2016, s. 18).

(5)

Den första och den andra makroekonomiska stödinsatsen till förmån för Georgien utlovades vid den internationella givarkonferensen i Bryssel i oktober 2008. Dessa insatser på 46 miljoner euro vardera genomfördes 2009–2010 och 2015–2017.

(6)

Alla efterhandsutvärderingar finns på kommissionens webbplats: https://ec.europa.eu/info/evaluation-reports-economic-and-financial-affairs-policies-and-spending-activities_sv

(7)

  https://ec.europa.eu/info/evaluation-reports-economic-and-financial-affairs-policies-and-spending-activities/ex-post-evaluation-mfa-operations-ukraine_sv

(8)

  https://ec.europa.eu/info/evaluation-reports-economic-and-financial-affairs-policies-and-spending-activities/ex-post-evaluation-mfa-operations-jordan_sv

(9)

Kommissionen antog förslaget i december 2011, men medlagstiftarnas godkännande försenades till oktober 2013. De två delutbetalningarna inom ramen för insatsen gjordes bara till fullo 2015 och 2016, p.g.a. förseningar som till största delen låg utanför EU:s kontroll.

(10)

Gemensamt uttalande från Europaparlamentet och rådet tillsammans med beslutet om ytterligare makroekonomiskt bistånd till Georgien (beslut nr 778/2013/EU av den 12 augusti 2013). Tillgängligt på: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/PDF/?uri=CELEX:32013D0778&from=SV