Yttrande av Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, Europeiska rådet och rådet – Mot ett mer effektivt och demokratiskt beslutsfattande inom EU:s skattepolitik

(COM(2019) 8 final)

(2019/C 353/14)

Föredragande: Juan MENDOZA CASTRO

Föredragande: Krister ANDERSSON

Föredragande: Mihai IVAȘCU

Remiss	Europeiska kommissionen, 18.2.2018
Rättslig grund	Artikel 304 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt
Ansvarig sektion	Sektionen för Ekonomiska och monetära unionen, ekonomisk och social sammanhållning
Antagande av sektionen	2.7.2019
Antagande vid plenarsessionen	17.7.2019
Plenarsession nr	545
Resultat av omröstningen (för/emot/nedlagda röster)	171/17/18

1. Slutsatser och rekommendationer

1.1

EESK stöder kommissionens ambition att sätta igång en nödvändig debatt, med tanke på att omröstning med kvalificerad majoritet (KMO) i skattefrågor är en känslig fråga.

1.2

Redan tidigare har kommittén, i andra yttranden, angett att den stöder en ändring av regeln om enhällighet och att den är öppen för en strategi med kvalificerad majoritet.

1.3

Samtidigt anser EESK att det finns vissa villkor som måste uppfyllas för att KMO ska kunna genomföras med gott resultat.

1.4

Enhällighetsregeln på skatteområdet kan i allt högre grad framstå som politiskt otidsenlig, rättsligt problematisk och ekonomiskt kontraproduktiv.

1.5

Skattekonkurrens medför ofta ökade påfrestningar på de offentliga budgetarna, och dessutom sätter ansträngda offentliga budgetar tryck på konkurrenskraften.

1.6

Vid ett antagande av KMO skulle Europaparlamentet i framtiden spela en viktig roll i skattefrågor.

1.7

Enhällighet på skatteområdet har inverkat på EU:s andra, mer övergripande, politiska prioriteringar.

1.8

En gradvis övergång till KMO skulle bidra till att uppnå miljömålen mer effektivt i en tid då åtgärder mot klimatförändringarna är mer brådskande än någonsin.

1.9

Förslaget till en gemensam konsoliderad bolagsskattebas (CCCTB), som har debatterats under de senaste 20 åren, innehåller, om det utformas och införs på ett lämpligt sätt, betydande fördelar för företag och medborgare. Det föreligger ett stort behov av en momsreform för EU med lämplig samordning på EU- och medlemsstatsnivå eftersom enorma intäkter för närvarande går förlorade på grund av det fragmenterade systemet.

1.10

EESK anser även att skattepolitiken i allmänhet och kampen mot skattebedrägerier i synnerhet måste förbli ett prioriterat politikområde för den kommande Europeiska kommissionen. Kommittén anser att de bästa resultaten mot gränsöverskridande skattebedrägerier kan uppnås på EU-nivå och välkomnar det första offentliggörandet någonsin av EU-förteckningen över icke samarbetsvilliga jurisdiktioner på skatteområdet

1.11

Å andra sidan är EESK medvetet om att skattepolitiken alltid har varit nära sammanlänkad med medlemsstaternas suveränitet, eftersom den är av yttersta vikt för dem.

1.12

I princip bör EU vara starkt när det gäller frågor av global betydelse. EESK förstår att skattekonkurrens för vissa EU-medlemsstater tidigare var en faktor för att lösa finansiella problem. Antagandet nyligen av åtgärder mot skatteflykt har visat att medlemsstaterna är villiga att främja en transparent och sund skattekonkurrens.

1.13

1.14

Alla nya regler måste, efter en ingående ekonomisk, social och finanspolitisk analys, vara ändamålsenliga och alla medlemsstater måste alltid ha tillräckliga möjligheter att delta i beslutsprocessen. Det slutliga målet bör vara att skapa fördelaktiga resultat på såväl EU-nivån som på nivån för de enskilda medlemsstaterna.

1.15

När beslut väl har fattats om de fyra föreslagna åtgärderna bör dessa genomföras gradvis, och kommissionen bör utföra en utvärdering efter varje genomförande.

1.16

EESK understryker behovet av en bredare process för att möjligen göra framsteg i riktning mot mer effektiv KMO som kommer att ta tid och synkas med andra politiska initiativ. I detta hänseende påpekar EESK behovet av följande:

—	En tillräckligt stark EU-budget.

—	En bättre samordnad ekonomisk politik.

—	Ett omfattande analytiskt arbete där det bedöms i vilken utsträckning de nuvarande åtgärderna på skatteområdet har varit otillräckliga.

2. Sammanfattning av kommissionens förslag

2.1

Medlemsstaterna kan anta åtgärder och direktiv på EU-nivå som syftar till att införa gemensamma nationella skatteregler för indirekta skatter såsom moms eller direkta skatter såsom bolagsskatt. Den nuvarande EU-lagstiftningsprocessen för dessa frågor har dock sina nackdelar, enligt kommissionen, eftersom den kräver enhällighet bland alla medlemsstater innan åtgärder kan vidtas. Denna enhällighet kanske inte kan uppnås eller kan leda till en suboptimal politik.

2.2

Lagstiftningsförslag på skatteområdet omfattas av artiklarna 113 och 115 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). I båda artiklarna föreskrivs ett särskilt lagstiftningsförfarande genom vilket rådet med enhällighet fattar beslut i skattefrågor och Europaparlamentet endast konsulteras.

2.3

Fördragen innehåller också de bestämmelser som krävs för att ändra beslutsprocessen från enhällighet till KMO i rådet under vissa omständigheter.

2.4

Artikel 48.7 i fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget), den så kallade övergångsklausulen, gör det möjligt för medlemsstaterna att övergå från enhällighet till kvalificerad majoritet eller från det särskilda lagstiftningsförfarandet till det ordinarie lagstiftningsförfarandet inom områden där besluten annars ska fattas med enhällighet.

2.5

Med sitt meddelande avser kommissionen att inleda en debatt om hur man ska reformera beslutsfattandet inom EU:s skattepolitik. I meddelandet förespråkas en gradvis övergång i fyra steg till KMO inom ramen för det ordinarie lagstiftningsförfarandet på vissa områden av EU:s gemensamma skattepolitik.

2.5.1

I det första steget bör medlemsstaterna enas om att övergå till KMO för åtgärder som förbättrar samarbetet och det ömsesidiga biståndet för att bekämpa skattebedrägerier och skatteundandragande samt för administrativa initiativ för EU-företag, t.ex. harmoniserade rapporteringskrav.

2.5.2

I det andra steget skulle KMO införas som ett användbart verktyg för att främja åtgärder där beskattning stöder andra politiska mål, t.ex. kampen mot klimatförändringarna, miljöskydd eller förbättring av folkhälsan.

2.5.3

Användningen av KMO i det tredje steget skulle bidra till att modernisera EU-regler som redan är harmoniserade, t.ex. reglerna för moms och punktskatter.

2.5.4

Genom det fjärde steget skulle man möjliggöra en övergång till KMO för större skatteprojekt som den gemensamma konsoliderade bolagsskattebasen och ett nytt system för beskattning av den digitala ekonomin.

2.6

I meddelandet föreslås att medlemsstaterna snabbt bör enas om ett beslut att utveckla det första och andra steget och att överväga att utveckla det tredje och fjärde steget före utgången av 2025.

2.7

Kommissionen hävdar att man härigenom åtgärdar följande problem med den nuvarande beslutsprocessen när det gäller skattepolitiken:

2.7.1

Behovet av enhällighet gör det svårare att nå någon kompromiss alls, eftersom det räcker med att en medlemsstat motsätter sig för att förhindra en överenskommelse. Medlemsstaterna avhåller sig ofta från att på allvar förhandla fram lösningar i rådet, eftersom de vet att de helt enkelt kan lägga in sitt veto mot resultat som de inte gillar.

2.7.2

Även om en överenskommelse på skatteområdet uppnås enhälligt tenderar den att ligga på nivån för den minsta gemensamma nämnaren, vilket begränsar de positiva effekterna för företag och konsumenter eller gör genomförandet mer tungrott.

2.7.3

Vissa medlemsstater kan använda viktiga skatteförslag som förhandlingskort mot andra krav som de kan ha när det gäller helt separata ärenden, eller för att sätta press på kommissionen att lägga fram lagstiftningsförslag på andra områden.

2.7.4

Beslut som fattas med enhällighet kan endast upphävas eller ändras med enhällighet. Detta tenderar att göra medlemsstaterna alltför försiktiga, dämpa ambitionerna och försvaga slutresultatet.

2.8

Om Europaparlamentet skulle få lika stor tyngd i beslut om den slutliga utformningen av EU:s skattepolitiska initiativ skulle det kunna bidra fullt ut till utformningen av EU:s skattepolitik.

2.9

Ingen ny befogenhet skulle ges till EU, och medlemsstaternas befogenheter skulle inte heller minskas. Kommissionen hävdar också att detta inte skulle påverka medlemsstaternas rätt att fastställa skattesatser för privatpersoner och företag på det sätt de anser lämpligt.

2.10

Kostnaden för att inte vidta åtgärder i skattepolitiken på EU-nivå är enligt kommissionen hög. Kostnaden för de långsamma framstegen med det slutgiltiga mervärdesskattesystemet, den gemensamma konsoliderade bolagsskattebasen, skatten på finansiella transaktioner och skatten på digitala tjänster uppskattas till cirka 292 miljarder euro inom dessa fyra områden (1).

3. Allmänna och särskilda kommentarer

3.1

EESK stöder kommissionens ambition att sätta igång en nödvändig debatt, med tanke på att KMO i skattefrågor är en känslig fråga. På 2000-talet måste en framgångsrik skattepolitik göra det möjligt för EU att ta itu med ekonomiska och finansiella utmaningar som kan och kommer att uppstå i framtiden. Regeln om enhällighet i skattefrågor var meningsfull på 1950-talet, när medlemsstaterna var sex till antalet, medan den nu i allt högre grad kan framstå som politiskt anakronistisk, rättsligt problematisk och ekonomiskt kontraproduktiv.

3.2

Kommissionen har, i andra tidigare yttranden, angett att den stöder en ändring av enhällighetsregeln och att den är öppen för en strategi med kvalificerad majoritet (2). EESK utfärdar detta yttrande med hänsyn till denna bakgrund och med beaktande av sin roll som ett organ som önskar föra det europeiska projektet framåt.

3.3

Samtidigt anser EESK att det, under rådande omständigheter, finns vissa villkor med anknytning till ett större sammanhang som måste uppfyllas för att KMO ska kunna genomföras med gott resultat.

3.4

EESK anser att de fyra föreslagna åtgärderna, när beslut har fattats om dem, bör genomföras gradvis, och kommissionen bör utföra en grundlig och omfattande utvärdering efter varje genomförande.

3.5

Enhällighet på skatteområdet har inverkat på EU:s andra, mer övergripande, politiska prioriteringar. Beskattningen är också väsentlig för många av EU:s mest ambitiösa projekt, bland annat Ekonomiska och monetära unionen (EMU), kapitalmarknadsunionen, den digitala inre marknaden, ramen för klimat- och energipolitiken fram till 2030 och den cirkulära ekonomin. Kommissionens förslag om en översyn av energiskattedirektivet är ett annat exempel.

3.6

En gradvis övergång till KMO skulle bidra till att uppnå miljömålen mer effektivt i en tid då åtgärder mot klimatförändringarna är mer brådskande än någonsin. Uppgifter från Eurostat tyder på att EU-länderna i genomsnitt bara får cirka 6 % av sina totala skatteintäkter från miljöskatter. Det stora flertalet av dessa skatter härrör från energi- och transportrelaterade skatter, med minimala intäkter från skatter på föroreningar och resursanvändning (mindre än 0,1 %) (3).

3.7

Förslaget till en gemensam konsoliderad bolagsskattebas (CCCTB), som debatterats under de senaste 20 åren, innehåller, om det utformas och införs på ett ordentligt sätt, betydande fördelar för företag och medborgare. Efterlevnadskostnaderna och komplexiteten kommer att minska för större företag (och de som väljer att ansluta sig) som bedriver handel i hela EU. CCCTB kan spela en viktig roll i kampen mot aggressiv skatteplanering och bidra till att återupprätta medborgarnas förtroende för skattesystemet (4).

3.8

EESK stöder en momsreform för EU. Avsaknaden av en överenskommelse i denna fråga leder till att moms på 147 miljarder euro varje år inte drivs in på grund av skatteundandragande, skatteflykt och medlemsstaternas bristfälliga inkassering av inkomster. Det nuvarande systemet är mycket fragmenterat och komplext och minskar och snedvrider följaktligen handel och investeringar genom att skapa onödiga och betydande administrativa bördor och handelshinder för företag (5). Momsbedrägerier kostar för närvarande de offentliga budgetarna omkring 50 miljarder euro varje år.

3.9

De olika skattepolitiska strategier som har uppstått på den inre marknaden har negativa effekter. Fragmenteringen försvagar den inre marknadens enhetlighet och medför högre kostnader för skattebaser såsom arbete, inkomst och konsumtion. I princip betalar arbetstagarna och konsumenterna i hela Europa för bristen på samförstånd mellan medlemsstaterna. Dessutom utgör divergerande skattesystem ett hinder för små och medelstora företag som försöker bedriva handel på den inre marknaden.

3.10

EESK är medvetet om att skattepolitiken alltid har varit nära sammanlänkad med medlemsstaternas suveränitet, eftersom den är av yttersta vikt för vissa av dem.

3.11

Enligt OECD:s projekt (6) mot urholkning av skattebasen och överföring av vinster (BEPS) var omfattningen av BEPS, globalt sett, 100–240 miljarder US-dollar (7), före införandet av åtgärder mot bedrägerier. Europaparlamentets utredningstjänst har beräknat att motsvarande belopp för EU är 50–70 miljarder euro (8). Detta motsvarar 0,35 % av EU:s BNP.

3.12

Europaparlamentets politiska roll i skattefrågor är för närvarande endast en rådgivande sådan när det gäller skattepolitiska åtgärder. Om ett byte antas från enhällighet till KMO när det gäller beskattning skulle Europaparlamentet kunna spela en viktig roll i skatterelaterade ärenden.

3.13

Kommissionen har för avsikt att inleda en diskussion om hur man bäst kan reformera EU:s sätt att utöva sina på förhand tilldelade befogenheter i fråga om beskattning. Den gradvisa övergången till full tillämpning av KMO föreslås ske inom särskilda politikområden av särskilt intresse för alla medlemsstater. I meddelandet finns ingen avsikt från kommissionens sida att skapa några nya befogenheter för EU. Syftet är inte heller att övergå till ett system med harmoniserade skattesatser för privatpersoner och företag i hela EU.

3.14

Skattekonkurrens medför ofta ökade påfrestningar på de offentliga budgetarna. Om detta sker kommer det inte enbart att förvärra de utbredda fördelningsmässiga obalanserna, utan även försvaga efterfrågesidan och därför vara till skada för den ekonomiska utvecklingen I samband med eurokriserna har strikta åtstramningsåtgärder införts på grund av budgetbegränsningar.

3.15

Konkurrenskraft och budgetstabilitet. Ansträngda offentliga budgetar sätter dessutom ofta press på konkurrenskraften på grund av bristen på möjligheter att finansiera framtida investeringar i exempelvis infrastruktur, digitalisering eller forskning och utveckling. Slutligen finns det också samband mellan finanspolitisk stabilitet och stabilitet på finansmarknaden.

3.16

Åtgärder mot skatteflykt. EESK anser att EU:s roll är avgörande när det gäller frågor av global betydelse. Även om vissa medlemsstater tidigare har använt sig av skattekonkurrens för att lösa vissa interna finansiella problem har vidtagandet nyligen av åtgärder mot skatteflykt visat på en öppenhet och vilja att främja en transparent och sund skattekonkurrens.

3.17

EU:s budgetpolitik. EESK anser bestämt att det europeiska projektet bygger på villkoret att samtliga medlemsstater alltid måste ha tillräckliga möjligheter att delta i beslutsprocessen. Huvudsyftet är att skapa en gynnsam miljö, för både EU och de enskilda medlemsstaterna.

3.18 Skatteplanering och skatteundandragande

3.18.1

EESK framhåller – och välkomnar – de framsteg som gjorts på EU-nivå i kampen mot aggressiv skatteplanering och skatteundandragande och i arbetet med att förbättra systemet för mervärdesskatt (moms). Under kommissionens nuvarande mandatperiod har 14 förslag på skatteområdet antagits, vilket är mer än under de föregående 20 åren (9). Reglerna om öppenhet har stärkts så att de omfattar mycket mer informationsutbyte mellan medlemsstaterna om gränsöverskridande skattefrågor som rör medborgare och stora företag. Momsuppbörden har förbättrats genom nya regler för försäljning av varor och tjänster på nätet och nya verktyg för gränsöverskridande samarbete för att bekämpa momsbedrägerier (10).

3.18.2

Bristande framsteg på vissa områden. EESK måste påpeka att inga större framsteg har gjorts på europeisk nivå när det gäller att reformera företagsbeskattningen, främst på grund av bristande politisk vilja i rådet. Även viktiga förslag om beskattning av digitala tjänster och skatteundandragande har blockerats på grund av systemet med krav på enhällighet vid beslutsfattande.

3.18.3

EESK anser att skattepolitiken i allmänhet och kampen mot skattebedrägerier måste förbli ett prioriterat politikområde för den kommande kommissionen. Med tanke på de många skatteparadisskandalerna (LuxLeaks, Panamadokumenten, Paradisläckan osv.) och med hänvisning till de senaste uppskattningarna av skatteundandragande inom EU, som pekar på ett belopp på cirka 825 miljarder euro per år (11), förespråkar EESK en snäv tidsram.

3.18.4

De bästa resultaten mot gränsöverskridande skattebedrägerier kan uppnås på EU-nivå. EESK uttrycker kritik mot att viktiga lagstiftningsförslag i denna fråga har blockerats av rådet. En Eurobarometerundersökning som gjordes nyligen visar att tre fjärdedelar av EU:s medborgare anser att bekämpning av skattemissbruk bör prioriteras av EU (12).

3.18.5

Icke samarbetsvilliga jurisdiktioner. EESK välkomnar det första offentliggörandet någonsin av EU-förteckningen över icke samarbetsvilliga jurisdiktioner på skatteområdet i december 2017 och den översyn som pågår sedan dess (13). Den metod med en ”svart lista” och en ”grå lista” som införts av kommissionen har fullt stöd av EESK (14). Mot bakgrund av skandalerna med Panamadokumenten och Paradisläckan har EESK redan med kraft uppmanat medlemsstaterna att täppa till kryphålen för aggressiv skatteplanering (15). Icke samarbetsvilliga jurisdiktioner är ett hot mot EU:s inre marknad (16).

3.19

EESK understryker behovet av en bredare process för att möjligen göra framsteg i riktning mot KMO som kommer att ta tid och bör synkas med andra politiska initiativ.

3.19.1

En tillräckligt stark EU-budget skulle tillåta finansiella transaktioner som kompensation för chocker eller komparativa nackdelar. Högnivågruppen för egna medel, som inrättades för att undersöka ”hur inkomstsidan av EU:s budget kan göras enklare, mer transparent, rättvis och demokratiskt ansvarsfull”, framhåller i detta hänseende vikten av en europeisk budgetpolitik (17).

3.19.2

En bättre samordnad ekonomisk politik skulle kunna eliminera behovet av en motvikt till nationella skatteregler utan samordning. EU:s ekonomi kommer att vara mer effektiv i ett sammanhang av strukturreformer, riktade investeringar, rättvis beskattning, rättvisa handelsavtal, återupprättat ledarskap inom innovation och fullbordandet av den inre marknaden.

3.19.3

Det är emellertid också av avgörande betydelse att den inre marknaden förverkligas. Bestämmelserna om icke-diskriminering och de fyra friheter som garanteras i fördraget bör redan säkerställa att villkoren för en inre marknad uppfylls. Utvecklingen på området statligt stöd och när det gäller antalet överträdelseförfaranden har också visat att kommissionen har medel för att korrigera sådana snedvridningar. Det skulle behövas ett omfattande analytiskt arbete där det bedöms i vilken utsträckning de nuvarande skatteåtgärderna har varit otillräckliga.

Bryssel den 17 juli 2019.

Luca JAHIER

Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

(1) COM(2019) 8 final, s. 4.

(2) EESK:s yttrande EUT C 230, 14.7.2015, s. 24; EESK:s yttrande EUT C 434, 15.12.2017, s. 18; EESK:s yttrande EUT C 271, 19.9.2013, s. 23; EESK:s yttrande EUT C 332, 8.10.2015, s. 8.

(3) Euractiv - Time to get rid of EU’s unanimity rule on green fiscal matters.

(4) EESK:s yttrande EUT C 434, 15.12.2017, s. 58.

(5) EESK:s yttrande EUT C 237, 6.7.2018, s. 40.

(6) https://www.oecd.org/tax/beps/

(7) http://www.oecd.org/ctp/oecd-presents-outputs-of-oecd-g20-beps-project-for-discussion-at-g20-finance-ministers-meeting.htm.

(8) http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-16-160_sv.htm.